Верховенство права в Україні як складова інтеграційного процесу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА В УКРАЇНІ ЯК СКЛАДОВА ІНТЕГРАЦІЙНОГО ПРОЦЕСУ

Ю. Ноговіцина

Вступ. З кінця 90-х років минулого століття Україна декларує своє бажання щодо вступу до Європейського Союзу. Як держава, що претендує на членство в ЄС, Україна має поділяти та поважати основні цінності ЄС, що одночасно є політико-правовими передумовами вступу до ЄС: повага до людської гідності та прав людини, свобода, демократія, рівність і верховенство права. Останній чинник є настільки фундаментальним та всеохоплюючим, що фактично від того, наскільки Україна забезпечить втілення принципу верховенства права в життя, значною мірою залежать перспективи її членства в ЄС.

Необхідність ствердження України як правової держави, в якій визнається і діє принцип верховенства права, є не тільки програмним елементом, але й прямо випливає з міжнародних зобов'язань України перед Радою Європи та Європейським Союзом. У зв'язку з цим особливої актуальності набуває дослідження та моніторинг ступеню реалізації принципу верховенства права в Україні. З огляду на поставлене завдання у даній статті аналізуються євроінтеграційні функції принципу верховенства права, його юридичний зміст та наповнення, заходи, вжиті Україною з метою впровадження цього принципу, та напрями подальшої діяльності України в сфері реалізації принципу верховенства права.

Верховенство права як умова вступу до ЄС

У найзагальнішому вигляді вимоги до держав-кандидатів на членство в Європейському Союзі викладено в ст. 49 Амстердамського договору ЄС. Відповідно до цієї статті будь-яка європейська держава, яка поважає принципи, визначені у ст. 6 Договору а саме принципи свободи, демократії, поваги до прав людини та основних свобод і принцип верховенства права може подати заявку на членство в ЄС. Більш детально вимоги до держав-кандидатів конкретизовано в рамках т. зв "копенгагенських критеріїв", що мають три виміри: верховенство право євроінтеграційний принцип

в політичний (стабільність інститутів, які гарантують демократію, права людини, верховенство права та права національних меншин);

в економічний (ринкова економіка, конкурентоздатність в умовах ринкової економіки в ЄС);

в законодавчий (можливість взяти на себе зобов'язання, пов'язані з членством в ЄС, адаптація національного законодавства до законодавства ЄС, впровадження спільних правил, стандартів та політики, що становлять базу законодавства ЄС). Пізніше до наведених вище вимог була додана ще одна існування юридичних та адміністративних структур, що сприяють прийняттю і впровадженню європейського права.

Усі нещодавні випадки розширення ЄС відбулись на основі процедур, викладених у ст. 49 Амстердамського договору ЄС, і внаслідок виконання копенгагенських критеріїв. Але розглядаючи питання про перспективи вступу України до ЄС, необхідно звернути увагу і на те, яким чином відповідне питання врегульоване у Конституції ЄС, яка на сьогодні не набула чинності, але в майбутньому може визначати правила вступу для держав, що є потенційними кандидатами на членство. Відповідно до ч. 2 ст. І-1 Конституційного договору ЄС "Європейський Союз відкритий для всіх європейських держав, які поважають його цінності і готові до їх спільного впровадження". Цінності ЄС викладені у ст. І-2 і включають повагу до людської гідності, свободу, демократію, рівність, верховенство права, а також повагу до прав людини, в тому числі осіб, що належать до національних меншин.

Як видно з процитованих статей, верховенство право було і залишається однією з цінностей ЄС, дотримання якої є обов'язковою передумовою вступу до ЄС. У цьому аспекті небезпідставним буде визначення юридичного змісту принципу верховенства права та його основних елементів.

Юридичний зміст та елементи принципу верховенства права

Найбільш узагальнено верховенство права можна визначити як принцип, за якого державна влада здійснюється у відповідності до та на підставі писаного і оприлюдненого закону, який було прийнято та впроваджено відповідно до встановленої законодавчої процедури. Хоча з таким визначенням не погодяться ті науковці, які розмежовують поняття "верховенство права" та "верховенство закону", оскільки наведене вище визначення характеризує саме останню категорію (верховенство позитивного закону). Прибічники ж концепції "верховенства права" як природно-правової категорії наголошують на такому сутнісному компоненті принципу як його націленість на забезпечення основних прав та свобод людини.

Принцип верховенства права пов'язаний з англосаксонською системою права і, у найширшому розумінні, включає в себе наступні елементи: розподіл влади, рівність усіх перед законом, nulla poena sine lege, презумпція невинуватості, неможливість повторного покарання за один і той самий злочин, habeas corpus, недискримінація тощо. Європейська правова думка апелює, як правило, до принципу правової держави (німецькою Rechtsstaat, французькою l'Etat de droit), який було науково розроблено після Другої світової війни. Різниця між принципами верховенства права та правової держави є більшою мірою термінологічною, ніж змістовною, тому що складові обох принципів є, по суті, однаковими. Хоча іноді висловлюється думка, що правова держава це держава, пов'язана законами, які вона створює (при цьому припускається, що такі закони можуть бути неправовими), у той час як верховенство права це верховенство прав і свобод людини, орієнтованість держави на особу як найвищу цінність. Але на практиці під термінами "правова держава" та "верховенство права", як правило, розуміють сукупність наступних елементів: забезпечення прав і свобод людини, врахування політичною більшістю інтересів і прав меншості, поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову, обмеження дискреційних повноважень органів влади правом, правову визначеність і довіру до права.

У контексті правової системи ЄС верховенство права, як правило, пов'язують з принципами демократичного врядування та поваги до прав людини. Такий зв'язок, зокрема, простежується у документах Ради ЄС, де зазначено, що "верховенство права... дозволяє громадянам захищати їх права і... передбачає наявність законодавчої та судової влади, що повною мірою забезпечує права людини та основні свободи, а також справедливу, доступну і незалежну судову систему". Верховенство права передбачає наявність прозорого, стабільного та ефективного законодавства, незалежних конституційних та судових органів, ефективне врядування на місцевому та загальнодержавному рівнях, кваліфіковану, незалежну та ефективну судову владу, систему відповідальних правоохоронних органів, вільні засоби масової інформації.

В Україні принцип верховенства права закріплено в ряді нормативно-правових актів: Основному Законі (Конституції) України, Статуті Ради Європи і Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року (що є частинами національного законодавства), Кодексі адміністративного судочинства України тощо. Своє бачення принципу верховенства права виклав і Конституційний Суд України в рішенні від 2 листопада 2004 року: "Верховенство права це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозахисну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права".

Вагомий внесок до розуміння принципу верховенства права вніс Європейський суд з прав людини, який у ряді своїх рішень визначив наступні складові цього принципу: визнання пріоритетності, домінування, визначальної ролі прав людини у діяльності держави; поширюваність цієї пріоритетності на діяльність усіх без винятку органів держави, включаючи, зокрема, органи прокуратури; правова певність, визначеність (legal certainty) становища людини у тій ситуації, в якій вона перебуває; неприпустимість затримання особи на невизначений і непередбачуваний термін, якщо воно не грунтується на законі чи судовому рішенні; наявність громадської довіри до судів як до гарантів справедливості; майже безвиняткова можливість доступу до суду; наявність судового контролю за втручанням виконавчих органів у права людини; підпорядкованість судовому рішенню усіх органів держави, безвиняткова обов'язковість його виконання будь-якими органами і посадовцями; можливість скасування вищим судом рішення нижчого суду, яке не набрало чинності; незмінність, неоспорюваність остаточного судового рішення, яке набрало чинності; невтручання законодавчої влади у відправлення правосуддя; секулярність (світський характер) держави; забезпечення державою, у разі застосування смертельної зброї, швидкого й ефективного розслідування справи її органами.

Напрями впровадження верховенства права в Україні

За оцінками експертів в Україні найбільші труднощі пов'язані з реалізацією політичної складової копенгагенських критеріїв, зокрема, з впровадженням принципу верховенства права. В рамках Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС існує досить обмежене поле для співпраці щодо утвердження верховенства права, оскільки акцент Угоди, а відтак основного інструменту технічної допомоги ТАСІС, зміщений у бік економічної співпраці.

Відповідну прогалину було заповнено двома документами: Планом дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ, погодженим Комітетом з питань співробітництва між Україною та ЄС у грудні 2001 року, та Планом дій "Україна Європейський Союз", погодженим Радою з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом у лютому 2005 року. В обох документах значну увагу приділено питанню верховенства права в Україні та визначено ті сфери та напрями діяльності, де поточна ситуація з дотриманням принципу верховенства права вимагає покращення.

У Плані дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ однією зі сфер співробітництва між Україною та ЄС визначено співробітництво з метою посилення ролі судової влади, верховенства закону та покращення управління. З цією метою сторони узгодили наступні спільні заходи та напрями діяльності:

в підтримка зусиль України щодо встановлення на конституційних засадах незалежної, компетентної та неупередженої судової влади, забезпеченої необхідними процедурними механізмами та гарантіями для виконання своєї ролі; в забезпечення освіти українських суддів з наголосом на права людини, захист особистих даних, цивільне право, організацію та адміністрацію правосуддя, міжнародне право; в підтримка українських реформ судів загальної юрисдикції, адміністративного судочинства та пенітенціарної системи відповідно до Конституції України та нового законодавства про судочинство; в створення національних баз даних найважливіших судових рішень у справах про кримінальні злочини та у справах з процедурних питань; в здійснення боротьби з корупцією та її попередження шляхом зменшення впливу факторів, які заохочують корупцію та роблять її можливою; в популяризація принципів кращого управління шляхом внесення змін та доповнень до законодавчої процедури з метою зробити її більш ефективною, сучасною та відповідною європейським стандартам, а також посилення ролі державних інституцій, зміцнення міжгалузевого співробітництва та обміну даними; в здійснення реформи громадських служб з метою використання більш комплексних, адекватних та сучасних підходів; в забезпечення доступу до законодавчої бази та рішень судів вищих інстанцій; в здійснення координованої боротьби проти корупції, в тому числі карними заходами, та діяльності, пов'язаної з корупцією; в сприяння співробітництву з громадянським суспільством для забезпечення ефективності заходів проти корупції; в створення інституту Омбудсмену або незалежного органу з питань запобігання неналежного управління та корупції в органах державної влади. Незважаючи на проведення реформ у зазначених вище сферах, у ряді напрямів не відбулось очікуваного покращення, про що свідчить ухвалення у 2005 році Плану дій "Україна Європейський Союз". Одним з пріоритетів спільної діяльності України та ЄС у Плані дій визначене "подальше посилення стабільності та ефективності органів, що забезпечують демократію та верховенство права". Відповідно до своїх міжнародних зобов'язань та стратегічної мети щодо подальшої європейської інтеграції Україна висловила намір продовжувати внутрішні перетворення на основі зміцнення демократії, верховенства права, поваги до прав людини, принципу розподілу влади та незалежності суду, демократичних виборів відповідно до норм і стандартів ОБСЄ та Ради Європи (політичний плюралізм, свобода слова та ЗМІ, повага до прав осіб, що належать до національних меншин, недискримінація за ознакою статі та політичної, релігійної та етнічної приналежності).

Планом дій було запропоновано детальний комплекс заходів, спрямованих на підтримання демократії, верховенства права, прав людини та основних свобод. Серед них, зокрема:

в посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенство права;

в подальше проведення судової та правової реформ для забезпечення незалежності судової влади та зміцнення її адміністративної дієздатності, а також забезпечення неупередженості та ефективності прокуратури; в забезпечення ефективної боротьби з корупцією; в забезпечення поваги до прав людини та основних свобод у відповідності до міжнародних та європейських стандартів; в забезпечення розвитку громадянського суспільства; в забезпечення поваги до свободи засобів масової інформації та свободи висловлювань; в забезпечення поваги до прав осіб, які належать до національних меншин; в запобігання неналежному поводженню з людьми та застосуванню тортур; в забезпечення рівноправності; в забезпечення поваги до прав дитини; в забезпечення поваги до прав профспілок та основних стандартів праці; в забезпечення міжнародного правосуддя.

На виконання заходів, визначених Планом дій "Україна Європейський Союз", Президентом України в липні 2005 року було створено Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права (надалі Комісія). Відповідно до Положення про Комісію остання створена як "постійно діючий консультативнодорадчий орган при Президентові України з метою сприяння досягненню Україною відповідності копенгагенським критеріям 1993 року щодо набуття членства в Європейському Союзі в частині забезпечення стабільності та ефективності функціонування відповідних інститутів, які гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини і захист меншин, виконанню відповідних положень Плану дій "Україна Європейський Союз". Діяльність Комісії має бути спрямована на об'єднання зусиль органів державної влади, політичних партій, громадських організацій, інших інститутів громадянського суспільства для зміцнення в Україні демократії та утвердження верховенства права.

Основними завданнями Комісії є: в підготовка пропозицій щодо досягнення Україною відповідності політичній складовій копенгагенських критеріїв та виконання відповідних положень Плану дій "Україна Європейський Союз"; в проведення моніторингу ефективності реалізації нормативно-правових актів стосовно відповідності вимогам політичної складової копенгагенських критеріїв і відповідних положень Плану дій "Україна Європейський Союз" та підготовка проектів відповідних законодавчих, інших нормативно-правових актів; в підготовка довідкових матеріалів, що стосуються питань відповідності вимогам політичної складової копенгагенських критеріїв, виконання відповідних положень Плану дій "Україна Європейський Союз", вжиття заходів до висвітлення цієї роботи в засобах масової інформації; в підготовка пропозицій щодо розвитку законодавства з питань судоустрою, судочинства, статусу суддів, реалізації конституційного принципу захисту судом прав і свобод людини і громадянина.

У складі Комісії діють три комітети: комітет зі зміцнення інститутів демократії, комітет з утвердження верховенства права і комітет з захисту прав людини та меншин. Основною формою роботи Комісії є засідання, що проводяться не рідше одного разу на квартал. На засіданнях Комісії обговорюються питання щодо заходів реформування системи права та владних інституцій в Україні. Зокрема, за період свого існування Комісія основну увагу приділяла наступним питанням:

в реформування судової системи України (було розроблено і затверджено Концепцію удосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні, розглянуто та схвалено проекти змін до Закону України "Про судоустрій України" та "Про статус суддів"); в удосконалення державної мовної політики (було розглянуто проект Концепції державної мовної політики України, затверджено нову редакцію офіційного перекладу на українську мову Європейської хартії регіональних або міноритарних мов); в міжнародного кримінального права (схвалено проект Закону України "Про внесення змін до статті 124 Конституції України", спрямований на створення юридичних передумов для ратифікації Римського Статуту Міжнародного кримінального суду); в кримінальної юстиції (схвалено Концепцію державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні).

Рішення Комісії мають рекомендаційний характер, але є обов'язковими для розгляду органами виконавчої влади і посадовими особами, яким вони адресовані. Законопроекти, розроблені або схвалені Комісією, можуть бути направлені Президентові України як суб'єкту законодавчої ініціативи для внесення їх на розгляд Верховної Ради України.

У 2005-2007 рр. Комісією було проведено також ряд громадських обговорень та "круглих столів", присвячених питанням розробки концептуальних засад проекту Кримінально-процесуального кодексу України, шляхів та засобів кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні тощо.

Незважаючи на досить активну діяльність Комісії та інших державних органів у сфері ствердження верховенства права в Україні, темпи просування України в цьому напряму є незадовільними. Наступні кроки могли б сприяти якнайшвидшому виконанню Україною політичної складової копенгагенських критеріїв:

в досягнення збалансованості владних повноважень між різними гілками влади; в забезпечення стабільності та прогнозованості законодавства у сферах, що стосуються прав фізичних і юридичних осіб; в розвиток системи адміністративної юстиції в Україні;

в розробка та прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти"; в впровадження механізму моніторингу дотримання прав людини Міністерством внутрішніх справ України (у тому числі в пенітенціарних закладах); в імплементація стандартів Європейського Суду з прав людини до національної правової системи України;

в надання громадянам України права безпосереднього звернення до Конституційного Суду України; в підвищення ефективності функціонування національної судової системи; в розробка національних стандартів відшкодування державою шкоди у випадку порушення прав людини; в гуманізація кримінально-виконавчої системи в Україні;

в впровадження та розвиток юридичних клінік; в розробка та впровадженні курсу "Верховенство права" на юридичних факультетах українських університетів.

Висновок

Втілення в життя принципу верховенства права є одним з найважливіших завдань у напрямі інтеграції України до ЄС, від успішності виконання якого значною мірою залежатимуть перспективи членства України в ЄС. Реалізація адміністративних та судових реформ, адаптація законодавства, реформа прокуратури та силових структур, а також інші заходи покликані максимально наблизити Україну до ідеалу правової держави, де панує принцип верховенства права і де діяльність органів державної влади обумовлена забезпеченням прав та свобод людини.

Конкретні кроки щодо виконання політичної складової копенгагенських критеріїв членства в ЄС визначені в ряді документів, схвалених між Україною та ЄС. На їх реалізацію спрямована діяльність Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права та інших державних органів України. Проте, як доводить практика та оцінки європейських експертів, рівень реалізації узгоджених механізмів залишається на сьогодні незадовільним, що значною мірою гальмує просування України у європейському напрямку.

Література

1. Treaty on European Union. Опубліковано на сайті http://eurlex.europa.eu/en/treaties/dat/12002M/htm/C_2002325EN.000501.html#anAr t59.

2. Treaty Establishing a constitution for Europe // Official Journal 16 December 2004. P. 310. Опубліковано на сайті http://eurlex.europa.eu/en/treaties/dat/12004V/htm/C2004310EN.01001101.htm.

3. Забезпечення кваліфікованого захисту прав людини: ключові проблеми та подальші кроки. Опубліковано на сайті Української Гельсінської спілки з прав людини http://helsinki.org.ua/index.php?id=1173093243.

4. Council Common Position 98/350/CFSP on human rights, democratic principles, the rule of law and good governance in Africa // Official Journal. 1998. L 158/1.

5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання) N 15-рп/2004 від 2 листопада 2004 року // Урядовий кур'єр. 17 листопада 2004 р. № 219.

6. Рабінович П. Верховенство права в інтерпретації Конституційного суду України. Опубліковано на сайті http://www.lawyer.org.ua/?w=r&i=&d=668.

7. План дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ, погоджений Комітетом з питань співробітництва між Україною та ЄС 12 грудня 2001 року. Опубліковано на сайті http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

8. План дій "Україна Європейський Союз", погоджений Радою з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом 21 лютого 2005 року. Опубліковано на сайті http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

9. Указ Президента України "Про Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права" N 1049/2005 від 5 липня 2005 року // Урядовий кур'єр. 13 липня 2005 р. № 127.

Размещено на Allbest.ru