Государственная служба в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общая характеристика государственной службы Российской Федерации

1.1 Понятие и виды государственной службы Российской Федерации

1.2 Принципы государственной службы Российской Федерации

2. Прохождение государственной службы Российской Федерации

2.1 Поступление на государственную службу. Служебный контракт

2.2 Должностной регламент государственного гражданского служащего

2.3 Изменение условий прохождения государственной службы и служебного контракта. Прекращение служебного контракта

Заключение

Нормативные правовые акты

Список литературы

Приложение

Введение

государственный служба контракт регламент

Современное общество характеризуется разрастанием и усложнением системы социальных институтов. Своей деятельностью они постоянно развивают ткань общественных отношений, характер социальной организации, возможности воспроизводства. Важным социальным институтом является государственная служба.

Государственная служба была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знание различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, необходимо не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других учебных дисциплин и специальностей.

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. В нашей стране в развитии государственной службы существуют в настоящее время две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчерашнего), с другой - стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в законодательстве о государственной службе.

Все вышеуказанное свидетельствует о том, что исследование государственной службы является актуальным.

Институт государственной службы нашел отражение в целом ряде специальных научных трудов (работы Барцица И.Н., Бахраха Д.Н., Габричидзе Б.Н., Граждана В.Д., Гришковца А.А., Гусева А.В., Дементьева А.Н., Демина А.А., Какимжанова М.Т., Качушкина С.В., Старилова Ю.Н., Чернявского А.Г. и др.). Однако актуальность темы предполагает необходимость ее дальнейшей разработки.

Целью настоящей работы является исследование государственной службы в современной России.

Объектом исследования являются конституционные принципы деятельности и построения государственной службы в РФ.

Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие государственную службу в РФ.

Для реализации названной цели необходимо решить следующие задачи работы:

1) дать общую характеристику государственной службы Российской Федерации - ее понятия, правового регулирования и видов;

2) исследовать принципы государственной службы в РФ;

3) выявить особенности прохождения государственной службы в РФ.

Методологическую основу составили общенаучные и специальные методы исследования: юридический, исторический, структурно-функционального анализа, системного анализа, формально-логический и иные.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя: введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.

1. Общая характеристика государственной службы Российской Федерации

1.1 Понятие и виды государственной службы Российской Федерации

Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. Указ Петра I "Табель о рангах", изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. В него были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы. В "Табель о рангах" постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8-й класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2-й класс).

Интересны и другие правовые документы XVIII в. - указы, инструкции. Назовем среди них "О безволокитном и правом вершении дела" (1719), "Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий" (1719) и т.д.

И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, Устав о службе по определению от Правительства (1896), Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе (1834) и т.д.

Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

В 1980-х годах началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но ее так и не удалось завершить.

Сегодня государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в госорганах.

В современной России создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК РФ "Должностные преступления", но особенно тесно - с трудовым правом.

Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ред. от 01.12.2007) (далее - Закон №58-ФЗ) в ст. 2 выделяет три главных вида государственной службы (см. схему 1 в приложении):

1) государственная гражданская служба - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации. Общей правовой основой организации и функционирования данного вида государственной ("чиновничьей") службы является Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 14.02.2010) (далее - Закон №79-ФЗ);

2) государственная военная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, войсках Специальных формирований и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Общей правовой основой в данном случае выступают Федеральные законы от 28.03.1998 №53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (ред. от 11.03.2010) и от 27.05.1998 №76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (ред. от 22.07.2010);

3) правоохранительная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Такой категории служащих присваиваются специальные звания и классные чины. Определенным разновидностям этого вида государственной службы в настоящее время посвящено несколько специальных федеральных законов и подзаконных актов.

Отметим, что в настоящей работе мы рассмотрим подробнее вопросы регулирования государственной гражданской службы.

Успех реформы государственной службы Российской Федерации напрямую зависит от создания качественной нормативной правовой базы государственной службы. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в области государственной гражданской службы, являются:

центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы;

Закон №58-ФЗ;

Закон №79-ФЗ. Этот Закон содержит ряд принципиально новых и важных правовых норм. В своей совокупности они впервые в российской управленческой практике: создали реальные предпосылки для регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих введением нового понятия "должностной регламент гражданского служащего"; законодательно закрепили необходимость прохождения гражданским служащим профессиональной переподготовки один раз в три года, что позволяет серьезно повысить уровень образования гражданских служащих; закрепили антикоррупционные механизмы, в том числе через урегулирование конфликта интересов на гражданской службе; установили порядок формирования работы с кадровым резервом на гражданской службе; закрепили возможность установления особых условий оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям; обеспечили сбалансированное административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства;

другие федеральные законы, в том числе регулирующие особенности прохождения гражданской службы.

Военная и правоохранительная службы являются разновидностями федеральной государственной службы и поэтому регулируются исключительно федеральным законодательством. Государственная гражданская служба делится на: федеральную государственную гражданскую службу, регулируемую федеральным законодательством; государственную гражданскую службу субъекта РФ, регулируемую совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому ее регулирование осуществляется как федеральным законодательством, так и соответствующим ему законодательством субъектов РФ.

Закон №79-ФЗ является базовым федеральным законодательным актом о государственной гражданской службе. Именно он определяет предмет любого комплексного законодательного акта субъектов РФ в области правового регулирования гражданской службы.

Многие вопросы организации государственной службы в настоящее время урегулированы подзаконными актами. Согласно Закону №79-ФЗ принят ряд Указов Президента РФ, например, от 01.02.2005 №112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", от 01.02.2005 №110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" и др. Правительство РФ во исполнение указов Президента принимает соответствующие правовые и организационные меры. Так, в сфере переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих Правительством РФ принято Постановление от 06.05.2008 №362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации".

Субъекты РФ также могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере гражданской службы. Это следует из ч. 4 ст. 2 Закона №58-ФЗ.

Статьей 73 Закона №79-ФЗ установлено, что на государственных служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Федеральным законом от 30.06.2006 №90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009) ст. 11 ТК РФ дополнена ч. 7: на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

В настоящее время проводится реформирование и развитие системы государственной службы в РФ по следующим основным направлениям: формирование системы государственной службы РФ как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; внедрение на государственной службе РФ эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности государственной службы РФ и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Резюмируя сказанное, можно определить, что современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

1.2 Принципы государственной службы Российской Федерации

Государственная служба в России основана на следующих принципах:

1) Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. РФ состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты РФ равноправны между собой. Согласно статье 11 (п. 3) Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно п. "т" ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится федеральная государственная служба. Учитывая наличие в субъектах РФ только одного вида государственной службы, ст. 2 Закона №58-ФЗ установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Федерации. Как записано в статье 77 (п. 2) Конституции РФ, в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Одним из направлений формирования федеративных отношений является делегирование полномочий. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Это же могут делать и исполнительные органы субъектов Федерации по соглашению с органами исполнительной власти Федерации. Однако в Конституции не указывается, каковы должны быть пределы такого делегирования полномочий.

2) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ закрепила новую концепцию прав и свобод человека и гражданина, согласно которой гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей, признается самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Конституция РФ содержит новое для конституционного законодательства положение об отношениях государства к человеку и гражданину. Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства". Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования всеми основными правами и свободами. Государство обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами.

В Концепции развития России до 2020 г. в качестве одного из целевых ориентиров указано следующее: "Будет обеспечена гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов и создание эффективных механизмов правоприменения. Политика государства будет ориентирована на … поддержание социальной справедливости".

3) Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативно-правовые акты о государственной службе. Согласно ст. 15 (п. 2) Конституции РФ органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ. Данный принцип содержит такие требования, как: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных нормативных актов; особая ответственность органов государства и государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ; решительное пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за совершенные преступления и иные правонарушения.

4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции РФ. Сущность принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В ст. 3 Закона №58-ФЗ дословно воспроизведено положение ч. 4 ст. 32 Конституции РФ о праве равного доступа граждан РФ к государственной службе. Представляется обоснованным дополнение в Законе №79-ФЗ (ст. 4) указанного принципа требованием владения государственным языком РФ.

5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Приведем мнение Старилова Ю.Н.: "Можно уверенно предполагать, что "законодательное закрепление" единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой - на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной службы. Даже если бы в упомянутой формулировке принципа было все корректно с содержательной точки зрения, то сама формулировка "грешит" непонятностью и неоправданной сложностью".

6) Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий. Местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. Органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

7) Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих - важная предпосылка эффективного функционирования государственного аппарата. Открытость - это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.

8) Принцип профессионализма и компетентности. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.

9) Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Так, Аристотель отмечал, что во всяком государственном строе имеется "три элемента: первый -законосовещательный орган о делах государства, второй - магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий - судебные органы". На протяжении XIX-XX вв. разделение властей завоевывало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

В России принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ. Согласно ему государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти, их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. Каждый из этих видов органов представляет собой подсистему единой системы государственных органов РФ, которая, в свою очередь, может подразделяться на ряд входящих в нее структур. Такая классификация государственных органов проводится как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

10) Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.Конституция РФ провозглашает РФ светским государством. Государственные служащие, согласно названному принципу, независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям. Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих. В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность гражданских служащих.

По мнению автора настоящей работы, к принципам государственной службы следует также отнести принцип народовластия. Народовластие - по-гречески демократия (demos - народ и kratos - власть, что буквально означает "власть народа"). Демократия есть власть народа, "политическое следствие" либерализма. Применительно к государственной службе принцип народовластия проявляется в ее демократической организации.

Следует отметить, что в ст. 4 Закона №79-ФЗ также закрепляются основные принципы гражданской службы. Помимо уже рассмотренных выше принципов, в этом Законе названы следующие: стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В научных источниках называются и другие принципы. Так, в литературе отмечается, что государственной службе как административно-управленческой части единого и полновластного государства должен быть присущ принцип системности, согласно которому все структуры службы, процесс ее прохождения, организации профессиональной деятельности рассматриваются как подсистемы определенной целостности и сложности. Однако пока у государственной службы Российской Федерации в полной мере этого качества нет, но базовые основы уже заложены. Хотя в Законе №58-ФЗ используется понятие "система", но она складывается только в организационно-структурном плане: эта система включает лишь виды и уровни (гражданская - федеральная гражданская и гражданская служба субъектов РФ, военная, правоохранительная). Но данные виды и уровни реально почти не связаны между собой, так как нет единого органа управления. Поэтому одна из важнейших текущих задач - разработка концептуальных оснований становления и развития системы государственной службы как единого и целостного государственно-правового и социального института.

Итак, принципы государственной службы органически связаны с принципами построения и функционирования всего государственного аппарата. Всесторонний учет принципов государственной службы как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, ведет к его демократизации и повышению эффективности.

2. Прохождение государственной службы Российской Федерации

2.1 Поступление на государственную службу. Служебный контракт

Гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ (ст. 13 Закона №79-ФЗ).

Пунктом 1 ст. 21 Закона №79-ФЗ установлены общие требования к кандидатам на замещение должности государственной гражданской службы: на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным названным Федеральным законом. Квалификационными требованиями в соответствии со ст. 12 Закона №79-ФЗ являются требования к: уровню профессионального образования; стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Государственная служба очень специфична по своей природе, она строго регламентирована многими нормативными и разъяснительными актами. Кроме того, развитие общества усложняет процесс принятия решения, что обязывает иметь высокий уровень знаний при разрешении управленческих задач.

Остановимся на некоторых основных мотивациях поступления на государственную службу. Во-первых, исторически сложилось, что человек, поступая на государственную службу, надеется приобрести либо повысить свой социальный статус, на социальную защиту государства (в отличие коммерческих структур). Во-вторых, работу в госоргане рассматривают как этап начала трудовой деятельности молодых специалистов после обучения. В-третьих, в качестве мотивации поступления на государственную службу рассматривают как получение власти в эмоциональных ощущениях, так и реальные властно-распорядительные полномочия. В-четвертых, в связи с развитием в нашей стране рыночных отношений и формирования в сознании людей стремления к высоким доходам появились негативные мотивации поступления в госструктуры.

Ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет на объективное исполнение им своих служебных обязанностей и вступает в противоречие с законными интересами граждан, общества, государственных структур, в ст. 19 Закона №79-ФЗ обозначена как конфликт интересов (подробнее о котором - ниже).

В Законе №79-ФЗ также содержатся ограничения (ст. 16) и основания для отказа в приеме или прохождении службы (ст. 17).

В ст. 22 Закона №79-ФЗ закреплено положение, согласно которому замещение любых должностей государственной гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Законодатель четко определил случаи, когда конкурс не проводится, а когда он может не проводиться. Например, при заключении срочного служебного контракта конкурс не проводится, а при назначении на должности, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, может не проводиться.

Сама процедура проведения конкурса регламентирована Указом Президента РФ от 01.02.2005 №112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации". Согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденному этим Указом, конкурс проводится в два этапа:

1) государственный орган публикует в периодическом печатном издании объявление о приеме документов для участия в конкурсе и размещает информацию о конкурсе на своем сайте;

2) проводится только после проверки достоверности сведений, представленных гражданами, изъявившими желание участвовать в конкурсе.

Для проведения конкурса приказом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе (состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются локальным нормативным актом государственного органа). Для принятия верного решения конкурсная комиссия: оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности; проводит конкурсные процедуры, используя методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов (собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам). Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя (им может быть руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, представитель указанных руководителя или лица, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ (ст. 1 Закона №79-ФЗ)) и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы (ст. 23 Закона №79-ФЗ).

Нужно сказать, что в специальной литературе вопрос о правовой природе и значении служебного контракта является дискуссионным. В целом можно говорить о двух полярных позициях по вопросу регулирования государственно-служебных отношений. Первая точка зрения основана на признании трудо-правового характера отношений между гражданским служащим и соответствующим государственным органом. Соответственно, те ученые, которые придерживаются подобного подхода, полагают, что "внутренние", то есть служебные, отношения в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, разумеется, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законодательством о государственной службе. Как правило, этой позиции придерживаются специалисты в области трудового права. Сторонники другой точки зрения отстаивают качественную специфику государственно-служебных отношений, которая, по их мнению, диктует совершенно иной поход к их правовому регулированию, в корне отличный от трудоправового ("частноправового") регулирования. Эта позиция была обоснована в работах Ю.А. Старилова, А.А. Гришковца, А.Ф. Ноздрачева и некоторых других авторов, преимущественно административистов.

В последние годы наиболее последовательно административно-правовая концепция государственной службы развивается в трудах А.А. Гришковца. По его мнению, потребности текущего момента диктуют необходимость усиления административного начала в деятельности государственного аппарата. "Имеется в виду расширение применения императивного, в данном случае - административного, метода регулирования труда государственных служащих за счет последовательного сокращения или даже полного отказа от использования диспозитивного метода при регулировании государственной службы. Последний в наибольшей степени присущ трудовому праву". При этом ученый полагает вполне оправданными неизбежные ограничения прав государственных служащих.

Наиболее ярким выражением диспозитивного, то есть частноправового начала на государственной службе А.А. Гришковец (как и иные представители административно-правовой концепции) считает трудовой договор. Отказ от всяких договорных отношений на государственной службе - одно из основных положений административной концепции правового регулирования служебных отношений. В этом смысле нужно заметить, что, хотя Закон №79-ФЗ не отказывается полностью от договорных начал регулирования труда государственных служащих, сам служебный контракт заключается на основе акта о назначении на должность. В трудовом же правоотношении приказ о приеме на работу лишь оформляет отношения, уже возникшие на основе трудового договора. Такое значение акта назначения на должность зачастую рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений.

Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле. Примерная форма служебного контракта установлена Указом Президента РФ от 16.02.2005 №159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации".

При поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта представитель нанимателя вправе потребовать с претендента документы: заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу; собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы; паспорт; трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые; страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые; свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства; документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу; документ об образовании; сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

При заключении служебного контракта особое внимание уделяется существенным условиям, указанным в ст. 24 Закона №79-ФЗ. Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.

Служебный контракт заключается на основе приказа (распоряжения) государственного органа о назначении на должность гражданской службы (ст. 26 Закона №79-ФЗ) в отличие от трудовых отношений, при которых приказ о приеме на работу издается на основании заключенного трудового договора (ч. 1 ст. 68 ТК РФ).

Для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим служебный контракт на неопределенный срок или срочный служебный контракт (ч. 1 ст. 25 Закона №79-ФЗ). Как правило, заключается служебный контракт на неопределенный срок. Срочный же служебный контракт заключается лишь в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, с обязательным указанием причин, послуживших основанием для заключения срочного контракта.

Законом №58-ФЗ предусмотрен еще один вид служебного контракта: на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания (п. 3 ст. 12). Но в Законе №79-ФЗ такой вид контракта не рассматривается, поскольку законодатель отнес его к разновидности срочного служебного контракта. Обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы является лишь основанием для заключения срочного служебного контракта (пп. 3 п. 4 ст. 25 Закона №79-ФЗ).

При достижении гражданским служащим, с которым заключен служебный контракт на неопределенный срок, возраста 60 лет указанный контракт перезаключается на срок от года до пяти лет. Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет не допускается. Но с такими гражданскими служащими по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина можно заключить срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы.

При издании приказа (распоряжения) о назначении на должность необходимо указать условие об испытании. Такое условие также должно быть зафиксировано и в служебном контракте (ст. 27 Закона №79-ФЗ).

По окончании испытательного срока при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин согласно ст. 11 Закона №79-ФЗ. Порядок присвоения и сохранения чинов государственной гражданской службы и соотношение классных чинов между различными видами государственной службы определены Указом Президента РФ от 19.11.2007 №1554 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции" (ред. от 18.04.2009).

Если результаты испытания не удовлетворяют представителя нанимателя, он либо предоставляет гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы, либо до истечения срока испытания расторгает служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.

2.2 Должностной регламент государственного гражданского служащего

Эффективность работы аппарата управления в целом и каждого из его подразделений в отдельности во многом зависит от того, насколько четко определены, согласованы, сбалансированы все составные части, звенья и элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной службе помогают квалифицированно разработанные должностные регламенты всех категорий гражданских служащих.

Практическое применение в системе государственного и муниципального управления широкого круга актов локального правотворчества требует соблюдения их системной согласованности. Акты должны соответствовать действующему в России законодательству, быть согласованными между собой и с другими организационно-распорядительными документами. В целях обеспечения этого требования принципиально важно соблюдать несколько основополагающих условий:

1) целесообразно следовать принципу последовательности при разработке нормативно-правовых актов, согласно которому всегда надо двигаться от более общих (первичных) положений к детерминированным (вторичным) нормам, то есть от более общих к конкретным актам;

2) в целях достижения единообразного подхода к составлению подобного рода документов, а также для обеспечения необходимой содержательности и хорошей сопоставимости проектируемых норм все виды организационно-правовых актов, как-то: статутарные, процедурные, регламентированные и другие должны разрабатываться на основе единых методических установок. Реализация этого требования сопряжена с известными трудностями по одной простой причине;

3) эффективное применение документов, устанавливающих функции управления, профессиональные обязанности, служебные права и ответственность звеньев управления и должностных лиц, возможно при исполнении еще одного немаловажного требования - отработанности процедур подготовки проектов нормативно-правовых актов и надлежащего утверждения этих актов.

Закон №79-ФЗ так определяет значение и содержание должностного регламента - документа (ст. 47):

- Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

- В должностной регламент включаются: квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В соответствии с действующим законодательством типовые (примерные) должностные регламенты утверждаются соответствующими органами по управлению государственной службой, а до образования таковых данную функцию временно выполняют существующие органы государственной власти федерального уровня, а также на уровне субъектов. Составление и наличие типовых должностных регламентов применительно к группам должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности) не исключает разработки конкретных регламентов по имеющимся в наличии должностям на основе и с учетом типовых разработок. Конкретные должностные регламенты разрабатываются, таким образом, применительно к действующим должностям гражданской службы для непосредственного определения содержания деятельности, обязанностей, прав, ответственности и других положений, о которых упоминалось выше.

Ответственность за разработку конкретных должностных регламентов и обеспечение ими гражданских служащих несут их непосредственные начальники. Проекты таких регламентов желательно составлять с привлечением сотрудников, для которых эти документы разрабатываются. Утверждаются конкретные должностные регламенты представителем нанимателя. В данном случае представитель нанимателя - это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, что указано в ст. 1 Закона №79-ФЗ.

Первый опыт широкого внедрения должностных регламентов показывает, что основными их недостатками являются: неполное определение обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, а также их взаимосвязей, что ведет к их несбалансированности и несогласованности; недостаточно четкое отражение государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; как правило, слишком общее отражение квалификационных требований к уровню и характеру знаний, умений и навыков; неотработанность показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. Эти и некоторые другие встречающиеся недостатки указывают на формальный подход к столь ответственному делу, каким является разработка нормативно-правовых документов, регламентирующих профессиональную служебную деятельность гражданских служащих. Несовершенные должностные регламенты не выполняют в должной мере своей регламентирующей и регулирующей роли. В силу чего уместны следующие рекомендации:

1) важно точно разграничивать и юридически закреплять, какого типа действия выполняются гражданскими служащими каждой конкретной категории - руководителями разных уровней, помощниками (советниками), функциональными специалистами и обеспечивающими специалистами;

2) большое значение имеет научно обоснованное или эмпирически взвешенное распределение прав по уровням управленческой иерархии, обеспечивающее возможность должностным лицам выполнять возлагаемые на них обязанности максимально эффективно, оперативно и самостоятельно, без боязни "переступить черту недозволенности и быть наказанным за инициативное право";

3) столь же необходима четкая и в правовом отношении квалифицированная формулировка подраздела регламента об ответственности конкретного должностного лица; основной акцент здесь должен быть сделан на максимально адекватную разработку фактических оснований ответственности гражданского служащего, то есть на характеристике служебных упущений и нарушений, за которые тот может понести реальную ответственность (административную, дисциплинарную, уголовную и др.);

4) ясная и понятная система отработанных общих показателей и конкретных критериев качества и эффективности выполнения служебных обязанностей позволяет как самому должностному лицу, так и тем, кто оценивает его деятельность, сопоставлять полученные итоги с запрограммированными результатами;

5) полезность действия должностного регламента повышается, если в нем дополнительно к обязательным разделам предусматривать отражение таких вопросов, как обязанности по соблюдению этико-психологических правил поведения служащего и др.

Основные требования к построению, содержанию и изложению должностного регламента могут быть сведены к следующему: название регламента должно содержать точное наименование должности, на которую он разработан. В "Общих положениях" следует предусматривать отдельную графу для указания количества служащих в данной должности; состав регламента должен быть разбит на разделы и включать в себя как обязательные разделы, наличие которых законодательно определено, так и дополнительных по усмотрению самого государственного органа; разделы должны быть пронумерованы арабскими цифрами. Разделы можно при необходимости разбивать на подразделы, которые должны иметь порядковую нумерацию в пределах каждого раздела; содержание текста регламента должно быть по возможности кратким, но четким и достаточным для единообразного понимания сути изложенного, то есть не допускать возможностей различного толкования содержащихся в документе норм; при изложении обязательных для должности характеристик и требований в тексте регламента предпочтительно применять слова "должен", "обязан", "имеет право", "следует", "необходимо" и производные от них; в выходных данных регламента должны содержаться сведения о том, кто составил, согласовал и утвердил конкретный должностной регламент, должна быть указана дата ввода в действие должностного регламента; в конце регламента желательно предусматривать раздел под названием "Изменения, вносимые в должностной регламент", где они в последующем будут отражаться (табл. 1 в приложении); регламент должен завершаться указанием на ознакомление с ним должностных лиц, для кого этот регламент разработан, по следующей форме (табл. 2 в приложении).