Адміністративно-правова протидія нелегальній міграції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ України

Кузьменко Оксана Володимирівна

УДК - 342.9

Адміністративно-правова протидія

нелегальній міграції в Україні

Спеціальність 12.00. 07 -- теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2000



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Колпаков Валерій Костянтинович, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, член - кореспондент Академії правових наук України, Заслужений юрист України, Мироненко Наталія Михайлівна, Секретаріат Конституційного Суду України, заступник керівника Управління правової експертизи

кандидат юридичних наук, доцент Олефір Віктор Іванович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри адміністративної діяльності

Провідна установа: Українська Академія державного управління при Президентові України

Захист відбудеться “_20___” ______жовтня___ 2000 р. о ___14___ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ - 35, Солом'янська пл., 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академія внутрішніх справ України

Автореферат розісланий “__19__” ___серпня___ 2000 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Іщенко А.В.



Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Конституція України, Послання Президента України до Верховної Ради України “Україна: Поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки”, Концепція адміністративної реформи та документи, прийняті на їх розвиток, виходячи з фундаментальної ідеї пріоритету прав і безпечної життєдіяльності людини, становлять методологічно-правову основу побудови правової держави, створення громадянського суспільства, забезпечення режиму законності та реальної протидії негативним явищам відповідно до демократичних стандартів.

Одним з таких явищ, що сформувалися за часи розбудови незалежної України і серйозно впливають на стан законності, є нелегальна міграція.

Міжнародний досвід свідчить, що вона перетворилась на помітний дестабілізуючий фактор у сфері правопорядку. Саме з нею пов'язується зростання окремих видів правопорушень, поширення небезпечних захворювань, розвиток підпільного ринку праці.

З метою захисту правопорядку і збереження існуючого рівня соціальної заможності й економічного добробуту своїх громадян, у багатьох країнах вдалися до превентивних адміністративно-правових заходів щодо обмеження в'їзду і перебування небажаних іноземців. Це підштовхнуло осіб, що не мали підстав або можливостей для легальної міграції, до пошуку нових каналів нелегального пересування у країни зі сприятливими для цього умовами.

Серед таких держав опинилась Україна. Тривала відірваність від міжнародного досвіду, зачатковий розвиток засад міграційного права, повільне становлення відповідних державних і недержавних інституцій і, як слідство, неспроможність ефективно протидіяти нелегальній міграції зробили її особливо привабливою для нелегального пересування. Зараз, за результатами експертних опитувань, наша держава є одним з основних суб'єктів євразійських міграційних процесів.

Таким чином, протидія нелегальній міграції стала для України однією з найважливіших соціальних, економічних та правових проблем. На різних аспектах дослідження зазначених проблем зосередились зусилля багатьох вчених.

Серед досліджень у даній сфері своєю фундаментальністю виділяється енциклопедична робота “Міграційні процеси в сучасному світі: обіговий, регіональний та національний виміри. Понятійний апарат, концептуальні підходи, теорія та практика” за редакцією Ю.Римаренка, де вперше у вітчизняній літературі розглянуті не лише міжнародно-правовові, а й політологічні, соціологічні, етнологічні, управлінсько-правовові аспекти міграційних процесів.

Важливий науковий внесок у дослідженні нелегальної міграції зробили вчені фахівці: Бузницький Ю., Бабенко А., Малиновська О., Новік В., Пирожков С., Піскун О., Прибиткова І., Римаренко Ю., Трощинський В., Шульга М. Їх увага здебільше зосереджена на аналізі філософсько-теоретичних, соціально-політичних, соціологічних питань її негативного впливу на суспільний порядок і благополуччя громадян у державі.

Правові аспекти нелегальної міграції висвітлюються у роботах вчених юристів: Бритченка С., Вайнагія І., Войцеховського О., Джужі А., Кравченко Ю., Мироненко Н., Олефіра В., Мацко А., Назарова Т., Нижник Н., Ратушного С., Чалого П., Чеховича С., Шакуна В., Шаповала В.

Незважаючи на підвищений інтерес до міграційних процесів, активізацію наукових досліджень юридичного профілю, необхідно визнати, що вкрай недостатньо наукової літератури, яка б являла собою комплексні піонерські дослідження юридичних механізмів протидії нелегальній міграції.

Роботи вчених-адміністративістів у більшості випадків присвячені питанням проблем протидії нелегальній міграції є новим, недостатньо вивченим напрямом наукового пошуку.

Викладене пояснює актуальність теми дослідження, структуру дисертації, її зміст, а також вибір наукового, нормативно-правового та практичного матеріалу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами. Дисертація є складовою частиною наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрямки фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.”) та Національної академії внутрішніх справ України (“Основні напрями наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 1995-2000 рр.”). Актуальність цього напряму досліджень обгрунтована у Концепції адміністративної реформи в Україні, Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю 1996-2000 роки, Програмі боротьби з нелегальною міграцією, Концепції розвитку органів внутрішніх справ в ХХI столітті, Концепції створення програми Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція - партнери”.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері міграційних процесів.

Предметом дослідження є комплекс міграційних правовідносин, що виникають між державою і іноземцями, що нелегально перебувають в Україні; юридична природа, зміст, закономірності становлення і особливості розвитку механізму протидії нелегальній міграції, проблема вдосконалення його впливу на негативні наслідки міграційних процесів.

Мета і задачі дослідження. Основною метою дисертації є визначення основних напрямків вдосконалення відповідних інституцій; обгрунтування змін та доповнень до чинного законодавства.

Виходячи з поставленої мети, в дисертації зосереджено увагу на вирішенні наступних основних завдань:

ідентифікувати нелегальну міграцію серед інших переміщень населення, визначити її поняття і місце в структурі міграційних процесів; виявити та через аналіз стану дослідити структуру, динаміку і географію нелегальної міграції, її особливості;

виявити та дослідити причини виникнення і розповсюдження нелегальної міграції на території України, встановити їх зв'язок з соціальними, економічними, географічними, політичними умовами, станом міграційного законодавства, діяльністю державних органів;

визначити основні спеціальні риси, що характеризують суб'єктів нелегальної міграції, дати їх характеристику;

розкрити зміст та співвідношення з позицій адміністративно-правового регулювання таких категорій, як “механізм протидії нелегальній міграції” і “міграційний режим”;

дослідити механізм функціонування нелегальної міграції, визначити тенденції його розвитку та сформулювати практичні рекомендації щодо удосконалення його регулятивного і запобіжного потенціалу;

дати адміністративно-правову характеристику кожному з компонентів механізму нелегальної міграції (правовим актам, організаційно-структурним формуванням, організаційно-правовим способам);

виявити основні тенденції розвитку законодавства в сфері протидії нелегальній міграції і на цій основі розробити відповідні пропозиції до “Кодексу України про адміністративні правопорушення” і інших нормативних актів;

дослідити ефективність використання (з метою протидії нелегальній міграції) методів адміністративного примусу, визначити їх відповідність демократичним стандартам і придатність ефективно впливати на поведінку мігрантів.

Методологією дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері, що є предметом дослідження. У роботі застосовуються також окремі наукові методи пізнання: логіко-семантичний, історико-правовий, формально-юридичний, порівняльно-правовий, системно-функціональний, соціологічний, статистичний тощо.

Комплексний підхід до використання всіх вищезазначених наукових методів дозволив всебічно розглянути явище та механізм нелегальної міграції, визначити тенденції розвитку та сформулювати практичні рекомендації щодо удосконалення його регулятивного і запобіжного потенціалу, дати адміністративно-правову характеристику кожному з компонентів механізму нелегальної міграції, а саме: правовим актам, організаційно-структурним формуванням, організаційно-правовим способам.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що дисертація є першим в українській правовій літературі комплексним дослідженням засобів протидії нелегальній міграції. Вона також, визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей і тенденцій розвитку відносин в адміністративно-процесуальній сфері та напрямків удосконалення законодавства і механізму протидії нелегальній міграції.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків, пропозицій, з яких на захист виносяться наступні:

Визначення нелегальної міграції, якою є незаконне переміщення через державний кордон, тобто поза пунктами пропуску або з приховуванням від прикордонного та митного контролю, із використанням підроблених документів візи або без таких, самостійно чи за допомогою третіх осіб, а також проживання на території країни без належного дозволу компетентних державних органів.

Висновок про поліструктурність нелегальної міграції. Відокремлення структурних елементів: за метою призначення; за часом протікання міграції; за моментом виникнення; за наявністю каналів контрабанди живого товару через територію України і за її межами; за можливістю її суб'єктів нести адміністративну відповідальність за скоєне правопорушення. Автор доводить, що структуризація нелегальної міграції за такими критеріями є найбільш характерною для сучасних умов і має суто практичне значення для підвищення ефективності заходів протидії.

Характеристика двох блоків причин, які сприяють нелегальній міграції: а) причини, що обумовлені особливостями країни донора (різноманітні дискримінації і переслідування, стихійні лиха, державні реформи, причини інтелектуального, соціально-культурного, економічного характеру); б) причини, що обумовлені особливостями країни перебування або транзитного перетинання (специфіка географічного положення; економічна нестабільність; недосконалість механізму протидії нелегальній міграції, дешеві соціальні послуги; відсутність мовної та культурної ізоляції).

Визначення поняття “нелегальний мігрант”. Таким мігрантом пропонується вважати іноземця, що прибув в Україну з країн візового режиму без українських віз та офіційних запрошень, або проживає без чинного документального оформлення, або намагається незаконно виїхати з України.

Ствердження про притаманність нелегальним мігрантам трьох типів ознак: загальних -- що присутні усім членам суспільства; особливих -- що характерні для суб'єкта міграції взагалі; спеціальних -- що характерні тільки для суб'єкта нелегальної міграції.

Обгрунтування міграційного режиму як складової загального адміністративно-правового режиму, у рамках якого здійснюється регулювання міграційних потоків, попередження і припинення незаконного перетину державних кордонів, а також перебування іноземців на території України.

Обгрунтування системності механізму протидії нелегальній міграції (наявності системоутворюючих ознак) і його належності, з одного боку - до механізмів адміністративно-правових, з іншого - до механізмів забезпечення міграційного режиму в Україні.

Висновок про наявність у механізмі протидії нелегальній міграції недоліків, що сприяють її існуванню і поширенню в Україні, а саме: “прозорість” кордонів; прогалини в нормативному регулюванні; прорахунки у формуванні управлінських структур і визначенні їхньої компетенції; не завжди правильний вибір форм і методів впливу на нелегальну міграцію; відсутність методик протидії конкретним видам нелегальної міграції.

Пояснено, що протидія (стосовно нелегальної міграції) -- це врегульована правовими нормами діяльність уповноважених державних та недержавних структур, що здійснюється за допомогою специфічних органiзацiйно-правових форм і методів та направлена на забезпечення стабільності встановленого міграційного режиму, переважно попереджувальними заходами.

Пропозиції щодо внесення змін і доповнень до “Кодексу України про адміністративні правопорушення” (з метою вдосконалення заходів протидії нелегальній міграції).

Пропозиція щодо створення “Фонду розв'язання проблем міграції”, який би сприяв концентрації коштів для компенсації витрат на здійснення заходів щодо протидії нелегальній міграції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що за ініціативою і при безпосередній участі автора були розроблені і впроваджені в роботу Управління оперативної інформації ГУ МВС України в м. Києві картки обліку іноземних громадян, що вчинили адміністративні правопорушення. Автором також внесено пропозиції до УАСМ ГУ МВС України в м. Києві щодо створення комп'ютерної бази даних з відповідними характеристиками на всіх виявлених нелегальних мігрантів. Деякі пропозиції використані при розробці Концепції розвитку органів внутрішніх справ в ХХI столітті; концепції створення програми Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція - партнери”, враховані в проекті “Кодексу України про адміністративні правопорушення”.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані також при:

вдосконаленні законодавства щодо протидії нелегальній міграції i особливо в процесі розробки законів України “Про імміграцію”, “Про притулок”;

впровадженні в життя Концепції адміністративної реформи і Концепції реформи адміністративного права України, що стосується контролю держави за діяльністю органів виконавчої влади, а також в процесі реформування системи органів міграційної служби;

виконанні державної програми боротьби з нелегальною міграцією;

розробці нового спецкурсу “Міграційне право”;

при вивченні курсу “Адміністративна діяльність” та інших спеціальних курсів, в навчальному процесі юридичних навчальних закладів.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації знайшли відображення в доповідях, співдоповідях та виступах на наукових і науково-практичних конференціях, зокрема на науковій конференції “Нелегальна міграція та торгівля людьми” (друга зустріч), організованою Радою Європи 3 - 4 травня 2000 року в місті Києві, у рамках реалізації спільної програми між Європейською Комісією та Радою Європи щодо реформування правової системи та захисту прав людини, реформування місцевого самоврядування та правоохоронної системи України; на науковій конференції “Проблема торгівлі людьми в Європейському Співтоваристві”, організованою Європейським науково -- дослідницьким інститутом інформації 29-30 червня 2000 року в Будапешті, на третій науково-практичній конференції “Боротьба з контрабандою: проблеми та шляхи їх вирішення”, що відбувалась 4 - 6 червня 1998 року в м. Києві; на науково-практичній конференції “Конституційне забезпечення прав людини”, яка проходила 18 червня 1999 року в м. Дніпропетровську.

Публікації за темою дисертації. Основні теоретичні висновки і практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені в семи наукових публікаціях, які надруковані у фахових виданнях.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність та логіку викладення матеріалу. Вона містить вступ, два розділи, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновки, список використаних джерел (212 найменувань), додатки (обсягом 9 сторінок). Обсяг роботи становить - 196 сторінок.



Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується вибір теми дослідження, аргументується її актуальність, визначаються об'єкт і предмет, мета і завдання дослідження, його методологічна основа, практичне значення, наукова новизна, викладаються основні положення, що виносяться автором на захист, апробація, розкриваються шляхи впровадження сформульованих у ній пропозицій.

В першому розділі: “Поняття та сутність нелегальної міграції”, де аналізуються міграційні процеси взагалі, з'ясовується місце нелегальної міграції в їх структурі, причини виникнення та поширення даного явища, досліджується суб'єкт нелегальної міграції, міститься чотири підрозділи.

У першому підрозділі “Нелегальна міграція в структурі міграційних процесів”дисертант визначає сутність і місце нелегальної міграції в структурі міграційних процесів, які прямо залежать від розуміння міграції як соціально-правового явища, її структуризації, а також визначення завдань держави щодо правового регулювання міграційних процесів і спричинених ними явищ.

Автор досліджує різноманітні трактування терміна “міграція” і робить висновок, що даний термін означає переміщення людей між країнами, адміністративно-територіальними утвореннями, поселеннями, пов'язане, переважним чином, з тимчасовою або постійною зміною місця проживання, роботи, способом життя.

Автор виділяє основні ознаки, що дозволяють ідентифікувати міграцію серед інших переміщень населення, і використовує таку структуру міграційних процесів:

1) за територіальною ознакою: а) внутрішні; б) зовнішні;

2) за часовою ознакою: а) постійна чи незворотна; б) тимчасова; в) сезонна; г) кочова; д) маятникова;

3) за способом реалізації: а) організована; б) неорганізована;

4) за відношенням до країни: а) еміграція; б) імміграція; в) транзитна міграція;

5) за ступенем контрольованості: а) легальна; г) нелегальна.

У дисертації характеризується кожен вид міграції, наводиться статистика зростання чи зменшення за кожним видом, станом на 1995-2000 рр.

В роботі розкривається поняття і обґрунтовується дефініція нелегальної міграції. На думку дисертанта нею є незаконне переміщення через державний кордон, тобто поза пунктами пропуску або з приховуванням від прикордонного та митного контролю, із використанням підроблених документів, візи, або без таких, самостійно чи за допомогою третіх осіб, а також проживання на території країні без належного дозволу компетентних державних органів.

Усвідомлення сутності нелегальної міграції неможливе без з'ясування її місця в структурі міграційних процесів, тому автор на основі статистичних даних та соціологічних опитувань виділяє шість видів нелегальної міграції, а саме: 1) зовнішня нелегальна міграція, 2) постійна або незворотна нелегальна міграція, 3) сезонна нелегальна міграція, 4) транзитна нелегальна міграція, 5) еміграційна нелегальна міграція, 6) імміграційна нелегальна міграція.

У другому підрозділі “Ознаки нелегальної міграції” на основі аналізу статистичних даних, авторських соціологічних досліджень, а також нормативних і літературних джерел досліджуються стан, структура, динаміка та географія нелегальної міграції.

За станом -- це поширене, стале, протиправне явище з високим рівнем латентності, великою кількістю конкретних суб'єктів (майже 50 тис. осіб у 1999 році), чисельними каналами проникнення в Україну і можливостями адаптації до заходів протидії.

За структурою нелегальна міграція є поліструктурною. Не відмовляючись від запропонованого у літературі поділу нелегальної міграції на зовнішню, постійну або незворотну, сезонну, транзитну, еміграцію, імміграцію, дисертант доповнює цей аспект дослідженням її структури, а саме: за метою призначення; за часом протікання міграції; за моментом виникнення; за наявністю каналів контрабанди живого товару через територію України і за її межами; за можливістю її суб'єктів нести адміністративну відповідальність за скоєне правопорушення. Автор доводить, що структуризація нелегальної міграції за такими критеріями є найбільш характерною для сучасних умов і має суто практичне значення для підвищення ефективності заходів протидії.

За динамікою нелегальна міграція не є статичним, застиглим явищем. Вона швидко та динамічно поширюється в просторі й часі. Цьому сприяє високий рівень латентності, який, у свою чергу, обумовлений значними прибутками ділків, що використовують нелегальних мігрантів у протиправному бізнесі. Вона має розвинуту, організовану та професійну мережу, а також спеціально створену систему захисту від виявлення і викриття, притягнення винних до встановленої законом відповідальності, яка з кожним роком набуває загрозливих масштабів.

Під географією нелегальної міграції автор розуміє тимчасовий територіальний розподіл мігрантів. Результати дослідження цого аспекту свідчать про те, що масовий прояв нелегальна міграція має у великих містах України, а також у прикордонних зонах, які є місцями переправи нелегальних мігрантів до Європи. У дисертації доводиться, що дослідження географії нелегальної міграції дає змогу встановлювати регіони концентрації нелегальних мігрантів, прогнозувати масштаби протиправних дій, пов'язаних з цим явищем, а також планувати і здійснювати ексклюзивні заходи протидії.

У третьому підрозділі “Причини нелегальної міграції” досліджуються причини нелегальної міграції. Їх аналіз розглядається, як ключова позиція до пізнання всієї сукупності складових та взаємопов'язаних процесів, що сприяють нелегальній міграції. На думку автора, тільки такий підхід дозволяє дати справедливу оцінку: а) ефективності впливу правових методів і форм; б) реальній спроможності державних і недержавних структур ефективно виконувати властиві їм функції; в) визначенню шляхів удосконалення всього державного-правового механізму протидії нелегальній міграції.

Нелегальна міграція має ті ж причини, що й інші види міграції, але вони є більш глобальними, трагічними, конфліктними. Вони змушують нелегальних мігрантів йти на ризик заради власного життя, життя своєї родини, чинити правопорушення заради покращання свого життєвого становища, втечі від конфліктів.

Особливістю нелегальної міграції є те, що вона може бути як формою міграції, так і її засобом.

Тобто в деяких випадках нелегальна міграція первісно має протиправний початок, пов'язаний з наркотиками, тероризмом, переправкою та продажем вогнепальної зброї, торгівлею живим товаром тобто людьми. Спонукальні мотиви та причини, які лежать в основі будь-якого рішення про міграцію, зокрема нелегальне переправлення мігрантів та нелегальний перетин державних кордонів, стають засобом такої міграції.

Причини нелегальної міграції можуть бути представлені у вигляді двох блоків: а) що зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни громадянства; б) що зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни, з якої вони вибувають або через яку прямують транзитом.

До першого блоку належать: політичні переслідування; різноманітні дискримінації (расова, етнічна, релігійна); стихійні лиха; реформи в державі; причини інтелектуального, культурного та економічного характеру.

До другого блоку належать: специфіка географічного розташування; економічна нестабільність; недосконалість механізму протидії нелегальній міграції (“прозорість” кордонів; недоліки в нормативному регулюванні; прорахунки у формуванні управлінських структур та визначенні їхньої компетенції; не завжди правильний вибір форм і методів впливу на нелегальну міграцію; відсутність методик протидії конкретним видам нелегальної міграції); дешеві соціальні послуги; відсутність мовної та культурної ізоляції; організований характер нелегальної міграції.

У четвертому підрозділі “Суб'єкти нелегальної міграції” досліджуються суб'єкти нелегальної міграції. На думку автора, такими мігрантами треба вважати іноземців, що прибули з країн візового режиму без українських віз та офіційних запрошень або проживають без чинного документального оформлення, або намагаються незаконно виїхати з України.

Нелегальним мігрантам притаманні наступні три типи ознак: загальні -- що присутні усім членам суспільства; особливі -- що характерні для суб'єкта міграції взагалі; спеціальні -- що характерні тільки для суб'єкта нелегальної міграції.

До ознак, які властиві виключно суб'єкту нелегальної міграції дисертант відносить: по-перше, стан особи, що вирішила здійснити переміщення нелегальним шляхом; по-друге, спосіб перетину кордону; по-третє, відсутність чинних документів.

Суттєвим фактором щодо нелегальної міграції є дії третіх осіб. У дисертації вони досліджується: а) з точки зору їх впливу на прийняття рішення про нелегальну міграцію і пособництво у здійсненні відповідних дій; б) як об'єкт для заходів протидії нелегальній міграції. За даними дисертанта найчастішою метою третіх осіб є задоволення наступних потреб (у різних співвідношеннях): одержання матеріальної винагороди, сприяння родичам, релігійні потреби. Знання цих співвідношень і їх урахування дають можливість ефективно використовувати превентивний потенціал заходів протидії нелегальній міграції.

Нелегальний мігрант не може бути обмежений певними віковими рамками. Ним може бути неповнолітня дитина, людина середнього або похилого віку. Це може бути людина чоловічої або жіночої статі. Але адміністративна відповідальність за вчинені ними дії настає з 16 років.

Дослідження дало змогу вивчити і зробити висновки щодо характерних рис нелегального мігранта за віком, статтю, родинним станом, місцем постійного проживання, рівнем освіти, мовою спілкування, вірою сповідання, професійним статусом.

В другому розділі “Механізм протидії нелегальній міграції”, де досліджується адміністративно-правововий механізм протидії нелегальній міграції та вноситься ряд пропозицій щодо його вдосконалення, міститься п'ять підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції” досліджуються різні види правових механізмів і їх співвідношення з правовими режимами. Доводиться, що правовий механізм є способом забезпечення відповідного режиму. З цих позицій пропонується визначення міграційного режиму і адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції.

На думку автора, міграційний режим - це адміністративно-правовий режим, у рамках якого здійснюється регулювання міграційних потоків і протидія незаконному в'їзду, виїзду і перебуванню іноземців на території України. Він установлюється для регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків стихійної міграції, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також для забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають захистку на території України.

Встановлення і підтримка цього режиму забезпечуються за допомогою різних механізмів, серед яких автор виділяє механізм протидії нелегальній міграції. Під ним пропонується розуміти функціонування взаємодіючих організаційно-структурних формувань, які з допомогою компетенціонних способів реалізують правові акти щодо протидії нелегальній міграції. Таким чином, цей механізм містить у собі: 1) систему правових актів, що є правовою основою функціонування взаємодіючих організаційно-структурних формувань; 2) організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції; 3) організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції.

Механізм протидії нелегальній міграції має всі основні системоутворюючі ознаки, це доводить, що механізм протидії нелегальній міграції є системою.

У другому підрозділі “Нормативні основи протидії нелегальній міграції” досліджується система актів, що утворюють нормативні основи боротьби з нелегальною міграцією. До неї входять: Конституція України, закони України, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови Кабінету Міністрів України, міжнародні договори та угоди, акти центральних органів виконавчої влади, акти місцевих органів виконавчої влади, акти місцевого самоврядування.

На підставі аналізу законодавчих та інших нормативних документів автор визначає їхню роль у боротьбі з нелегальною міграцією.

Дисертант доводить, що переважна більшість питань щодо проблеми нелегальної міграції сьогодні вирішується не в законах, а в нормативно-правових актах Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Саме тому, зокрема, спостерігається недостатньо чітка аргументованість підходу та незацікавленість, або можливість порушення нормативно-правових актів, щодо боротьби з нелегальною міграцією з боку органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а й на рівні нормативної регламентації цих питань у підзаконних актах, і особливо у так званих “відомчих” актах (актах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади).

У третьому підрозділі “Нормативні основи протидії нелегальній міграції” розглядається організація та діяльність суб'єктів, які здійснюють протидію нелегальній міграції. Виходячи з адміністративно-правової теорії, пропонується визначення суб'єкта протидії нелегальній міграції. На думку дисертанта це носій передбачених адміністративно-правовими нормами прав та обов'язків щодо протидії нелегальній міграції і здатний надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

Автор наводить декілька класифікацій суб'єктів протидії нелегальній міграції і, керуючись практичною значимістю, досліджує їх у розподілі на: державні органи; органи місцевого самоврядування; громадські організації; міжнародні представництва. Як результат дослідження висувається пропозиція щодо вдосконалення системи органів виконавчої влади, яка здійснює управління міграційними процесами, та створення нової, більш гнучкої та оперативної у своїй діяльності структури, що має виконувати функції, які випливають як з аналізу міграційної ситуації в Україні, так і з міжнародного досвіду регулювання міграційних процесів. Нею, як вважає дисертант, повинна стати Державна міграційна служба України з відповідними функціями, розширеними повноваженнями, з чітким розмежуванням обов'язків з іншими відомствами, координацією спільної роботи, яка здійснювала б управління міграційними процесами. І все це на основі належного сучасного матеріально-технічного та інформаційного забезпечення, кадрового посилення відповідних підрозділів, створення нових необхідних ланок.

У четвертому підрозділі “Попередження і припинення в механізмі протидії нелегальній міграції” автор досліджує застосування заходів адміністративного попередження і припинення щодо нелегальної міграції. Попередження розглядається як основа адміністративно-примусових заходів. Дисертант доводить, що воно найбільш точно відповідає стандартам з прав людини і є характерним для демократичної держави. У сфері протидії нелегальній міграції попередження складається з діяльності: а) по виявленню та усуненню умов та обставин, що їй сприяють; б) по виявленню осіб, по-перше, які можуть перейти до категорії нелегальних мігрантів, по-друге, посередників (третіх осіб) і вжиттю до них необхідних заходів. Разом ці два поняття утворюють єдине поняття “профілактика правопорушень”. Саме на цьому грунтується профілактика явища нелегальної міграції.

Зазначається також, що попередження нелегальної міграції вимагає відповідного інформаційного забезпечення. Вирішальна роль тут належить інформації про причини та умови, які сприяють учиненню таких правопорушень. Робота щодо попередження поширення нелегальної міграції на Україні ведеться у двох напрямах: за допомогою загальної профілактики і за допомогою спеціальної профілактики.

Одним з елементів змісту загальнопрофілактичної діяльності органів внутрішніх справ є реалізовані в її процесі управлінські функції: прогнозування, планування, координація, контроль. Виконання цих заходів покладається на дільничних інспекторів і працівників служби охорони громадського порядку, насамперед співробітників паспортних апаратів.

Спеціальна профілактика у боротьбі з нелегальною міграцією являє собою комплекс передбачених правовою нормою заходів, здійснюваних уповноваженими на те органами, спрямованих на нейтралізацію і недопущення адміністративних порушень цієї системи, а також на викорінювання причин та умов, що сприяють учиненню конкретних порушень.

Припиненням є застосування до нелегальних мігрантів заходів, що припиняють їх протиправний стан, найчастіше це адміністративне доставлення, адміністративне затримання, вилучення підроблених документів. Використовуючи статистичні дані дисертант досліджує заходи припинення. Так, нелегальні мігранти, серед затриманих на кордоні порушників, складають: у 1996 р. - 44,8 %, 1997 р. - 28,86%, 1998 р. - 44,64%, 1999 р. - 45,42%. Таким чином, з кожним роком спостерігається зростання затриманих нелегальних мігрантів. Найбільше кількість затриманих зросла на ділянці українсько-словацького та українсько-угорського кордону. Кількість нелегальних мігрантів - громадян Афганістану зросла на 46%, Шрі-Ланки - на 145%, громадян Бангладеш - у 8 разів. Тобто, потік нелегальних мігрантів в Україну та з України не припиняється.

Заходи адміністративного попередження та припинення досить інтенсивно використовуються суб'єктами протидії нелегальній міграції, але прогресуючі тенденції зростання кількості нелегальних мігрантів свідчать, що вони недостатньо розвинені. У зв'язку з цим дисертант обґрунтовує необхідність включення до протидії нелегальній міграції таких заходів, як створення національної комп'ютерної бази даних щодо мігрантів; впровадження профілактично-виховних мір, які здійснюються на комплексній основі разом з організаціями та установами, що приймають іноземних громадян в Україні; вдосконалення показників у статистичних звітах з метою відображення реальної картини зростання або спаду нелегальної міграції; виявлення посередників і профілактичну роботу з ними.

Дисертант пропонує впровадити досвід роботи імміграційних служб США та Німеччини, які активно використовують авіа- та судноперевізників у боротьбі з нелегальними мігрантами, які намагаються проникнути на територію їхніх держав, а саме - випереджувальне передавання інформації про пасажирів, що сідають на борти суден. Перевізник заносить біографічні дані (прізвище, ім'я, по батькові, дата народження, номер документа, країна, громадянство) до комп'ютера. Ці списки передаються інформаційним службам прикордонних військ, коли пасажири проходять перевірку документів, у посадової особи, що її здійснює, вже є список небажаних осіб.

Для фінансового забезпечення мір боротьби з нелегальною міграцією автор обґрунтовує пропозицію щодо організації національного Фонду розв'язання проблем міграції. Такий фонд пропонується використовувати для оплати витрат по затриманню і видворенню нелегальних мігрантів.

У п'ятому підрозділі “Адміністративна відповідальність в механізмі протидії нелегальній міграції” як спосіб протидії нелегальній міграції досліджуються міри відповідальності, передбачені “Кодексом України про адміністративні правопорушення”. Чинне законодавство передбачає, що за порушення правил в'їзду іноземних громадян в Україну та виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, правил проживання в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства можуть застосовуватися адміністративні стягнення у вигляді попередження, штрафу, адміністративного видворення за межі України.

Дисертант детально зупиняється на кожному з названих видів стягнень, підтверджуючи свої висновки статистичними даними. Основна увага приділяється видворенню, як одному з ефективних видів примусу щодо боротьби з нелегальною міграцією. Автор пропонує доповнити “Кодекс України про адміністративні правопорушення” статтею 32-1 “Видворення за межі України” і застосовувати його як основне, так і додаткове адміністративне стягнення.

У роботі зроблено постатейний аналіз конкретних мір, передбачених для боротьби з нелегальною міграцією. Досліджується об'єкт, суб'єкт, об'єктивна та суб'єктивна сторона кожного правопорушення, виявлено їх особливості.

Запропоновано доповнити “Кодекс України про адміністративні правопорушення”:

1. Частину першу ст. 24 доповнити пунктом 8 та 9 такого змісту:

8) видворення іноземного громадянина чи особи без громадянства;

9) заборона особі подальшого в'їзду в Україну на термін до п'яти років;

2. Частину першу ст. 25 викласти у такій редакції:

Для оплатного вилучення, конфіскації предметів та видворення за межі держави можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення. Заборона особі подальшого в'їзду в Україну на термін до п'яти років -- тільки як додаткове; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій ст. 24 “Кодексу України про адміністративні правопорушення”, можуть застосовуватись тільки як основні.

Статтею 32-2 “Заборона в'їзду в Україну до п'яти років”. Може бути застосована тільки до іноземних громадян та осіб без громадянства як додатковий вид стягнення.

Вона застосовується разом з основними видами стягнень.

Статтею 203-1 “Нелегальне перетинання державного кордону України”;

Статтею 206-1 “Сприяння та допомога іноземним громадянам і особам без громадянства в незаконному перетинанні державного кордону”;

Главою 34. “Провадження по виконанню постанови про видворення за межі України іноземця або особи без громадянства”;

Статтею 331. “Виконання постанови про видворення за межі України іноземця або особи без громадянства.”

Внести зміни в статтю 203, після слів “тягнуть за собою” - замінити на “попередження, накладення штрафу від п'яти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, з видворенням чи забороною в'їзду в Україну до п'яти років або без такої”.

У висновку підбиваються підсумки дослідження, формулюються найважливіші висновки та пропозиції.

По-перше, сформульовано визначення нелегальної (незаконної) міграції, якою є незаконне переміщення через державний кордон, тобто поза пунктами пропуску або з приховуванням від прикордонного та митного контролю, при використані підроблених документів, візи, або без таких, самостійно чи за допомогою третіх осіб, а також проживання на території країні без належного дозволу компетентних державних органів.

По-друге, обгрунтована адміністративно-правова протидія нелегальній міграції, яка на загальнодержавному рівні реалізується завдяки функціонування особливого механізму, основними компонентами якого є організаційно-структурні утворення, адміністративно-правові заходи, нормативне забезпечення. Цей механізм є системною складовою частиною загальнодержавного механізму впливу щодо соціально негативних явищ.

Серед заходів протидії нелегальній міграції найбільше відповідаючи вимогам захисту прав людини є заходи превентивні, тобто профілактичного та попереджувального характеру.

По-трете, визначено, що ефективність протидії нелегальній міграції щільно пов'язана з удосконаленням координації її суб'єктів, інтенсивним використанням інтегративних властивостей системи, налагодженням внутрішніх і зовнішніх інформаційних зв'язків, створенням сучасної нормативної бази, яка б відповідала європейським стандартам.

По-четверте, визначено, що важливим компонентом протидії є посилення контролю в аеропортах та на залізниці, щодо перевізників, а також до осіб які використовують підроблені документи для досягнення своєї мети, а саме нелегального перетину державного кордону.

По-п'яте, запропоновано у контексті реформування адміністративного законодавства доповнення до “Кодексу України про адміністративні правопорушення” щодо протидії нелегальній міграції.

По-шосте, важливим моментом, щодо протидії нелегальній міграції є розвиток наукових досліджень міграційних процесів, підготовка спеціалістів для міграційних служб на юридичних, економічних, психологічних відділеннях провідних вузів України, розбудова системи підвищення кваліфікації працівників міграційних служб з використанням української навчальної бази, а також навчання за кордоном.

По-сьоме, рекомендується для розв'язання проблеми фінансування щодо видворення небажаних мігрантів, створити національний “Фонд розв'язання проблем міграції”, який би сприяв концентрації коштів для оплати витрат пов'язаних із затримкою і видворенням певної кількості нелегальних мігрантів щорічно.



Публікації

Кузьменко О.В. Суб'єкти нелегальної міграції // Вісник Української Академії державного Управління при Президентові України. - 1999. - № 3. - С. 306 - 312.

Кузьменко О.В. Основні проблеми нелегальної міграції на Україні // Науковий Вісник Національної Академії Внутрішніх Справ. - 1999. - № 3. - С. 151 - 158.

Кузьменко О.В. Нелегальна міграція в структурі міграційних процесів // Вісник Української Академії державного Управління при Президентові України// - 1999. - № 4. - С. 121-128.

Кузьменко О.В. Адміністративно-правове попередження нелегальній міграції на Україні // Науковий Вісник Інституту держави і права ім. В. Корецького. 2000. - № 3. - С. 98 - 105.

Кузьменко О.В. Міри відповідальності як спосіб протидії нелегальній міграції // Право України. - 2000. - № 3. - С. 97 - 100.

Кузьменко О.В. Конституційно-правове забезпечення протидії нелегальній міграції // Конституційні гарантії захисту людини у сфері правоохоронної діяльності. - Дніпропетровськ: Поліграфіст. - 1999. - С. 219- 225

Кузьменко О.В. Поняття контрабанди людьми і її місце в структурі нелегальної міграції // Боротьба з контрабандою: проблеми та шляхи їх вирішення. Аналітичні розробки, пропозиції наукових та практичних працівників / Керівник авторського колективу А.І. Комарова, О.О. Крикун. - Київ. - 1998. Т. 10. - С. 319 - 324.



Анотація

Кузьменко О.В. Адміністративно-правова протидія нелегальній міграції в Україні. -- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 -- теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. -- Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2000. нелегальна міграція правовідносини іноземець

Дисертація присвячена дослідженню комплексу міграційних правовідносин, що виникають між державою і іноземцями, які нелегально перебувають в Україні; вивченню юридичної природи, змісту, закономірностей становлення і особливостей розвитку механізму протидії нелегальній міграції, проблем вдосконалення його впливу на негативні наслідки міграційних процесів.

Обгрунтовується адміністративно-правова протидія нелегальній міграції, яка на загальнодержавному рівні реалізується завдяки функціонуванню особливого механізму, основними компонентами якого є організаційно-структурні утворення, адміністративно-правові заходи, нормативне забезпечення. Цей механізм є системною складовою частиною загальнодержавного механізму впливу щодо соціально негативних явищ.

Серед заходів протидії нелегальній міграції найбільш відповідаючими вимогам захисту прав людини є заходи превентивні, тобто профілактичного та попереджувального характеру.

У контексті реформування адміністративного законодавства запропоновано доповнення до “Кодексу України про адміністративні правопорушення” щодо протидії нелегальній міграції.

Ключові слова: нелегальна міграція, нелегал, посередник, адміністративно-правові заходи протидії, організаційно-структурні утворення, механізм, попередження, припинення, видворення.



Аннотация

Кузьменко О.В. Административно-правовое противодействие нелегальной миграции в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная академия внутренних дел Украины, Киев, 2000.

Диссертация посвящена исследованию комплекса миграционных правоотношений, возникающих между государством и иностранными гражданами, которые нелегально находятся в Украине; изучению юридической природы, закономерностей становления и особенностей развития механизма противодействия нелегальной миграции, проблем усовершенствования его воздействия на негативные последствия миграционных процессов.

В работе определяется сущность и место нелегальной миграции в структуре миграционных процессов, которые прямо зависят от понимания миграции как социально-правового явления, ее структуризации, а также определение задач государства относительно правового регулирования миграционных процессов и вызванных ими явлений. Раскрывается понятие и обосновывается дефиниция нелегальной миграции. По мнению диссертанта, ею является -- незаконное перемещение через государственную границу, т.е. вне пунктов пропуска или с утаиванием от пограничного и таможенного контроля, при использовании поддельных документов, визы или без таких, самостоятельно или с помощью третьих лиц, а также проживание на территории страны без надлежащего разрешения компетентных государственных органов.

Существенным фактором относительно нелегальной миграции являются действия третьих лиц. В диссертации они исследуются: а) с точки зрения их влияния на принятие решения о нелегальной миграции и пособничество в осуществлении соответствующих действий; б) как объект для мероприятий противодействия нелегальной миграции. По данным диссертанта самой частой целью третьих лиц есть удовлетворение трех основных потребностей в различных соотношениях. Это получения материального вознаграждения, содействие родственникам, религиозные убеждения. Знание этих соотношений и их учеты дают возможность эффективно использовать превентивный потенциал мероприятий противодействия нелегальной миграции.

Определено, что эффективность противодействия нелегальной миграции плотно связанная с усовершенствованием координации ее субъектов, интенсивным использованием интегративных свойств системы, отлаживания внутренних и внешних информационных связей, создание современной, нормативной базы, что отвечает европейским стандартам.

Обосновывается административно-правовое противодействие нелегальной миграции, что на общегосударственном уровне реализуется благодаря функционированию особого механизма, основными компонентами которого являются организационно-структурные образования, административно-правовые меры, нормативное обеспечение. Этот механизм является системной составной частью общегосударственного механизма воздействия, относительно социально негативных явлений.

Среди мер противодействия нелегальной миграции более всего отвечают требованиям защиты прав человека превентивные меры, то есть профилактического и предупредительного характера.

Автором определено, что важным компонентом противодействия, является усиление контроля в аэропортах и на железной дороге, относительно перевозчиков, а также к лицам, которые используют поддельные документы для достижения своей цели, а именно нелегального пересечения государственной границы.

В контексте реформирования административного законодательства предложены дополнения к “Кодексу Украины об административных правонарушениях”, относительно противодействия нелегальной миграции.

Отмечается, что важным моментом, относительно противодействия нелегальной миграции являются развитие научных исследований миграционных процессов, подготовка специалистов для миграционных служб на юридических, экономических, психологических отделениях ведущих вузов Украины, развитие системы повышение квалификации работников миграционных служб с использованием украинской учебной базы, а также обучение за границей.

Рекомендуется для решения проблемы финансирования, относительно выдворения нежелательных мигрантов, создать национальный “Фонд решения проблем миграции”, который бы оказывал содействие концентрации средств для оплаты затрат по задержке и выдворении определенного количества нелегальных мигрантов ежегодно.

Ключевые слова: нелегальная миграция, нелегал, посредник, административно-правовые меры противодействия, организационно-структурные образования, механизм, предупреждение, пресечение, выдворение.



Summary

Кuzmenko О.V. Administrative - legal counteraction of illegal migration in Ukraine. - Manuscript.

The dissertation on competition of a scientific degree of the candidate of jurisprudences on a speciality 12.00.07 - theory of management; administrative law and procedure; financial law. - The National Academy of Internal Affairs of Ukraine, Kiev, 2000.

The dissertation is devoted to research of a complex, arising between the state and foreign citizens, which illegally are in Ukraine; a legal nature, laws and features of development of the mechanism of counteraction of illegal migration, problems of improvement of his influence on negative consequences of processes.

The administrative - legal counteraction of illegal migration is justified, that at a nation-wide level the normative maintenance will be realised due to functioning of the special mechanism, which main components structural formations, administrative - legal measures. This mechanism is a system compound part of the nation-wide mechanism of effect, rather socially of negative phenomena.

Among measures of counteraction of illegal migration more all meets the requirements protection of the rights of the person of a measure, that is preventive and precautionary character.

In a context of reforming of the administrative legislation the additions to the Code of Ukraine about administrative offences concerning counteraction of illegal migration offered.

Key words: illegal migration, intermediary, measure of counteraction, structural formations, mechanism, prevention, suppression.

Размещено на Allbest.ru