Разработка управленческих решений в условиях риска и неопределённости

Размещено на http://www.allbest.ru/

6

План

Введение

1. Понятие и сущность государственного управления

2. Понятие и виды рисков в государственном управлении

3. Основные аспекты государственного управления в условиях риска и неопределенности

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

При решении управленческих задач в административно-политической сфере используются конкретные способы (методы) влияния на деятельность учреждений, организаций, должностных лиц и граждан со стороны органов управления путем прямого установления их обязанностей, путем приказа, который опирается на властные полномочия и состояние подчинения.

Другими словами возникают управленческие отношения, представляющие систему взаимосвязей между людьми с целью приведения в порядок и организации общей жизнедеятельности.

Термин "государственное управление" является одним из центральных в науке административного права, однако, к сожалению, до сих пор отсутствует единство мнений относительно его содержания. Данный термин достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период оно, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялось в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня подавляющее большинство ученых-юристов понимает и рассматривает государственное управление в широком и узком смысле См.: Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010. С. 70.. Государственное управление в широком смысле - разновидность социального управления, специфический вид государственной деятельности, отличный от иных проявлений. Оно носит всеобъемлющий характер, представляет собой целостную институциональную систему, действующую полифункционально, реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. В институциональной структуре государственного управления нет какой-либо функциональной автономности, власть в том или ином обществе одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы.

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права - государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление.

Цель данной курсовой работы - изучить теоретические вопросы по данной проблеме, то есть по разработке управленческих решений в условиях неопределенности и риска.

В связи с этой целью необходимо решить следующие задачи:

описать понятие управленческого решения и особенности его принятия в условиях риска и неопределенности;

ознакомиться с технологией и методология принятия управленческих решений в условиях риска и неопределенности.

Объектом данной работы является управленческие решения.

Разработка управленческих решений в условиях риска и неопределённости является предметом данной работы.

Предмет исследования - особенности формирования системы государственного управления социальными рисками в условиях современной России.

Управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2010. С. 7..

Несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

Государственное управление относится к области социального управления, предмет его деятельности - управление людьми и коллективами. «Государственное управление - очень сложное многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми» См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учебное пособие. М.: www.economica/ru, 2010. С. 6..

Предмет государственного администрирования - прежде всего методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, то есть методы управления, позволяющие достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности - получения прибыли. В современных условиях цели большинства ведущих корпораций определяются в большинстве как повышение капитализации компании (увеличение стоимости ее акций на рынке). К целям органа исполнительной власти, кроме специально определенных в законе целей, можно отнести такую общую цель - увеличение социального капитала в обществе (повышения уровня доверия к власти), а это своего рода повышение капитализации органов исполнительной власти. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, подчеркивалось, что «эффективность государственного управления отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством...». Таким образом, цели коммерческих и государственных организаций в известной степени стали сближаться См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // "Собрание законодательства РФ", 14.11.2005, N 46, ст. 4720..

Наиболее общим, сближающим моментом в государственном управлении является потребность в профессиональных руководителях. Самая стандартная ситуация: сотрудник хорошо зарекомендовал себя на работе, ему предлагается повышение и он становится начальником подразделения. Его деятельность сразу же кардинально изменяется - раньше он руководил только собой и выполнял определенные функции, а теперь ему предстоит руководить людьми. В этой ситуации начинающий руководитель нуждается в профессиональных управленческих знаниях, методах, навыках, которыми он пока еще не обладает.

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Для целей проводимого исследования государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Анализ юридической литературы позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2010. С. 21 - 22; Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2010. С. 47 - 48; Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров. М.: Норма, 2010. С. 107 - 108; Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2010. С. 11 - 12; Чиркин В.Е. Публичное управление. М.: Юристъ, 2010. С. 21 - 24.:

а) государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);

г) государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

Существование государственного управления здравоохранением в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления Трушкина Л.Ю. Экономика и управление. / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С. 90..

В условиях развития рыночных отношений управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную активность, которая находит свое проявление в наличии обратной информационной связи, которую устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в органах, непосредственно осуществляющих управление (руководство отделов, управлений, департаментов). Этими органами осуществляется отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий объект. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация, в которой отражаются изменения, происходящие в управляемых объектах системы, и которая позволяет вносить определенные коррективы в процесс управления. С целью недопущения умышленного искажения информации объектом важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи.

Глобальной целью функционирования системы ГУ является обеспечение оптимального качества жизни граждан на всей территории государства. Качество жизни - это интегрированное понятие, выражающее количественный и качественный аспекты удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Подробно о качестве жизни применительно к муниципальному образованию см. Гавра Д. Принципы и подходы к формированию стратегии социального развития МО. / Местное самоуправление: проблемы и перспективы. - СПб., 2008. С. 95-103 Несмотря на кажущуюся простоту и ясность понятия «качество жизни», его конкретизация и построение «дерева целей» для системы ГУ являются чрезвычайно сложными. Это связано с рядом объективных обстоятельств:

объект управления многообразен и неоднороден (столкновение интересов, потребностей, запросов, представлений различных социальных групп и отдельных людей);

недостаточная обратная связь, не позволяющая субъекту управления реагировать должным образом на изменяющиеся запросы;

множественность конкретных целей затрудняет определение приоритетов.

Проанализируем основные аспекты данного понятия (см. рис.1).

Даже такое, относительно подробное рассмотрение данного понятия не исчерпывает его содержания, что еще раз подчеркивает сложность формулировки глобальной цели функционирования системы ГУ.

В связи с вышеизложенным, необходимо кратко охарактеризовать цели и задачи государственного управления.

Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют процесс государственного управления, который как важнейшая составная часть характеристики структуры государственного управления включает в себя следующие элементы: цели и задачи управления, функции управления, формы и методы их осуществления.

Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа» Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2010 С. 104..

Рисунок 1. Качество жизни граждан

В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Весьма точное определение дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, то есть сознательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.) См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юристъ, 2010. С. 29 - 30.. Определение целей - первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям) Братановский С.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2010. С. 6.. На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное решение задач Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010. С. 72.. Поэтому в отрасли здравоохранения все шире применяется программно-целевое управление, ориентированное на достижение конкретных целей См.: Постановление Правительства РФ от 02.10.2009 N 811 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год" // "Собрание законодательства РФ", 26.10.2009, N 43, ст. 5062..

Следует отметить, что, будучи сложной по своей структуре, система управления здравоохранением имеет не одну, а много связанных между собой целей, которые взаимно дополняют друг друга, но в то же время имеют различную направленность. Однако по своей природе они не противоречивы, так как отражают различные стороны главной цели управления здравоохранением в России, в качестве которой выступают выработка и применение системы мер, направленных на снижение потерь общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах. Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.

По значимости можно выделить: 1) стратегические;

2) тактические;

3) оперативные цели.

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Думается, для достижения указанных целей перед системой управления стоит необходимость решить следующие задачи:

повышение эффективности управления при минимизации затрат; повышение адресности в предоставлении услуг гражданам, нуждающимся в них;

создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию; обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации;

более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления в области на основе договоров; развитие программно-целевого механизма управления и финансирования; стимулирование смешанного частно-государственного финансирования системы управления;

самостоятельности учреждений и организаций в выборе стратегии развития, содержания реализуемых программ и услуг, финансово-хозяйственной деятельности.

Рассмотрение организации государственного управления отдельными областями деятельности, составляющими административно-политическую сферу российского общества, позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Прежде всего, ясно, что административно-политическая сфера не однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и взаимодополняющие области государственного управления: оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая специфику данных областей, исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минюста РФ, МИД РФ). Очевидно, что такое положение сужает в данной сфере компетенцию Правительства РФ, которое согласно ч. 1 ст. НО Конституции РФ осуществляет исполнительную власть. В административно-политической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Еще одной существенной" особенностью административно-политической сферы является широкая возможность государственных органов, действующих в ее рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их применения.

В целом управление в административно-политической среде носит характер властно-распорядительной деятельности, которая опирается на авторитет и силу государства, на его бюрократический аппарат и полномочия в сфере применения легального принуждения в случаях нарушения нормальных общественных отношений.

2. Понятие и виды рисков в государственном управлении

В последние десятилетия возрастает уровень опасностей и угроз, окружающих человека, происходит сверхпропорциональный рост риска. Он становится доминирующим фактором развития общества. В научной литературе для характеристики этого качества используется термин «общество риска». Это общество, в котором риск проникает практически во все сферы социума и в нем неуклонно снижается запас (уровень) безопасности. Принципиально новая ситуация, определяющая особенности развития человечества, предполагает необходимость теоретического анализа перспектив и возможностей решения проблем, с которыми «столкнулись» многие страны земного шара. В научной литературе предлагаются различные варианты их решения: это, например, исследовательские проекты Римского клуба (концепции «пределов роста» и «нулевого роста», программы, ориентированные на поиск решения проблем обеспечения всеобщей безопасности), концепция «устойчивого развития», модели глобального эволюционизма и экологических процессов Н. Моисеева и т. д. Особое место среди этих вариантов принадлежит, появившемуся в 70-е годы XX столетия междисциплинарному направлению, которое получило название «рискология».

Сложившаяся ныне ситуация актуализирует необходимость качественного изменения деятельности органов власти по уменьшению уровней опасности для жизни и здоровья людей. К числу приоритетных направлений в этой области следует отнести следующие:

(1) снижение уровня опасности для жизни и здоровья населения от постоянных («хронических») рисков и чрезвычайных ситуаций;

(2) организация системы по разработке и реализации мероприятий, ориентированных на предупреждение от опасностей, «катастрофических рисков» и защиту от них населения и территорий;

(3) ликвидация последствий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, экологического и т. д. характера, военных конфликтов (социально-политических катастроф). Для решения этих задач необходима единая государственная система обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Прежде чем высказать предложения по созданию и реорганизации такой системы, предложим определения основных понятий, составляющих содержание данной проблемы: катастрофа, социальная катастрофа, чрезвычайная ситуация, риск, опасность, безопасность.

Рассуждения о катастрофичности эволюции общества должны учитывать, что существуют два основных способа интерпретации термина катастрофа - естественно-научный и социальный. В естественных науках катастрофами называются «скачкообразные изменения, возникающие в виде внезапного ответа системы на плавное изменение внешних условий». Это определение носит внеценностный характер. Применительно к анализу социальных явлений понятие «катастрофа» дополняется антропологическими составляющими такими, например, как смерть, потери, ущерб, заболевания, страдания и т. д. Социальная катастрофа представляет собой внезапное бедствие, имеющее малую вероятность возникновения и объективно обладающее катастрофическими последствиями, т.е. последствиями при которых возникший ущерб невозможно возместить каким-либо образом (смерть, неизлечимое заболевание, разрушение системы).

Чрезвычайная ситуация - это обстановка, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, иных факторов; при этом возникает ситуация, которая может повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, материальные потери, и нарушение условий жизнедеятельности людей. В Федеральном Законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предлагается классификация чрезвычайных ситуаций в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Например, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности выше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и ее зона не выходит за пределы населенного пункта, города, района. К трансграничной относится чрезвычайная ситуация поражающие факторы, которой выходят за пределы РФ, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ.

Риск (применительно к проблеме обеспечения безопасности) представляет собой вероятность появления потерь, убытков, травм, болезней, смерти за единицу времени и тяжесть (серьезность) негативных последствий, если они возникнут. Применительно к другим ситуациям понятие риск может иметь и иное содержание.

Термин опасность (угроза) обычно употребляется для описания источника риска. Скажем самолет, в котором летят пассажиры, является опасностью. Риском же является вероятность аварии этого самолета, которая повлечет за собой негативные последствия. Опасности могут классифицироваться по различным основаниям:

(1) по источнику происхождения - политические, военные, экологические, информационные, экономические, сейсмические, радиационные, техногенные, криминальные, террористические;

(2) по масштабу распространения и тяжести последствий - локальные, объектовые, местные, региональные, национальные и глобальные.

Термин безопасность в законе Российской Федерации «О безопасности» определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Безопасность может анализироваться применительно к различным сферам деятельности общества: экономика, развитие техники и технологий, здравоохранение, политика, экология, духовная и социальная жизнь. На этом основании можно выделять различные виды безопасности:

а) национальная безопасность представляет собой «состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз»;

б) военная, политическая, экономическая (включает в себя хозяйственную, финансовую, технологическую), экологическая, информационная, социальная (правовая, интеллектуальная, духовно-культурная), территориальная, сырьевая, экологическая.

Рассуждая о вопросах управления безопасностью жизни населения и территорий, нужно обратить внимание на следующую особенность. Методология менеджмента риска требует различать два вида рисков: «катастрофические» и «хронические». Под первыми подразумеваются риски, возникающие в чрезвычайных ситуациях. Например, это гибель людей от взрывов, пожаров, стихийных бедствий, аварий транспорта. Особенность «хронических» рисков заключается в том, что они существуют постоянно. Например, это риски для здоровья людей, связанные с существующим уровнем шума, загрязнением воздуха.

Кроме того, в практической деятельности разных уровней власти обычно применяются два основных подхода к управлению риском: «реактивное» и «формализованное». «Реактивное»управление (от термина «реакция») - управление как ответ на возникающие неблагоприятные ситуации. Оно осуществляется тогда, когда возникают условия, угрожающие жизни или ведущие к смерти людей. «Реактивное» управление сводится к разработке мер, направленных на предотвращение повторного возникновения подобных ситуаций. Этот вариант управления риском является спонтанным управлением; в данном случае управленческие меры осуществляются без тщательного анализа выгод и затрат, ибо нет достаточного времени для разрешения возникающих задач. «Формализованный тип» управления риском основывается на модели, разработанной еще до наступления неблагоприятных ситуаций, и представляет собой осуществление заранее предусмотренных шагов и действий. Он предполагает проведение количественной оценки риска, степени тяжести возможных последствий еще до принятия решений по минимизации негативных результатов возможной неблагоприятной ситуации. Если оценивать реальную практику управления риском с точки зрения применимости того или иного типа управления, то следует отметить, что региональные и особенно местные органы власти, если и занимаются управлением риска, то в основном используют принципы «реактивного» управления и чрезвычайно редко делают это с применением заранее разработанных формализованных моделей.

Кроме того, местные органы власти занимаются преимущественно управлением рисками в условиях чрезвычайных ситуаций и значительно меньше уделяют внимания «хроническим» (постоянным) рискам. Возникает довольно странная ситуация: несмотря на то, что несчастные случаи, чрезвычайные ситуации («катастрофические» риски) дают лишь 10-15% общей смертности населения, именно они оказываются в центре внимания органов власти и средств массовой информации.

Какими обстоятельствами обусловлена ситуация, при которой акценты в управлении делаются на катастрофические риски и «реактивный» способ управления?

1. Многие руководители управленческих структур, государственные чиновники и политические деятели не имеют системных современных знаний в области безопасности, не знают смысла концепции риска, слабо разбираются в ее содержании, функциях, возможностях, которые дает практическое применение принципов теории риска. Например, с помощью рекомендаций рискологии могут быть разработаны и внедрены:

а) модель регионального (местного) риска, включающая в себя виды риска, которым подвержено здоровье населения;

б) информационно-аналитические и экспертные системы политического, экономического, технологического, экологического, криминального рисков.

2. В России мало рискологов, аналитиков, экспертов и менеджеров по риску. Система высшего образования, факультеты подготовки кадров и повышения их квалификации уделяют недостаточное внимание подготовке специалистов в области риска.

3. Различные регионы России значительно отличаются друг от друга по географическим, климатическим, экологическим, национальным и другим параметрам. Такое разнообразие делает невозможным навязывание всем регионам какой-то одной стратегии и тактики управления риском. Ясно, что «формализованные» модели управления риском должны учитывать особенности всех 89 субъектов Российской Федерации.

4. Деятельность по управлению рисками и их минимизации объективно сложна. Многие риски еще плохо изучены и малопонятны обществу, некоторые из них очень трудны для оценки степени их опасности. Примером такой ситуации может быть факт потенциального загрязнения питьевой воды химическими отходами, которые проникают в водный пласт, используемый для снабжения города водой, спустя десятилетия.

5. Органы власти часто имеют недостоверную информацию о рисках. Либо имеется дефицит в информации о рисках, которым могут подвергнуться конкретные группы населения, например, от выхлопных газов автомобилей, шумов вблизи железных дорог или аэропортов, хранящихся на складах опасных химикатов или взрывчатых веществ.

6. Применение на практике формализованных моделей управления риском затрудняется тем, что затраты на их разработку и применение требуются большие, а краткосрочные выгоды от них как правило незначительны.

7. Трудности обусловлены финансовыми факторами. Ресурсы, имеющиеся в распоряжении местных органов власти для проведения управления риском либо весьма скромны, либо вообще отсутствуют. Основной объем местных расходов идет не на минимизацию «хронических» рисков, а на защиту людей от чрезвычайных ситуаций.

8. Существуют также трудности, обусловленные особенностями восприятия риска людьми. Например, риски связанные с опасностями, которые получают сенсационное освещение в средствах массовой информации (ураганы, наводнения, аварии) обычно переоцениваются, в то же время риск хронических опасностей, влияющих на многих людей (курение, работа на компьютере, длительный просмотр телевизионных передач, смерть от астмы) недооценивается. Если, например, общественное мнение не осознает, что данная опасность содержит в себе значительный риск для здоровья людей, то это существенно затрудняет деятельность органов власти по снижению уровня этой опасности.

9. Трудности связаны также с тем, что в России многие переменные, характеризующие безопасность человека, находятся в закритической области. Эта уникальная ситуация в значительной степени предопределяет неэффективность многих традиционных методов управления риском, которые, например, срабатывают в западных странах. В этом одна из причин того, что зарубежный опыт управления риском едва ли возможно непосредственно использовать в условиях современной России.

3. Основные аспекты государственного управления в условиях риска и неопределенности

Существующие сложности требуют реорганизации системы управления рисками в чрезвычайных ситуациях и обеспечения безопасности населения и территорий. Эта система может включать в себя следующие аспекты: методологический, нормативно-правовой, организационный, кадровый, прогнозный, информационно-коммуникационный, социально-психологический. Рассмотрим содержание некоторых из названных аспектов.

1. Методологический аспект реализуется в трех взаимосвязанных аспектах. Первый из них связан с тем, на основе какой методологии должна «строиться» система обеспечения безопасности. Наиболее продуктивной в настоящее время являются рискологическая, системно-синергетическая методология. Приведем пример использования, например, рискологической методологии для решения вопросов обеспечения экологической безопасности. В середине 80-х годов в США в основу проведения государственной экологической политики была заложена концепция риска, которая заменила концепцию нормативных моделей и стандартов. Концепция риска исходит из того, что уровень опасности для жизни и здоровья людей никогда не может быть равен нулю. Она ориентирована, прежде всего, на защиту здоровья людей (обеспечение определенного уровня безопасности) от воздействия загрязняющих веществ, которые находятся в воздухе, почве, воде, продуктах и т. д. Применение концепции риска показало, что существуют принципиальные и значительные расхождения в уровнях опасности для здоровья людей с точки зрения традиционных подходов (концепция нормативов) и подходов с позиций теории риска]. Использование концепции риска позволяет получить более адекватное представление о реальных экологических опасностях для жизни людей, об их величине, открывает для органов власти возможности разработать на этой основе эффективные меры по снижению степени влияния на здоровье людей, прежде всего очень опасных и средне опасных факторов.

Другой аспект методологического обеспечения системы безопасности связан с решением вопроса о том, какие способы могут быть использованы для выявления существующих и прогнозируемых рисков в регионе (городе, районе). Для выполнения этой задачи необходимо иметь соответствующие ресурсы, нормативную базу, определяющую принципы этой деятельности, организационные структуры, которые могли бы решать такие проблемы. Подразумевается наличие служб, изучающих, например, причины и количество самоубийств, негативные последствия безработицы, влияние климатических, географических, экологических условий на здоровье людей, а также организаций, ведущих эпидемиологические, токсикологические, инфекционные исследования, анализ сейсмоустойчивости зданий, вероятных последствий прогнозируемых пожаров, взрывов, наводнений. Информация о рисках может быть собрана в правительственных бюллетенях по вопросам права, труда, заработной платы, демографической ситуации, роста цен, темпов инфляции, развития экономики, распределения госбюджета. В упрощенном варианте общая схема региональных рисков (модель профиля рисков) включает в себя следующие группы рисков:

(1) социальные риски, которые обусловлены действием политических, экономических и других общественных факторов, способных оказать негативное влияние на жизнь и здоровье населения (революции, войны, национальные, межнациональные, религиозные конфликты, общественные беспорядки, политическая и экономическая нестабильность, криминальная обстановка, голод, безработица, беженцы, обманутые вкладчики и т. д.);

(2) риски, возникающие из-за некомпетентности и ошибок в процессе управления различными сферами общества;

(3) профессиональные риски, которые представляют собой вероятность неблагоприятных последствий для жизни и здоровья людей, исполняющих те или иные профессиональные обязанности;

(4) медицинские риски, обусловленные качеством медицинской помощи. По специальным методикам могут быть оценены риски возникновения врачебной ошибки, ухудшения состояния больного, неоптимального использования ресурсов по каждому медицинскому учреждению и выведена интегрированная оценка риска. В результате можно проводить сравнение по этим показателям различных медицинских учреждений конкретного района, города или региона;

(5) риски, связанные с отравлениями людей некачественными продуктами, вино-водочными изделиями, табачными изделиями и т. д.;

(6) технологические риски, выступающие в виде вероятных болезней, травм, смертей, которые могут возникнуть в результате использования техники и различных технологий;

(7) риски стихийных бедствий, представляющие собой вероятность убытков в деятельности организаций, несчастных случаев, заболеваний или смерти людей от различных природных факторов: землетрясений, наводнений, ураганов, лавин, оползней, извержений вулканов;

(8) экологические риски, которые возникают под воздействием антропогенных факторов и обусловлены вредным влиянием экологических факторов на здоровье и жизнь людей. Источники этих рисков многообразны. К ним относятся, например, наличие в почве или воздухе вредных веществ, плохое качество питьевой воды, превышение приемлемого уровня городского шума и т. п.;

(9) биологические риски, например, риск эпидемий, риски генной инженерии.

Выявленные реальные и возможные риски, составляющие модель профиля территориального риска, требуют их оценки, т.е. определения

а) вероятности и частоты их возникновения,

б) уровня тяжести возможных последствий,

в) возможного охвата этими рисками населения.

Сравнительная оценка выявленных рисков позволяет классифицировать имеющиеся и ожидаемые риски на три группы:

1) очень рискованные (наиболее опасные для здоровья),

2) среднерискованные,

3) малорискованные.

Такой подход позволяет повысить эффективность системы управления безопасности, преобразовать ее финансирование, выработать практические шаги по защите здоровья людей.

Третий аспект методологического подхода к обеспечению безопасности связан с выработкой концепции и стратегии управления рисками. Здесь нужен системный анализ наиболее важных результатов, идей, касающихся управления риском в России. Без серьезных научных исследований выработать системно-синергетический взгляд на проблемы риска не удастся. Первые подходы к разработке стратегии управления рисками с привлечением новых подходов из области фундаментальных наук были начаты в 1997 г. по инициативе МЧС России. В них участвуют исследователи ряда университетов и институтов. Разработка концепции, доктрины и стратегии управления рисками связана с решением следующих задач.

Первая задача связана со стратегическим прогнозом развития России, с оценкой коридора возможностей страны, с анализатором альтернативных сценариев будущих изменений российского общества в ближайшие 10-15 лет. Очевидна связь этой проблемы с управлением риском - в разных странах надо защищаться от разных опасностей. Различные страны имеют неодинаковые ресурсы для прогноза и предупреждения катастроф.

Вторая задача связана с выявлением, оценкой и ранжированием рисков. Имеется в виду, что необходимо иметь представление о тенденциях изменения рисков во времени в зависимости от сценариев развития страны. В этих перечнях рисков страны должна быть динамика: целесообразно знать, как меняется в стране относительный вес разных угроз в природной, техногенной, социальной, экологической и других областях. При этом важно, чтобы перечень рисков имелся не только для «рисков федерального уровня», но и для рисков в регионах.

Третья задача - исследования последствий глобализации для России с оценкой влияния глобальных проблем на риски в России. Сейчас политические, информационные, культурные связи с другими странами становятся все теснее. Этот процесс связан с определенными рисками, содержание которых следует знать.

Четвертая задача предполагает разработки в области жизнесберегающих технологий, средств защиты и спасения.

Пятая задача связана с прогнозированием и стратегическим планированием. Предполагается необходимость анализа и прогноза «постиндустриальных рисков», связанных с технологиями завтрашнего дня. Это биотехнология и генная инженерия, компьютерные и телекоммуникационные технологии, оружие новых типов, технологии воздействия на массовое и индивидуальное сознание. Ученые, эксперты должны сегодня позаботиться, чтобы будущие опасности не стали для нашего общества неожиданностью, а будущие возможности были бы использованы наилучшим образом.

Шестая задача связана с разработкой теории управления рисками. Современная теория управления рисками, основанная на синергетике, теориях самоорганизованной критичности, нормальных аварий, прогнозирующих нейросетей, динамического хаоса, находится в стадии построения. А имеющиеся разработки, как правило, не используются управленцами в практической деятельности по управлению рисками и безопасностью.

2. Нормативно-правовой (законодательный) аспект обеспечения безопасности связан с принятием на федеральном, региональном и местном уровнях власти законов, указов, правовых норм, которые бы определяли основные принципы и направления деятельности в области создания и функционирования единой Национальной системы управления безопасностью. Таковыми, например, являются законы Российской Федерации «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «О безопасности», постановление № 1113 Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС», постановление Правительства РФ № 1094 «Об утверждении положения о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Однако анализ законодательной базы в области обеспечения безопасности населения и территорий в России позволяет предложить вывод о том, что она явно недостаточна для решения многих вопросов, связанных с безопасностью. Поясним это суждение следующим рассуждением. Важным элементом осуществления эффективной деятельности в области защиты здоровья и жизни населения является определение критериев оправданности, допустимости и социальной приемлемости риска. Образно говоря, это решение вопроса о том: «Какую меру безопасности можно считать безопасной?». Российское законодательство в значительной степени прошло мимо этой проблемы, поэтому почти отсутствуют единые подходы в решении вопросов о границах приемлемости и допустимости риска для населения при принятии решений, например, о строительстве железнодорожной магистрали, шоссе, промышленного предприятия, АЭС, ТЭЦ и т. д. Мировая практика свидетельствует, что выход из этой ситуации существует - необходимо законодательно установить уровни, которые являются обязательными для всех органов власти, организаций, предприятий. Например, могут быть установлены два уровня риска:

1) чрезмерно малый уровень индивидуального риска - этот уровень не имеет смысла далее снижать, поскольку это потребует значительных затрат, а люди и окружающая среда из-за действия иных факторов все равно будет подвергаться почти прежнему риску;

2) максимально приемлемый уровень индивидуального риска. Этот уровень нельзя превышать, какие бы не были расходы. На практике это означает, что ни один орган власти, ни одна организация не могут претворить в жизнь решение, если оно создает уровень риска для здоровья и жизни людей выше максимально приемлемого. Из сказанного следует, что концепция «приемлемого» риска определяет систему управления безопасностью, и она направлена на защиту здоровья личности, на повышение качества окружающей среды. Она может стать основой для рационального планирования мероприятий по обеспечению безопасности нынешнего поколения людей с учетом социальных и экономических факторов.

3. Организационный аспект обеспечения безопасности связан с созданием специальных органов управления и единой общегосударственной системы. Сравнительно недавно в России появились организационные структуры (МЧС), профессионально занимающиеся управлением катастрофическими рисками. Национальная система управления постоянными («хроническими») рисками по-прежнему отсутствует. Риски, появляющиеся в результате возникновения экстремальных ситуаций, с начала 90-х годов находятся «в ведении» Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В стране создана система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, состоящая из функциональных и территориальных подсистем и имеющая пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. В современных условиях назрела необходимость существенной реорганизации существующей системы. Имеются различные варианты решения этой задачи. Не вдаваясь в детали, можно обозначить основные направления ее реализации. В частности, является целесообразным создание на федеральном уровне специального Комитета, функционально занимающегося управлением национальными рисками, обеспечением безопасности населения и территорий и координирующего эту деятельность на территории России. Его основная задача - сконцентрировать усилия по изучению рисков на национальном уровне. Это должен быть единый национально-ориентированный многодисциплинарный орган, занимающийся теми аспектами исследования риска, которые «лежат» за пределами конкретных работ, проводимых отдельными организациями, фирмами, банками, страховыми компаниями. При Комитете могут быть созданы: а) центр анализа, оценки и прогнозирования рисков; б) группы экспертов, специализирующихся на управлении различными разновидностями риска; в) временные творческие коллективы специалистов, работающих на договорной основе.

Управлением риском и безопасностью на региональном уровне должны заниматься Комитеты (центры) при правительстве субъектов Российской Федерации. Необходимы отделы управления риском при органах законодательной власти, а также небольшие подразделения или отдельные специалисты при местных администрациях. Смысл создания единой государственной системы управления риском и безопасностью заключается в том, чтобы появились специализированные организации, которые наряду с управлением «катастрофическими» рисками, координированно «занимались» также и постоянными «хроническими» рисками в национальном, региональном и местном масштабе. В эту систему могут, наряду с вновь создаваемыми органами, входить уже существующие - например, отделы социальной защиты граждан, экологической безопасности, подразделения защиты в чрезвычайных ситуациях, отделы безопасности объектов, транспортных систем и многие другие. Естественно, что должна быть разработана система контроля за деятельностью по управлению риском и безопасностью, которая может включать в себя и ныне существующие организации - энергонадзор, санитарно-эпидемиологический надзор, пожарный надзор и т. д.

4. Кадровый аспект обеспечения системы безопасности включает в себя меры, связанные, в частности, с подготовкой кадров в области безопасности и риска. Применительно к российской действительности решение этой задачи может включать в себя пять основных направлений деятельности

1. Первое направление может реализовываться преимущественно в университетах, вузах, специализированных учебных заведениях. Здесь целесообразно готовить специалистов, которые по окончании учебы смогут профессионально выявлять опасности, риски, присущие деятельности различных организаций, а также встречающиеся в конкретных регионах, выявлять их потенциальные последствия, количественно и качественно оценивать риск, разрабатывать систему мер, направленных на минимизацию риска. Такая практика существует в некоторых западных странах. Например, в Англии функционирует институт менеджмента риска, в котором готовят менеджеров по риску. Подобные учебные заведения существуют в Канаде, США и других странах. Например, в 1987 г. Комитетом министров Совета Европы была принята программа, посвященная развитию европейского образования в области наук о риске и безопасности. В соответствии с рекомендациями этой программы в марте 1999 г. была утверждена следующая Европейская градация квалификаций в перечне специальностей в области наук о риске и безопасности: риск-менеджер, риск-инженер, риск-техник, риск-исследователь. В последние годы стала в благоприятную сторону меняться ситуация в сфере подготовки кадров в области риска и безопасности в России. Например, перечень специализаций содержит специализации «управление безопасностью экономики и территорий», «риск-менеджер».