Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Проведение в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников. Юристам-правоведам нередко приходится разбираться в весьма сложных конкретных ситуациях.

В настоящее время проблема неуклонного повышения ответственности государственных гражданских служащих является достаточно актуальной, так как в период развития правового государства возникает необходимость в обеспечении соблюдения установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом, который своими действиями нередко искажает суть изначально верных правовых предписаний. Это в свою очередь ведет к подрыву авторитета государства в обществе и вызывает у граждан недоверие к институтам государственного управления. Обеспечить режим законности в государственном аппарате можно посредством ответственности государственных гражданских служащих. Изучая вопрос о том, к каким видам ответственности целесообразно привлекать государственных гражданских служащих за неисполнение служебных обязанностей, важно отметить, что на практике наиболее часто к государственным гражданским служащим за неисполнение или за несвоевременное исполнение ими своих должностных обязанностей применяются меры дисциплинарной ответственности.

Государственная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства, немыслима без четко установленных мер ответственности отдельных ее элементов. В отношениях между государственными служащими и гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов. Однако ни для кого не секрет, что Российское Законодательство не отличается тщательной проработкой законов, и до сих пор обнаруживаются существенные недочеты законодателя даже в области регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга.

Таким образом, теоретическая не разработанность проблемы и ее практическая значимость говорят об актуальности и новизне темы исследования.

Степень изученности темы. На сегодняшний день достаточно много публикаций, в которых тем или иным образом освещается проблема дисциплинарной ответственности государственных служащих. Однако в социологии данный вопрос разработан недостаточно. Поэтому мы обращаемся и к наработкам менеджмента и других дисциплин, представители которых рассматривают проблему дисциплинарной ответственности.

Изучение научной литературы, раскрывающей тему исследования, позволяет выделить несколько групп работ.

Научная позиция формировалась под влиянием идей, нашедших отражение в трудах Ю.С. Адушкина, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.А. Гришковца, А.П. Коренева, В.М.Манохина, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и ряда других авторов.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно - правовые акты, действующее федеральные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. В работе также использовались нормативные положения правовых актов Российской империи, СоюзаССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу.

Таким образом, на основании актуальности и степени изученности можно сформулировать основную проблему исследования.

Проблема исследования заключается в противоречии между необходимостью исследования дисциплинарной ответственности государственных служащих, с одной стороны, и недостаточным теоретическим и методическим обеспечением данного процесса, с другой.

Объектом исследования выступают государственные гражданские служащие.

Предмет исследования - дисциплинарная ответственность государственных служащих.

Цель исследования - определить понятие и содержание дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:

1. Рассмотреть правовую основу дисциплинарной ответственности государственных служащих;

2. Ознакомиться с нормами права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного служащего;

3. Описать механизм привлечения к дисциплинарной ответственности.

Теоретико-методологическую основу. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.

Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, философии права, науке управления, отраслевым юридическим наукам (в особенности, по административному, конституционному, трудовому праву), а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.

Эмпирическую базу исследования составляют: анализ материалов по изучаемой проблематике, справочные и аналитические материалы.

Структура курсовой работы состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка источников и литературы.

1. Правовая основа дисциплинарной ответственности государственных служащих

юридический ответственность государственный дисциплинарный

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее, обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

Вместе с тем нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.

В связи с обсуждаемой проблемой интересен анализ видов юридической ответственности, проведенный известным конституционалистом В.И. Круссом. В частности, этот ученый предлагает разделять юридическую ответственность на частную и публичную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть предопределена нормами права, установленными или санкционированными государством (публичной властью). Указанные же типы юридической ответственности выделяются В.И. Круссом по критерию защищаемых интересов, «ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы».

Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, «гражданский» характер. "Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, «восстанавливая» тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом».

В данном случае с мнением В.И. Крусса вполне можно согласиться. Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время, как нам представляется, совершенно иные функции дисциплинарная ответственность должна выполнять в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарный проступок посягает уже не на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае юридическая ответственность призвана защитить публично-правовые интересы - обеспечить надлежащий порядок управления.

Между тем конструкция дисциплинарной ответственности в Законе о государственной гражданской службе является по существу заимствованной из трудового законодательства. Так, например, в трудовых отношениях работодатель как самостоятельный субъект экономической деятельности вправе, но не обязан применять к работнику меры дисциплинарной ответственности для защиты своего частного интереса, что представляется нам вполне оправданным. Однако по меньшей мере неоднозначным выглядит предоставление таких же широких полномочий в решении вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представителю нанимателя. Служебные отношения на государственной гражданской службе носят явно выраженный публично-правовой характер. Как справедливо отмечает А.В. Сергеев, дисциплинарные проступки гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом. В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы.

В последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарного взыскания. Так, например, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению. В этом отношении, как отмечает ученый, дисциплинарная ответственность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции.

Безусловно, следует согласиться, что «для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо». В отношении рассматриваемого вида ответственности это возможно лишь отчасти ввиду особого характера существующих правоотношений. Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.

В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Трудовое законодательство устанавливает лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ). Законодательство о государственной службе полностью восприняло данный подход, что, на наш взгляд, является еще одним из примеров «некритического заимствования». Введение указанного перечня в ТК РФ призвано защитить работника от необоснованного увольнения и фактически представляет собой пределы «частной», «восстановительной» дисциплинарной ответственности. В сфере же государственно-служебных отношений, на наш взгляд, необходимо установление перечня грубых нарушений служебных обязанностей с целью защиты публичного интереса.

Разумеется, специфика дисциплинарной ответственности не позволит закрепить исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, однако этого и не требуется. На наш взгляд, необходимо предусмотреть лишь те из них, которые посягают на публичные интересы и влекут применение наиболее строгих мер дисциплинарной ответственности.

Нужно сказать, что необходимость нормативного закрепления грубых нарушений служебной дисциплины начинает осознаваться и на законодательном уровне, правда, пока еще только «ad hoc» (то есть применительно к конкретному случаю).

Прежде всего, на наш взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, обязательным элементом состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие «иные» меры дисциплинарного взыскания.

По нашему мнению, невыполнение обязанности по предоставлению сведений о доходах нельзя рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, а увольнение гражданского служащего в данном случае не является мерой дисциплинарной ответственности. Как нам представляется, необходимо внести изменения в Закон о противодействии коррупции и закрепить данную норму в следующей редакции: «Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является основанием освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной или муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой».

Рассматриваемым Законом установлена также обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Следует отметить, что нарушение обязанности сообщать о фактах коррупционного поведения отнесено к дисциплинарным проступкам. Вместе с тем нельзя не отметить специфику данного нарушения должностных обязанностей. В частности, обращение к государственному или муниципальному служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений может иметь место в домашней обстановке, путем телефонного звонка и т.п. Поэтому, в отличие от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и т.п.), факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать.

Представляется, что в такой ситуации момент обнаружения данного дисциплинарного проступка вполне может выйти за пределы установленных законом шести месяцев. Было бы целесообразно предусмотреть более продолжительный срок применения дисциплинарного взыскания в указанном случае. В качестве примера можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника в связи с совершением виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях, когда эти действия совершены вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем.

Проведенный теоретико-методологический анализ позволил сделать следующие выводы:

1. На наш взгляд, многие из отмеченных проблем связаны с непониманием публичного характера дисциплинарной ответственности государственных служащих. В трудовых отношениях работодатель правомочен самостоятельно "взвешивать", квалифицировать дисциплинарные проступки работника и определять меру дисциплинарной ответственности (в рамках, установленных законом, разумеется) именно потому, что целью данной ответственности является его частный интерес. Подобный подход оказывается неприемлемым в рамках государственно-служебных отношений. Формирование корпоративной культуры изначально имеет важный экономический смысл в силу того, что организация функционирует в условиях конкуренции: чем успешнее будет объединение сотрудников для достижения общей цели, чем уникальнее организация будет представлена во внешней среде, тем более конкурентоспособной она окажется. Таким образом, ценности, нормы, миссия, идеология, традиции корпоративной культуры должны быть ориентированы на достижение конкурентоспособности организации.

2. Нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.

3. Можно и нужно нормативно закрепить перечень публично значимых нарушений служебной дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.

2. Нормы права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного служащего

Раскрывая сущность механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории механизма правового регулирования. В юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» впервые ввел и раскрыл его содержание С.С. Алексеев. Под механизмом правового регулирования он понимает взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения». При этом образующими механизм правового регулирования правовыми средствами являются: 1) юридические нормы; 2) права и обязанности (правоотношение); 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права. Административно-правовое регулирование является отраслевым видом общеправового регулирования, поэтому естественно то, что административно-правовой механизм регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, подпадает под предложенное выше определение. Речь идет о том, что механизм административно-правового регулирования содержит, по существу, тот же набор правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения. Так, например, А.П. Коренев к элементам (средствам) механизма административно-правового регулирования относил нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю.Н. Старилов, используя вместо технического термина «механизм» термин «система», к элементам системы административно-правового регулирования относит административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения. И.И. Веремеенко, Л.Л.Попов, А..П. Шергин к элементам структуры административно-правового регулирования относят конкретную норму права, акт ее применения, возникающее на ее основе правоотношение». Обобщая суждения ученых о структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что правовыми средствами механизма административно-правового регулирования выступают правовые нормы, правовые отношения и акты применения и толкования права. Исходя из того, что дисциплинарные правоотношения являются разновидностью административных правоотношений и им присущи все их основные черты, логично будет механизм правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих рассмотреть в соотношении с механизмом административно - правового регулирования Соответственно, элементами (средствами) механизма административно- правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего являются: а) нормы права; б) правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; в) акты применения и толкования права, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Рассмотрим подробнее каждый элемент системы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. С точки зрения механизма правового регулирования, норма права - это начальный элемент механизма, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях. Правовые нормы составляют базу правового регулирования, « от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов». Необходимо обратить внимание, что в юридической литературе практически не используется термин «дисциплинарная норма» или «дисциплинарно - правовая норма». Это явление объясняется тем, что указанные нормы относят к административно-правовым. Синтезируя приводимые в современной учебной и научной литературе понятия административно-правовой нормы, нетрудно выделить её качественные признаки: - она устанавливается или санкционируется государством; - содержит в себе правило должного или возможного поведения субъектов административного права; - обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Исходя из этого, можно предположить, что все указанные признаки присущи нормам дисциплинарным.

Правовое регулирование - длящийся во времени и пространстве процесс. Обозначенная выше стадия, при которой осуществляется правотворческая деятельность компетентных государственных органов, формулируются и закрепляются в нормативных актах правовые нормы, переходит в следующую стадию правового регулирования: возникновение правоотношений. Таким образом, если начальным звеном правового регулирования является юридическая норма, то среднее звено юридического механизма - это субъективное право и юридическая обязанность или, если связать их вместе, правовое отношение, то есть правоотношение. Однако правоотношения не возникают из ниоткуда, у них есть определенные предпосылки. Таковыми являются: - нормы права, которые наделяют участников правоотношений юридическими свойствами - правами и обязанностями. - юридические факты, которые указывают на те условия, при наличии которых в соответствии с законом возникают правоотношения (неисполнение обязанностей, акты, решения органов государственной власти) - правосубъектность - наделение участников правоотношений определенными юридическими свойствами (правоспособностью; дееспособность, деликтоспособностью). Правоотношениям, возникающим по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, присущ ряд признаков: -это всегда двусторонняя связь двух или более участников правоотношений (представитель нанимателя - гражданский служащий; комиссия по рассмотрению служебных споров - гражданский служащий; суд - гражданский служащий); -участники указанных правоотношений обладают соответствующими правами и обязанностями в рамках правоотношения; -правоотношение обеспечивается государственно - правовыми механизмами, в частности возможностью применения принудительных мер; В теории права правоотношения принято подразделять на виды: а) в зависимости от их отраслевой принадлежности (административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и т.п.); б) в зависимости от юридического факта, влекущего правоотношения (регулятивные и правоохранительные); в) в зависимости от характера осуществляемых субъектами норм права ( материальные и процессуальные); г) в зависимости от соотношения права участников правоотношений ( простые и сложные), д) в зависимости от соотношения прав и обязанностей участников. На основании предложенной классификации можно сделать вывод, что правоотношения, возникающие при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности являются: -правоохранительными (так как в их основе лежат неправомерные действия -дисциплинарный проступок- и они связаны с юридической ответственностью); - административно-правовыми (преимущественно) и гражданско-процессуальными (в случае обжалования дисциплинарного взыскания в судебном порядке (в настоящее время этот процесс, до принятия соответствующего закона, урегулирован гражданско-процессуальным законодательством)); - процессуальными; - сложными (так как у каждого участника правоотношений имеются и юридически права, и юридические обязанности). - как вертикальными - отношения, в которых один из участников подчинен другому (представитель нанимателя- гражданский служащий; представитель нанимателя - представитель государственного органа по вопросам государственной службы и кадров), так и горизонтальными -отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (гражданский служащий-комиссия по служебным спорам).

Таким образом, все вышеперечисленное свидетельствует о:

1. Правоотношение -- это сложное многоэлементное общественное отношение, которому присущи такие структурные элементы, как объект, субъект и конкретное содержание (юридические факты, субъективные права, юридические обязанности).

2. Говоря об объекте правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности гражданского служащего, необходимо отметить, что объектом правоотношений признается то, по поводу чего складываются правоотношения, или то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности, обязанности участников правоотношений.

3. Объектом рассматриваемых правоотношений является дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего. Эти отношения возникают, складываются и развиваются по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

3. Механизм привлечения к дисциплинарной ответственности

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взыскании, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.

В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является более строгим видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взысканием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работника». По ее мнению, «выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя». С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.

Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием». Различие здесь носит «психологический» характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию. Нужно сказать, что ранее в КЗоТе РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих.

Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. «а» - «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе.

По нашему мнению, в данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, - о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.

Как отмечает А.С. Ковалев, наказание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии играет двойную роль:

- во-первых, как самостоятельное взыскание, имеющее морально-психологический, воспитательный характер, направленное на исправление военнослужащим своего поведения образцовым выполнением воинского долга;

- во-вторых, как предупреждение о том, что в отношении военнослужащего в последующем может быть применено более строгое наказание в виде досрочного увольнения с военной службы или снижения в должности.

Как представляется, на государственной гражданской службе очевидным аналогом предупреждения о неполном служебном соответствии является предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако, в отличие от законодательства о военной службе, законодательство о службе гражданской никаких особенностей применения данного взыскания не предусматривает. Между тем хотелось бы подчеркнуть, что, если исходить даже из самого его названия, оно должно применяться к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если гражданский служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе, на наш взгляд, не может об этом свидетельствовать. Уместно опять-таки вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии служащим замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации (ст. 48 Закона о государственной гражданской службе). В этом плане выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе в полном соответствии с положениями ст. 48 Закона.

По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы нетождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.

В специальной литературе перевод на другую должность государственной службы в качестве дисциплинарного взыскания (в частности, положения названного выше Указа Президента РФ) подвергался критике как не соответствующий конституционному принципу свободы труда. Так, например, С.А. Иванова обоснованно указывала, что, «поскольку, как уже отмечалось ранее, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, указанный перевод - это одно из изменений трудового договора, связанное с ограничением права на труд, и поэтому перевод возможен только с письменного согласия государственного служащего (ст. 72 ТК РФ). В противном случае речь идет о принудительном труде, который запрещен действующим законодательством».

По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста Закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня или о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А.Ф. Нуртдинова полагает, что «при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило нижестоящей и менее ответственной, должности гражданской службы на конкурсной основе». С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.

Выше мы развивали мысль о том, что ввиду специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного опосредования института дисциплинарной ответственности. В частности, имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков, предусмотреть, какие меры дисциплинарных взысканий должны применяться за совершение отдельных видов проступков, и т.п. Однако при этом не нужно забывать, что при применении к гражданскому служащему того или иного дисциплинарного взыскания необходимо учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, но и иные обстоятельства: степень вины нарушителя, его предыдущее поведение и т.п.

В трудовых отношениях вопросы дифференциации и индивидуализации дисциплинарной ответственности решает работодатель. Однако, как мы говорили выше, подобный подход неприемлем в сфере государственно-служебных отношений, поскольку предоставляет представителю нанимателя чрезвычайно широкие дискреционные полномочия. Проблема заключается, следовательно, в том, чтобы предусмотреть такие процедурные механизмы, которые, с одной стороны, обеспечивали бы надлежащую дифференциацию и индивидуализацию дисциплинарной ответственности, а с другой - позволяли бы ограничить субъективное усмотрение представителя нанимателя.

Подводя итоги, отметим, что:

1. Институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях.

2. Между тем, по нашему мнению, изначально различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.

3. Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.

Заключение

Дисциплинарная ответственность является одним из инструментов в укреплении законности в деятельности государственного гражданского служащего, а также добросовестного, качественного, на высоком профессиональном уровне выполнения им возложенных на него должностных обязанностей. Несмотря на это, действующее законодательство имеет достаточно много неурегулированных вопросов, связанных с привлечением гражданского служащего к данному виду ответственности.

На современном этапе развития дисциплинарное законодательство содержит в себе пробелы общего характера. К ним можно отнести отсутствие законодательно определенного понятия дисциплинарной ответственности, ее принципов, отсутствие полноценного понятия дисциплинарного проступка, отсутствие перечня обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за дисциплинарное правонарушение, форм вины, оснований для освобождения от дисциплинарной ответственности и другое. На основании этого вывода в диссертационном исследовании было сформулировано ряд предложений, направленных на устранение части из имеющихся пробелов.

Принципы дисциплинарной ответственности также нуждаются в своем нормативном закреплении, так как они преимущественно находят свое отражение в скрытом виде и их вычленение возможно путем анализа дисциплинарного законодательства. В связи с этим, закрепление принципов дисциплинарной ответственности, например, в Кодексе о дисциплинарных проступках государственного гражданского служащего России, послужило бы созданию первоосновы, без которой формирование полноценного дисциплинарного законодательства невозможно.

Существенной особенностью дисциплинарной ответственности, является основание дисциплинарной ответственности гражданского служащего. Дело в том, что законодатель не определяет понятие состава дисциплинарного проступка, а также не отмечается такового в качестве основания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Основанием же является виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей. При этом закон определяет, что требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не указанных в служебном контракте и должностном регламента, запрещено. Из этого можно сделать вывод, что противоправность того или иного деяния определяют эти два указанных документа. При этом, законодательно не регламентируется, на каком основании и кто ту или иную обязанность помещает в служебный контракт и должностной регламент в качестве должностной. Права, обязанности и ответственность государственного гражданского служащего могут быть установлены только Федеральным законом и иными нормативно-правовыми актами в соответствии с ним. Служебный контракт и должностной регламент не являются нормативно-правовыми актами, поэтому ссылаться на них, как на источник определения должностных обязанностей, на наш взгляд, не совсем правильно. На основании данного вывода, а также в связи с тем, что закрепленного на законодательном уровне перечня дисциплинарных проступков, совершение которых влечет дисциплинарную ответственность, пока нет, предлагается указывать в служебном контракте и должностном регламенте соответствующую ссылку на норму нормативно-правового акта, в соответствии с которой предусмотрена конкретная должностная обязанность.

Кроме того, необходимо также на законодательно уровне установить круг лиц и определить их ответственность за составление служебного контракта и должностного регламента.

К сожалению, на современном этапе говорить о наличии систематизированного законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих невозможно, так как документа, который бы подводил правовую основу под институт дисциплинарной ответственности государственного служащего России, регламентировал при этом все отношения, возникающие по поводу привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности, а также содержал перечень составов дисциплинарных проступков, не существует.

Список источников и литературы

1. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Российская газета. - 2004.

2. О системе государственной службы Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ // Российская газета. - 2003.

3. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих [Текст]: Указ Президента РФ от 12 августа 2002г. № 885 // Российская газета. 2002. - 15 августа. - № 152 (2030).

4. О Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (20032005гг.)» [Текст]: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 " // Российская газета. 2002. - 23 ноября. - №223 (3091).

5. Анохин, М. Госслужба нового века[Текст] / М. Анохин // Государственная служба. - 2001.- № 3 (13). - С.79

6. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика [Текст] / Г.В. Атаманчук.- М.: Изд-во РАГС, 2002. - 272с.

7. Бобнева, М.И. Социальные нормы и регуляция поведения [Текст] / М.И. Бобнева. -М.: Наука, 2008. -311с.

8. Бойков, В.Э. Государственные служащие: особенности коллективного сознания [Текст] / В.Э. Бойков // ЭКО.- 2003. - №8. С. 171-177.

9. Бойков, В.Э. Госслужащие: о себе, о работе, о власти[Текст] / В.Э. Бойков // Государственная служба..- 2003. - №1 (21).- С.13-20.

10. Граждан, В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность [Текст] / В.Д. Граждан. Воронеж: «Квадрат», 2007.- 128с.

11. Зинченко, Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности [Текст] / Г.П. Зинченко// Социс.- 2000. - №2. - С.25-33.

12. Клименко, А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы [Текст] / А.В. Клименко// Чиновник.- 2005. - №5.- С.45-49.

13. Кошкарова, Е.С. Дисциплинарная ответственность государственных служащих [Текст] / Е.С. Кошкарова // Правоведение. - 2006. - №6. - С.189-191.

14. Кулешов, И.В. Дисциплинарная ответственность государственных служащих: общее и особенное [Текст] /И.В. Кулешов // Чиновникъ. - 2005. - №2 (36) - С.47-51.

15. Макарова, Н.И. К вопросу о правовом статусе государственного служащего[Текст] /Н.И. Макарова // Вестник ОмГУ, 2008.- Вып.1. - С.85-87.

16. Одинцов, А.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: Учебник[Текст] /А.А. Одинцов. - М.: Экзамен, 2007. - 414с.

17. Пресняков, М.В. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации [Текст] / М.В. Пресняков, С.Е. Чанов // Трудовое право. - 2009. - №8. - С.10-15.

18. Смоленский, М.Б. Административное право [Текст] / М.Б. Смоленский. - Ростов - на - Дону: "Феникс", 2005. - 346с.

19. Чиркин, В.Е. Государственное и муниципальное управление [Текст] / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005. - 320с.

Размещено на Allbest.ru