Президентская форма правления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Форма правления.

Под формой правления обычно понимается система формирования и взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти. Форма правления исторически складывается в процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил соответствующего общества.

Порядком замещения должности главы государства определяются две основные формы правления - монархия (власть переходит по наследству) и республика (выборная власть). Разновидности же их определяются соотношением полномочий законодательной и исполнительной власти, распределённых между главой государства, парламентом и правительством в конкретной стране, и вытекающим отсюда порядком их формирования.

Президентская республика.

Республика - это такая форма правления, которая характеризуется выборностью главы государства, именуемого обычно президентом.

В президентской республике и законодательная, и исполнительная власть получают свой мандат непосредственно от народа. Главой исполнительной власти является избираемый народом президент, который совмещает эти функции с функциями главы государства. Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту. Судьи, как и высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов, а из их компетентности и моральных качеств. Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно.

Главный признак данной формы правления - отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать должностных лиц, если они не нарушили закон. Для своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента. Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в том, что президент может тормозить законодательную деятельность парламента, налагая на принятые им законы отлагательное вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь, верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а кроме того, ратифицирует заключённые президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность актов и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью.

Типичной президентской республикой принято считать США. Также являются президентскими республиками большинство государств Латинской Америки и государств, образовавшихся после распада СССР.

Форма Российского государства.

Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде о силе Президента РФ. Видно, что, не смотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти, Президент, по сути, формирует её состав, структуру и политику, основные задачи. По Конституции РФ исполнительная власть осуществляется Правительством под руководством его председателя, но в действительности треть федеральных министерств и ведомств полностью выведена из-под контроля премьера и подчиняется непосредственно Президенту, причём речь идет не только о силовом блоке. Президенту напрямую подчиняются Министерство обороны, МВД, МЧС, МИД, Министерство Юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ФСО, Государственная федеральная служба и другие. В США нет ни правительства, ни премьер-министра, а функции федеральных министерств исполняют департаменты администрации Президента, но даже при этом глава государства имеет гораздо меньше исполнительных функций, чем его российский коллега.

Даже менять структуру государственных департаментов может только Конгресс, тогда как структура российского Правительства меняется почти каждый год. Президент США ни одного министра не может назначить без согласия Сената, тогда как Президент РФ и кандидатуру Председателя Правительства выдвигает на рассмотрение Думы, и отправить в отставку может и Правительство в целом, и его Председателя, и министров. В связи с изменением порядка избрания глав республик, губернаторов по сути их назначает сам Президент и, следовательно, отстранить их от должности может сам. Кстати, в связи с этим вызывает недоумение с правовой точки зрения такая форма назначения, как выражение доверия действующему губернатору - она вообще никак не вписывается в избирательный процесс. Проекты законодательных актов исходят, прежде всего, по инициативе Президента. Дума, особенно после выборов в декабре 2003 года, практически полностью лояльна и подконтрольна ему, решения правоохранительных органов и судов всегда отвечают его интересам и положениям.

Более того, в нашей стране многие вопросы политической жизни, хотя юридически решаются не Президентом, но, как показывает практика, не без президентских указаний.

Десять лет спустя: размышления о российской форме правления.

Российская форма правления, предусмотренная Конституцией Российской Федерации 1993 года, на протяжении десяти лет подвергается критике как в политических, так и в научных кругах. Особенно остро эта критика звучала в после ельцинский период, когда недостатки организации власти были «отягощены» и усилены непредсказуемыми, неэффектными и авторитарными действиями российского президента. Общим для многих научных публикаций стала характеристика российской формы правления как «сверх президентство» или «супер президентство». Л. Шевцова назвала эту форму «выборной ненаследуемой монархией». Основной огонь критики направлялся на следующие черты системы президентской власти: сосредоточение в руках президента огромных полномочий, дисбаланс ветвей власти, отсутствие эффективного контроля над президентом и правительством, отсутствие ответственного правительства, формирование беспартийного «технического, правительства, склонность режима к авторитаризму, персонализму, коррупции, фаворитизму.

В течение десяти лет после принятия Конституции российская форма правления критиковалась с двух позиций - правовой и политологической. С позиции конституционного права обращалось внимание на сугубо юридические аспекты организации верховной власти в стране: право президента издавать указы, действие норм об определении президентом основных направлений внутренней и внешней политики, процедура импичмента. С политологической точки зрения акцентировалось влияние конфигурации власти на социальные и политические процессы. В частности, утверждалось, что российская форма ведет к неразвитой партийной системе, коррупции, разбуханию государственного аппарата, росту неформальных процедур принятия решений и других пагубных последствий. Большинство политологов полагали, что основной недостаток российской формы правления - это склонность к авторитаризму.

Российская форма правления представляет собой симбиоз президентской и парламентской республик - так называемую президентско-парламентскую систему.

Эта система характеризуется всенародными выборами президента, который формирует состав кабинета с полного или частичного согласия парламента или его нижней палаты и имеет право роспуска парламента или его нижней палаты при выражении недоверия кабинету. Специфика российской формы правления заключается в том, что Президент назначает председателя правительства с согласия Государственной Думы и по предложению председателя правительства - членов кабинета. Отличительная черта президентско-парламентской системы - двойная ответственность правительства. Если принять во внимание не формально-правовую конструкцию власти, а политический результат её реализации на практике, то окажется, что Россия по форме правления - президентская республика. Основной признак президентской системы - контроль над кабинетом со стороны президента, а не парламента. В России президент полностью контролирует правительство. Хотя требуется согласие Государственной Думы на назначение премьер-министра, такое согласие не имеет значения: Президент либо «выкручивает руки» палате перед решающим третьим голосованием по кандидатуре председателя правительства, угрожая её роспуском, либо вправе распустить Государственную думу и назначить премьер-министра, то есть в конечном итоге торжествует воля президента. Что касается политической ответственности правительства, то фактически оно подотчетно только Президенту, а не парламенту, хотя Государственная Дума и может выразить вотум недоверия правительству, однако вопрос об отставке кабинета решает Президент.

Поэтому критику президентской системы власти американским политологом Х. Линцем можно распространить и на Россию. Х. Линц доказывает, что эта система ведёт к росту политической нестабильности, противостоянию между законодательной и исполнительной ветвями власти, возрастанию ошибок в управлении, способствующих возникновению кризиса в стране. «Опасностями» президента он считает:

а) двойную демократическую легитимность президента и парламента, которая может стать источником конфликта между законодательной и исполнительной властями при отсутствии инструментальных средств его разрешения;

б) жестко фиксированные сроки нахождения президента у власти, когда парламент не может сместить президентское правительство за плохую работу до истечения срока его полномочий;

в) отсутствие механизма преемственности власти президента, когда власть может «свалиться» в руки политических аутсайдеров;

г) торжество принципа «победитель получает всё» и отсюда отсутствие компромиссов при формировании правительства, невозможность создания коалиционного правительства, а значит, поляризация общества и порождение конфликтов;

д) отсутствие арбитра при спорах между парламентом и правительством, поскольку президент фактически совмещает должности главы государства и главы правительства;

е) отсутствие контроля над исполнительной властью со стороны парламента, приводящее к тому, что власть президента может перерасти в монопольное единоличное правление.

В России на протяжении десяти лет официальная позиция по отношению к форме правления была непоколебимой, однако в условиях переходного периода стране нужна сильная президентская власть, которая смогла бы обеспечить политическую стабильность и эффективное управление.

Недостатки российской формы правления очевидны и не требуют особых доказательств. Прошедшие годы наглядно показали, что многие конституционные пороки российского президентства воплотились в жизнь.

В России не созданы эффективный механизм сдержек и противовесов, взаимный контроль и сбалансированность ветвей власти. Президент имеет в руках сильные рычаги воздействия на все три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную.

Российская форма правления выстояла десятилетие, однако можно сказать, что она способствовала демократизации общества, привела к усилению авторитарных тенденций, как в ельцинский, так и в путинский периоды - и в этом её главный «провал». Трудно согласиться с тем, что российское президентство является причиной авторитарности, скорее всего, это не более чем институциональное условие. Реализация авторитарного потенциала президентской формы правления зависит не столько от «дизайна» власти, сколько от личности лидера, распространенности конституционных практик российской политической культуры с её чертами авторитарности власти. Прав Горовитц, который свою критику выразил следующими словами: «У политического успеха, так сказать, есть много родителей, тогда как у политического поражения - только один: президентская власть».

Российская форма правления несовершенна и не дана нам «раз и навсегда». Очевидно, не стоит все время надеяться на её стабилизацию. Необходимо, чтобы форма правления стимулировала создание эффективной и демократической системы власти. Однако переход к премьерской президентской системе проблематичен и вряд ли осуществим в ближайшем будущем. Кроме того, трудно прогнозировать, в какой мере достоинства формы правления с сильными парламентскими чертами будут реализованы в российских условиях.

Становление института президента РФ (1991-1993 гг.).

Изучение конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации невозможно без знания истории возникновения и становления этого важнейшего для нашей страны правового и политического института. Первые годы существования в России президентской власти позволили скорректировать отечественную систему разделения властей, выработать механизмы сдержек и противовесов. Координирующая и стабилизирующая роль института Президента Российской Федерации позволили преодолеть политический кризис начала 90-х гг., провести конституционную реформу, отстоять основные демократические принципы и принципы уважения и защиты прав и свобод человека. Конституция Российской Федерации, принятая на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года, выработанная при непосредственном участии Президента, провозгласила нашу страну правовым и демократическим государством.

Учреждение поста Президента России.

В юридической литературе можно встретить различные мнения о причинах учреждения в 1991 году поста Президента. Учёные указывают на аналогичный опыт СССР (где пост Президента был учрежден в марте 1990 года), на необходимость обеспечить персональную ответственность за эффективность государственного управления и выход из кризиса начала 90-х гг., проведение политической линии, намеченной в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Чрезвычайная ситуация, сложившаяся в годы перестройки, заставляла искать чрезвычайные методы выхода из неё. На это указывали историки, возводившие президентскую власть к экстраординарной магистратуре Древнего Рима. Для недопущения возрождения авторитаризма предлагалось обеспечить действенную систему сдержек и противовесов.

Первым шагом к введению президентуры стало принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР.

Статья 13 Декларации устанавливала, что «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. Сформированной в июне 1990 г., конституционной комиссии было поручено выработать проект новой Конституции РСФСР с учётом указанных положений Декларации. При разработке проекта Конституции дискуссионным стал вопрос, быть будущему президенту главой государства или главой исполнительной власти.

Первый вариант поддерживали депутаты Л.Б. Волков и В.Л. Шейнис: «Ответственное лицо должно возглавлять Республику, представлять и отстаивать её суверенитет. В нарождающейся демократии оно призвано гарантировать своим конституционным и личным авторитетом устойчивость и авторитетность решений и действий всех государственных органов Республики». Президент будет организатором работы власти, ответственным перед народом. В силу своего статуса главы государства президент имеет возможность «влияния» на политику правительства.

Президента - главу исполнительной власти хотел видеть в РСФСР В.Д. Зорькин. Он обращал внимание на возможность обеспечения разделения властей: без этого может возникнуть деспотия одной из ветвей власти. Необходимо выбрать между парламентской и президентской формами правления в общепринятом понимании каждой из них. Для самого автора статьи вопрос решен: предпочтительнее для России президентская республика. Неприемлемость парламентской формы В.Д. Зорькин объясняет тем, что в России нет устойчивой двухпартийной системы, поэтому возникнут сложности с формированием правительства. В.Д. Зорькин предложил классическую президентскую республику: члены правительства назначаются президентом с одобрения парламента, президент не имеет права роспуска парламента, парламент не может отправить в отставку правительство. Устойчивость государственной власти обеспечит возможности для проведения реформ.

Обе точки зрения были высказаны на пленарном заседании Конституционной комиссии. По её решению был опубликован проект Конституции Российской Федерации, в которой были включены оба варианта построения президентской власти.

Официально вопрос о введении поста Президента РСФСР был поставлен на II Съезде народных депутатов РСФСР. По требованию 1/3 народных депутатов он был вынесен в марте 1991 года на референдум, который решил данный вопрос положительно.

24 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Законы РСФСР 11«О выборах Президента РСФСР» и «О Президенте РСФСР». Положения последнего через месяц были включены в Конституцию РСФСР. Проанализируем статус и функции российского Президента.

Статус. Президент РСФСР являлся главой исполнительной власти и высшим должностным лицом РСФСР. Он избирался на 5 лет всеобщими выборами. Президент обладал неприкосновенностью.

Функции и полномочия по их осуществлению. За президентом закреплялась представительская функция. Так, он был уполномочен принимать верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств. Президент РСФСР награждал государственными наградами и присваивал почётные звания РСФСР, осуществлял помилование. В качестве главы исполнительной власти Президент отвечал за ход реформ. Не реже раза в год он представлял Съезду народных депутатов доклад о выполнении его решений в области внутренней и внешней политики. Большинством голосов Съезд вправе был потребовать внеочередного доклада. Для реализации своей главной задачи Президент руководил деятельностью Совета Министров - Правительства РСФСР. В связи с этим он:

- с согласия Верховного Совета назначал Председателя Совета Министров РСФСР;

- по представлению Председателя формировал Совет Министров РСФСР;

- принимал отставку Совета Министров РСФСР. Отставка Правительства допускалась в случае выражения недоверия Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР, по собственной инициативе президента РСФСР, по инициативе самого Правительства. Правительство слагало полномочия перед вновь избранным Президентом РСФСР. В случае отставки Правительства в связи с недоверием Съезда или Верховного Совета Президент РСФСР не имел полномочий «защитить» Правительство;

- закреплялась подотчётность Совета Министров РСФСР Президенту РСФСР.

В целом закреплялась зависимость Президента от Съезда Верховного Совета. В соответствии с этим строилась система сдержек и противовесов. Президент располагал правом законодательной инициативы и правом вето, которое могло быть преодолено простым большинством голосов парламента - верховного Совета в каждой его из палат. Президент не имел права распустить или приостановить деятельность «законно избранных органов» и изменить национально-государственное и общественное устройство. Съезд народных депутатов большинством в 2/3 голосов по собственной инициативе или инициативе ВС.

Сравнительный метод в исследованиях института президентства.

Исследование института президента в странах Центральной и Восточной Европы позволяет выявить специфические черты политических систем данных стран.

Изучение политических институтов, в частности института президента, который также можно представить состоящим из определенного перечня характеристик, и изучение конфигураций последних будет являться сравнительным анализом данного института. Соответственно возникает проблема изучаемых характеристик института, выбора из всего их обилия наиболее существенных и значимых. Не вдаваясь сейчас в проблему типологию института президента, которая является весьма сложной, можно отметить, что изучение основных распространенных в современной политологии подходов к типологии президентских и парламентских систем, таких, как «классический» подходов М. Шугарта и Дж. Кэрри, а также подходов, изложенных Д. Верни, А. Лейпхартом, Н.А. Сахаровым и другими исследователями, позволяет выделить следующие основные характеристики института президента, в максимальной степени, влияющие на особенности политической системы данной страны:

- кем избирается президент;

- как избирается президент;

- совмещение президентом поста главы государства и главы правительства;

- способ формирования правительства;

- право президента на роспуск парламента;

- наличие ограничений: сколько раз одно лицо может быть избрано президентом;

- порядок замещения вакансии поста президента, наличие института досрочных выборов.

В качестве вспомогательных характеристик могут использоваться механизм конституционной ответственности президента, его законодательные прерогативы и ряд других. Построенная на базе данных характеристик типология института президента позволяет чётко разделить имеющиеся в мире модификации данного института на основные типы и обозначить его качественные отличия в условиях различных политических культур, национальных историй.

При исследовании института президента в странах Центральной и Восточной Европы единицей наблюдения будет институт президента в конкретной стране, а единицей объяснения - институт президента в целом.

Несмотря на целый ряд различий и разный объем полномочий, во всех странах Центральной и Восточной Европы президент является главой государства и главнокомандующим Вооруженными силами, руководство которыми в мирное время непосредственно министром обороны и начальником Генерального штаба. Отношения президента с правительством и парламентом тесно связаны друг с другом. Во всех странах Восточной Европы президент предлагает парламенту кандидата в премьер-министры, право же окончательного утверждения главы правительства в должности принадлежит парламенту.

Остальные члены правительства либо утверждаются парламентом в едином списке членов кабинета при получении вотума доверия, либо назначаются президентом по предложению главы правительства, самостоятельно определять состав кабинета президент не может.

Другая особенность большинства стран Восточной Европы состоит в том, что ключевые решения, в том числе по составу правительства, президент и премьер-министр осуществляют совместно, когда премьер-министр предлагает тот или иной вариант, а президент принимает его или нет. Неоднократно президенты стран данного региона отклоняли предложения правительств, в том числе кадровые. Во всех странах Восточной Европы в рамках своей компетенции президент может издавать указы и распоряжения. В странах Центральной и Восточной Европы, кроме Македонии и Боснии и Герцеговины, президент имеет право на роспуск парламента в строго оговоренных конституциях случаях, как правило, связанных с невозможностью создать устойчивое парламентское большинство для формирования правительства и конфликтом правительства и парламента. Наибольшие возможности в этом смысле у президентов Хорватии, Сербии, Болгарии, наименьшие и почти гипотетические - у президентов Словении и Венгрии. В Болгарии президент при роспуске парламента может назначить беспартийное служебное правительство.

Во всех странах, кроме Словении, президент обладает правом вернуть в парламент закон для повторного принятия. Наиболее сильное это право у президентов Польши, Румынии и Албании.

В странах данного региона президент проводит назначения на ряд важных постов, особенно в судебной системе, как правило, предлагает парламенту кандидатов на должности председателя национального банка и генерального прокурора. Наиболее широкие прерогативы в сфере назначений у президентов Польши, Хорватии, Албании, Венгрии, Болгарии и Сербии. Во многих случаях при президенте существуют различные совещательные и координационные органы, которые он формирует. А президент Албании даже возглавляет Высший совет правосудия, назначающий и отстраняющий судей. В Албании, Венгрии, Чехии и Словакии президенты также играют важную роль при назначениях в системе образования.

Во всех странах Восточной Европы президент по предложению правительства назначает дипломатических представителей государства и, как правило, координирует внешнюю политику. В ряде стран Восточной Европы президент имеет исключительное право при назначении референдума, которое является важным инструментом политического влияния.

Еще одна особенность стран Восточной Европы - обширные «скрытые полномочия» президента, которые он приобретает в условиях войны или ее угрозы, при действии режима чрезвычайного положения, невозможности функционирования парламента. Наиболее сильны они у президентов Хорватии, Польши, Сербии, Албании и Венгрии.

Что касается иных президентских полномочий, то во всех странах президент имеет право помилования, решает вопросы гражданства, награждает орденами и почетными званиями. В Чехии и Словакии президенты обладают правом смягчать наказания и снимать судимости. Президент Словакии может дать распоряжение не начинать уголовное преследование, а президент Чехии имеет право не только приостанавливать судебное разбирательство, но и вообще его не проводить.

Как видно из вышеизложенного, институт президента в странах Восточной Европы является одним из важнейших политических институтов.

Во всех государствах данного региона президент избирается на 5 лет, за исключением СРЮ, Румынии, Боснии и Герцеговины, где президенты избираются на 4 года. Все конституции стран Восточной Европы вводят ограничения на количество сроков пребывания одного лица на посту президента: это ограничение либо не более двух сроков вообще, либо не более двух сроков. В СРЮ до 2000 года президент вообще не мог быть избран повторно, не могут баллотироваться на следующий срок и член Президиума Боснии и Герцеговины. Конституции Словении, Румынии, Сербии и Черногории предусматривают возможность продления срока полномочий президента в чрезвычайных условиях. Конституция Албании запрещает президенту, ушедшему в отставку, претендовать на избрание президентом на проходящих по причине его отставки досрочных выборах.

Надо отметить следующую закономерность: во всех странах Восточной Европы, где президент имеет значительные полномочия и избирается напрямую населением, он на практике независимо от конституционных ограничений является лидером одной из ведущих политических партий, так как без опоры на партийную организационно-пропагандистскую машину быть избранными на пост президента не представляется возможным.

Реальная роль президента в восточноевропейских обществах в конкретной политической ситуации зачастую оказывается гораздо более значительной, чем это формально предусматривается законом.

И здесь можно отметить несколько закономерностей.

Во-первых, авторитет института непосредственно связан с авторитетом человека, его представляющего. Значимость института президента усиливается в зависимости от личного авторитета и влияния занимающего данный пост политика. республика конституционный правовой

Во-вторых, роль избранного на определенный временной интервал, независимо от изменений в это время в парламенте, президента тем выше, чем слабее и разрозненней парламент, чем неустойчивей правительство.

В-третьих, роль президента тем значительней, чем более милитаризировано общество, чем больше в стане опасность вооруженного конфликта, угроза национальному суверенитету. Милитаризация массового сознания рождает потребность в «сильной руке», что естественным образом усиливает влияние президента.

В-четвертых, влияние президента значительно усиливает то обстоятельство, если он одновременно является лидером партии, имеющей парламентское большинство.

Самый яркий тому пример - Албания, где президент С. Бериша, опираясь на парламентское большинство, пользовался существенно более властными полномочиями, чем то формально допускал закон.

Таким образом, изучение наиболее значимых характеристик института президента в странах Центральной и Восточной Европы позволяет сделать вывод о том, что результатом пост социалистической трансформации стало формирование в странах региона своеобразной формы института президента, имеющей ряд существенных отличий от иных распространенных в современном мире президентских моделей.

Исследование института президента в странах Центральной и Восточной Европы при помощи сравнительного метода убедительно доказывает его эффективность при изучении политических институтов. Главной проблемой, как было показано выше, является адекватный выбор существенных характеристик, именно от него и зависит качественный характер результатов исследования. Причем предложенный набор базовых изучаемых характеристик применим не только к исследованиям восточноевропейского президентства, но и представляется подходящим для изучения данного института в целом.

Размещено на Allbest.ru