Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти как одно из направлений трансформации системы государственного управления в условиях глобализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад

на сессии IX Международной научной конференции

"Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти как одно из направлений трансформации системы государственного управления в условиях глобализации"

Подъячев Кирилл Викторович

кандидат политических наук,

научный сотрудник Института социологии РАН

Москва 2008

Крупный отечественный учёный А.А. Галкин недавно писал: "нормальное развитие общественного организма в условиях глобализации требует оптимального сочетания влияния политической власти и институтов гражданского общества. Реальная опасность для Российской Федерации состоит, в частности, в том, что пока такое сочетание не найдено". За прошедшее время практика подтвердила справедливость этого заключения. С одной стороны, в России есть все демократические институты; с другой функционируют они так, что это вызывает серьёзные вопросы. Не случайно среди отечественных политологов весьма распространились точки зрения, что Россия "не справилась" с демократией (Л. Шевцова) или, напротив, "справилась", "переварив" её и превратив в некий фантом, за которым скрывается исконная "авторитарность" (Ю. Пивоваров, И. Глебова). Тотальный страх перед властью, характерный для прошлых времён или презрение и равнодушие к ней, имевшие место в 1990-е, сегодня отступили. Однако, если внимательно посмотреть на социологические данные, мы увидим, что высокое доверие граждан распространяется только на Президента. Все остальные органы власти и демократические институты по-прежнему воспринимаются скептически и с недоверием. Так, по данным "Левада-центра", в феврале 2008 г. деятельность Президента РФ В. Путина одобряли 86% российских граждан; при этом за официального "преемника" Д. Медведева готовы голосовать несколько меньше - около 80%, уровень одобрения деятельности Правительства РФ существенно ниже - 60%, а уровень доверия парламенту, судебной системе, милиции и т.п. колеблется в районе 12-20%. Таким образом мы видим, что наличие демократических институтов само по себе не обеспечивает баланса между сильной государственной властью и гражданским обществом. А между тем, власть, отчуждённая от граждан в современном глобализирующемся мире ipso facto не может быть эффективной. И это сегодня вполне осознают на "верхних этажах" власти. Президент России В. Путин говорил: "каждый гражданин России должен чувствовать свою сопричастность судьбе государства", однако практика работы современной российской бюрократической системы чрезвычайно далека от того, чтобы граждане могли хоть в малой степени быть ей "сопричастны".

Тем не менее, в рамках бюрократической системы существует один институт, который может служить проводиком "гражданского" влияния в бюрократической среде. Он традиционен, он пережил все социальнеые формации, политические системы и режимы, за ним стоит колоссальный исторический опыт, и вместе с тем он по-прежнему актуален и современен. Это - институт обращений граждан в органы публичной власти. Далее мы постараемся показать, как может он трансформироваться, чтобы стать эффективным проводником реального гражданского участия в государственном аппарате, и, таким образом, способствовать модернизации и демократизации государственного управления, повышению его эффективности и готовности к ответу на новые вызовы глобализирующегося мира.

Прежде всего необходимо уточнить основные понятия, которыми мы будем оперировать. Так, имеет место многозначная интерпретация понятия "обращение". С обыденной точки зрения это любое послание к некоторым органам или лицам, воплощающим собой власть. С точки зрения юридической всё обстоит по-другому. Существует нормативное понятие обращения, определённые юридические характеристики, позволяющие отграничить обращения от малозначимых посланий. С точки зрения политологии, обращение можно рассматривать и как составляющую системы "обратной связи" и как форму влияния гражданина на власть.

Под обращением в рамках данного исследования понимается именно послание, адресованное структурам публичной власти. Многочисленные послания, направляемые гражданами в общественные организации, на предприятия, в СМИ и тому подобное, несомненно, могут иметь немалое значение. Однако на них не распространяются нормы и правила, применяемые к обращениям граждан в органы власти, и они не подпадают под действие соответствующих нормативно-правовых актов. Процедуры их рассмотрения не унифицированы, и юридические последствия их сомнительны. В конечном счете, обращение мы предлагаем определить как форму артикуляции интересов, выраженную в виде юридически оформленного требования гражданина или группы граждан, направленного структурам публичной власти.

Понятие "гражданского участия" вызывает много споров, подчас возникают вопросы о правомерности использования такого термина вообще. Тем не менее, термин этот находит применение в литературе и постепенно входит в понятийный аппарат отечественной политической науки. Правда, единого понимания относительно того, что же этот термин обозначает и, особенно, чем он отличается от понятия "политическое участие", пока не сложилось.

Гражданское и политическое участие (в узком смысле), по нашему мнению, надлежит разделять. Участие, всегда направленное на изменение социальной реальности, так или иначе, взаимодействует с публичной властью, стремится повлиять на неё. Но отношения с властью могут основываться на разных ценностях и различной логике. И здесь ключевым моментом является различие между "властью" и "влиянием". Власть опирается на принуждение, влияние же имеет совершенно иные корни. Главное различие заключается здесь в том, что принцип власти принадлежит логике "господства - подчинения", принцип влияния - логике "взаимодействия - компромисса". Из этого следует, как писали Коэн и Арато, что "тип давления, используемый влиянием, относится к совершенно другому уровню сравнительно с действием власти". Здесь действуют различные аксиологические и телеологические установки, и, следовательно, понятия должны быть жёстко разграничены. Основание, по которому следует проводить дифференциацию форм участия, по нашему мнению, не среда, в которой участие происходит, и не тип отношений акторов, но принципы и цели участия. Гражданским участием надлежит называть такое участие, которое стремится к влиянию ради интересов конкретных граждан; политическим - стремящееся к власти (и цель власти уже здесь не так важна). В этой логике избирательный процесс, референдум, членство в политической партии - есть формы политического участия (в узком смысле), так как власть является их онтологической и телеологической основой; в отсутствие власти они просто не могли бы существовать. А случаи, когда граждане, преследуя свои интересы, пытаются так или иначе повлиять на субъекты публичной власти, не стремясь при этом власть получить - тогда следует говорить о гражданском участии.

Подводя итог сказанному, определим гражданское участие как активность граждан и их объединений, направленную на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти, в целях реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной действительности.

Гражданское участие, не будучи ни плодом демократии, ни её уникальным атрибутом тем не менее прочно с ней связано. Более того, особенности гражданского участия, то, как различные его формы воспринимаются институтами публичной власти, могут служить гораздо более важным и "репрезентативным" индикатором "демократичности" данного общества, нежели данные о наличии формальных, институционализированных черт организации политической системы.

Роль и значение института обращений граждан как формы гражданского участия могут быть рассмотрены с трёх позиций, которые условно можно называть юридической, управленческой и политтехнологической.

Согласно первой позиции обращения представляют собой юридические факты, порождающие ряд правовых последствий.

Вторая позиция рассматривает обращения как своего рода информационный канал. Поскольку обращения, как правило, направляют только те граждане, у которых возникли серьёзные затруднения, справиться с каковыми своими силами они не могут, то анализ и обобщение больших массивов обращений позволяет получать оперативную и чёткую информацию о существующих проблемах.

Третья позиция рассматривает обращения как форму "обратной связи", составляющую коммуникационного цикла и средства влияния на решения, принимаемые властными структурами. В отличие от юридического подхода, в котором значим, прежде всего, сам факт обращения, политологический подход уделяет внимание, прежде всего, его цели и содержанию.

Исходя из этого, мы можем видеть, что институт обращений граждан в органы власти выполняет три функции. Сущность первой заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено - устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Эту функцию можно назвать правозащитной. Вторая функция состоит в том, что обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан. Эту функцию можно назвать информационной. Наконец, третья заключается в следующем: обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане смогут так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Такую функцию, на наш взгляд, можно назвать коммуникационной или партиципаторной.

На сегодняшний день информационная функция развита лучше всего (однако получаемая из обращений информация, как правило, не публикуется, распространяется только в рамках ведомств и остаётся недоступной для самих граждан). Правозащитная функция развита значительно хуже, так как из-за волокиты и несогласованности в работе различных ведомств большая часть (как правило, свыше 70%) обращений рассматривается с вопиющими нарушениями сроков или не рассматривается вовсе. Что касается коммуникационной функции, то она даже не имеет под собой серьёзной нормативной базы. Она основывается пока только на благих пожеланиях. Между тем, именно её широкое внедрение может наилучшим способом содействовать демократизации и модернизации системы государственного управления в России.

Политологический анализ различных подходов к правовому регулированию работы с обращениями в современных органах власти и реальной организации такой работы показывает, во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального Закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 году Федерального Закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не принесло существенного изменения ситуации. Поскольку основную роль в нём играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (т.к. имеют гриф "ДСП") и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

И в третьих, эмпрические данные, собранные автором в ходе исследований в ряде федеральных и региональных органов власти, позволяют сделать вывод и о том, что практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти - ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства.

Но крайне важен тот факт, что, будучи разновидностью гражданского участия, обращения граждан обладают при этом "тройственной природой": "юридического", "бюрократического", "гражданского" института. В этой тройственной природе заключается источник, как достоинств, так и недостатков института обращений граждан. Главное достоинство "тройственной природы" состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему. Как указывал ещё М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил. Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств её самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: как показывает история, институт обращений граждан - ровесник государства. Он существовал, когда не было ни представления о демократии (даже в античном понимании), ни разделения властей, ни, тем более, современных информационных технологий. На основании этого мы делаем основной вывод: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причём так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений возможно влиять на принимаемые субъектами власти решения, причём используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию.

Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных акторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой), либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями.

Переходя к конкретике, мы можем предложить следующие шаги по модернизации института:

- необходимо чётко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

- чрезвычайно важно закрепить в законе, как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения, петиции и гражданские наказы;

- следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

- в законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жёсткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, чёткая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение;

- следует детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

- необходимо выработать чёткие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

- следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

- необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

- следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Во всяком случае, мы с уверенностью можем утверждать, что, в конечном счёте, сумеем ли мы выработать адекватный ответ на вызовы глобального мира, будет во многом зависеть от того, удастся ли изменить способ функционирования системы государственного управления. Д.А. Медведев сказал: "Роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере, адекватно было обеспечено", но добиться этого можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала "первой", затем и "второй ступени". Это будет, на наш взгляд, очень важный шаг по демократизации российского государства вообще, тем более, он представляется нам куда более осуществимым на нынешнем этапе развития, чем трансформация электоральных механизмов (включая формирование партийной системы западного типа) или создание подлинно "разделённой" власти.

Институт обращений граждан может быть превращён из одностороннего "передатчика" информации в полноценный коммуникационный механизм, позволяющий гражданам оказывать влияние на власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Изучение возможностей такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях может стать, на наш взгляд, весьма перспективным направлением развития реальной политики и исследований прикладной политологии.

институт обращение участие гражданское

Перечень основных работ автора по проблематике доклада

1. Обращения граждан в органы исполнительной власти как механизм публичной политики // Публичная политика как инструмент российского выбора. Сборник тезисов секции №11 III Всероссийского конгресса политологов. Под ред. Н.Ю. Беляевой и А.Ю. Зудина. М.: РАПН, 2003. С.60

2. О содержании термина "гражданское участие" // Политика и общество: методы управления, влияния, познания. Под ред. М.Ю. Урнова, Л.В. Полякова, Г.В. Иванченко М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2006. С. 96

3. Институт обращений граждан в органы власти: роль, значение, подходы к анализу // Аспирант и соискатель. 2006. №2 (33). С. 173

4. К вопросу о классификации обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Вопросы гуманитарных наук. 2006. № 3 (24). С. 499

5. Институт обращений граждан в органы государственной власти в контексте развития гражданского участия // Тезисы докладов IV Всероссийского конгресса политологов. сост. А.И. Никитин, О.Ю. Малинова, С.В. Патрушев. М.: РАПН, 2006. С. 438

6. Обращения граждан и влияние на решения органов власти // Социс. 2007. №5 (278). С. 137

7. Институт обращений граждан в органы власти в России: возможности возникновения нового канала влияния // Полис. 2007. № 5 (101). С. 68

Размещено на Allbest.ru