Модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

1.1 Сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

1.2 Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления

1.3 Делегирование местному самоуправлению отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами государственного управления

Глава 2. Политико-правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Формирование основных направлений взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

2.2 Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления

2.3 Сравнительный анализ делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в России и в зарубежных странах

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования определяется становлением и формированием современной системы местного самоуправления в Российской Федерации. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели местного самоуправления. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

Реформа местного самоуправления идет в России более десяти лет. Каждый ее этап внес свой вклад в развитие взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Поворотным шагом в проведении реформы местного самоуправления и построении его отношений с государством, стало принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На сегодняшний день выявлен целый ряд проблем, связанных с реализацией реформы местного самоуправления. Решение данных проблем требует формирования эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, создания единого механизма реагирования на деструктивные ситуации в системе муниципального управления.

Государственная власть и местное самоуправление являются полноценными элементами публичной власти, главная цель которой - служение обществу, реализация общественных интересов, предоставление качественных услуг государственного и местного уровней. Как представляется, сегодня произошли некоторые смещения в отношениях государства и местного самоуправления, которые мешают реализации выше обозначенных целей и задач.

Характерной чертой современного этапа развития РФ является поиск оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В этой связи необходимость построения эффективных отношений между государственной и местной властью приобретает дополнительное звучание.

Таким образом, требуется серьезный системный анализ отношений государства и местного самоуправления в переходный период, который еще можно назвать периодом неопределенности.

Большой интерес в этой связи для исследования теоретических положений взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления послужили выводы, изложенные в дореволюционных трудах В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, Н.М. Коркунова.

Объектом исследования является система отношений государственной и местной власти в Российской Федерации.

Предмет исследования составляет формирование модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.

Целью курсовой работы является выявление моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных задач:

- определить теоретические аспекты взаимодействия государственного управления и местного самоуправления;

- выявить политико-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в РФ.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использовать основные положения и результаты исследования в деятельность работников государственного и муниципального управления с целью совершенствования системы местного самоуправления в России и системы отношений государства и местного самоуправления.

Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

государственный местный самоуправление полномочие

1.1 Сущность и содержание государственного управления и местного самоуправления

Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления. Справедливо отмечается в литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.

Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления -- самостоятельности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения. Муниципалитеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях. Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства, поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет отличные от государства функции.

Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в России. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление.

Конституция РФ называет два типа муниципальных образований -- городские и сельские поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Одним из важнейших таких требований является введенный Законом 2003 г. принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России в поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения. Следовательно, это означает, что практически вся территория субъекта РФ должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Законодательство о местном самоуправлении динамично меняется, и не выработано единого подхода в определении статуса муниципальных образований.

ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводил обобщающее понятие муниципального образования как городское или сельское поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы. Причем законодатель не различал муниципалитеты по уровням в отличие от ФЗ 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который установил двухуровневую систему местного самоуправления, определив достаточно подробно компетенцию каждого вида муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие от прежнего не дает определение муниципального образования, ограничиваясь лишь установлением типов территориальных единиц, которые являются муниципальными образованиями. По-прежнему остается целый ряд муниципальных образований, правовой статус которых регулируется отдельными ФЗ (закрытые административно-территориальные образования - ЗАТО, города-наукограды, приграничные территории).

В соответствии с новым законом местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым муниципальные районы и городские округа с районным муниципальным делением.

Что касается отношений государственных органов с местными органами власти, то, прежде всего, важно обратить внимание на конституционные принципы:

- признания, самостоятельности и гарантированности местного самоуправления в России,

- отделения его от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ),

- самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления,

- возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 131, 132 Конституции РФ).

Условно к ним можно отнести и принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), который реализуется в отделении местного самоуправления от государственной власти, проявляясь в вертикальном разграничении предметов ведения и полномочий. Однако можно согласиться с мнением о том, что данный принцип по горизонтали не должен распространяться на муниципальную власть. Потому и предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на местном уровне, по меньшей мере, спорны с учетом того, что новый закон не проводит четкого разделения между ними, предусматривает и такие модели, при которых глава муниципального образования возглавляет местный представительный орган.

В литературе выделяются и другие не менее важные принципы, например принцип народовластия, при котором государственные и местные органы являются равноважными для народовластия как непосредственные формы его осуществления. Выделяют также принципы рационального, сочетания государственных и общественных интересов; согласования приоритетов социальной, хозяйственной, финансовой, культурной политики; обеспечения многообразия в самоуправлении народов и территорий. Принцип сочетания государственных и местных интересов; предполагает при отнесении тех или иных полномочий к муниципальным или государственным органам учет приоритетности интересов в решаемых вопросах.

Также выделяются и сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

· установление общих принципов организации местного самоуправления;

· регулирование компетенции органов местного самоуправления;

· определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;

· делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

· осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

Конституционными положениями не исчерпывается федеральное регулирование местного самоуправления. В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации местного самоуправления" находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В идеале такой подход предполагает, что Федерация издает рамочные федеральные законы, в соответствии с которыми регионы издают свои нормативно-правовые акты. Однако новый подход к разграничению полномочий в сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в установлении общих принципов местного самоуправления детальная регламентация организации местного самоуправления должна осуществляться законами субъектов РФ. И некоторые ученые поддерживают позицию законодателя, согласно которой общие принципы организации местного самоуправления должны находиться в руках федерального законодателя, а подробное регулирование местного самоуправления является прерогативой местных органов. Более того, федеральный законодатель может выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах установления его гарантий.

Концепция взаимодействия государственных и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное самоуправление -- не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество -- взаимно связанные, но противоположные по сути образования. Потому верно замечает О.Н. Ванеев, что самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества.

У местного самоуправления и государства имеются ряд объединяющих черт:

· местная и государственная власть организованы по территориальному признаку;

· и первые, и вторые реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;

· только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и сборы;

· только государственная и местная власти принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты;

· и те, и другие имеют право применять принуждение на своей территории.

Главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст. 12 Конституции РФ, отделяющей местное самоуправление от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации государственного и местного самоуправления. Как указывает H.Л. Пешин, государственная власть и местное самоуправление -- разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление - суть разные формы социального управления.

1.2 Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления

По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования -- "управления по вертикали" к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития.

Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями местных вопросов:

· государство на законодательном уровне определяет перечень вопросов местного значения, который может изменяться;

· оказание государственной, в первую очередь финансовой, поддержки местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

· обеспечение режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований, что отразилось в ст. 72 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельных видах государственного контроля (ФЗ о прокуратуре, о Счетной палате и др.);

· участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, например, назначение 1-3 членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации представительным органом субъекта РФ по представлению главы региона (ст. ФЗ №131-ФЗ 2003 г.);

· установление государственной защиты, гарантий и ответственности выборных должностных лиц и органов местного самоуправления;

· оказание информационно-методической помощи

муниципалитетам (подготовка муниципальных служащих, содействие в открытии учебных заведений, помощь в подготовке и принятии местных бюджетов и др.).

Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами; возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных государственных полномочий; разрабатывает и принимает финансово-экономические федеральные и региональные программы с муниципальной составляющей.

Поскольку в силу ст. 132 Конституции РФ местные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно, они выполняют государственные полномочия. Федеральный закон 2003 г. предусматривает подчиненность органов местного самоуправления органам государства при исполнении отдельных государственных полномочий и право органов государственной власти во внесудебном порядке отменять акты органов местного самоуправления.

Важнейшим методом воздействия государства на местные образования должно оставаться законодательное регулирование, где вмешательство государственных органов в сферу местного самоуправления должно быть минимальным. Главным критерием законодательного регулирования является Конституция РФ, закрепляющая самостоятельность местного самоуправления (ст. 12), но вместе с тем регулирующая правоотношения, касающиеся муниципалитетов.

Специалисты в области местного самоуправления неоднократно отмечали необходимость совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления, обращая внимание на неполноту, несогласованность и непоследовательность законодательного регулирования местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных и судебных гарантий местного самоуправления и др.

В конституционной доктрине учредительные акты (уставы)

субъектов РФ и муниципальных образований считаются актами, регламентирующими принципиальные вопросы устройства региональной и муниципальной власти в конкретных территориях. На деле федеральный законодатель унифицировал и детально регламентировал устройство всех уровней публичной власти, оставив для решения в указанных "учредительных" актах лишь второстепенные вопросы, что ставит под сомнение саму конституционную модель децентрализации власти в России.

В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора.

Другой формой взаимодействия органов публичной власти является создание совещательных, координационных, консультативных органов. Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

В Законе 2003 г. предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов тоже содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления также находят свое закрепление в основных законах субъектов РФ посредством установления контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству.

В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 267 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов", который вступил в силу с 1 января 2009 г., к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты (в том числе оформленные в виде правовых актов решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Наиболее эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления. Законы, регламентирующие порядок обращения с законодательной инициативой органов местного самоуправления, приняты в Оренбургской, Амурской, Вологодской, Владимирской, Астраханской областях и в других регионах России. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации обладают, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту (наличие сопроводительного письма, решения представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, текста законопроекта, пояснительной записки).

Таким образом, взаимоотношения органов публичной власти - это процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В настоящее время представляется необходимым определить основные положения, связанные с взаимоотношениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне регионального законодательства.

При этом уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправлении не может быть снижен субъектами Российской Федерации при определении ими на основе федерального законодательства правовой основы организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Именно отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом и порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1.3 Делегирование местному самоуправлению отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами государственного управления

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления - это предоставление органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и должностным лицам местного самоуправления.

Делегирование органами государственной власти своих полномочий местным органам власти осуществляется на основе следующих принципов:

- законности и целесообразности;

- социально-экономической обоснованности;

- реальности и гласности осуществления делегированных полномочий;

- материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;

- подконтрольности осуществления делегируемых полномочий.

Делегирование отдельных государственных полномочий производится в интересах социально-экономического развития муниципального образования и территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и реальности их осуществления органами местного самоуправления. Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. В процессе делегирования государственных полномочий должен соблюдаться принцип гласности, информированности населения об объеме делегированных полномочий и их финансовой обеспеченности.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обусловлено рядом факторов:

- данные органы власти входят в качестве составного элемента в общую систему публичной власти в государстве, что предполагает их тесное взаимодействие и сотрудничество с органами государственной власти при решении вопросов местного значения.

- в силу наибольшей приближенности к населению органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия с большей эффективностью, нежели государственные органы.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями:

1) в области регистрации актов гражданского состояния (регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования);

2) в области социальной защиты населения (социальная поддержка ветеранов труда, социальная поддержка многодетных семей и др.);

3) в области сельского хозяйства (полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства в форме субсидий на животноводческую продукцию);

4) по образованию и организации деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (органы местного самоуправления образуют эти комиссии, обеспечивают их деятельность).

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями и по иным вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает формы государственного контроля:

- за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за их реализацией, проверять законность и целесообразность решений муниципальных органов власти, принимаемых для осуществления переданных полномочий. Органы государственной власти для осуществления контроля за делегированными государственными полномочиями вправе:

1) производить проверки деятельности органов местного самоуправления и целевого использования средств, передаваемых на реализацию государственных полномочий;

2) запрашивать и получать в срок информацию, необходимые документы от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий;

3) назначать уполномоченных представителей государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;

4) проводить методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Субъекты Федерации регулируют вопросы, связанные с передачей, финансированием отдельных государственных полномочий и осуществлением контроля за тем, как они осуществляются муниципальными органами власти, принимая в пределах своих полномочий соответствующие законы.

В связи с обозначенным, необходимо отметить, что передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления является одним из способов укрепления сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии по осуществлению государственного и муниципального управления.

Однако, вопросы наделения муниципальных органов власти государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор мало изученными и разработанными, следовательно, и достаточно проблематичными. Как показывает практика, целый рад проблем в деле передачи региональными органами власти Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не только отсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и существующими несовершенствами положений действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вместе с тем, есть необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодателем, посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов муниципальной власти отдельными государственными органами.

Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона вызывают вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.

Отсутствие в законодательстве понятия "государственная обязанность" по отношению к муниципальным образованиям и возведение в принцип обязательности передачи на места финансовых и материальных средств для осуществления всех без исключения государственных полномочий порождают подчас различные коллизии. Некоторые муниципальные образования начинают требовать оплаты исполнения вышеназванных государственных дел и им аналогичных. С точки зрения содержащегося в таких государственных полномочиях четко выраженного общего интереса народа, а также с учетом организационной сложности и нерентабельности определения и обеспечения при этом соответствующих расчетов, целесообразно подобные полномочия закрепить в законодательстве в качестве государственных обязанностей. Эти обязанности должны выполняться органами местного самоуправления безвозмездно на базе использования муниципальной собственности или за счет местных финансов, тем более что органы государственной власти обеспечивают выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий, прежде всего, в социальной сфере - наиболее близкой и болезненной для населения. Социальная сфера - это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека. В отсутствие четкой правовой базы регламентирования разделения полномочий между государственной и муниципальной властью в такой сложной области как социальная политика и социальная защита институт делегирования государственных полномочий является одним из решений сложившейся проблемной социально-экономической ситуации на местах.

Глава 2. Политико-правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Формирование основных направлений взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

Государственный орган - это составная относительно самостоятельная часть аппарата государства, обладающая установленной законом структурой, осуществляющая функции государства и наделённая для этого властными полномочиями.

Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий с момента введения в Российской Федерации самого института самоуправления является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.

Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, например, глава 4 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В России передача большинства соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто», как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления. Поскольку сама процедура передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом исполнении отсутствует, то в научной лексике это явление обозначается термином «инкорпорация» (включение в свой состав, присоединение).

Таким образом, инкорпорированные государственные полномочия - это полномочия, исключенные из компетенции государственных органов в соответствие с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов местного самоуправления. Основной причиной, в связи с которой осуществляется инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, является необходимость децентрализации государственной власти, то есть политико-правового процесса перехода властных полномочий от централизованной подсистемы к децентрализованной в целях наиболее эффективного принятия и исполнения управленческих решений.

В силу подпункта 11 п.1 ст.6 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления относится контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно же ст. 70 Земельного кодекса РФ все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населённых пунктов находятся в ведении представительных органов соответствующих административно-территориальных единиц, что позволяет органам местного самоуправления осуществлять в сфере земельных отношений помимо контрольных и иные распорядительные функции.

Сравнивая две указанные сферы компетенции органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что, отличаясь по основанию возникновения и режиму использования, обе они непосредственно связаны с осуществлением государственных функций. Поэтому с точки зрения государственных интересов они имеют наиболее важное значение. Вместе с тем, необходима разработка определённых ведомственных и отраслевых критериев для выяснения обоснованности передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. Например, не вызывает сомнения необходимость осуществления органами местного самоуправления государственной функции, связанной с предоставлением и контролем за использованием государственных земель, поскольку муниципальная власть с разветвлённой сетью земельных комитетов и налаженной системой учёта земель оперативно решит на месте все земельные вопросы.

Статья Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», согласно которой органы местного самоуправления вместе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют и обеспечивают воинский учёт и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учёт и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т.п.

Однако в приведённом выше Федеральном законе «Об обороне» ни слова не говорится об источниках финансирования тех мероприятий, которые возложены Законом на органы местного самоуправления. То есть получается, что муниципальные органы должны самостоятельно изыскивать у себя резервы и источники на реализацию этих полномочий. При этом никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку подобные полномочия официально, как это положено по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этим органам не делегировалась. Соответствующую позицию занимают судебные инстанции, которые привлекают муниципальные органы к ответственности за невыполнение возложенных на них государственных полномочий без учёта наличия, либо отсутствия у муниципальных образований материальных и финансовых средств.

Выход из этого положения видится в том, чтобы в самих законах, предусматривающих инкорпорацию государственных полномочий, признать необходимость финансирования их реализации из соответствующих государственных бюджетов. В отличие от порядка финансирования делегированных государственных полномочий, наделение которыми осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, при инкорпорации государственных полномочий, учитывая её долговременный и безотзывный характер, достаточно будет определить конкретный бюджетный источник. В качестве примера можно привести процент отчисления какого-либо федерального или регионального налога, либо специальный внебюджетный фонд, обозначив целевое использование этого источника.

В процессе осуществления органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий зачастую возникает положение, когда при неизменности делегированных полномочий увеличивается интенсивность или объём их реализации. Данное обстоятельство следует расценивать как существенное изменение условий реализации, что должно повлечь за собой необходимую корректировку в сторону увеличения материального и финансового обеспечения.

Существует правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те в принципе могут их передавать дальше, то есть органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Характерный пример - Федеральным законом от 15 ноября 1997 №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, являющиеся полномочиями Российской Федерации, переданы органам государственной власти субъектов Федерации с возможностью дальнейшего делегирования органам местного самоуправления.

Правовая конструкция, направленная на расширение участия органов местного самоуправления в решении государственных дел, закреплена федеральными законами от 31 декабря 2005 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и от 29 декабря 2006 №158-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий».

Данными актами предусмотрено право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий, которые им не переданы, но участие в осуществлении которых предусмотрено федеральными законами. Эти права связаны с мерами социальной помощи и поддержкой отдельных категорий граждан, созданием условий для осуществления деятельности по реализации прав местных национально-культурных автономий, с нотариатом, опекой и попечительством. Такие права муниципалитетов по своему содержанию отвечают функциональному назначению местного самоуправления.

Опека и попечительство, нотариат, общественные работы, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать, то же самое с нотариальными и другими действиями. Если орган местного самоуправления берётся за осуществление этих полномочий, они становятся для него обязательными и выполняются в определённом порядке. Поэтому законодатель должен установить процедуру реализации предоставленных муниципалитетам прав.

Выполнение местными органами не только собственных вопросов, но и определённой части государственных полномочий исторически было всегда. Процесс этот объективно необходимый и большей частью взаимовыгодный как для населения, так и для государства. Обусловлен он экономической, социальной, управленческой и организационно-технической целесообразностью. Но, нахождение оптимальных способов разграничения компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве имеет принципиально важное значение для эффективного и устойчивого функционирования общества и государства, включая его социально-экономическую сферу.

2.2 Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления

При закреплении, идей и принципов местного самоуправления в Конституциях и Уставах субъектов РФ отразилось многообразие и неординарность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Почти все республики и субъекты Российской федерации приняли свои законы, о местном самоуправлении. Хотя, очевидно, что необходимо направлять усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти (как это имело место в Удмуртской Республике; Республике Алтай и др.), а на строго правовое финансовое обеспечение их деятельности, но применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство. Пока же законодательством ряда республик-субъектов РФ допускается «вторжение» в сферу полномочий местного самоуправления, а также устанавливается подотчетность и подконтрольность одного муниципального образования другому.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных причин нарушения соотношения органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение систематизации нормативных актов субъектов РФ заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

По итогом проведенного Министерством юстиции анализа действующего в субъектах РФ законодательство по вопросам местного самоуправления, из рассмотренных 76 законов субъектов Федерации, признаны в полной мере соответствующими федеральному законодательству только 4 законодательных акта субъектов Федерации. Таким образом, вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления требуют дополнительного специального исследования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, в числе которых:

а) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их исполнением;

б) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности РФ в муниципальную собственность;

в) регулирование отношений между бюджетами: субъектов РФ и местными бюджетами;

г) наделение органов местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

д) защита прав граждан на местное самоуправление;

е) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

ж) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

з) ответственность за принятые решения.

Приведенный, далеко не полный, перечень полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления свидетельствует о том, что федеральный законодатель связал становление местного самоуправления в России с волей субъектов Федерации.

Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Вместе с тем следует отметить, что как показывает судебная практика (складывающаяся еще до принятия ФЗ от 4 августа 2000 г.), наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ.

Судам следует анализировать установленные нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий должностного лица; они должны оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или высшего должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами и устранены состоявшимися судебными решениями.

Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ.

В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.