Функції територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Спеціальність: 12.00.02 - Конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні

Батанов Олександр Васильович

КИЇВ - 2000

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ).

Науковий керівник: член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор ПОГОРІЛКО Віктор Федорович - завідувач відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович - професор кафедри теорії держави і права Інституту адвокатури при Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка

кандидат юридичних наук, професор КОРНІЄНКО Микола Іванович - суддя Конституційного Суду України

Провідна установа: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого (м. Харків), кафедра конституційного права

Захист відбудеться 12 січня 2001 року о 17 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03. по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001 м. Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту

Автореферат розіслано 12 грудня 2000 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І.Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність і ступінь розробленості теми дисертаційного дослідження. Проголошення 24 серпня 1991 р. незалежності України створило умови для радикальних демократичних перетворень у нашому суспільстві і державі. Органічною частиною процесу демократизації є формування інституту місцевого самоврядування. Конституція України 1996 р. вперше відносить місцеве самоврядування до основ конституційного ладу України та визначає його як самостійну форму здійснення народом своєї влади.

Конституювання територіальної громади як первинного суб'єкту місцевого самоврядування активізує глибинні процеси політичної і соціально-економічної реновації суспільства і держави, виступає об'єктивною і тому неодмінною передумовою та вагомим фактором всього процесу реформування, яке відбувається в нашій країні та переслідує глобальну мету - побудову демократичної, правової та соціальної держави. Така об'єктивація викликана тим, що, по-перше, в місцеве самоврядування залучені всі громадяни України, які виступають в ньому як жителі певних адміністративно-територіальних одиниць, а, по-друге, всі реформи, які здійснюються в Україні, - політична, економічна тощо - або безпосередньо здійснюються на місцях, або мають вихід на локальний рівень. Таким чином, місцеве самоврядування, відображаючи політичні, географічні, соціально-економічні, національно-культурні та інші особливості різних територіальних одиниць, сприяє набуттю ними своєї індивідуальності, посилює відчуття належності людини до певної територіальної громади, має стратегічне значення в процесі соціальної інтеграції та політичної мобілізації суспільства.

Становлення ефективного місцевого самоврядування в Україні значною мірою стримується як внаслідок об'єктивних факторів (наприклад, слабкої фінансово-економічної бази), так і суб'єктивних причин, як-то наявність суперечливих, а часом і діаметрально протилежних підходів до розуміння справжньої природи, функцій та завдань місцевого самоврядування. Тому, у зв'язку з новизною інституту місцевого самоврядування для конституційно-правового механізму здійснення публічної влади в Україні, в теперішній час виникає необхідність у детальному науковому розробленні питань природи, основ, принципів організації та діяльності системи місцевого самоврядування. Особливої уваги в процесі становлення вітчизняної теорії місцевого самоврядування набувають питання місця та ролі територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Незважаючи на те, що питання про особливу роль цих спільностей у реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування в юридичній літературі не викликає сумніву, проблеми конституційно-правового статусу територіальних громад, а особливо такого його елементу як їх функції - є майже не дослідженими. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування. Однак в науці конституційного права фактично відсутні фундаментальні дослідження з даної проблеми, що певною мірою сповільнює реалізацію законодавства про місцеве самоврядування.

Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена до того ж комплексним характером місцевого самоврядування як правового інституту, який складається з норм різних галузей національного законодавства, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з організацією і функціонуванням місцевого самоврядування, а саме: конституційного, адміністративного, цивільного, екологічного тощо. Така особливість правової регламентації діяльності територіальних громад і обраних ними органів, вимагає досягнення оптимального співвідношення і єдиної концептуальної спрямованості цих норм. У зв'язку з цим особливого значення набуває розроблення теоретичних засад функціонування територіальних громад в ординарних та екстраординарних режимах, що мають бути вихідними для галузевих науково-юридичних досліджень цієї проблематики.

Заслуговує на увагу й зовнішньополітичний аспект актуальності теми. Ратифікація 15 липня 1997 р. Верховною Радою України Європейської Хартії про місцеве самоврядування, яка закріплює фундаментальні принципи організації і функціонування місцевого самоврядування, зобов'язує Україну приєднатися до міжнародних стандартів муніципальної демократії. Саме тому дослідження теоретичних засад функціонування територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування в Україні є актуальним напрямком сучасної правової науки. Сукупність зазначених чинників й зумовила вибір теми дослідження.

В спеціальній літературі розгляд проблем функцій суб'єктів публічно-владних відносин, зокрема комплексний аналіз системи функцій держави, органів державного управління, місцевих Рад народних депутатів, громадських організацій або дослідження окремих функцій цих суб'єктів в контексті загальних проблем теорії держави і права, конституційного права і радянського будівництва, адміністративного права тощо проводився у працях В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, М.Й. Байтіна, І.Л. Бачило, І.П. Бутка, М.І. Корнієнка, Б.П. Курашвілі, В.В. Копєйчикова, Б.М. Лазарєва, А.І. Лук'янова, В.М. Марчука, В.Ф. Погорілка, М.Ф. Селівона, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, М.В. Чорноголовкіна та інших дослідників.

Констатуючи значний внесок цих авторів у розроблення концептуальних основ функціонального аналізу суб'єктів публічно-владних відносин у загальнотеоретичному аспекті, слід мати на увазі, що переважну більшість їх наукових праць видано за радянських часів, що зумовлює їх спрямованість на дослідження, насамперед, державницьких за своєю природою явищ

Починаючи з 1990 р., коли у вітчизняній науці почалося формування сучасних поглядів на інститут місцевого самоврядування, муніципально-правовій проблематиці приділяли увагу М.О. Баймуратов, В.І. Борденюк, М.П. Воронов, Р.К. Давидов, В.М. Кампо, О.О. Карлов, А.А. Коваленко, М.І. Корнієнко, П.М. Любченко, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський та інші.

При науковому досліджені окремих аспектів становлення і розвитку інститутів локальної демократії в Україні використовувалися праці відомих дореволюційних вітчизняних та іноземних вчених-правників В.П. Безобразова, О.Д. Градовського, Л. Дюгі, Г. Єллінека, М.М. Коркунова, М.А. Курчинського, М.І. Лазаревського, П.М. Подлігайлова, А. де Токвіля, Л. Штейна тощо.

Дисертаційне дослідження спирається також на розробки провідних сучасних науковців Російської Федерації - І.В. Видріна, Ю.Д. Казанчева, М.О. Краснова, О.Є. Кутафіна, О.М. Писарєва, М.В. Постового, В.І. Фадєєва, О.І. Черкасова, К.С.Шугриної та інших країн - Г. Бребана, Ж. Веделя, Б. Гурне, Р. Драго, Т. Маунца, Г. Райта.

Варто зазначити, що за останні роки в Україні захищено ряд дисертацій, що вміщують науковий аналіз окремих аспектів місцевого самоврядування. Однак, ці роботи не містять комплексного наукового аналізу функцій територіальних громад, тому дане дисертаційне дослідження органічно доповнює їх, а наявність означених праць не позбавляє його актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося як складова частина тематики досліджень відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України з теми “Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції України” (№ держ. реєстрації 01960012890).

Мета і задачі дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає у створенні науково-теоретичної моделі функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування, а також у розробленні практичних рекомендацій щодо вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування.

Визначена мета дослідження зумовила постановку і розв'язання таких завдань: 1) узагальнити розповсюджені дефініції функцій суб'єктів публічно-владних відносин та сформулювати визначення функцій територіальних громад; 2) проаналізувати взаємозв'язок категорії “функція” територіальної громади з іншими спільними категоріями - “завдання”, “цілі”, “принципи”, “компетенція” територіальної громади; 3) виходячи з співвідношення функцій територіальних громад з функціями інших суб'єктів місцевого самоврядування, з'ясувати місце функцій територіальних громад у системі функцій системи місцевого самоврядування; 4) провести порівняльний аналіз функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування з функціями органів місцевої державної виконавчої влади; 5) визначити систему критеріїв класифікації функцій територіальних громад; 6) проаналізувати роль територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, розробити систему та розкрити зміст основних функцій територіальних громад; 7) проаналізувати специфіку механізму реалізації функцій територіальних громад, як первинних суб'єктів місцевого самоврядування; 8) проаналізувати законодавство України про місцеве самоврядування та внести рекомендації і пропозиції, спрямовані на вдосконалення здійснення територіальними громадами своїх функцій з метою підвищення ефективності їх діяльності.

Об'єктом дисертаційного дослідження є статус територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дисертаційного дослідження складає система функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні.

Методологічною основою дисертації є наукові методи, що ґрунтуються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ політико-правового характеру, яким є місцеве самоврядування. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи щодо визначення функцій територіальних громад як основних напрямів і видів їх муніципальної діяльності. З цією метою використовується ряд загальнонаукових методів діалектичного пізнання: методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, моделювання, абстрагування, прогнозування тощо. У процесі розроблення проблеми використовувалися порівняльно-ретроспективний, формально-логічний, системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, аналогії, порівняльно-правовий та інші методи дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним науковим дослідженням, присвяченим теоретичним і практичним проблемам функцій територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування. Теоретичні висновки, які містяться у дисертації, являють собою авторську концепцію ролі територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення. Новизну дослідження відбивають такі найважливіші науково-теоретичні положення:

авторське визначення функцій територіальних громад як основних напрямів та видів муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України;

положення про пріоритетність функцій територіальної громади в системі функцій місцевого самоврядування;

висновок про відмінність правової природи функцій територіальних громад як громадських функцій, від правової природи функцій органів місцевої державної виконавчої влади як державних функцій;

визначення та розкриття системи критеріїв класифікації функцій територіальних громад (с. 11-12 автореферату);

аналіз системи функцій територіальних громад та характеристика кожної функції (с. 13-14 автореферату);

авторське визначення механізму реалізації функцій територіальних громад (с. 14-15 автореферату);

пропозиції щодо шляхів вдосконалення і розвитку основних функцій територіальних громад (с. 15-16 автореферату).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що матеріали дисертації можуть бути корисними у подальших дослідженнях загальнотеоретичних проблем, пов'язаних з організацією та діяльністю суб'єктів місцевого самоврядування. Висновки, концептуальні підходи, що містяться у дисертації, можуть бути використаними в законотворчій діяльності Верховної Ради України, правотворчій роботі органів місцевого самоврядування. Ряд положень дисертації можуть бути використаними в процесі підготовки проектів законів про окремі інститути місцевого самоврядування, зокрема, закону про територіальні громади в Україні та, в перспективі, Муніципального Кодексу України.

Матеріали дисертації також можуть бути використаними в навчальному процесі, включаючи систему підготовки і підвищення кваліфікації державних і комунальних службовців, а саме - при викладенні курсів конституційного, муніципального, адміністративного права тощо.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обгрунтовані на базі особистих досліджень автора. Всі наукові праці, в яких відображено зміст дисертації, написані без співавторів, окрім статті “Деякі теоретичні аспекти становлення функцій територіальних громад в Україні” (Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 1999. - №1. - С.31-36), яка написана у співавторстві з професором, доктором юридичних наук М.О. Баймуратовим (Одеська національна юридична академія). Особистий внесок здобувача в цій статті полягає в обґрунтуванні комплексу територіальних та технологічних функцій територіальних громад.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні та практичні висновки і положення, які містяться у дисертації, розглядалися на засіданнях відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема “Право та культура: теорія і практика” (Київ, травень 1997 р., тези опубліковані); “Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України” (Київ, жовтень 1998 р., тези опубліковані); “Загальна декларація прав людини та Україна” (Одеса, грудень 1998 р., тези опубліковані); “Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування” (Київ, грудень 1998 р., тези опубліковані); “Європа - Японія - Україна: шляхи демократизації державно-правових систем” (Київ, жовтень 2000 р.); “Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав-членів Європейського Союзу та вибір України” (Київ, жовтень 2000 р.). Основні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у восьми наукових статтях, які опубліковано в юридичних часописах.

Окрім цього, результати дисертаційного дослідження використані в навчально-методичній роботі дисертанта в Київському університеті права при викладанні курсу “Державне будівництво та самоврядування в Україні”.

Структура дисертації визначена метою і завданнями дослідження та включає в себе вступ, два розділи та список використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 257 сторінок, з них список використаних джерел - 67 (всього - 533 джерела).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об'єкт та предмет дослідження, характеризуються методологічна основа, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача, апробація одержаних результатів, структура і обсяг дисертації.

Перший розділ - “Основи теорії функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування” - присвячений дослідженню поняття, правової природи, змісту, сутності та форми функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування, проблемам співвідношення функцій територіальних громад з функціями інших суб'єктів системи місцевого самоврядування, а також з функціями органів місцевої державної виконавчої влади.

Спираючись на досвід дослідження функцій інших суб'єктів публічно-владних відносин, зокрема функцій держави, функцій органів управління, функцій органів місцевого самоврядування тощо, автор визначає основні функції територіальних громад як основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Дане формулювання дозволяє відобразити основоположні моменти в розумінні функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування. По-перше, воно орієнтує ці суб'єкти на досягнення єдиної мети для всієї системи територіальної самоорганізації -- вирішення питань місцевого значення, забезпечує поєднання інтересів загальнодержавних з інтересами певної території. По-друге, розкриває зміст діяльності цих суб'єктів муніципального права та її динамічну спрямованість. По-третє, відображає місце територіальних громад в системі місцевого самоврядування як первинного суб'єкту.

Теоретичний аналіз категорій “завдання”, “цілі”, “принципи” місцевого самоврядування та їх співвідношення з поняттям “функція територіальної громади” доводить про вихідне системоутворююче значення останньої категорії в системі досліджуваних явищ. Приєднуючись до точки зору вітчизняних та зарубіжних авторів (В.Б. Авер'янов, Б.М. Лазарєв, В.Ф. Погорілко тощо) щодо категорії “компетенція” автор робить висновок про її похідний характер щодо категорії “функція територіальної громади”.

Спираючись на тезу про те, що функції визначають організаційну побудову системи місцевого самоврядування, доводиться, що система місцевого самоврядування являє собою побудовану на легальних засадах цілісну, структурно і функціонально впорядковану сукупність суб'єктів (територіальна громада, представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи і посадові особи, органи самоорганізації населення), в процесі функціонування і взаємодії яких реалізуються принципи місцевого самоврядування. Функції системи місцевого самоврядування розкривають та характеризують взаємозв'язки структурних елементів даної системи як цілісного суб'єкта влади і управління на локально-регіональному рівні. Кожна з таких функцій - це певний вид публічно-владного та управлінського впливу, який пронизує систему суб'єктів місцевої демократії та є спільним, типовим для них. Тому в структурі системи місцевого самоврядування функції її окремих суб'єктів мають певну диференціацію, розподіл і розосередження у владно-управлінських функціях різних суб'єктів місцевого самоврядування, їх ланок і підсистем.

Провідне місце в системі місцевого самоврядування займає територіальна громада як єдиний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування. Обсяг функцій територіальних громад співпадає з обсягом функцій системи місцевого самоврядування. Тому, при характеристиці функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, слід мати на увазі, що функції територіальної громади є пріоритетними в системі функцій суб'єктів місцевого самоврядування.

Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування здійснюють значний обсяг функцій управлінського характеру та виступають організуючою основою в системі місцевого самоврядування. Їх значення полягає не тільки в організації управління на місцях та здійснення завдань місцевого значення, але й в забезпеченні розвитку демократичних засад в суспільстві, наближенні інтересів місцевих жителів та інтересів держави, забезпеченні єдності суспільства. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають як спільну, так і виключну компетенцію, що дозволяє їм успішно функціонувати в режимі збалансованого здійснення функцій і повноважень.

Відстоюючи громадський характер діяльності муніципальних органів, дисертантом піддано критиці точка зору деяких авторів, які розглядають функції органів місцевого самоврядування як продовження функцій держави (В.І. Борденюк, М.І. Корнієнко).

Спільне в функціях територіальних громад і функціях інших суб'єктів місцевого самоврядування в тому, що, по-перше, вони є громадськими за своїм походженням (незважаючи на комплекс делегованих ним державою повноважень), по-друге, є формами владно-управлінського впливу, основними напрямами і видами муніципальної діяльності і, по-третє, мають аналогічне призначення -- впливати на збереження і розвиток муніципального організму, забезпечити виконання актуальних для певної території питань місцевого значення.

Відмінності між функціями територіальних громад і функціями інших суб'єктів місцевого самоврядування можна спостерігати за: а) суб'єктом впливу -- функції територіальних громад здійснюються безпосередньо або всією організаційною структурою муніципального організму; функції органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб -- безпосередньо даним, конкретним суб'єктом; б) обсягом (межами) впливу -- територіальні громади здійснюють вплив на великі сфери (галузі) місцевого життя, або на весь муніципальний організм; функції інших суб'єктів місцевого самоврядування спрямовані лише на окремі компоненти, прояви місцевого самоврядування; в) засобами реалізації -- функції територіальних громад забезпечуються всією силою локальної самоорганізації, а функції окремих суб'єктів місцевого самоврядування -- тими повноваженнями та організаційними можливостями, які має даний суб'єкт; г) характером -- функції територіальних громад відображають об'єктивний взаємозв'язок компонентів муніципального організму між собою та в їх стосунках з державою, а функції окремого суб'єкта місцевого самоврядування (органа, посадових осіб місцевого самоврядування), встановлені в його правовому статусі та є в цьому сенсі юридичною констатацією владно-управлінських можливостей даного суб'єкта.

За останнє десятиріччя в результаті реформування системи місцевої влади в галузі її функціонування склалися дві системи: система місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади, що представлена місцевими державними адміністраціями. Тому в сучасних умовах одним з пріоритетних є завдання “удосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів влади та місцевого самоврядування у сфері державних і громадських послуг” (Л.Д. Кучма).

В дисертації проводиться ідея, що система місцевого самоврядування як децентралізована публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади, в особі місцевих державних адміністрацій, це різні за своєю юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади. Самоврядування територіальних громад та діяльність суб'єктів місцевої державної виконавчої влади об'єктивно являють собою внутрішні елементи загальносоціальних процесів управління в цілому. Однак, функціонування місцевих державних адміністрацій є втіленням концепції державної політико-правової природи місцевої влади, а діяльність територіальних громад - відповідає концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування: має недержавну політико-правову природу, є, перш за все, елементом громадянського суспільства.

Відмінності між функціями територіальних громад та функціями місцевих органів державної виконавчої влади можна спостерігати за суб'єктно-об'єктними якостями цих суб'єктів - територіальні громади, являють собою природні корпорації місцевих жителів, які здійснюють самоврядування безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, існують на принципах самоорганізації, не знаходяться у ієрархічному підпорядкуванні щодо інших суб'єктів влади та є втіленням політики децентралізації. Найбільш суттєвим критерієм визначення функцій територіальних громад є самоврядна природа питань місцевого значення. В свою чергу місцеві державні адміністрації - це органи державної виконавчої влади на місцях, які підпорядковані органам виконавчої влади вищого рівня, а також підзвітні та підконтрольні відповідним представницьким органам у сфері делегованих ними повноважень. Їх функції мають державний характер (відображають державний інтерес), насамперед зумовлені завданнями і проблемами державного значення та є втіленням політики деконцентрації (мають агентський характер). На функціональному рівні, місцева державна виконавча влада не має будь-яких самостійних прав і повноважень, відмінних та відокремлених від прав і повноважень органів центральної державної влади, а територіальні громади мають власні самоврядні повноваження (хоча суб'єкти місцевого самоврядування можуть в порядку делегування виконувати й інші повноваження).

Спільне в функціях територіальних громад та функціях місцевих органів державної виконавчої влади в тому, що при децентралізації і деконцентрації, повноваження щодо прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади, здійснюються на місцях, мають в певній мірі автономний характер та спрямовані на забезпечення колективних потреб населення. Також у якості ознак, які притаманні як державній, так і муніципальній владі слід відносити інституціоналізований характер, тобто державницькі та самоврядні структури є обов'язковими інституціями, із положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують; наявність специфічного уособленого апарату, який здійснює дану владу; функціонування в межах законів та інших нормативних актів; здійснення влади на певній території у відношенні до всіх фізичних осіб, які знаходяться на ній; встановлення та збір податків та зборів; самостійне формування бюджету тощо.

Співіснування в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці територіальних громад, інших суб'єктів місцевого самоврядування зумовлює певні стосунки між ними в різних галузях громадського життя. В зв'язку з цим доводиться, що одним з важливих напрямів реалізації регіональної політики є зміцнення та удосконалення практики взаємодії місцевих органів державної виконавчої влади і самоврядування у спільному розв'язанні актуальних проблем територій, реалізації на місцях державних програм та заходів центральної влади, спрямованих на вирішення соціально-економічного розвитку регіонів.

Другий розділ - “Класифікація функцій територіальних громад та механізм їх здійснення” - містить аналіз основних критеріїв класифікації функцій територіальних громад, системи функцій цих суб'єктів місцевого самоврядування, механізму їх реалізації, наводяться пропозиції автора щодо вдосконалення процесу здійснення основних функцій територіальних громад.

Враховуючи, що функції територіальних громад, згідно з їх визначенням, обумовлюють собою діяльність (вони - її основні напрями і види), то в якості критеріїв їх класифікації автор використовує основні елементи даної діяльності. Схематично загальну структуру діяльності можна розглядати у вигляді теоретичної формули: об'єкт - суб'єкт - способи. Відповідно найбільш загальними критеріями для класифікації видів діяльності є об'єкт, суб'єкт і технологія (Б.П. Курашвілі, В.Ф. Погорілко). З метою побудови теоретичної моделі функцій територіальних громад, їх можна диференціювати за:

Об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого життя. Такими галузями є політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна. Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти об'єктні функції територіальних громад - політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. В залежності від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні об'єктні функції (зокрема, зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні тощо);

Суб'єктами, тобто у відповідності із видами адміністративно-територіальних одиниць в межах яких функціонують відповідні територіальні громади. Відповідно з цим можна виділити систему територіальних функцій: функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст і територіальних громад районів в містах; функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Київ та Севастополь;

Способами, засобами і методами муніципальної діяльності територіальних громад. Звідси доцільно виділяти систему технологічних функцій розглядуваних спільностей. Комплекс цих функцій територіальних громад утворюють інформаційна, планування і програмування розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна функції та функція соціального контролю.

Однією з передумов створення повноцінної системи місцевого самоврядування в будь-якій державі є визначення її сфери відання. Конституція України закріплює право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. В зв'язку з цим, у контексті дослідження проблем класифікації функцій територіальних громад, особливий інтерес викликають об'єкти локальної діяльності, якими виступають “різноманітні суспільні відносини системного характеру, які виникають в результаті реалізації територіальною громадою та органами місцевого самоврядування своїх функцій та повноважень” (М.О. Баймуратов).

Питання місцевого значення (об'єкти локальної діяльності) доцільно розглядати як питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів - членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади України. Засобом юридичного закріплення питань місцевого значення є предмети відання місцевого самоврядування. Впровадження методу “негативного” регулювання діяльності місцевого самоврядування, на думку дисертанта, створить умови для включення в систему питань місцевого значення широкого кола суспільних відносин, які виникають на локальному рівні, дозволить сформувати виключну компетенцію територіальних громад, автоматично призведе до структуризації і розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та держави, та виключенню з практики їх функціонування та взаємодії подвійності, дублювання та колізій компетенційних повноважень.

Також особливий теоретичний і практичний інтерес в зв'язку з конституційним закріпленням ролі локальних колективів та їх самоврядування в забезпеченні комплексного економічного, соціального, культурного розвитку певних місцевостей викликають територіальні аспекти дослідження їх функцій. В контексті дисертаційного дослідження під територією (територіальним утворенням) розуміється певна частина соціального (в першу чергу, населення), природного (природно-ресурсного та екологічного), економічного (матеріально-технічного та фінансового), інфраструктурного (організаційного), культурно-історичного та, власно, просторового потенціалів держави, яка перебуває в юрисдикції суб'єктів місцевого самоврядування, насамперед територіальних громад та сформованих ними місцевих органів влади.

Аналіз наукової літератури в галузі місцевого самоврядування доводить, що з поля зору дослідників іноді випадає така суттєва сторона, яка характеризує муніципальні системи, як технологічна. Саме завдяки технологіям функціонування місцевого самоврядування реалізується колосальний потенціал самоорганізації місцевих жителів. Технологія функціонування територіальних громад - це сукупність засобів, методів, способів, які розташовані в певній послідовності у часі та просторі та служать ефективній реалізації завдань і функцій локальної демократії. Обираючи муніципальну технологію як критерій класифікації та виходячи з визначення функцій територіальних громад, слід зазначити, що розгляд технологічних функцій як стадій, характеризує категорію функція як сукупність окремих напрямів муніципальних дій (процедур, етапів процесу здійснення функцій), а розгляд функцій як способів, методів, засобів - як систему конкретних видів муніципальної діяльності (операцій) об'єктивно необхідних для реалізації інших функцій. За своєю сутністю дані функції мають “допоміжний” характер, “обслуговують” усі сфери місцевого життя та в кінцевому результаті спрямовані на вирішення питань місцевого значення.

Дисертант звертає увагу, що територіальні громади беруть активну та багатогранну участь - безпосередньо або опосередковано - у здійсненні всіх функцій і повноважень місцевого самоврядування, тобто ним належить загальна та інституційна роль в їх реалізації. За характером функцій і повноважень територіальним громадам належить вирішальна роль у всіх сферах (галузях) місцевого життя. По суті об'єктні функції територіальних громад - це основні функції цих спільностей. Найбільш рельєфно первинний характер територіальних громад в системі місцевого самоврядування має свій прояв у політичній сфері: вирішення більшості політичних питань місцевого значення - виключна прерогатива місцевих жителів. Враховуючи переважно соціальну орієнтованість муніципальної діяльності, пріоритетною об'єктною функцією є соціальна функція. Велику роль територіальні громади, - переважно опосередковано, - відіграють у вирішенні внутрішніх та зовнішніх економічних, культурних та екологічних проблем місцевого значення відповідних сіл, селищ, міст. Про це свідчить широке коло повноважень місцевих рад та їх виконавчих органів в різних сферах місцевого життя.

Важливе значення у створенні розгорнутої теорії функцій територіальних громад відіграє їх (функцій) класифікація відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи. Складність проблеми щодо класифікації за даним (територіальним) критерієм в тому, що комплекс функцій, які виконують територіальні громади сіл, селищ, міст за своєю природою майже не відрізняється, вони спрямовані на вирішення однакових питань - питань місцевого значення. Тобто за сутністю, за об'єктами впливу вони тотожні.

Проаналізувавши окремі ланки адміністративно-територіального поділу України, автор доходить висновку, що їх специфічні властивості істотно впливають на характер муніципальної діяльності територіальних громад, які функціонують в межах певних населених пунктів та інших територіальних одиниць. Кожна територіальна громада, незважаючи на наявність цілої низки спільних характеристик, при ретельному розгляді виступає у вигляді специфічної системи, зумовленої історичними, національно-культурними, соціально-економічними, демографічними та іншими особливостями, що і зумовлює територіальну диференціацію їх функцій.

Аналіз місцевого життя різних за адміністративно-правовим статусом населених пунктів свідчить про значні відмінності в обсязі та характері основних напрямів і видів діяльності територіальних громад які функціонують в їх межах. Особливо рельєфно це проявляється при порівнянні функцій територіальних громад сіл та міст. В умовах становлення інститутів місцевого самоврядування в Україні дослідження територіальної специфіки функціонування місцевих громад є перспективним напрямком наукових пошуків та практичних експериментів.

Здійснення функцій територіальних громад потребує наявності в розпорядженні цих суб'єктів певної сукупності засобів, методів і способів, завдяки яким місцеві жителі матимуть змогу реалізовувати право на участь у місцевому самоврядуванні, ефективно вирішувати питання місцевого значення. Аналізуючи технологічні функції, автор звертає увагу, що у кожній стадії муніципального процесу можна спостерігати муніципальні дії, які в цілому, в інтегрованому виді утворюють поняття відповідної функції. Кожна технологічна функція розповсюджується на усе місцеве життя та реалізується - з певними особливостями - в межах кожної об'єктної функції. Останні здійснюються саме за допомогою всієї системи технологічних функцій. В той же час не можна говорити, що технологічні функції “охоплюються” основними (об'єктними) функціями.

Враховуючи, що безпредметних функцій немає, кожна окрема технологічна функція потенційно має свою предметну “окресленість” - інформаційна сфера, сфера планування, нормотворча сфера тощо. Однак найбільш оптимальну “матеріалізацію” дані функції знаходять лише у “прив'язці” до конкретної сфери місцевого життя (політичної, економічної, соціальної тощо). В свою чергу, кожне питання місцевого життя може бути вирішеним у повному обсязі тільки після проходження усіх стадій муніципального процесу: від інформаційного “імпульсу” на виникнення локальної проблеми, прогнозування та планування реагуючих на нього муніципальних дій, їх нормативного оформлення, матеріально-технічного і бюджетно-фінансового забезпечення до контролю за виконанням відповідних рішень з цього приводу.

З метою підвищення ефективності муніципальної діяльності територіальних громад доцільно вдосконалювати технологічні функції шляхом їх процесуалізації та детальної регламентації.

В дисертації підкреслюється роль об'єктивних і суб'єктивних факторів як явищ суспільного життя, що суттєво впливають на процес реалізації територіальними громадами своїх функцій і повноважень. Під механізмом здійснення функцій територіальних громад слід розуміти комплексну системну категорію, яка являє собою сукупність демографічних, територіальних, політичних, організаційних, економічних, соціально-культурних, ідеологічних способів і засобів матеріалізації діяльності муніципальної влади в процесі вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень місцевої державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Демографічна (соціальна) основа механізму реалізації функцій територіальних громад означає що місцеве самоврядування виходить від людини. Саме люди (громадяни України, іноземці, біженці тощо) з їх досвідом, професійними навичками, асоційовані у територіальні громади та соціалізовані в процес самостійного, під свою відповідальність, вирішення власних проблем та колективних проблем всієї територіальної громади, членом яких вони є, виступають домінантною ланкою механізму реалізації функцій місцевого самоврядування.

Другим важливим елементом цього механізму виступає територіальна основа місцевого самоврядування. Саме в межах певних територій суб'єкти публічно-владних відносин, територіальні громади зокрема, реалізують свої функції. територіальний громада самоврядування

Функціонування територіальних громад можливе лише за умовою оптимального поєднання інститутів безпосередньої та представницької демократії, які у сукупності складають політичний (організаційний) механізм реалізації функцій місцевого самоврядування.

Розвиток перших трьох основ щільно пов'язаний з розвитком економіки, зокрема комунальною власністю, місцевим виробництвом, фінансовими ресурсами тощо. У сукупності дані інститути утворюють економічний механізм реалізації функцій територіальних громад.

Наявність вище означених основ, природно потребують свого нормативного регулювання. Саме правова основа місцевого самоврядування (Конституція і закони України, міжнародні документи про місцеве самоврядування, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, локальні нормативні акти) утворює нормативний механізм реалізації функцій територіальних громад.

Також не останнє місце в процесі функціонування територіальних громад займають ідеологічні (духовні) моменти, зокрема, історичні, національно-культурні та інші особливості місцевого життя, що в свою чергу, зумовлює виділення ідеологічного механізму реалізації функцій місцевого самоврядування (символіка територіальних громад, місцева мова тощо).

Лише таке комплексне розуміння механізму реалізації функцій територіальних громад, сприятиме створенню цілісної теорії функцій місцевого самоврядування, що, в свою чергу, вирішить певні практичні проблеми які виникають в процесі вирішення питань місцевого значення, сприятиме створенню дійсно ефективно системи локальної демократії, побудованої на принципах, проголошених в Європейській Хартії про місцеве самоврядування та закріплених у Конституції України.

Основні функції територіальних громад - явища відносно стабільні, однак, вони не є незмінними. Незважаючи на повільний рух муніципальної реформи, вони безперервно розвиваються та вдосконалюються в ході їх здійснення. Загальною тенденцією їх розвитку в сучасних умовах повинно стати підвищення ролі людського фактору в управлінні державними і місцевими справами. Зокрема, необхідно розробити закони про територіальні громади в Україні, про місцеві референдуми, про комунальну службу тощо. З часом було б доцільним прийняти комплексний нормативний акт - Муніципальний Кодекс України, в якому б детально розписувались усі аспекти локальної діяльності населення, порядок формування, організації та діяльності муніципальних структур територіальних громад.

Дисертант вважає, що процеси комунізації, ефективного функціонування територіальних громад, значною мірою залежать від гарантованості муніципальних прав жителів-членів територіальних громад. Автор пропонує утворити систему нових форм судового та позасудового захисту цих прав (зокрема, запровадження інституту місцевого уповноваженого з прав територіальної громади), а також вдосконалення механізмів соціально-політичної та юридичної відповідальності в системі місцевого самоврядування. Запропонована концепція носить прогностичний характер і визначає найбільш перспективні шляхи розвитку функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування. Тому, визнаючи в цілому прогресивний характер моделі місцевого самоврядування, що закріплена Конституцією України, необхідно на базі науково-обґрунтованих пропозицій і рекомендацій провести суттєве реформування організаційних, нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових та інших основ місцевого самоврядування, що має забезпечити формування дієздатних територіальних громад та оптимальне функціонування місцевого самоврядування в Україні відповідно до міжнародних стандартів локальної демократії.

У висновках автором формулюються найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження. Зокрема, відзначається:

Функції територіальних громад - це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України;

Обсяг функцій територіальних громад співпадає з обсягом функцій системи місцевого самоврядування. Тому, при характеристиці функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, слід мати на увазі, що функції територіальної громади є пріоритетними в системі функцій суб'єктів місцевого самоврядування;

Самоврядування територіальних громад та діяльність суб'єктів місцевої державної виконавчої влади об'єктивно являють собою внутрішні елементи загальносоціальних процесів управління в цілому. Однак система місцевого самоврядування як децентралізована публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, це різні за своєю юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади;

Враховуючи, що функції територіальних громад, згідно з їх визначенням, обумовлюють собою діяльність, то в якості критеріїв їх класифікації слід використовувати основні елементи даної діяльності: об'єкт - суб'єкт - способи. Відповідно найбільш загальними критеріями для класифікації напрямів та видів муніципальної діяльності територіальних громад є об'єкти, суб'єкти і технологія. Звідси систему функцій територіальних громад складають: 1) об'єктні функції територіальних громад, зокрема, політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. В залежності від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні об'єктні функції (зокрема, зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні тощо); 2) суб'єктні (територіальні) функції: функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст і територіальних громад районів в містах; функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Київ та Севастополь; 3) технологічні функції, зокрема, інформаційна, планування і програмування розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна функції та функція соціального контролю;

Механізм здійснення функцій територіальних громад - це комплексна системна категорія, яка являє собою сукупність демографічних, територіальних, політичних, організаційних, економічних, соціально-культурних, ідеологічних способів і засобів матеріалізації діяльності муніципальної влади в процесі вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень місцевої державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Запропоновані висновки і положення складають цілісну теорію функцій територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні. Формулюються основні напрями розвитку та вдосконалення функцій територіальних громад, аргументується необхідність внесення змін до діючого законодавства, розроблення комплексу нових законодавчих актів в галузі функціонування суб'єктів місцевого самоврядування. Поряд з загальнотеоретичними висновками та пропозиціями щодо вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування висновки містять організаційно-правові пропозиції та рекомендації, націлені на вдосконалення механізму місцевого самоврядування.

Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях автора

Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституційного права // Право України. - 1998. - №8. - С.21-24.

Основні напрями і види діяльності територіальних громад: проблеми класифікації // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 1998. - №4. - С.19-25.

Деякі теоретичні аспекти становлення функцій територіальних громад в Україні // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 1999. - №1. - С.31-36 (у співавторстві з Баймуратовим М.О.).

Функції територіальних громад у системі місцевого самоврядування // Держава і право: Щорічник наукових праць молодих вчених. / Редкол.: В.Н. Денисов (голова ред.) та ін. - К.: Ін Юре. - 1999. - Вип. 2. - С.123-128.

Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Право України. - 1999. - №5. - С.25-29.

Проблеми реалізації функцій місцевого самоврядування // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. - К.,1999. - Вип.1. - С.311-319.

Реалізація функцій територіальних громад у системі місцевого самоврядування // Правова держава: Ювілейний щорічник наук. праць. - К.,1999. - Вип. 10. - С.372-377.

Статут територіальної громади як інструмент реалізації функцій місцевого самоврядування // Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: Збірн. матеріалів конфер. (21-22 грудня 1998 р., Київ). - К.: Перспектива, 1999. - С.34-38.

АНОТАЦІЇ

Батанов О.В. Функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, Київ, 2001.

В дисертації досліджуються основні функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні, теоретичні та практичні проблеми їх реалізації. Розкрите поняття функцій територіальних громад, їх сутність, зміст та форма. Визначено місце функцій територіальних громад в системі функцій місцевого самоврядування. Проводиться співвідношення функцій територіальних громад і функцій місцевих органів державної виконавчої влади. У дисертації визначені і проаналізовані основні критерії класифікації функцій територіальних громад, а також надана обґрунтована характеристика системи функцій цих суб'єктів місцевого самоврядування, досліджується взаємозв'язок між окремими функціями, механізм їх реалізації. Виходячи з діючих конституційних норм, наводяться пропозиції щодо вдосконалення процесу здійснення основних функцій територіальних громад.

Ключові слова: функції територіальних громад, компетенція, питання місцевого значення, децентралізація, деконцентрація, механізм місцевого самоврядування.

Батанов А.В. Функции территориальных громад как субъектов местного самоуправления в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Институт государства и права имени В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2001.

В диссертации проводиться анализ основных функций территориальных громад как субъектов местного самоуправления в Украине. Опираясь на опыт исследования функций иных субъектов публично-властных отношений (В.Б. Аверьянов, А.И. Лукьянов, В.Ф. Погорелко), автор, учитывая специфическую правовую природу рассматриваемых социальных общностей, определяет их функции как основные направления и виды муниципальной деятельности, которые выражают волю и интересы местных жителей и обеспечивают осуществление ими взаимоотношений с государством, его органами, субъектами местного самоуправления в пределах Конституции и законов Украины. Отстаивая положение о приоритетной и системообразующей роли функций и компетенции территориальной громады в процессе решения проблем локального характера, диссертант делает вывод о том, что в качестве предметов ведения территориальной громады следует закрепить решение всех вопросов местного значения, кроме тех, которые входят в компетенцию органов государственной власти.