Конституційний принцип гласності у діяльності органів державної влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Конституційний принцип гласності у діяльності органів державної влади України

Серьогін Віталій Олександрович

Харків - 1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного і міжнародного права Університету внутрішніх справ

Науковий керівник - член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Тодика Юрій Миколайович, завідувач кафеди конституційного права України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Офіційні опоненти:

Доктор юридичних наук, професор Фрицький Олег Федорович, професор кафедри конституційного права Національної академії внутрішніх справ України;

Кандидат юридичних наук, доцент Яворський Володимир Дмитрович, доцент кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Провідна організація - Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, відділ конституційного права, проблем законотворчості і місцевого самоврядування, м. Київ.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Жигалкін П.І.

Анотація

Серьогін В.О. Конституційний принцип гласності у діяльності органів державної влади України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 1999 р.

Дисертацію присвячено вивченню сутності та змісту конституційного принципу гласності, еволюції та сучасних проблем правової регламентації цього принципу відносно різних органів державної влади України. Сформульовано визначення принципу гласності, обґрунтовано його місце і роль у конституційному праві України. Досліджено основні функції принципу гласності в механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина та юридичні межі його застосування.

Здійснено комплексний критичний аналіз особливостей правового закріплення принципу гласності у чинному конституційному законодавстві України, а також форм реалізації цього принципу у діяльності Верховної Ради України та її комітетів, Президента України, Кабінету Міністрів України і центральних органів виконавчої влади, судових та правоохоронних органів. Cформульовано пропозиції щодо вдосконалення Конституції і чинного законодавства, спрямовані на підвищення гласності в роботі державних органів.

Ключові слова: принцип гласності, засади конституційного ладу, права людини, право на інформацію, відкритість влади, органи державної влади.

Аннотация

Серёгин В.А. Конституционный принцип гласности в деятельности органов государственной власти Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юри-дических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 1999 г.

Исследованы сущность и содержание конституционного принципа гласности, эолюция и современные проблемы правовой регламентации этого принципа относительно различных органов государственной власти Украины.

Делается вывод о том, что принцип гласности стал закономерным результатом эволюции политико-правовых представлений о должном и справедливом устройстве государственной жизни, а его судьба в новейшей истории неразрывно связана с распространекнием в общественном сознаниии либерально-демократических убеждений. Указывается, что принцип гласности является стержнем правового регулирования информационных отношений, отбрасывая любые преграды на пути общественно значимой информации (за исключением лишь минимальных правоограничений, необходимых для обеспечения национальной безопасности и защиты основных прав человека) и одновременно требуя от государства налаживания прочных, постоянных связей с общественностью.

Конституционный принцип гласности определяется как один из фундаментальных политико-правовых принципов, составляющих основы конституционного строя Украины, заключающийся в признании необходимости и требовании обязательного соблюдения беспрепятственного движения информационных потоков о явлениях и процессах политико-правовой системы.

Указывается, что с точки зрения конституционного права принцип гласности выступает одновременно в трех аспектах: как принцип организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; как принцип взаимоотношений между государством и гражданским обществом; как проявление демократизма правового статуса личности.

Определены основные функции принципа гласности в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина: гносеологическая, правозащитная, коммуникативная и стабилизи-рующая. Указываются юридические пределы его применения: с одной стороны - сфера национальной безопасности (в широком смысле слова), а с другой - сфера личной жизни человека.

Осуществлен комплексный критический анализ особенностей правового закрепления принципа гласности в действующем конституционном законодательстве Украины, а также форм реализации данного принципа в деятельности Верховной Рады Украины и ее комитетов, Президента Украины, Кабинета Министров Украины и центральных органов исполнительной власти, судебных и правоохранительных органов. Основное внимание уделено реализации принципа гласности на высшем, политическом уровне государственной организации. Делается вывод о том, что принцип гласности не получил должного отражения в Конституции Украины, однако закреплен в большинстве нормативных актов, регламентирующих отношения между органами публичной власти, отдельными гражданами и институтами гражданского общества.

Освещены основные проблемы реализации принципа гласности в деятельности органов государственной власти Украины, определены основные нормативно-правовые и организационные пути их разрешения. Делается вывод о том, что проблема “открытости” органов государственной власти является одной из наиболее острых, поскольку их деятельность до сих пор основывается преимущественно на принципах административно-бюрократического аппарата советских времен. Подчеркивается необходимость переведения гласности из политико-идеологической в прагматически-финансовую и организационную плоскость. Сформулированы предложения по совершенствованию Конституции и действующего законодательства, направленные на повышение гласности в работе государственных органов. В частности, обосновывается необходимость разработки и принятия закона “Об открытости публичной власти”, предлагается перечень требований к правовой регламентации информационных отношений, касающихся правил доступа граждан к правительственной информации.

Выделяются два аспекта проблемы обеспечения гласности работы органов публичной власти - институциональный и индивидуальный, исследуются особенности реализации конституционного принципа гласности в деятельности различных органов государственной власти Украины.

Ключевые слова: принцип гласности, основы конституционного строя, права человека, право на информацию, открытость публичной власти, организация работы, органы государственной власти.

Annotation

Seryogin V.A. Constitutional principle of glasnost in activities of state power bodies in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for a competition for academic degree of the candidate of jurisprudence by specialty 12.00.02. - constitutional law. - National juridical academy of Ukraine named for Yaroslav Mudriy, Kharkiv, 1999.

The paper is devoted to study of the nature and contents of the constitutional principle of glasnost, its evolution and modern problems of legal regulation relatively to various state power bodies in Ukraine. The definition of the principle of glasnost has been formulated, its place and role in the constitutional law of Ukraine has been substantiated. The main functions of the constitutional principle of glasnost in the mechanism of protection human rights and freedoms, the legal limits of this principle implementation has been analyzed in the research.

A comprehensive critical analysis has been made relating to legal regulation the principle of glasnost at law in force, its realization in deeds of Supreme Rada of Ukraine and its committees, President of Ukraine, Cabinet of Ministers of Ukraine and central executive authorities, courts and law-enforcement agencies. Some propositions are offered in the field of improvement of the Constitution and laws in force having in mind an increase in glasnost of operation of state bodies.

Keywords: principle of glasnost, fundamentals of constitutional order, rights of human, right of being informed, glasnost of authority, organization of work, state power bodies.

1. Загальна характеристика роботи

гласність законодавство правовий

Актуальність теми дослідження. Проголошення на конституційному рівні положення, що Україна є демократичною, правовою державою, вимагає досягнення ефективного функціонування узгодженої в усіх елементах правової системи. При цьому вкрай важливо, щоб у чинному законодавстві були закріплені основоположні юридичні принципи, що відповідають гуманістичній природі національної державності, загальнолюдським цінностям і демократичним ідеалам, оскільки вони виступають ефективним системоутворюючим фактором усієї правової системи. Виходячи з провідної ролі конституційного права у національній правовій системі, з особливою ретельністю слід підходити до вивчення принципів цієї галузі, які є політико-правовими підвалинами запроваджуваних в Україні реформ і визначають напрями розвитку суспільних процесів, відносин між органами публічної влади і громадськістю.

Серед таких принципів велике значення має принцип гласності, оскільки демократія передбачає активну участь громадян в управлінні державними справами, їх здатність реально впливати на зміст і спрямованість державно-владних рішень. Це є можливим лише за умов поінформованості широкого загалу про суспільні справи, діяльності органів публічної влади в режимі постійного діалогу з населенням та високої довіри до владних структур з боку громадськості. У період становлення демократичних інститутів, слід особливу увагу приділити системі гарантій, здатних захистити суспільство від негативних явищ авторитаризму: тотальної секретності, бюрократизації державного апарату, відриву владних рішень від потреб суспільства і впливу громадської думки. За даних умов закріплення у законодавстві й реалізація на практиці принципу гласності є однією з ефективних гарантій демократії, оскільки дає можливість суспільству оперативно реагувати на тенденції свого розвитку.

Становлення сучасної державності в Україні співпало в часі з переходом міжнародного співтовариства від індустріального до якісно нового стану суспільства - інформаційного, що базується на можливості безперешкодного інформаційного обміну на будь-якій відстані і створення єдиного інформаційного простору. Загальносвітові тенденції в інформаційній сфері, поряд із впровадженням демократичних принципів у суспільне життя України, відкритості роботи державних органів і суспільно-політичного плюралізму, знайшли нормативно-правове закріплення у Конституції України та ряді законодавчих актів, прийнятих в останні роки, зокрема в законах “Про інформацію”, “Про інформаційні агентства”, “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, “Про телебачення і радіомовлення”, “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації в Україні”, “Про державну таємницю”, “Про звернення громадян” та ін. Цей нормативно-правовий масив підлягає ретельному науковому аналізу з точки зору закріплення в ньому принципу гласності, а також його реалізації в діяльності державних структур.

Певні аспекти забезпечення гласності розглядались ще за радянських часів, зокрема у дисертаційних роботах А.О. Безуглова, О.А. Костюченко, В.О. Кряжкова, А.Т. Лейзерова, Ф.А. Єржанової, Т.А. Костецької, А.Г. Кануннікова. Однак їх зміст, спрямованість, розуміння були обумовлені тогочасними державно-правовими реаліями, а тому значною мірою вже не відповідають вимогам сьогодення. Більше того, з поразкою політики перебудови і розпадом СРСР термін “гласність” був фактично виведений з наукового вжитку, і лише після прийняття Конституції України 1996 р. знову потрапив у поле зору науковців з огляду на потребу впровадження правових гарантій демократії.

Рівень наукового опрацювання проблем забезпечення принципу гласності у сучасній вітчизняній юридичній літературі не відповідає завданням побудови відкритого суспільства та демократичної правової держави. Зважаючи на те, що на сьогодні в незалежній Україні сформована власна правова основа гласності, та й сам зміст цього принципу значно збагатився за рахунок сприйняття світових здобутків конституціоналізму і плюралістичної демократії, існує нагальна потреба наукового осмислення конституційно-правових норм і політико-правової практики в Україні з метою створення цілісної концепції принципу гласності. Необхідно з'ясувати місце і роль цього принципу у правовій матерії, особливості його прояву і закріплення щодо різних державних інститутів, виявити недоліки і сформулювати конкретні наукові рекомендації по вдосконаленню правового регулювання інформаційних відносин. Вказані фактори визначають актуальність обраної теми дисертаційного дослідження і її важливість для державного будівництва в Україні.

Звязок праці з науковими програмами. Дисертація виконана у відповідності з планом наукових досліджень “Пріоритетні напрямки фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.” згідно з пунктом 1.2.2 “Актуальні проблеми розвитку державності і права”, затверджених рішенням Колегії МВС України (4 КМ/2 від 28 лютого 1995 р.).

Головна мета дисертаційного дослідження полягає у розробці загальнотеоретичної концепції принципу гласності, виявленні його сутності, змісту та особливостей прояву у конституційному законодавстві України, насамперед при регламентації діяльності органів державної влади. Для досягнення поставленої мети дисертант мав вирішити такі завдання:

дослідити еволюцію принципу гласності в історії вітчизняної політико-правової думки і державного будівництва, звернувши увагу на її зв'язок з процесами демократизації суспільства і держави;

сформулювати визначення принципу гласності, узагальнивши сутність всіх його проявів;

обґрунтувати місце і роль принципу гласності в конституційному праві України;

проаналізувати особливості правового закріплення принципу гласності у чинному законодавстві і визначити шляхи його оптимізації;

розкрити зміст принципу гласності і особливості його прояву в діяльності органів державної влади України у відповідності до їх функціонального призначення та компетенції;

висвітлити основні проблеми реалізації принципу гласності у діяльності органів державної влади України і знайти нормативно-правові та організаційні шляхи їх вирішення.

Предметом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі реалізації принципу гласності, зокрема інформаційні відносини між органами державної влади та громадянами й інститутами громадянського суспільства. Об'єктом дослідження є еволюція, юридична природа, зміст, нормативне регулювання та реалізація принципу гласності у вітчизняній конституційно-правовій практиці, насамперед у діяльності органів державної влади України.

Методологічну основу роботи складає загальнонауковий матеріалістично-діалектичний метод. У процесі дослідження також широко застосовувались історично-правовий, формально-логічний, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний, структурно-функціональний та ряд інших загальнонаукових та спеціальних наукових методів.

Теоретичною основою дисертації стали наукові положення про сутність, систему та форми нормативного закріплення правових принципів, про зміст та форми вияву принципу гласності, про еволюцію системи та організації діяльності державних органів, про характер інформаційних відносин у державному апараті та форми реалізації принципу гласності у відносинах органів державної влади з населенням та громадськими організаціями, що містяться у роботах класиків дореволюційної політико-правової думки М.М. Коркунова, С.А. Корфа, М.І. Палієнко, С.П. Покровського, А.М. Скабічевського, Б.М. Чичеріна, відомих дослідників вітчизняної історії М.М. Карамзіна та Д.І. Яворницького, а також сучасних українських та російських державознавців Ю.М. Батуріна, А.О. Безуглова, Ю.М. Гнаткевича, Ф.А. Єржанової, А.Б. Кануннікова, А.М. Колодія, Т.А. Костецької, Ю.В. Корзунова, Л.Т. Кривенко, В.О. Кряжкова, А.Т. Лейзерова, Є.О. Лукашевої, В.Ф. Опришка, В.Ф. Погорілка, Н.А. Пухтинського, Р.А. Сафарова, С.В. Смирнова, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала, Л.С. Явича та інших.

Поряд з науковими розробками вітчизняних авторів у дисертації широко використовувались праці провідних зарубіжних державознавців К. Бідермана, Т. Брауна, В. Мормана, Т. Синклера, Д. Енглфілда, У. Олешека, Б. Хенессі та інших.

Дослідження здійснювалося на основі аналізу норм Конституції України, законів України, підзаконних нормативно-правових актів, що регламентують інформаційні відносини в Україні, конституцій та законів ряду зарубіжних держав. Науковому аналізу піддавались як чинні нормативні акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історично-правовому аспекті.

Емпіричною базою роботи стали матеріали практики нормотворчої та правозастосовчої діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств і відомств, опубліковані в офіційних виданнях та періодичній пресі, а також матеріали щодо забезпечення відкритості органів державної влади, опубліковані у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, особливо матеріали Програми сприяння Парламентові України.

Особливістю дисертації є комплексний аналіз проблем гласності з загальнодемократичних позицій через призму інформаційних відносин, намагання залучити до вирішення поставлених проблем передові досягнення науково-технічної думки, спроба врахувати новітні тенденції збільшення відкритості й демократизації функціонування державного апарату в умовах переходу до інформаційного суспільства.

Наукова новизна дисертації полягає, насамперед, у тому, що дана робота є першим дисертаційним дослідженням питань нормативного закріплення й реалізації принципу гласності, здійсненим на основі наукового аналізу чинного законодавства і політико-правової практики суверенної Української держави. Вперше в українському державознавстві на теоретичному рівні розглянуто сутність і зміст принципу гласності, зроблено критичний аналіз його закріплення у вітчизняному конституційному законодавстві та практики реалізації у діяльності державного апарату, що дало змогу запропонувати цілісну концепцію принципу гласності як органічну складову засад конституційного ладу України.

На відміну від попередніх досліджень, аналіз проблем гласності здійснено не з класових, вузькоідейних, а загальнодемократичних позицій, з урахуванням позитивного досвіду правової регламентації інформаційних відносин у провідних зарубіжних країнах (у США, Канаді, Великобританії, ФРН, Швеції та ін.), державах Центральної Європи, СНД і Балтії. Вперше здійснено порівняльно-правовий аналіз відповідності вітчизняного законодавства вимогам Ради Європи щодо відкритості владних установ і забезпечення права громадян на інформацію.

Вперше у вітчизняній державознавчій літературі здійснено вихід за межі реалізації принципу гласності в роботі місцевих органів публічної влади, і основна увага приділена цьому принципу в роботі вищих органів державної влади. Специфіка наукового закладу, в якому виконувалася дисертація, позначилася на тому, що у поле наукового дослідження проблем гласності залучена діяльність правоохоронних органів, зокрема органів внутрішніх справ та Служби безпеки України.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, узагальнень, висновків і пропозицій, з числа яких виносяться на захист:

дослідження еволюції принципу гласності у вітчизняній політико-правовій думці та державному будівництві;

визначення поняття конституційного принципу гласності як одного з принципів основ конституційного ладу України, що полягає у визнанні необхідності й вимозі обов'язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків про явища і процеси в державно-правовій сфері;

визначення і характеристика основних функцій принципу гласності в механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина - гносеологічної, правозахисної, комунікативної, стабілізуючої та контрольної;

твердження про юридичні межі застосування принципу гласності, якими є, з одного боку, сфера національної безпеки (у широкому розумінні), а з іншого - сфера особистого життя людини;

твердження про недостатній рівень правової регламентації принципу гласності у Конституції та чинному законодавстві України; обґрунтування необхідності розробки і прийняття спеціального закону “Про відкритість публічної влади”;

пропозиції щодо вдосконалення конституційного регулювання принципу гласності, зокрема положення про те, що ст.6 Конституції України слід доповнити ч.3 такого змісту: “Органи державної влади і місцевого самоврядування, посадові особи та об'єднання громадян діють на принципах законності, гласності та широкого залучення громадян до управління державними справами, систематично інформують громадян про свою роботу і прийняті рішення”;

визначення основних вимог щодо регулювання інформаційних відносин і правил доступу громадян до урядової інформації, серед яких: презумпція відкритості будь-якої інформації; виключно законодавче регулювання обмежень права на інформацію; заборона відомчого тлумачення і деталізації секретності; обовязковість письмового обґрунтування відмови надати інформацію та ін.;

теза про те, що кожному з видів інформації з обмеженим доступом має бути присвячений окремий закон з додатком у вигляді вичерпного переліку інформації даного виду;

визначення основних засобів інституційного і особистого забезпечення гласності органів державної влади в залежності від їх функціонального призначення, компетенції та організаційного устрою; теза про інформатизацію органів державної влади як перспективний шлях розвитку гласності їхньої діяльності;

положення про те, що гласність роботи парламенту має забезпечуватись не тільки через трансляцію його пленарних засідань по телебаченню і радіо, але й шляхом публікації стенографічних звітів пленарних засідань, засідань парламентських комітетів та прийнятих рішень і правових актів у газеті “Голос України” та бюлетені “Відомості Верховної Ради України”, передачі всіх стенографічних звітів і прийнятих правових актів через наявну компютерну мережу;

пропозиції щодо розвитку гласності урядової діяльності через зміни в структурі апарату органів виконавчої влади, впровадження парламентської “години запитань” та інших форм “паблик рілейшнз”;

висновок про необхідність переходу від гласності судочинства до гласності діяльності судів, а також покращення координації між прес-службами правоохоронних органів.

Наукове і практичне значення результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані при вдосконаленні конституційного законодавства, у науково-дослідницькій роботі, поглиблять знання про принцип гласності як один з принципів основ конституційного ладу України, сприятимуть розбудові демократичної правової держави. Положення дисертації можуть застосовуватись в учбовому процесі при читанні лекційних курсів “Конституційне право України” та “Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні”.

Основні тези дисертації знайшли висвітлення у виступах автора на семінарі для молодих викладачів конституційного права “Нова Конституція України” (Київ, 26 січня -13 лютого 1998 р.) та на міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом” (Київ, 29-30 жовтня 1998 р.).

Публікації. Сформульовані в роботі висновки та пропозиції викладені дисертантом у шести статтях та тезах доповіді на науково-практичній конференції.

У відповідності до мети, завдань, предмету і логіки дослідження дисертація складається з вступу, двох розділів, семи підрозділів, висновку та списку використаної літератури (171 найменування). Обсяг дисертації складає 179 сторінок.

2. Зміст дисертації

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Принцип гласності: зміст, еволюція, та закріплення у конституційному праві України” присвячений визначенню вихідних теоретичних положень щодо історичного розвитку, юридичної природи, змісту, юридичних меж принципу гласності, а також проблем правової регламентації у чинному законодавстві України.

Принцип гласності - закономірний результат еволюції політико-правових уявлень про належний та справедливий устрій державного життя, а його доля у новітній історії нерозривно пов'язана з поширенням у суспільній свідомості ліберально-демократичних переконань. Засади гласності у вітчизняній історії беруть свій початок від “громадоправства” стародавніх слов'ян, які через традиції вічового правління перейшли в епоху Козацької Республіки і, збагатившись демократичним досвідом західноєвропейських держав, перманентно були присутні у політичній свідомості українського народу як національна альтернатива абсолютистському ладові могутніх сусідів - Польщі та Росії.

На жаль, входження більшої частини українських земель до складу Російської держави призвело до придушення всіх козацьких вольностей, до централізації влади і переходу до виключно авторитарних методів правління. Впродовж ХVIIІ-поч. ХІХ ст. межі гласності постійно змінювались в залежності від політичних уподобань імператора та його найближчого оточення на тлі бюрократизації державного апарату, свавілля цензури і порушення прав і свобод людини. Лише протягом недовгого періоду “великих реформ” імператора Олександра ІІ отримали розповсюдження ліберально-демократичні ідеї про необхідність впровадження гласності в суспільно-політичне життя Росії, що були втілені у двох тогочасних реформах - Судовій та Земській. Однак нова хвиля реакції скоро звела майже нанівець усі досягнуті здобутки, а цензурні утиски і бюрократизація державного апарату набули нових масштабів. Під впливом подій революції 1905 р. царський уряд був вимушений піти на формальне скасування цензури і проголошення демократичних прав і свобод. Однак їх реалізація стала можливою лише з поваленням самодержавства і переходом влади до Тимчасового уряду, який так і не скористався нагодою для впровадження дійсної гласності у громадсько-політичне життя.

Після Жовтневої революції було покладено початок етапу “партійної гласності”, коли широка внутрипартійна дискусія з актуальних питань державного будівництва поєднувалась з жорстокою боротьбою проти політичної опозиції. Поступово, на терені монопольного становища більшовицької партії з її традиціями конспіративності і партійної дисципліни, ще більш розвиненими в умовах воєнного стану, почала швидко формуватися нова, радянська бюрократія, яка не була зацікавлена у розвитку гласності. Абсолютизація влади центральних органів за одночасної їх залежності від вузького кола осіб, які зосередили у своїх руках всю повноту політичної та адміністративної влади, сприяла формуванню адміністративно-командної системи. У подальшому виявилася значна розбіжність між закликами до “розширення” гласності, що лунали з трибун партійних з'їздів, і повсякденною реальністю суспільного життя. Прийняття у 1936 р. Конституції СРСР, більш демократичної аніж Конституція 1924 р. за характером декларованих принципів, співпало з розгортанням масових репресій, а бюрократизація державно-партійного апарату все більш зростала попри всі гасла про “єднання партії з народом”.

ХХ з'їзд КПРС викрив і засудив культ Сталіна і пов'язаний з ним стиль керівництва державою, відкривши шлях до демократизації радянського суспільства, однак “хрущовська відлига” була позбавлена правових гарантій і цілком залежала від політичних уподобань партійних лідерів, тому виявилася нетривалою, а 70-ті роки були позначені новим витком зростання бюрократизму, таємності у політичному житті країни, повсюдним згортанням гласності. Боротьба за перебудову і гласність, розпочата в середині 80-х років, теж перетворилася на політичну кампанію і була приречена на провал, залишивши після себе замість правових гарантій гласності лише негативне ставлення до всього, що було хоч якось пов'язане з курсом реформ. Тому незалежній Українській державі, що обрала демократичний шлях розвитку, прийшлося починати розбудову правових засад відкритого суспільства майже з “чистого аркуша”. Сучасні зміни у державному механізмі та правовій системі спрямовані на зміцнення юридичних механізмів забезпечення гласності всіх сфер суспільного життя, зокрема діяльності органів публічної влади.

Політико-правові реалії сьогодення потребують нових підходів до визначення змісту та сутності принципу гласності, а також до механізмів його реалізації у діяльності органів державної влади України. Це необхідно, оскільки правові принципи виражають найважливіші закономірності та підвалини суспільно-економічної формації, типу правової системи, складають її головний зміст, мають вищу імперативність та загальнозначущість. Принцип гласності полягає у визнанні необхідності і вимозі обов'язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у політико-правовій системі. Він є стрижнем правового регулювання інформаційних відносин, відкидаючи будь-які перепони на шляху суспільно значущої інформації, за винятком лише мінімальних правообмежень, необхідних для забезпечення національної безпеки та захисту основних прав людини. Водночас цей принцип вимагає від держави налагодження міцних, постійних зв'язків з громадськістю.

Принцип гласності є міжгалузевим, оскільки діє в усіх галузях публічного права, що регламентують відносини між органами публічної влади та окремими громадянами й інститутами громадянського суспільства. Особливого значення він набуває у сучасному конституційному праві, оскільки його реалізація є необхідною умовою розбудови демократичної, правової держави, втілення у політико-правову практику України світових конституційно-правових цінностей, дозволяє максимально широкому колу громадян самостійно і свідомо брати участь у формуванні державної політики та активно впливати на її реалізацію, робить всі ланки політичної системи “здатними на відгук” до змінюваних потреб суспільства.

З точки зору конституційного права принцип гласності виступає одночасно у трьох аспектах: як принцип організації та діяльності органів публічної влади, як принцип взаємовідносин між державою і громадянським суспільством, а також як прояв демократизму правового статусу особи. Всі ці аспекти гласності жорстко поєднані між собою і можуть бути реалізовані на практиці лише разом, оскільки мають атрибутивний характер.

Конституційний принцип гласності є одним з фундаментальних політико-правових принципів, що складають основи конституційного ладу України, і полягає у визнанні необхідності й вимозі обов'язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків про явища і процеси політико-правової сфери. Аналіз різноманітних його проявів дає підстави розділити їх на дві групи, які умовно можна назвати “приватними” і “публічними”. “Приватні” аспекти гласності стосуються персональних можливостей громадян, і їх реалізація залежить від суб'єктивної волі останніх, а “публічні” є загальними імперативами, спрямованими до органів публічної влади та посадових осіб, і їх реалізація не залежить від бажання виконавців. Юридичними межами дії принципу гласності є, з одного боку, сфера національної безпеки (у широкому розумінні цього терміну), а з другого - сфера особистого життя людини.

У чинній Конституції принцип гласності не отримав закріплення у вигляді спеціальної норми-принципу, що не означає його заперечення як основоположної політико-правової ідеї, оскільки деякі прояви гласності отримали відображення в тексті Основного Закону, а також у конституційному законодавстві. Водночас рівень правової регламентації принципу гласності (особливо публічних його аспектів) у вітчизняному конституційному праві далекий від оптимального. Зокрема, деякі положення Конституції України містять потенційну загрозу тотального відчуження широких верств населення від реального впливу на владні структури, перетворення державних органів у закриті установи і, як наслідок, відкривають шлях до поширення авторитарних методів управління, кулуарного прийняття рішень і бюрократичного свавілля, до заміни сили громадської думки силою фінансово-промислового чи іншого лоббі. Інформаційне законодавство значною мірою залишається декларативним, не отримуючи повноцінної реалізації, особливо у відносинах між органами публічної влади і пересічними громадянами, що обумовлено недієвістю встановлених гарантій права особи на інформацію.

Приймаючи до уваги міцні корені бюрократизму та культу секретності, що мають місце в нашому суспільстві, треба максимально детально і чітко закріпити в чинному законодавстві механізм інформаційних стосунків між владою і суспільством, що спонукало б перейти від примітивних форм “пабліситі” до загальноприйнятих у цивілізованому суспільстві “паблик рілейшнз”. При цьому на перший план виходить необхідність перенесення “центру ваги” у цих відносинах з ініціативи окремої людини на ініціативу органів влади з урахуванням передового досвіду демократичних країн, переведення гласності з політико-ідеологічної у прагматично-фінансову та організаційну площину. Доцільно прийняти Закон “Про відкритість публічної влади”, в якому детально врегулювати всі сторони інформаційних відносин у сфері здійснення публічної влади. З метою недопущення необґрунтованої секретності кожному з видів інформації з обмеженим доступом має бути присвячений окремий закон з додатком у вигляді вичерпного переліку інформації даного виду.

Вітчизняна політико-правова практика переконливо свідчить про те, що серед сучасних проблем реалізації принципу гласності у конституційному праві України пріоритет має бути відданий забезпеченню належного рівня відкритості органів державної влади, налагодженню стійкого інформаційного обміну між владою і населенням з метою оперативного реагування на громадську думку і коригування державної політики відповідно до змінюваних потреб суспільства. Сьогодні до цих проблем влади прикута увага в усіх демократичних країнах, що мають в цій сфері відповідні закони. Найбільш розвиненим є законодавство про відкритість влади у США та країнах Скандинавії, де не тільки детально внормовано механізм реалізації права громадян на доступ до урядової інформації, але й нормативно забезпечується впровадження сучасних технологій у процес інформаційного обміну між владою і суспільством. Не стоїть осторонь від загальносвітових процесів й Україна, що отримало своє відображення у чинному законодавстві.

У другому розділі “Актуальні проблеми закріплення і реалізації конституційного принципу гласності в діяльності органів державної влади” досліджуються особливості правової регламентації та організаційно-правові форми здійснення принципу гласності стосовно різних “гілок влади” та окремих державних органів з урахуванням специфіки їх функцій, компетенції та структурної будови.

Найбільш відкритими для громадськості в усіх країнах світу є парламенти, що органічно випливає з їх сутності та порядку організації як органів народного представництва. При цьому виділяються два аспекти проблеми: інституційний та індивідуальний. Налагодити зв'язок з виборцями на інституційному рівні означає зробити роботу парламенту більш відкритою, його здатність реагувати на потреби громадян в інформації - кращою, і таким чином відкрити перед цими громадянами можливість участі у процесі вироблення політичного курсу. Зв'язок на індивідуальному рівні - це особистий зв'язок парламентаря з різними групами, які усвідомлюють та організовано відстоюють власні інтереси, з пресою та окремими громадянами на регулярній основі.

Інституційний рівень відкритості Верховної Ради України реалізується шляхом: 1) надання права журналістам та пересічним громадянам бути присутніми на пленарних засіданнях парламенту; 2) забезпечення акредитованих представників ЗМІ оперативними інформаційними та правовими матеріалами, що поширюються серед депутатів; 3) розповсюдження Прес-службою Верховної Ради України інформаційних матеріалів про діяльність парламенту у засобах масової інформації; 4) оприлюднення прийнятих парламентом актів і рішень; 5) обов'язкового ведення протоколу, стенограми, видання стенографічного бюлетеня та стенографічного звіту засідань Верховної Ради; 6) регулярної теле- та радіотрансляції пленарних засідань парламенту, а також випуску спеціальних теле- і радіопередач про статус та діяльність єдиного органу законодавчої влади; 7) проведення регулярних брифінгів та прес-конференцій для акредитованих журналістів. Значний внесок у збільшення відкритості парламенту робить бібліотека Верховної Ради України. В останні роки все більшого значення набуває інформатизація парламенту як засіб забезпечення гласності.

Водночас ніякі технічні засоби комунікації не можуть замінити безпосереднє спілкування депутатів з виборцями, тобто індивідуальний рівень відкритості парламенту. Вітчизняне законодавство передбачає такі способи забезпечення індивідуального рівня відкритості Верховної Ради: 1) інформування депутатами своїх виборців про власну роботу у Верховній Раді та її органах, про роботу парламенту в цілому, про виконання їх рішень; 2) вивчення громадської думки, потреб і запитів населення; 3) особистий прийом громадян у Верховній Раді та у депутатських приймальнях; 4) прийом і розгляд письмових звернень громадян; 5) контакти депутатів з виборцями та засобами масової інформації через своїх помічників-консультантів.

Значно менш відкритою для широкого загалу є законопроектна робота, у тому числі й робота комітетів, тимчасових та слідчих комісій парламенту. Протокол, стенограма засідання, що підтверджують процес обговорення і прийняття рішення, рекомендації або висновку комітету, доступні тільки народним депутатам України, та й то лише за їхнім особистим зверненням. Щодо планів засідань парламентських комітетів, то їх оприлюднення законодавством не передбачено. Взагалі, доступ громадян до процесу законотворення є в Україні задовільним лише на етапах прийняття закону у сесійному залі та доведення його тексту до громадськості; етап підготовки законопроектів є фактично закритим.

Діяльність глави держави, з огляду на специфіку його компетенції та монократичний характер, в Україні, як і в більшості зарубіжних країн, є значно більш закритою для широкого загалу порівняно з діяльністю парламенту. Однак це не виводить його за межі дії конституційного принципу гласності, а лише вимагає дещо інших форм його реалізації. Засоби забезпечення гласності роботи Президента України досить різноманітні за своїм характером та переліком залучених до цього виконавців: 1) оприлюднення повних текстів правових актів, підписаних главою держави; 2) трансляції теле- та радіозвернень Президента до Українського народу; 3) публікація у пресі та оголошення по телебаченню і радіо послань Президента до народу України; 4) публікація текстів щорічних та позачергових послань Президента до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; 5) трансляція публічних виступів глави держави, а також публікація у пресі їх повного змісту; 6) брифінги і прес-конференції Президента України та співробітників його Адміністрації для представників ЗМІ; 7) інтерв'ю Президента представникам ЗМІ; 8) прес-релізи про діяльність глави держави, що розповсюджуються Прес-службою Адміністрації Президента України; 9) статті співробітників Адміністрації та журналістів про статус і діяльність глави держави; 10) теле- і радіорепортажі з місця подій, в яких бере участь Президент України та ін.

Серед найактуальніших проблем забезпечення гласності роботи Президента України слід виділити питання оприлюднення підписаних ним законів, указів та розпоряджень, проблему “актів не для друку”, та вдосконалення діяльності Прес-служби Адміністрації Президента України. При цьому важливим напрямом покращення інформаційного обміну між Президентом і громадськістю знов-таки є більш широке використання можливостей сучасних засобів комунікації, зокрема телебачення, радіо, телефонного зв'язку та комп'ютерних мереж.

Гласність виконавчих органів влади завжди була і залишається найбільш гострою проблемою, оскільки вони найбільш схильні до надмірної закритості, бюрократизації та відриву від потреб населення. У сучасних демократичних державах доступ громадськості до інформації державного значення забезпечується у два способи: забороною цензури і створенням механізму отримання офіційних документів. Інформування широкого загалу про діяльність Кабінету Міністрів і прийняті ним рішення забезпечуються: 1) через Верховну Раду України (звіти, відповіді на депутатські запити та ін.); 2) через засоби масової інформації (тексти правових актів, статті, інтерв'ю, прес-релізи та ін.); 3) безпосереднім спілкуванням з громадянами (відповіді на інформаційні запити, бесіди з громадянами під час робочих поїздок Прем'єр-міністра по країні та ін.). Саме поєднання всіх трьох шляхів дає змогу налагодити постійний інформаційний зв'язок між урядом і громадянами. Провідна роль у забезпеченні поінформованості населення про діяльність урядових структур належить відповідним прес-службам, які мають забезпечувати прямі та зворотні інформаційні потоки між виконавчою владою і громадянами. Однак на сьогодні належний зв'язок прес-служб міністерств і відомств з Прес-службою Кабінету Міністрів України майже повністю відсутній, а координація їх діяльності, незважаючи на відповідне розпорядження Президента України, не здійснюється. Головне завдання у цій сфері полягає в належній правовій регламентації статусу прес-служб на основі Типового положення, а також у структурній їх перебудові з урахуванням зарубіжного досвіду.

Значною специфікою позначена гласність судових та правоохоронних органів, оскільки їх діяльність має юрисдикційний характер. Конституція 1996 р. розповсюдила дію принципу гласності на всі стадії судового процесу, завдяки чому відбулось розширення об'єму конституційного принципу гласності судочинства і водночас - нормативне закріплення нових форм його реалізації. Однак рівень правової регламентації у даній сфері ще далекий від досконалості: треба ще більше розширити дію принципу гласності по відношенню до судових органів, перетворивши його з гласності судочинства на гласність роботи судів. Треба зважати на те, що гласність у суді складається з кількох аспектів, основними з яких є відкритість судової діяльності, публічність усного слова в суді, оприлюднення прийнятих рішень і, нарешті, інформування населення про роботу судових органів. На жаль, сьогодні судова влада замкнулась на собі, боячись інформаційного вторгнення громадськості у сферу своєї діяльності, що традиційно була закритою від широкого загалу.

Щодо діяльності правоохоронних органів простежується зворотня тенденція: гласність їх роботи значно зросла і набуває нових форм. Значний досвід забезпечення гласності правоохоронної діяльності накопичений підрозділами МВС та СБУ, де традиційна робота із зверненнями громадян доповнюється соціологічними дослідженнями громадської думки, тісною співпрацею з друкованими та електронними засобами масової інформації та іншими формами зв'язків з громадськістю. Основний тягар відповідальності за налагодження співпраці із ЗМІ несуть прес-служби правоохоронних органів, які з'явились раніше, ніж у багатьох інших органах влади.

Набільш “потужними” прес-посередницькими підрозділами є центри громадських зв'язків, що функціонують в системі МВС. За роки їх діяльності накопичений значний досвід використання різних форм “паблик рілейшнз”, серед яких найбільш вдалими виявились спільні проекти з місцевими телекомпаніями щодо створення інформаційно-аналітичних програм. Репортажі з місця подій та оперативна статистична інформація про злочини та дорожньо-транспортні пригоди, коментарі працівників правоохоронних органів привертають увагу глядацької аудиторії, відіграють значну попереджувальну і виховну роль, переконують громадськість у дієвості правоохоронних органів. Водночас з метою розповсюдження передового досвіду слід вдосконалювати координацію і співпрацю між інформаційно-аналітичними службами правоохоронних органів.

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання конституційного принципу гласності у чинному законодавстві України, визначаються аспекти, дослідження яких може сприяти вирішенню зазначених проблем. Серед висновків виділяються такі:

історичний досвід засвідчує, що запровадження гласності є необхідною передумовою демократизації держави, важливим елементом механізму забезпечення основних прав і свобод людини;

органи державної влади України поступово розширюють гласність своєї діяльності, запроваджують нові форми спілкування з громадськістю, але їх робота ще значною мірою базується на засадах адміністративно-бюрократичного апарату минулих часів;

найбільш “відкритою” для громадськості є діяльність Верховної Ради України, що підтверджується розмаїттям способів інституціонального та індивідуального забезпечення гласності цього органу, однак законопроектна робота досі залишається фактично “закритою” для громадськості;

особливості інституту глави держави як одноосібного державного органу потребують впровадження відповідних форм забезпечення гласності його роботи; являючись арбітром і координатором діяльності всіх гілок влади, Президент України має взяти на себе координацію їхніх звязків з громадськістю;

органи виконавчої влади залишаються досить “закритими” установами, що обумовлено як небажанням чиновників робити інформацію про свою діяльність надбанням громадськості, так і вадами організаційно-правового характеру;

обмеження гласності роботи судових органів виключно гласністю судочинства призвело до самоізоляції судової гілки влади; такий стан є несприйнятним і потребує виправлення шляхом розповсюдження гласності на всі аспекти діяльності судів;

правоохоронні органи постійно розширюють гласність своєї діяльності, ними накопичено корисний досвід використання різноманітних засобів підтримання діалогу з населенням, однак їм бракує узгодженості дій для більш ефективної боротьби із злочинністю і отримання підтримки громадян.

рівень правової регламентації інформаційних відносин у сфері діяльності органів державної влади є недостатнім і потребує вдосконалення шляхом прийняття низки законодавчих актів, які б чітко й детально врегулювали доступ громадськості до урядової інформації, критерії засекречування відомостей та відповідальність посадових осіб за порушення права особи на інформацію.

Публікації

1. Тодика Ю., Серьогін В. Конституційний принцип гласності: поняття та сутність // Вісник Академії правових наук України. - 1998. - № 1 (12). - С. 50-58.

2. Тодика Ю., Серьогін В. Конституційний принцип гласності як гарантія основних прав і свобод громадян // Право України. - 1998. - № 6. - С. 22-24, 29.

3. Серьогін В.О. Принцип гласності у Конституції України // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. Вип. 2. - Х.: Ун-т внутр. справ, 1997. - С. 123-127.

4. Серьогін В.О. Гласність в історії вітчизняної політико-правової думки та державного будівництва // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. Вип. 3-4. - Х.: Ун-т внутр. справ, 1997. - С. 167-174.

5. Серёгин В. Конституция и общественное мнение // Бизнес Информ. - 1996. - № 23. - С. 9-11.

6. Серёгин В. Информатизация парламентов: перспективное направление развития гласности законодательных органов // Бизнес Информ. - 1998. - № 20. - С. 13-15.

7. Серьогін В.О. Гласність роботи українського парламенту з точки зору стандартів Ради Європи // Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом / Матеріали науково-практичної конференції. Жовтень 1998 року. - К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 1998. - С. 213-216.

Размещено на Allbest.ru