Прокурорский надзор

Воздействие в какой - либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч.2 ст.23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну». В п.2 ст.4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ «О государственной тайне» (ст.5). Также существуют и различные виды служебной тайны - следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охраняемые законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст.857 ГК РФ), тайна страхования (ст.946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК - незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну; ст. 283 УК - разглашение государственной тайны; ст. 310 УК - разглашение данных предварительного следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Одно из проявлений этого принципа - ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры представляют информацию средствам массовой информации, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докладами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п.4 ст.4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующие политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе (ст.4).

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдения законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, а также порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников.

В данной главе мы подробно дали характеристику всем общим принципам организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Особенно подробно был разобран принцип гласности согласно которому прокуратура должна быть открыта и доступна для всех граждан и средств массовой информации т.к. это повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан.

3. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным определением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как иного органа, являются ее функции.

Термин «функция» введен в научный оборот Лейбницем и означает совершение, исполнение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности. Обычно в теории под функциями понимаются направления деятельности. По мнению В.С. Зеленецкого, «указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции».

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

Используя четыре взаимосвязанных «элемента», В.П. Рябцев понимает под функцией прокуратуры «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным предметом ведения; направлен на решение задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств». Приведенное определение позволило нам установить эти четыре «элемента» - задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства.

Сформулировав определение функции прокуратуры, Рябцев В.П. к числу таковых относит следующие: надзор за исполнением законов, уголовное преследование за совершение преступлений, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, предварительное расследование, участие в правотворческой деятельности. Является ли приведенный перечень из пяти функций исчерпывающим, не разъяснено. Кроме того, В.П. Рябцев разграничивает функции прокуратуры и «основные направления деятельности прокуратуры». И, наконец, помимо функций прокуратуры им выделяется шесть «функций управления в органах прокуратуры» - аналитическая работа; прогнозирование; планирование; взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство.

В.Б. Ястребов утверждает, что «понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными».

По мнению Н.И. Костенко, в 1995 г. (на момент публикации цитируемой статьи) прокуратура осуществляла «четыре функции надзора - исполнение законов, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности».

Некоторые авторы, видимо, не придавая значения функциям прокуратуры, вообще их не рассматривают.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры ( сферы исполнительно - распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:

1. надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

2. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4. надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность надзорной деятельности в сфере судопроизводства. Прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при осуществлении правосудия, однако деятельность судей подчиняется закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Это требование характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осуществляют надзор, например, не за должностными лицами органов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов. При осуществлении надзора прокуроры могут использовать широкий круг полномочий, реализация которых позволяет решать задачи, поставленные перед ними Законом о прокуратуре. Прокуроры вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, иметь доступ к их документам и материалам. Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведение проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица, от которых зависит выполнение этих требований, обязаны выполнять их незамедлительно, представлять необходимые документы, выделять специалистов, организовывать проверки и проводить ревизии.

При необходимости прокуроры вправе вызвать должностных лиц и граждан для получения объяснений по поводу нарушений законов.

Актами прокурорского реагирования на установленные факты нарушений закона в зависимости от их характера, степени опасности и других обстоятельств могут быть:

- внесение представления об устранении нарушений;

- принесение протеста на противоречащий законам правовой акт;

- обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании правового акта недействительным;

- вынесение постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебного органа;

- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;

- постановление о возбуждении уголовного дела;

- письменное требование о привлечении виновного лица к иной установленной законом ответственности;

- предостережение о недопустимости нарушения закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Протест на противоречащий закону правовой акт приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменном виде. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление прокурора о возбуждении уголовного дела направляется им в орган дознания или предварительного следствия для производства расследования. Прокурор может и сам приступить к расследованию по возбужденному им уголовному делу.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его заместитель объявляет в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Объявляется предостережение в письменной форме должностному лицу. В случае неисполнения требований должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления надзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель вправе принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренным процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение.

Также следует отметить, что осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор может использовать и другие полномочия, которыми он наделен применительно к надзору за исполнением законов (ст. 27 Закона о прокуратуре).

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, - новое направление в работе органов прокуратуры. Только после того, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ «Об оперативно - розыскной деятельности в Российской Федерации», появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой сфере деятельности государственных правоохранительных органов. Указанное направление прокурорского надзора охватывает две сферы деятельности: уголовно - процессуальную, осуществляемую органами дознания и следователями независимо от их ведомственной принадлежности, а также оперативно - розыскную. Последняя относится к компетенции оперативных подразделений милиции, учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, следственных изоляторов, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, таможенных органов РФ, Федеральной службы охраны РФ, Службы внешней разведки РФ.

Рассмотрим полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, которые установлены уголовно - процессуальным законодательством. К наиболее важным относятся следующие:

1. Право на отмену незаконных и необоснованных постановлений;

2. Право на истребование и проверку уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях;

3. Право давать следователям и органам дознания (лицам, производящим дознание) письменные указания;

4. Право санкционировать применение меры пресечения в виде заключения под стражу или залога;