Адміністративна реформа в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Україна взяла курс на створення правової держави, що поставило вимогу кардинального реформування всіх сфер суспільно-публічного життя. На сьогодні Україна потрапила в складну політичну і економічну ситуацію, у зв'язку з чим постає багато нових, важливих питань, які слід вирішувати в найкоротші терміни. Відразу після здобуття незалежності Україна не змогла ефективно і вдало провести адміністративну реформу в зв'язку з тим, що в перші роки незалежності постало безліч питань, які потребували негайного вирішення. Але вже зараз є достатньо умов для її втілення..

Метою даної роботи є:

- визначення адміністративної реформи через розгляд сучасних наукових думок;

- наведення її основних завдань, функцій та принципів;

- Визначити сучасні напрями розвитку адміністративної реформи в Україні.

1. Загальні засади адміністративної реформи

реформування адміністративний правовий суспільний

Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи публічного управління. Необхідність формування нової системи публічного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась.

Нова система публічного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

У першу чергу необхідно визначитися, що ми розуміємо під адміністративною реформою. В сучасних українських умовах це створення ефективної системи органів публічної адміністрації, що слугує суспільству.

Існуюча в Україні система публічного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України.

Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче публічне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи публічного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого - у розбудові деяких інститутів публічного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи публічного управління, що забезпечить становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі.

Ії метою є також формування системи публічного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

Ця система буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:

1) формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

2) формування сучасної системи місцевого самоврядування;

3) запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

4) організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

5) створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

6) запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямах.

Перший - створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні.

Другий - формування нових інститутів, організаційних структур та нової системи публічного управління.

Третій - кадрове забезпечення нової системи публічного управління.

Четвертий - зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування публічного управління.

П'ятий - наукове та інформаційне забезпечення системи публічного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Після проголошення державної незалежності в Україні обсяги управлінської діяльності зросли у деяких сферах у 20-30 разів, а окремі з них (оборона, зовнішня політика) - були створені заново.

Тому характерний для радянських часів метод реформування апарату управління шляхом його скорочення сьогодні не можна розглядати як ефективний. Тут потрібен системний підхід, який дозволяє визначати оптимальну для потреб України кількість та структуру органів виконавчої влади.

Як відомо, у ході системних перетворень Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади нового типу. Існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до економічного зростання.

Міністерства не змогли виробити і реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров'я та освіти, збільшенню нерівності у розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення.

Державна служба є неефективною, бо вона ще не повністю трансформована в інституцію, що забезпечує реалізацію державної політики.

Визначені у Концепції заходи реформування ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, серед яких ключове значення мають такі:

- пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

- незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

- здійснення внутрішньої за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності публічного управління;

- відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

- запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

- принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. У ході адміністративної реформи необхідно законодавчо унормувати інститут служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби).

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює основні засади для реалізації прав і свободи громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числі управлінських послуг.

Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які вданий період розвитку суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям.

Цей процес має ґрунтуватися на тому, що:

1) надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства. Тому потрібно визначити перелік відповідних послуг, які подібні громадянам, а також критерії оцінки якості та ефективності їх надання;

2) соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства. Відносини між споживачами та постачальниками товарів і послуг регулюються ринком, окрім тих випадків, коли він не може адекватно задовольнити потреби суспільства;

3) управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір - чи користуватися цією послугою, чи ні;

4) управлінські послуги повинні надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів. У деяких випадках надання послуг на більш високому структурному рівні може бути обумовлене потребами економіки чи вимогами до якості надання послуги.

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовного етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені. Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи.

На цьому етапі вирішуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи публічного управління.

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи публічного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти публічного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ публічного управління.

На завершення слід зауважити, що крім вироблення та ухвалення стратегії реформування, для успішного проведення реформи потрібна також програма конкретних заходів, включаючи людське, фінансове, матеріально-технічне забезпечення, визначення строків і виконавців.

2. Реформа публічної адміністрації

Реформа органів виконавчої влади

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України як уряд очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Згідно ж з концепцією адміністративної реформи метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром публічного управління, ефективність роботи якого ґрунтується на підтримці Парламенту та Президента України.

Основою ж реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:

вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;

розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України тощо.

Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Адміністрацією Президента. В основу проведення організаційних змін у Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України. Зокрема слід розмежувати:

1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках - шляхом опитування. До цих функцій, зокрема, належить:

- вироблення та здійснення політики уряду;

- прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

- реалізація права законодавчої ініціативи;

- обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;

- заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади;

2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів:

- спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;

- ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів;

3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечувалися до останнього часу такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети. Діяльність урядових комітетів мала на меті:

а) зменшення навантаження на Кабінет Міністрів у цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів, що вже здійснюється на даний момент. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань;

б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику; в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів у процесі формування та реалізації політики уряду.

Ґрунтуючись на викладеному вище, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду.

Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів.

Апарат Кабінету Міністрів має здійснювати такі функції:

а) допомагає Прем'єр-міністру та віце-прем'єр-міністрам в організації роботи уряду;

б) інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів;

в) забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів, здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів;

г) надає експертні висновки Прем'єр-міністрові та віце-прем'єр-міністрам з питань галузевої політики;

ґ) забезпечує правову експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів та інших актів законодавства.

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.

У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів. На місцевому рівні виконавчу владу мають здійснювати місцеві державні адміністрації. Тут основна проблема постає у тому, щоб розмежувати їх повноваження з органами місцевого самоврядування. У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення публічного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.

При розгляді даного питання доцільно проаналізувати також основні етапи становлення, розвитку та сучасний стан органів виконавчої влади в Україні.

Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього СРСР, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності поділу влади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами.

Новий, і, мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час уже по-новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема Законом УРСР від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно-республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько-виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української PCP", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української PCP, що охоплювали увесь спектр публічного управління.

Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півроку Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою - Прем'єр-міністр, а уся система виконавчо-розпорядчих органів одержала єдину назву органів публічного управління. За Законом УРСР "Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української PCP" від 19 червня 1991 р. міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи, але все ще публічного управління. Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін "органи виконавчої влади" законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 p. у зв'язку з прийняттям Закону України " Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України". Майже одночасно був виданий Указ Президента України "Про міністерство України".

Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р. і закінчуючи активізацією державотворення у 1995-1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на коригування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення).

Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу.

Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень - Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень - міністерства, державні комітети та інші органи публічного управління як елементи функціонально-галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів публічного управління, якщо пам'ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських, а не представницьких органів у особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, - велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам'ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів.

Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України", який був укладений 8 червня 1995 р.

Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу.

Політична боротьба щодо форми правління призвела до того, що в 1995 р. були закладені підвалини для переходу до президентської республіки. Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що "Уряд України - Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним". Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів визначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, айв діючій на той час Конституції. Поряд із цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави говорити про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії - центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції - міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів.

І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько-публічного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто публічного управління (в особі державних адміністрацій).

Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь-яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла.

Прийнята в 1996 р. Конституція майже на 10 років закріпила президентсько-парламентську форму правління. Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як виший орган у системі органів виконавчої влади. Статус міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні. До того ж, жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням "міністерства та інші центральні органи виконавчої влади" (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно-правових актів.

Роль таких актів відігравали укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема юридичною підставою видання Президентом України нормативно-правових актів у сфері створення органів виконавчої влади було повноваження останнього, закріплене в самій Конституції щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України в редакції 1996 р.). По суті, Президенту України було надано необмежені можливості щодо формування структури виконавчої влади у державі. Водночас Конституція, як ми вже вказували, називає певні органи виконавчої влади, тим самим вважаючи їх існування обов'язковим, наприклад, Міністерство закордонних справ (ч. 4 ст. 114 Конституції), Служба безпеки України (п. 14 ст. 106 Конституції) тощо.

8 грудня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Конституції України", який вступив у силу 1 січня 2006 р. Як відомо, цим законом було передбачено зміну конституційної моделі організації системи виконавчої влади. На той час доцільність та можливість невідкладного проведення адміністративної реформи вже не викликала сумнівів, а відповідні плани ґрунтувалися на кількох можливих варіантах розвитку подій. Повноваження Президента України значно обмежилися паралельно зі збільшенням обсягу повноважень Верховної Ради України.

Держава перейшла до нової форми публічного правління, навколо якої велися спори, і яка ще не є чітко визначеною з огляду на зміни у законодавстві.

Хоч формально Україна лише перейшла від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми республіки, деякі науковці не погоджуються і з цим твердженням, оскільки республіки зі змішаною формою правління характеризуються сильною президентською владою та контролем парламенту за діяльністю уряду. Крім того, саме парламентська більшість має переваги у формуванні уряду, завдяки чому отримує потужні засоби впливу на всю владу в державі. Це свідчить про посилення ролі парламенту й уряду і послаблення ролі президента, що не є характерним для даного типу республік. Крім того, в республіках зі змішаною формою правління уряд, формується безпосередньо Прем'єр-міністром, який його і очолює, а в Україні Кабінет Міністрів повинен був формуватися лише за поданням Прем'єр-міністра Верховною Радою (крім двох міністрів).

З порядком формування Кабміну нерозривно пов'язане і питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 р. уряд формувався на термін повноважень чинного Президента і складав свої повноваження перед новообраним главою держави. У зв'язку з переходом до внутрішньо-парламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Кабінет Міністрів призначався на строк повноважень Верховної Ради України, складав свої повноваження перед новообраним парламентом, але продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду.

Вже з жовтня 2010 р. країна перебуває на четвертому і поки що останньому етапі формування (або реформування) органів виконавчої влади. Коли Конституційний Суд України прийняв рішення про те, що реформа 2004 р., у зв'язку з якою Україна змінила форму правління на парламентсько-президентську республіку, була проведена з порушенням законодавства. Суд ухвалив, що вважаються неконституційними зміни 2004 р. та зобов'язав органи державної влади привести нормативно-правові акти у відповідність до Конституції України 1996 р., яка є основним джерелом для організації та діяльності органів виконавчої влади. Основний Закон України включає в себе окремий розділ, який стосується діяльності органів виконавчої влади і уряду та визначає Кабінет Міністрів як центральний орган виконавчої влади в Україні (ст. 113), який є колегіальним і до складу якого входять: Прем'єр-міністр України; Перший віце-прем'єр-міністр; віце-прем'єр-міністри; міністри, які призначаються та звільняються з посад Президентом України (Верховна Рада України дає Президенту України згоду лише на призначення Прем'єр-міністра України).

Безперечно, що перші радикальні зміни торкнулися організації діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. Уже 7 жовтня 2010 р. Верховною Радою України було прийнято нову, таку, що відповідає чинній Конституції України, редакцію Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Відповідний законопроект був внесений Президентом України на розгляд парламенту невідкладно після повернення до Конституції 1996 р.

Наступним кроком, що отримав оформлення у вигляді нормативно-правового акта, стало видання Президентом України Указу від 9 грудня 2010 р. № 1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", яким замість 112 центральних органів виконавчої влади було утворено 72 (16 міністерств та 56 інших центральних органів виконавчої влади).

З метою забезпечення впровадження єдиного підходу в цій справі, Президентом України затверджені типові положення про міністерство

України та про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України.

Для реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та підготовки узгоджених пропозицій щодо визначення повноважень центральних органів виконавчої влади Президентом України утворено Робочу групу з опрацювання питань, пов'язаних з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади. На вказану Робочу групу, зокрема, покладено завдання щодо здійснення аналізу проектів положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та підготовки висновків стосовно оптимізації повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх завдань і функцій.

17 березня 2011р. Законом України "Про внесення змін до Закону "Про Кабінет Міністрів України" ліквідовуються інститути урядових органів, які діють у системі міністерств, а також урядові комітети в системі Кабінету Міністрів, а також пізніше прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 р. № 346 "Про ліквідацію урядових органів". У зазначеній постанові міститься перелік урядових органів, які ліквідовано.

Проте зараз ще більша увага прикута до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", прийнятого від 17 березня 2011 р. Його прийняття, без перебільшення, серйозний крок уперед, навіть якщо виходити за межі завдань реформи системи центральних органів виконавчої влади. Адже йдеться про ліквідацію дуже серйозної законодавчої прогалини, яка дозволила побудувати зрозумілу й ефективну систему органів виконавчої влади.

Таким чином, вирішується декілька проблем. Насамперед, йдеться про розмежування політичних та адміністративних посад у системі міністерства та впровадження такої необхідної стабільності у його роботі, оскільки заступник міністра - керівник апарату, на відміну від інших заступників міністра, що є політиками, буде державним службовцем і не підлягатиме звільненню внаслідок припинення повноважень міністра.

Якщо точніше, самим головним державним службовцем у апараті міністерства, який призначатиме на посади та звільнятиме з посад державних службовців, прийматиме на роботу і звільнятиме з роботи працівників, затверджуватиме за погодженням з відповідним міністром структуру апарату міністерства, представлятиме міністерство у цивільно-правових відносинах тощо.

Закон не передбачає можливості втручання міністра у здійснення діяльності центральним органом виконавчої влади. До тих пір, поки центральний орган виконавчої влади діє на підставі закону. В іншому разі міністр уповноважений порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади, може доручити керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів (а в разі відмови скасувати їх самостійно), порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників тощо.

Реформування публічного управління відповідно до закону дає змогу перетворити систему центральних органів виконавчої влади на керований механізм з чітким розподілом повноважень та відповідальності, оптимізований за змістом та переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтований на задоволення потреб суспільства, підвищити ефективність та суттєво зменшити використання коштів публічного бюджету на утримання публічного апарату.

3. Реформування у сфері місцевого самоврядування

У сфері місцевого самоврядування адміністративна реформа передбачає створення нового, більш вдосконаленого адміністративно-територіального устрою, через недоліки старої системи, яка ґрунтувалася на засадах радянського поділу, що будувався для організації бюрократичної системи.

Одним з основних недоліків сучасного устрою є те, що на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції.

Трансформація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має спиратися на національний досвід, а також на світову практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:

- конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;

- унітарної форми публічного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;

- сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;

- подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;

- одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;

- об'єктивної потреби у децентралізації публічного управління, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.

Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.

З урахуванням перспективи на цьому етапі було напрацьовано пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівні, приведені у відповідність до Конституції України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов'язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління.

Другий етап охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об'єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.

Третій етап повинен передбачати трансформацію територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.

4. Реформа публічної служби

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через публічну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням публічної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної публічної служби.

Так, Указом Президента від 11 лютого 2000 р. № 208 "Про підвищення ефективності системи державної служби" було утворено при Президентові України Координаційну раду з питань державної служби, а Головне управління державної служби України було визначено центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним безпосередньо Президентові України, яке згодом, як відомо, набуло статусу самостійного центрального органу виконавчої влади. 4 квітня 2000 р. Указом Президента України № 599 було затверджено "Стратегію реформування системи державної служби в Україні".

Основними цілями і завданнями публічної служби як інституту української держави є:

- охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина;

- забезпечення ефективної діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень і компетенції.

Для успішної реалізації визначених цілей і завдань публічна служба повинна будуватися на таких базових принципах:

- верховенство Конституції і законів України;

- пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

- патріотизм;

- професіоналізм і компетентність;

- оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;

- політична і релігійна нейтральність;

- відкритість і прозорість.

У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами.

Ця частина адміністративної реформи здійснена шляхом прийняття Закону України "Про державну службу". Але на сьогодні розроблено та прийнято в 2011 р. Верховною Радою України у цілому новий проект Закону України "Про державну службу".

На законодавчому рівні мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності публічних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії.

Щодо захисту публічних службовців, то має бути удосконалене застосування норм і гарантій статусу публічних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища публічних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов'язками фактичного перебування на публічній службі.

З одного боку, потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність публічних службовців щодо виконання своїх професійних обов'язків. З другого - створити чіткий механізм відповідальності публічних службовців, узгоджений з нормами адміністративного, цивільного фінансового, трудового та кримінального права

Підбиваючи підсумки, слід зауважити, що Україна зараз знаходиться на межі докорінних змін, які слід проводити помірковано. В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму публічного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.

Основна мета реформи полягає у комплексній перебудові системи публічного управління в Україні, та в розбудові нової системи органів публічного управління для здійснення основних завдань.

Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції.

Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами.

Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи публічного управління.

Висновок

Отже сучасні напрями розвитку адміністративної реформи в Україні характеризуються трьома рівнями: основоположним, загальним та спеціальним.

Перший визначає, що по суті адміністративна реформа в Україні має здійснюватись у трьох взаємопов'язаних напрямах: реформи виконавчої влади; реформи місцевого самоврядування; реформи публічної служби.

Другий дає відповіді, як розв'язати проблеми законодавчого супроводу та загальних організаційних шляхів її забезпечення.

Третій визначає конкретні пріоритети здійснення адміністративної реформи, зокрема: розвитку засад громадянського суспільства, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, забезпечення прогресивного розвитку сфери місцевого самоврядування.

Размещено на Allbest.ru