Регулювання діяльності державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування законодавства про державну службу

1. «Закон про державну службу», як ядро формування законодавчої бази державної служби

закон державний служба

Державна служба покликана надати державному управлінню програмно-цільового підходу, управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості і дисципліни, законності, ефективності та цілого ряду інших факторів. Це означає, що всі реформування по лінії державної служби слід розглядати і проводити з точки зору їх впливу на державне управління.

Першим кроком на шляху визначення організаційно-правових засад функціонування державного апарату було прийняття у грудні 1993 року Закону України «Про державну службу», при підготовці якого було узагальнено кращий світовий досвід організації державної служби та враховано можливості нашої держави [13].

Робота над законопроектом ведеться з 2005 року, за цей час його було погоджено з усіма без виключення міністерствами [12]. Змінювався та доповнювався закон і до 2005 року та у всі наступні роки.

Крім внутрішніх погоджень, законопроект отримав високу оцінку Ради Європи, Антикорупційної мережі перехідної економіки Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD), Міжнародної організації праці, Світового банку. Рекомендації, проведеної весною 2006 року оцінки державного управління в Україні за базовими показниками SIGMA, співпадають з положеннями законопроекту. Основним фактором успішного реформування державного управління відповідно до стандартів ЄС експерти SIGMA називають саме прийняття нового закону про державну службу

Основними новаціями законопроекту порівняно з чинним Законом України «Про державну службу» є наступні:

1. Чітке окреслення сфери державної служби та встановлення точних критеріїв для віднесення посад до посад державної служби.

2. Розмежування сфер застосування принципів та норм публічного та приватного права для регулювання відносин у сфері державної служби.

3. Розмежування політичних посад (члени Кабінету Міністрів та заступники міністра) і посад державної служби та забезпечення політичної нейтральності державних службовців.

4. Встановлення єдино можливого способу вступу на державну службу - через відкритий конкурс на всі посади державних службовців.

5. Встановлення додаткових гарантій, що забезпечать підвищення соціального і матеріального статусу державних службовців.

6. Скасування неефективних інститутів кадрового резерву та атестації державних службовців.

7. Запровадження інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців.

8. Створення додаткових механізмів запобігання виникненню конфлікту інтересів на державній службі та правового захисту державних службовців від незаконних дій їх керівників.

9. Створення апеляційних механізмів для оскарження рішень щодо призначень, звільнень державних службовців, застосування дисциплінарних стягнень, висновків за підсумками оцінювання результатів службової діяльності [2].

Президентом України 25.03.2011 р. подано проект Закону України «Про державну службу». В Проекті всього 9 рангів замість 15 в діючому Законі, категорії посад діючого Закону замінили на групи і підгрупи в Проекті. 3. При ліквідації, реорганізації і скороченні штату покращено матеріальне забезпечення [18].

Закон України «Про державну службу» був і залишається основою формування законодавчої бази України. Саме в ньому сформовано та опубліковано ті засади, на яких тримається законодавча база в нашій країні. Зміни вносились і будуть вноситись, але спочатку треба оцінити їхнє значення та результат після прийняття.

Роль та значення Закону України «Про державну службу» важко оцінити. Довгий процес створення та постійне його удосконалення веде до створення стандартів в державному управлінні. Важко уявити стан справ, якщо його визнають недійсним чи таким, що втратив свою чинність. Хоча наразі висловлюються подібні думки в урядових колах.

Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Закон України «Про державну службу» дав нам змогу дізнатись про координацію контроль та здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби в державних органах та їх апараті. Наразі, в систему проходження державної служби включені навчання, професійна підготовка, методичне керівництво, а також проведення конкурсного відбору службовців в держапараті.

Законом визначені і умови реалізації громадянами права на державну службу та організація з контролю з їх дотримання [2].

Позитивною зміною, яка була внесена до діючого Закону являється те, що визначено граничний вік перебування на державній службі (60 років для чоловіків та 55 років для жінок). Якщо раніше цьому питанню не відводилося належної уваги то зараз, згідно з внесеними змінами, державний службовець може бути залишений на службі лише на посаді радника чи консультанта. Таким чином можливість зайняти посаду державного службовця відкрилась багатьом молодим та амбітним людям [10].

Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу. Закон України «Про державну службу» дав можливість виділити серед посад держслужбовців ранги та категорії. Саме це покращило виконання ними своїх функцій та обов'язків.

Посада державного службовця потребує постійного удосконалення. Державним службовцям створюються умови для навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти. Вони підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі [11].

Як свідчить європейський досвід держслужбовець бути повинен політично нейтральним. Це забезпечується не шляхом встановлення тотальної заборони на політичну діяльність, а шляхом визначення меж такої діяльності, зокрема, залежно від посади та характеру діяльності посадової особи: «посадовець повинен залишатися політично нейтральним і не може робити спроб діяти всупереч законним настановам, рішенням чи діям органів державної влади та місцевого самоврядування» [6]; «посадовець повинен подбати, щоб його політична діяльність або участь у політичних чи публічних дебатах не шкодили впевненості громади у його здатності виконувати свої обов'язки неупереджено й віддано», «при виконанні своїх обов'язків посадовець не повинен дозволяти використовувати себе для політичних цілей» [5].

2. Закони України що регулюють діяльність державної служби

Конституція України закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову і встановила, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України, судоустрій, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно законами України. Конституційне положення, що основи державної служби визначаються виключно законами України, відкриває значні можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу [21, 296].

Закон України «Про державну службу» загалом оцінили як корисний і своєчасний, але слід, все ж таки, відзначити, що його положеннями не охоплені всі проблеми державно-службових відносин, які потребують свого регулювання, він не призначений для всіх видів державної служби. Фактично можна стверджувати, що названий Закон має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади та апараті цих органів.

Конституція України визначає основні засади організації і діяльності державної служби як безпосередньо, так і через діяльність державних органів. Принципи державної служби знайшли своє відображення у статтях: 3 - «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»; 8 - принцип верховенства права; 19 - принцип законності («органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»); 35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і 36 (право на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації) - принцип політичної і релігійної нейтральності тощо [24, 31].
Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 ст. 92, якою встановлюється, що «виключно законами України визнаються організація і діяльність державної служби». Стаття 55 виступає важливим конституційним гарантом законності діяльності державних органів і державних службовців, передбачаючи, що кожному гарантується право на оскарження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [1].

Водночас, і Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про державну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на державну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійснювалась. В Конституції зазначено, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Назване конституційне право знайшло своє подальше відображення і деталізацію в Законі, а саме «право на державну службу мають громадяни України незалежно від положення, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України».

Однією з важливих вимог щодо реалізації права на державну службу є громадянство України. Відповідно до Закону України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство» громадянином України є особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України [4].

Важливу роль у законодавчому регулюванні питань державної служби відіграв Закон «Про державну службу», прийнятий 16 грудня 1993 р. Цей Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також визначає загальні засади діяльності і правовий статус державних службовців, які працюють в державних органах та їхньому апараті. В Законі значну увагу акцентовано на правовому статусі державного службовця: визначенні його обов'язків (ст. 10), прав (ст. 11), правообмежень (ст. ст. 12, 13, 16), відповідальності державного службовця (ст. 38) [18].

Наступним джерелом законодавства про державну службу є Закон України «Про боротьбу з корупцією», який визначив правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Закон закріплює поняття корупції і розкриває сутність корупційних діянь (ст. 1), а також передбачає інші правопорушення, пов'язані з корупцією, до яких належать: порушення вимог фінансового контролю, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, умисне невиконання своїх службових обов'язків по боротьбі з корупцією.

Відповідно до статті 2 Закону, суб'єктами корупції можуть бути особи, які уповноважені на виконання функцій держави (державні службовці, посадові особи органів місцевого самоврядування, депутатів всіх рівнів). Стаття 5 Закону, передбачає перелік обмежень, які встановлюються щодо державних службовців при проходженні ними державної служби [3].

Питання окремих видів державної служби регулюються іншими законами: митної служби - Митним Кодексом України; дипломатичної служби - Законом «Про дипломатичну службу» від 20 вересня 2001 р.; служби в органах міліції - Законом України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р.; служби в органах служби безпеки - Законом «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р.; військової служби - Законом «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» від 25 березня 1992 р.; державної виконавчої служби - Законом «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р. тощо. Основними цілями і завданнями державної служби в Україні є сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади, відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції. Тому доцільно розрізняти два основні види державної служби:

1. Загальнофункціональна державна служба (типовий варіант державної служби, яка має місце в Секретаріаті Президента України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, в апаратах органів виконавчої влади та інших державних органів). Вказаний вид державної служби регулюється положеннями Закону України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу».

2. Спеціалізована державна служба (служба в ОВС, військова, дипломатична, митна, податкова, прикордонна служби, служба в органах прокуратури, юстиції, судових органах тощо). Особливостями спеціалізованої державної служби є те, що вони регулюються положеннями спеціальних законів (наприклад, закони України від 4 грудня 1990 р. №509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» та від 25 березня 1992 р. «Про службу безпеки України»).

Специфічність статусу державної служби обумовлена характером відносин, які вона регулює, а саме - їх публічно-правовою природою. Саме тому вона є комплексним правовим інститутом, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права, зокрема, конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін.

3.Підзаконні акти, які спрямовані на вдосконалення системи державної служби України

Сучасний правовий інститут державної служби - це комплекс правових норм, підзаконних актів та законів, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правове регулювання має включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2) закріплення статусу державного службовця та гарантій його здійснення;

3) механізм проходження державної служби.

Але серед всього різноманіття нормативно-правових актів, які присвячені регламентації державної служби, необхідно виділити ті, які спрямовані саме на вдосконалення системи державної служби.

Велику увагу слід приділити указам Президента України, які є джерелом законодавства про державну службу. Серед основних указів можна виділити такі: Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (від 30 травня 1995 р.); Положення про Головне управління державної служби України (від 2 жовтня 1999 р.); Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.); Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (від 21 березня 2000 р.); Про Стратегію реформування системи державної служби (від 14 квітня 2000 р.); Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діяннями в соціально-економічній сфері та забезпечення економного витрачання державних коштів (від 16 листопада 2000 р.); Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців (від 11 червня 2001 р.); Про Примірне положення державного секретаря міністерства (від 14 липня 2001 р.); Про обов'язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців (від 19 листопада 2001 р.) тощо [16].

Саме в цих нормативно-правових актах та ряді інших законопроектів, було розроблено методики подолання тих проблем, які виникли на шляху державної служби.

Оскільки стан системи підвищення кваліфікації державних службовців залишається неголовною проблемою, а наслідком неефективної, невідповідаючої потребам сьогодення, моделі організації державної служби, було прийнято указ Президента Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (від 30 травня 1995 р.). Система підвищення кваліфікації має ряд переваг у порівнянні з базовою професійною освітою: вона менш інерційна і здатна реагувати на швидкі соціально-економічні та політичні умови, має, як правило, безпосередній двосторонній зв'язок із практикою, що дозволяє швидше отримати освітній результат [16].

Ще одним, не менш важливим кроком на шляху реформування та вдосконалення державної служби являється указ Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.).

Оскільки, Україна прагне досягнути європейських стандартів та йти шляхом економічних та соціальних перетворень, досягнути економічного зростання та надавати громадянам послуги на високому рівні, потрібен ряд вдосконалень в сфері державної служби.

З цією метою в Україні була проведена широкомасштабна адміністративна реформа, невід'ємною складовою якої є реформування системи державної служби, а саме: вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби. Основними цілями і завданнями державної служби в Україні, згідно даної реформи було визнано наступні: сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції на конституційних засадах.

У побудові системи сучасної державної служби потрібно виходити з чіткого визначення функцій органів державної влади і посадових осіб, створення оптимальної структури управління та розмежування повноважень кожного органу.

З метою визначення шляхів, способів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль органів державної влади щодо підвищення ефективності державної служби Указом Президента України від 11 лютого 2000 року №208 (208/2000) при Президентові України утворено консультативно-дорадчий орган - Координаційну раду з питань державної служби.

Основними завданнями Координаційної ради є вивчення і узагальнення стану додержання законодавства, розроблення пропозицій із його вдосконалення, а також скоординованих заходів щодо підвищення ефективності державної служби, оптимізації управління державною службою, використання інтелектуального та управлінського потенціалу держави, системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів [14].

З метою створення дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби Указом Президента України від 14.04.00 №599 затверджено Стратегію реформування системи державної служби в Україні (далі - Стратегія) [41], реалізація якої була розрахована на період 2000-2004 років і спрямовувалась відповідно до щорічних заходів, які схвалені Указами Президента України від 26.07.00 №925, від 19.11.01 №110, від 24.12.02 №1211, від 05.01.04 №4. Реалізація Стратегії здійснювалась шляхом запровадження прийнятих відповідних законодавчих та інших нормативно-правових актів. Так, за період 2000-2004 років Головним управлінням державної служби України разом з іншими зацікавленими органами було розроблено і впроваджено понад 35 нормативно-правових актів з питань державної служби, з них: 2 Закони України, 9 Указів Президента України, 12 постанов Кабінету Міністрів України, 5 розпоряджень Кабінету Міністрів України, 10 проектів нормативно-правових актів.

Широкий комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення державної служби, передбачено також програмами діяльності та актами Кабінету Міністрів України, зокрема Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року №746.

Та зареєстрований проект (від 15.04.2008) закону Про державну службу, він набирав чинності з 1 січня 2009 року, крім частини другої статті 22 цього Закону, що набирав чинності з 1 січня 2011 року [47].

Частина третя статті 58 цього Закону вводиться в дію поетапно протягом 2009-2014 років.

Размещено на Allbest.ru