Теория дуализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Теория местного самоуправления имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ. Теоретические основы позволяют создать базу, на которой будет выстроена практическая модель реализации. Именно от того какой выбор сделает законодатель будет зависеть организация, функционирование и развитие местного самоуправления в РФ. У современной России есть уникальная возможность, используя позитивный опыт становления местного самоуправления в зарубежных странах и собственную историческую практику в области местного самоуправления, создать свою модель местного самоуправления.

Так же большее значение следует уделить анализу опыта реализации теорий местного самоуправления на практике, поскольку только таким образом можно выявить неудачи, объяснить их причины и предложить меры по устранению выявленных ошибок и недостатков теории. Это позволит своевременно скорректировать политику государства в данной сфере общественных отношений.

Мне видеться интересным изучение этих вопросов в рамках муниципального права так как от того какой путь развития местного самоуправления выберет современное политическое руководство таким и будит будущее каждого гражданина и общества в целом.

Поэтому выбранная мною тема представляется актуальной и заслуживает особого внимания.

Теоретические аспекты дуализма муниципальной власти

Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказало, по моему мнению, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления. Б. Н. Чичерин, характеризуя местное самоуправление, отме-чал: «Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный. Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве».

Но в то же время этот «представитель», хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению му-ниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее, даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным «связующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное само-управление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.

Практическая сторона теории

Как представляется, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лицо местного самоуп-равления формируются исключительно либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время, как уже доказывалось выше, местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всею уровня субъектов Российской Феде-рации. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государство властные полномочия.

Так, например, Г. В. Барабашев пишет о том, что эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами, прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хо-зяйства и в других отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое рас-порядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как отмечается некоторыми авторами, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального прави-тельства, в придаток общегосударственной администрации.

Нельзя не согласиться Г. В. Баробашевом, его точка зрения представляется абсолютно обоснованной, она подтверждается и совре-менной российской практикой. Вмешательство государство в дела местного самоуправления не ограничивается только сферой делегированных полномочий. Государство начинает распространять свой контроль на все сферы деятельности местных органов. Это может привезти к превращению местного самоуправления в местное государственное управление, но, безусловно, возможно и обратное движение. При известных условиях (развитие демократических стандартов, появление стремления государства привлечь как можно более широкий круг населения к непосредственному решению вопросов местного значения, активизация общественного самосознания и т. д.) происходит противо-положный процесс: децентрализация власти, широкое участие населения в решении вопросов местного значения. Это отчетливо можно проследить на примере ФРГ - государства, наиболее полно реализовавшего дуалистическую теорию. Фактически в течение всей второй половины XX века можно заметить усиление интеграции местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему, усиление степени вмешательства государства в депо местного самоуправления. К концу 80-х годов XX века общины были полностью подконтрольны государству, которое регулировало все более или менее значимые формы их деятельности. В ряде случаев на местах были учреждены специальные органы управления, ограничивающие и контролирующие деятельность органов самоуправления общин. В период с 1965 по 1977 год была проведена территориальная реформа, вследствие которой общины были укрупнены, объединены, за счет чего была расширено их ресурсная база. Хотя нельзя не признать, что многие общины при этом, прежде всего расположенные в южной части ФРГ, отстояли свое право на сохранение местных особенностей. Это тенденция централизации во второй половине 80-х годов сменилось тенденцией к децентрализации. Во многом этому способствовало и Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В сфере определения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления возобладала концепция партнерство всех уровней власти, в соответствии с которой каждому уровню власти принадлежит особая, важная роль в системе социального управления. Органы местного самоуправления общин получили законодательные гарантии невмешательства государства в их внутреннюю деятельность без особых на то причин. Важная роль стало принадлежать разного рода ассоциациям и союзам местных властей. Именно через них во многом сейчас осуществляется диалог разных уровней власти с местным самоуправлением. Это и есть эволюция дуа-листической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении развития децентрализованной модели. Как видно, в Российской Федерации и странах Западной Европы это движение в настоящий момент можно охарактеризовать в какой-то степени как «разновекторное».

Поскольку природа российского местного самоуправления основано на положениях теории дуализма муниципального управления, утверждающей, что эта природа не может быть сведено исключительно к государственным началам (которые, безусловно, составляют основу местного самоуправления), местное самоуправление обладает и рядом общественных черт, т. е. можно говорить о том, что у местного самоуправления могут быть собственные дела (вопросы местного значения), отличные от государственных. В основе российского местного самоуправлении лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т. п.). Вместе с тем теория дуализма не только допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, но и, по мнению Г. В. Баробашева, может развиваться в направлении полного подчинения местного самоуправления интересам государственной власти. Поскольку такое развитие модели взаимоотношений государственной власти и ме-стного самоуправления на современном этапе может вступить в конфликт с международными обязательствами Российской Федерации, необходимо разумное самоограничение государственной власти в процессе установления контроля над местным самоуправлением. Представляется, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года No 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» делает правильные шаги этом направлении, устанавливая перечень вопросов, в решение которых органы государственной власти вмешиваться не вправе. Вместе с тем детали механизма такого самоограни-чения еще не разработаны, их предстоит законодательно определить и внедрить в практику.

Все сказанное дает основание утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях по-строения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие местное самоуправление от тотального вмешательство го-сударство во все его дела, полного огосударствления природы местного самоуправления. Следует признать, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

Проблемы реализации

дуализм муниципальная власть

В целом необходимо также отметить, что сам по себе выбор тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления еще не гарантирует того, что созданная модель на практике окажется эффективной. До сих пор, и это признается на всех уровнях осуществления публичной власти, посредством применения действующего механизма правового регулирования не удалось построить оптимальную модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Не случайно Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 года прямо указал: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом».

Главная сложность в построении эффективной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, по-видимому, заключена в формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая задает вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Отдельные исследователи сравнивают, сопоставляют те или иные стороны местного самоуправления с теми или иными сторонами системы государственного управления, но в целом системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой сис-темы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован.

Именно поэтому следует признать крайне необходимым, с учетом безусловной важности различных научных концепций и подходов к изучению местного самоуправления, рассматривать его как особую форму народовластия - составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, о именно с уровнями власти государственной. Такой подход позволяет обеспечить не только системность изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, но и четко выявить положение местного самоуправления в соотношении с системой государ-ственных институтов, проанализировать его в динамике, в процессе усложнения взаимосвязей государственных и муниципальных институтов, в развитии системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении построения наиболее эффективной модели.

Особо следует подчеркнуть, что отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, не попадание муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т. е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная розница заключается в том, что система органов государственной власти (ровно как и система органов местного самоуправления) - это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) - это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна прежде всего с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным, настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого.

Игнорирование указанных отличий привадит к тому, что местное самоуправление рассматривается как простая совокупность организационных форм, С помощью которых оно осуществляется. Противоположный подход состоит в том, что авторы связывают отделение органов государственной власти от органов местного самоуправления с невозможностью построения единого управленческого механизма в государстве и приходят к выводам о необходимости отказаться от самостоятельного местного самоуправления.

Заключение

Итак, как представляется, норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления следует понимать не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию много-уровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны, и искусственное их разделение на «государственный» и «общественный» уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей, как уровень публичной власти, оно неразрывно связано с государственной властью, оно - часть государство по своей сути.

Список использованных источников:

1. Конституция Российская Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. //Российская газета. - 1993. - 25 декабря (№237).

2. Европейская Хартия местного самоуправления: ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998г. №55- ФЗ // CЗ РФ. - 1998. №15. - Ст. 1695.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131 - ФЗ //СЗ РФ. - №40. - Ст. 3822.

4. Бондарь, Н. С. Муниципальное право Российская Федерации: учебник /Н. С. Бондарь, В. И. Авсеенко, С. Н. Бочаров. - М. : ЮНИТИ - ДАНА, 2003. - С. 46.

5. Ковешников, Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М. : НОРМА, 2002. - С. 21.

6. Уваров, А. А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления //Государство и право. - 2002. - № 10. - С. 67.

7. Чичерин, Б. Н. Общее государственное право: курс государственной науки. 1 - М., 1984. - С. 242.

8. Барабашев, Г. В. Местное самоуправление в зарубежных странах: учебник/ под ред. А. А. Мишина. - М., 1996 - С. 230.

9. Овчинников И. И. Местное самоуправление в система народовластия. - М. 1999. С. 12 - 75.

10. Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. - М., 2002.

Размещено на Allbest.ru