Система органов государственной власти - это совокупность высших и местных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющих в присущих им организационно-правовых формах функции единой государственной власти. Таким образом, система органов государственной власти состоит из следующих основных видов: органов законодательной власти, органов исполнительной власти, органов судебной власти.

Субъектом государственного управления выступает государство в целом. Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. Многогранность функции государства, разнообразие его связей с обществом определяют их разнонаправленность, и разнохарактерность деятельности различных государственных структур, их подразделений и персонала, разную меру и разные способы их действия в управленческих процессах.

Организационная структура государственного управления - это особая государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействии и поддержания жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Отсюда выделение организационной структуры государственного управления из многообразных связей государства и общества и ее специальное понимание [1, c.103].

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган (или орган государства, что порой различают в юридической литературе), связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: и целеполаганию, организации и регулированию.

В научных работах можно обнаружить различные характеристики государственного органа: функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции государства; социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности; юридические, указывающие на наделение определенной структуры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями; организационные, делающие акцент на принадлежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к государственному аппарату, на ее внутреннее построение - организацию элементов и их взаимосвязей. В этой теме речь идет главным образом об организационных свойствах государственного органа и их влиянии на организационную структуру государственного управления. Организация - это нечто большее чем просто группа людей, отмечается исследователями из США. Это группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами, процедурами, личностными ценностями, а так же формами полномочий и ответственности [2, с.291].

Организацию можно охарактеризовать следующим образом:

это формальное явление, образованное путем выделения какого-либо целого его определенной части для целей возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого;

это взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее, в целях реализации возложенных на нее функций целого;

это устойчивое (во времени и пространстве) взаимодействие элементов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, из 6 элементов (1+5) - 100, из 8 (1+7) - 490, из 10 (1+9) - 2376 и так по нарастающей - практически по принципу геометрической прогрессии [3, с.78]. Разумеется, что не все связи "схватываются", не все значимы в равной мере, не все выполняют одну и ту же роль при реализации целей и функций организации, но именно все способны влиять на многообразие проявлений организации, что нельзя не учитывать при ее анализе и оценке.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру властей, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и действия, в остальных - материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

В государстве, в котором осуществлено конституционное разделение власти по горизонтали - на законодательную, исполнительную и судебную с ее сдержками и противовесами организационная структура государственного управления приобретает своеобразную конфигурацию вовлекающую на демократической основе в управленческие процессы разнообразные государственные органы и компоненты общественной системы. Ведь в условиях демократии организационная структура государственного управления призвана обеспечивать действительность того, что народ (все граждане страны) является носителем суверенитета и единственным источником власти (две статьи Конституции РК) [4].

Между тем, в политической практике постоянно игнорируются конституционные положения. Забывается, что субъектом государственного управления является государство в целом, т.е. объединенный им народ, а в государстве создан единый, внутренне согласованный государственный аппарат, в котором каждый государственный орган связан с другими государственными органами, а так же с повседневной жизнедеятельностью людей (особенно в управляющих объектах). Системность государственного управления отражается и закрепляется главным образом в его организационной структуре, где нет отдельных, изолированных органов, а действует их совокупность, под влиянием которой и развиваются управляемые объекты.

Основу - "несущий стержень" организационной структуры государственного управления - составляют органы исполнительной власти. в совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредотачивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные программы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и "пронизывающую" вертикаль, обеспечивающую прохождение дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная принятой на самой верхушке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам).

Многие стремятся во что бы то ни стало отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти и тем самым "разломать" исполнительную вертикаль. При рассмотрении данного вопроса стоило бы учитывать следующие моменты:

а) местное самоуправление (в любых его формах) есть явление демократии, форма народовластия (ст.85 Конституции РК) [4] и его необходимо развивать в системе демократии и с позиции обеспечения принадлежности власти народу;

б) местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений);

в) местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность;

г) местное самоуправление является средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это - одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина.

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая "снизу" связана с населением - носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а "сверху" - с органами государственной власти субъектов Республики Казахстан. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Разные подходы наблюдаются также в вопросе оценки организационных связей между представительными органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими - по горизонтали - исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения о том, что представительные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении и даже не влияют на органы исполнительной власти [1, с.37].

С такой интерпретацией названных организационных связей трудно согласиться. Во-первых, существует их взаимозависимость через механизмы сдержек и противовесов, что особенно ощутимо при решении кадровых вопросов и принятии законов. Во-вторых, представительные органы существенно влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом целенаправляют исполнительные органы. В-третьих, представительные органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти. Игнорировать подобные взаимосвязи, недооценивать значение горизонтальных организационных связей - значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное, системное общественное явление. Кстати, этим и ослабляется государственное управление, поскольку вместо сотрудничества, взаимоподдержки возникают отношения конкуренции и противопоставления.

Нет единой точки зрения и в вопросе о соотношении судебной системы и организационной структуры государственного управления. Абсолютизация разделения власти приводит многих к суждениям о том, что суды (да и прокуратура) не участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. На первый взгляд вроде все правильно, если забывать, что суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, отличающиеся или даже противоречащие управленческим решениям. Право надзора за законностью управленческих решений закреплено за прокуратурой. В правовом государстве, о чем свидетельствует и текст Конституции Казахстана, весьма обширен объем судебной защиты и высок авторитет актов судов. Не замечать широкого влияния органов суда и прокуратуры на государственно-управленческие процессы вряд ли целесообразно.

Как бы не были все органы единой государственной власти, принадлежащей народу, разделены по функциям, полномочиям и профессионализму, все они в конечном счете предназначены для того, чтобы упорядочивать общественные отношения и процессы, влиять разными способами на сознание, поведение и деятельность людей и их коллективов, т.е. управлять. Другое дело, что формы и методы, масштабы и глубина их влияния различна.

Следовательно, если понимать под организационной структурой государственного управления не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или иной степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

1.2 Построение организационной структуры государственного управления