Местное самоуправление

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социально-экономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.

Пределы самостоятельности органов местного самоуправления относительны и должны выражаться в разграничении полномочий и сфер компетенции властей центра и мест, то есть в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Хотя необходимо отметить, что государственное начало местного самоуправления заложено в выполняемых им отдельных государственных функциях: налоговая политика, содействие в военной мобилизации, обеспечение охраны общественного порядка, социальное обеспечение, организация выборов и другое. Без государственного начала местное самоуправление немыслимо. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением. Однако четкой грани между помощью и давлением со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления пока нет.

Поскольку функции органов местного самоуправления - это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

Принципиально важным является и то, что положения Конституции в части, относящейся к местному самоуправлению, и Федерального закона №131 "Об общих принципах организации..." согласуются с Европейской хартией местного самоуправления, в частности, с выраженным в ней принципом субсидиарной, предполагающим выполнение соответствующего объема полномочий тем уровнем власти, на котором они будут выполняться наиболее эффективно.

Обязательным элементом теории административного права является концепция наличия или отсутствия власти, ее правовой природы и сущности. Особого внимания заслуживает исследование наличия власти у органов местного самоуправления.

Органами местного самоуправления в городах являются: собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр и т.д.), местная администрация как исполнительно-распорядительный орган. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления рассматриваются как социальной институт, осуществляющий и распределяющий власть в условиях муниципального образования в целях его нормального функционирования по обеспечению достойных условий жизнедеятельности людей. Среди участников органов местного самоуправления четко распределены функции, права и обязанности, обеспечивается обезличенность требований к тому, кто включается в эти органы, соответствуя определенным эталонам (образование, профессиональный опыт, личностные качества и т.д.). В органах местного самоуправления четко фиксированы нормы, контроль и санкции, регулирующие взаимоотношения участников (кто кому подчиняется, что представляет и получает, на что рассчитывает). Эти органы обладают необходимыми средствами и ресурсами, а также имеют свои муниципальные предприятия и учреждения.

Социальные институты, с точки зрения социологии, предполагают сознательно регулируемую и организованную форму деятельности массы людей, воспроизведение повторяющихся и наиболее устойчивых образцов поведения, привычек, традиций, передаваемых из поколения в поколение.

На органы местного самоуправления возлагаются задачи удовлетворения обозначенных потребностей общества в рамках муниципального образования. Конкретизация данных потребностей может быть представлена через последовательное изучение социального взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Результативность подобных отношений зависит от позиционирования органов местного самоуправления как механизма реализации общественных интересов с одной стороны и с другой стороны восприятия населением легитимности органов управления, согласно ценностным представлениям населения относительно позиции органов управления в системе взаимодействия.

Органы местного самоуправления имеют четко очерченный круг функций и полномочий, закрепляемый в уставах; муниципальные представительные органы наделены определенной частью общенародной собственности и выступают в отношении нее собственником с оформлением юридического лица; гарантией самостоятельности служит право окончательного решения вопросов, находящихся в их компетенции, без какого-либо предварительного согласования; организационно-правовая гарантия самостоятельности - система демократических институтов, норм, положений, которыми реализуется процесс разработки и принятия решений, их реализации; самостоятельность проявляется также и в фактической стороне деятельности, поведенческом факторе органа, выражающем его активность, судебные гарантии деятельности представительных муниципальных органов. Отмечено, что основной функцией представительных органов местного самоуправления является функция народовластия.

Характеризуя уровень представительной власти, В.И.Емешов подчеркивает, что "представительный орган муниципального образования - это учредительный (вправе принимать устав муниципального образования), коллегиальный (принимает решения коллегиально), нормотворческий (в его компетенцию входит издание нормативных правовых актов) орган местного самоуправления. Исполнительный орган муниципального образования (местная администрация) подотчетен представительному органу муниципального образования".

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным нравом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан. Данная норма применяется в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта Российской Федерации. При этом 34 муниципальных образований расположены в Дальневосточном федеральном округе, а 25 - в Сибирском федеральном округе. Большая часть таких муниципальных образований расположена на территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края и Хабаровского края - 14, 13, и 11 соответственно.

Производные функции представительных органов местного самоуправления отражают различные стороны функции народовластия: представительную, правотворческую, контрольную.

В развитии этих положений отмечается, что представительная функция призвана отражать волю народа. Именно избирателям муниципального образования предоставлено право, формировать данный орган и воздействовать на ее работу. Выборность и "мандат народа" - определяющие свойства этой функции. Это и способ формирования представительного органа, и способ его функционирования и деятельности. Представительство как способ функционирования и деятельности выражается, прежде всего, в обязанности местного самоуправления поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой аспект представительной функции - отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в актах, решениях, в иных действиях данного органа. Природа представительных органов местного самоуправления не исчерпывается только функцией, связанной с осуществлением интересов населения муниципального образования. Учет интересов граждан и их реализация властными структурами образуют две составные части организационно-функциональной характеристики выборных представительных органов на местах. Самые разные аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с населением отражаются в системе отношений народного представительства. Она включает в себя отношения, возникающие при формировании представительных органов власти; отношения, связанные с осуществлением народом управленческих функций; отношения, олицетворяющие контроль за функционированием представительной системы.

1.3 Анализ деятельности федерального законодательства, определяющего полномочия органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления - это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.

Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов - о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в приложении №1таблица 1).

Из обозначенных в таблице "отсутствующих" форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность органов местного самоуправления, как перед населением, так и перед государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для органов государственной власти субъектов Федерации.

Тем не менее, существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства.

Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и делает нас гражданами единого государства.

Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления, выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997 г. прошли выборы законодательных органов в 36 регионах).

Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов, дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в региональных парламентах.

Несмотря на это необходимо отметить, что право граждан на организацию ТОС во многих муниципальных образованиях не реализуется в полной мере. В других случаях сталкиваются с трудностями желающие создать орган ТОС. Как правило, подобные ситуации возникают из-за отсутствия правового регулирования норм территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях губернии. И хотя интерес к этим институтам, в первую очередь в связи с реформой ЖКХ, у населения растет, федеральные органы государственной власти в последние годы не уделяли серьезного внимания проблеме территориального общественного самоуправления. Ощущается недостаток методических указаний. Сказывается отсутствие программ, которые могли бы помочь подготовить специалистов в этой сфере. Новая культура общественного самоуправления растет из практики, но должна закрепляться и в теории. По мнению участников заседания, это позволит распространить ее на более широкий круг муниципальных образований и территориальных общин.

Одной из проблем деятельности местного самоуправления в России является то, что сегодня за муниципальными образованиями - поселениями и городскими округами - закреплено предоставление жилья нуждающимся гражданам, т.е. вытекающей из Конституции России и закрепленной Жилищным кодексом РФ обязанности государства. Очевидно, что эта обязанность несвойственна муниципалитетам, и неподъемна для них (особенно для поселений). По сути, это нефинансируемый мандат. Логично было бы государству взять на себя решение соответствующего вопроса, при необходимости передавая его муниципальным образованиям в качестве отдельного государственного полномочия. С другой стороны, в Жилищном кодексе РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления, связанные с участием в управлении жилищным фондом на территории муниципалитета - принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения (ст. 14); согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст.14); проведение конкурса по выбору управляющей компании (ч.4 ст.161); создание условий для управления многоквартирными домами (ст.165). Правовой статус таких полномочий в качестве переданных государственных или собственно муниципальных не определен, поскольку они не корреспондируют четко нормам Федерального закона №131-ФЗ. Решение подобных вопросов связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, поэтому они могут фигурировать в качестве вопроса местного значения поселений и городских округов "участие в управлении и содержании жилищного фонда, находящегося на территории поселений в случаях и в порядке, определенных федеральными законами".

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства). Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются, прежде всего, в крупных городах и в отдельных поселениях - преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой - ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований в 4 регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.

Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении - первое и главное условие развития прямой демократии на местах.

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел развернутый перечень форм местной демократии, в который были включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике, причем перечень форм прямой демократии был оставлен открытым - установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов РФ.

Вместе с тем, налицо и ограничения, вызванные изъянами законодательного регулирования - они нуждаются в скорейшем устранении. Отметим основные из них, обозначая приемлемые варианты их устранения.

Итак, основными причинами, препятствующими развитию контрактных отношений в настоящее время, являются:

дефицит местных бюджетов, который не позволяет органам местного самоуправления оплачивать выполняемые заказы в срок;

отсутствие традиций в вопросе размещения публичных заказов на основе конкуренции производителей;

отсутствие гражданской культуры населения;

наличие активно лоббируемых интересов чиновников в органах местного самоуправления.

1.4 Анализ деятельности законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.

Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившейся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие: установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.

Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ.

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.

Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.

Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.

Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, установлены Федеральным законом №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:

) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц органов местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации органов местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации органов местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

С.В. Арбузов дает следующее определение устава муниципального образования: "Устав муниципального образования - это подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования".

Определение предмета уставного регулирования - сложная теоретическая и практическая задача. Содержание предмета уставного регулирования в значительной степени определено законом.

Выделим обязательные и дополнительные положения, составляющие содержание устава. К обязательным положениям относятся такие, которые в обязательном порядке должны быть отражены и урегулированы в уставе муниципального образования. К дополнительным положениям устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо, если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Уставы могут значительно отличаться друг от друга, в первую очередь, по содержанию дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования.

В структуре предмета уставного регулирования выделяют вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. С.В. Арбузов делает вывод, что значительный объем регулирования в уставе осуществляется на основе законодательства субъекта РФ. При этом соотношения объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено, В разных субъектах РФ не одинаково подходят к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления.

Мы считаем нецелесообразным полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может быть полностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку различные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, могут подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.

Необходимо отметить, что в процессе уставного регулирования следует придерживаться следующих положений: в структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного уставного и законодательного регулирования; содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие обязательному включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и включать в устав; в уставе должны конкретизироваться общие нормы Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, требующие юридической детализации; в уставе должны быть урегулированы вопросы, которые не регламентированы в законодательстве и отнесены к исключительному ведению муниципального образования; в уставе важно четко определять объем уставного регулирования, чтобы не получился объемный, эклектический, содержащий чрезмерно общие положения документ.

Уставы муниципальных образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

Исследованные уставы городов в большинстве представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе в соответствии со ст.8 Федерального закона. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

2. Анализ развития управленческой деятельности органов местного самоуправления в Одинцовском районе Московской области

2.1 История развития города и деятельности органов местного самоуправления

Одинцомвский райомн -- административно-территориальная единица и муниципальное образование на западе центральной части Московской области России.(приложение №2 таблица 2)

Одинцовский муниципальный район с центром в г.Одинцово (приложение №3 фото 1) образован 13 января 1965 года. Расположен на западе Московской области в границах лесопаркового пояса г.Москвы и занимает площадь 128 962,8 га (из них 35 331 га - земли сельскохозяйственного назначения, 57 906 га - земли лесного фонда). Одинцовский район граничит с г. Москвой, Ленинским, Наро-Фоминским, Рузским, Красногорским, Истринским районами. По территории района протекают река Москва, ее притоки Сетунька, Островня. Из полезных ископаемых в районе имеются месторождения глины и суглинков. Основное направление ветров - северо-западное, западное. Специфика расположения территории Одинцовского муниципального района в структуре столичного региона определяет преимущественно его природоохранные и рекреационные функции.

Центр района - г. Одинцово расположен в 24 км к западу от Москвы. Административно район включает в себя территории 7 городских и 9 сельских поселений, которые насчитывают 237 населенных пункта. Численность населения района по уточненным итогам Всероссийской переписи населения 2002 года составляет 286 132 человека, из которых 68 661 человек проживают в сельской местности. Городское население составляет 217 471 человек, из которых в г. Одинцово проживают 134,8 тыс. человек.

Одинцовский муниципальный район имеет развитую транспортную сеть. По его территории проходят: железная дорога Белорусского направления, автодороги федерального ("Москва-Минск", Рублево-Успенское, 1-е и 2-е Успенское, Красногорское, Подушкинское шоссе) и областного значения (Можайское, Звенигородское шоссе, Московское малое кольцо). Хорошо развита внутрирайонная дорожная сеть. В районе поселка Кубинка расположен аэродром.

По состоянию на 01.04.2004 г. в ИМНС РФ по г. Одинцово состоит на налоговом учете 7445 предприятий, 5201 предприниматель без образования юридического лица, 239 филиалов юридических лиц, 1512 обособленных подразделений предприятий, зарегистрированных в других субъектах РФ.

Промышленность Одинцовского муниципального района представлена 23 средними и 243 малыми предприятиями, по своему отраслевому признаку относящихся к промышленности стройматериалов, машиностроению, черной металлургии, химической, деревообрабатывающей, легкой и пищевой промышленности. Основные виды выпускаемой в районе продукции: автобусы, насосы, электроводонагреватели, лакокрасочные материалы, огнеупорные изделия, строительные материалы, товары культурно-бытового назначения и продукты питания.

Сельское хозяйство ориентировано на производство животноводческой продукции, продукции птицеводства, овощей закрытого и открытого грунта. Агропромышленный комплекс района включает в себя 14 сельскохозяйственных предприятий, 178 фермерских хозяйств и 37033 личных подсобных хозяйств населения.

Одинцовский муниципальный район является одним из крупных центров сельскохозяйственной науки. На его территории расположено 6 научно-исследовательских институтов.

В районе развита сеть предприятий строительства, транспорта и связи, торговли и сферы услуг, кредитно-банковских учреждений, функционируют структуры, обслуживающие рынок недвижимости.

Обеспечение населения социально-бытовыми услугами осуществляют муниципальные предприятия жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры и спорта.

Славится район своими неповторимыми живописными местами, великолепными памятниками культуры и архитектуры, многочисленными здравницами. Базы отдыха и спортивно-оздоровительные комплексы образуют развитую санаторно-курортную сеть. Туристско-оздоровительный сектор составляет одно из стратегических направлений развития района и открывает большие перспективы для инвесторов и предпринимателей.

Одинцовский муниципальный район имеет побратимские связи с г. Виттмундом (Германия), г. Белово (Болгария), г. Новополоцком (Республика Беларусь), г. Кизляром (Республика Дагестан), г. Буденовском (Ставропольский край), г. Бердянском (Украина).

В районе создана сеть современных автозаправочных станций с сервисным обслуживанием, построены крупные центры по техническому обслуживанию автомобилей, развивается материально-техническая база дорожных служб, вводятся в эксплуатацию новые объекты производственного назначения, предприятия торговли.

Ежегодно проводятся работы по озеленению и благоустройству территории города и района: высаживается около 3 тыс. деревьев, до 7 тыс. кустарников, около 5 тыс. кв. метров газонов, более 60 тыс. цветов. В среднем на одного жителя приходится 6,5 кв. метров зеленых насаждений.

Многообразная жизнь района широко освещается через средства массовой информации.

В районе работает местное радио, "Телекомпания "Одинцово", издаются газеты "Новые рубежи", "Одинцовская неделя", газета малого и среднего бизнеса "новейшие времена", создан и ежедневно обновляется официальный сайт администрации Одинцовского муниципального района в компьютерной сети "Интернет" (адрес Web-сайта www.odin.ru).

Главная стратегическая цель администрации Одинцовского муниципального района - обеспечение достойных условий жизни населения на основе стабильно развивающейся экономики района, превращение Одинцовского муниципального района в центр здоровья - здоровья физического и нравственного, экономического и финансового, экологического и политического, духовного и интеллектуального. Реализация поставленной цели предполагает эффективное использование всех потенциальных ресурсов района на инновационной основе для инвестиций и взаимовыгодного сотрудничества.

На сегодняшний день Одинцово и Одинцовский район развивают концепции проекта "Экополис Одинцовский", что позволяет встать Одинцовскому району на новую ветвь развития.

2.2 Структура органов местного самоуправления Одинцовского района и их управленческая деятельность

Структура и полномочия органов данного муниципального образования указана в уставе муниципального образования "Одинцовского района Московской области. Утвержденый решением Совета депутатов Одинцовского района Московской области от 25 августа 2000 г. N 8/28. (в ред. решения Совета депутатов Одинцовского района МО от 01.03.2002 N 9/11 (ред. 22.08.2002))

Совет депутатов Одинцовского района, выражая волю и интересы жителей Одинцовского района, реализуя право представительного органа местного самоуправления, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Законами и нормативными, правовыми актами Московской области, основываясь на требованиях Конституции Российской Федерации и Законов Российской Федерации и Московской области по реализации прав местного самоуправления принимает настоящий Устав Одинцовского района.

Целями и задачами настоящего Устава являются:

- защита прав и интересов граждан района;

- укрепление правопорядка на территории района;

- решение комплекса вопросов жизнедеятельности района;

- обеспечение выполнения законодательных актов;

- разграничение полномочий исполнительной и представительной власти, организация их взаимодействия;

- стабилизация политической, социальной, экономической ситуации в районе;

- повышение активности населения в вопросах общественно-политической жизни, участия в делах местного самоуправления;

- достижение благоприятной экологической обстановки в районе;

- создание благоприятного духовного климата для населения района.

Формами местного самоуправления в Одинцовском районе являются:

- референдум Одинцовского района;

- выборы Совета депутатов Одинцовского района, выборы главы и вице-главы Одинцовского района;

- собрания (сходы) и конференции избирателей по месту жительства;

- территориальное общественное самоуправление.

Структуру органов местного самоуправления Одинцовского муниципального района составляют:

Совет депутатов Одинцовского муниципального района - представительный орган Одинцовского муниципального района;

Администрация Одинцовского муниципального района - исполнительно-распорядительный орган Одинцовского муниципального района;

Глава Одинцовского муниципального района - высшее должностное лицо Одинцовского муниципального района;

Вице-глава Одинцовского муниципального района - выборное должностное лицо Одинцовского муниципального района;

( абзац введен решением Совета депутатов от 13.03.2009 № 10/30)

Контрольно-ревизионная комиссия Одинцовского муниципального района - контрольно - счетный орган Одинцовского муниципального района.

(абзац 5 в ред. решения Совета депутатов от 18.11.11 № 1/11)

Органы местного самоуправления Одинцовского муниципального района обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установленными настоящим Уставом, правовыми актами Совета депутатов Одинцовского муниципального района в соответствии с федеральными законами и законами Московской области.

Вице-глава района является выборным должностным лицом, входит в структуру органов местного самоуправления Одинцовского муниципального района и наделяется следующими полномочиями:

организует взаимодействие с воинскими частями и подразделениями;

организует взаимодействие с органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, граничащих с Одинцовским муниципальным районом;

другими полномочиями, предусмотренными Положением о Вице-главе, утвержденным Советом депутатов Одинцовского муниципального района.

Вице-глава района исполняет полномочия и обязанности Главы района в случае отсутствия Главы района или иной невозможности исполнения Главой района своих полномочий. Иные полномочия Вице-главы района могут устанавливаться соответствующими муниципальными правовыми актами.

Вице-глава принимает участие в заседаниях Совета депутатов Одинцовского муниципального района. При исполнении обязанностей и полномочий Главы Одинцовского муниципального района председательствует на заседаниях Совета депутатов Одинцовского муниципального района.

В случае досрочного прекращения полномочий Главы района досрочные выборы Главы района и Вице-главы района не проводятся, а полномочия Главы района исполняются Вице-главой района до истечения срока его полномочий.

Полномочия Вице-главы района могут быть прекращены досрочно в случаях и в порядке, установленных федеральными законами, законами Московской области, настоящим Уставом.

Совет депутатов Одинцовского муниципального района (далее - Совет депутатов) состоит из 19 депутатов и Главы Одинцовского муниципального района, избираемых жителями района на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами, законом Московской области "О муниципальных выборах в Московской области", настоящим Уставом.

В исключительной компетенции Совета депутатов находится:

1) принятие Устава Одинцовского муниципального района и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) утратил силу. - Решение Совета депутатов от 22.04.2011 № 9/6.

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия Одинцовского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решений по предметам ведения органов местного самоуправления, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Московской области, законами Московской области;

11) принятие решения об удалении Главы района в отставку.

12)установление льгот по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей, зачисляемых в бюджет Одинцовского муниципального района;

13)исключен. - Решение Совета депутатов от 13.03.2009 № 10/30;

14)назначение местного референдума, если иное не установлено законодательством;

15)определение порядка проведения конкурса на замещение должности Руководителя Администрации района;

16)назначение членов конкурсной комиссии по кандидатуре на замещение должности Руководителя Администрации района;

17)утверждение Положения об Администрации Одинцовского муниципального района;

18)утверждение структуры Администрации Одинцовского муниципального района;

19)другие полномочия, отнесенные законодательством и Уставом района к ведению представительных органов местного самоуправления.

Глава Одинцовского муниципального района избирается населением Одинцовского муниципального района на муниципальных выборах, возглавляет Совет депутатов Одинцовского муниципального района и является его Председателем с правом решающего голоса.

Глава Одинцовского муниципального района является высшим должностным лицом Одинцовского муниципального района. Срок полномочий Главы Одинцовского муниципального района составляет 5 лет.

Полномочия Главы Одинцовского муниципального района

1. Глава Одинцовского муниципального района представляет Одинцовский муниципальный район в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени Одинцовского муниципального района.

2. Глава Одинцовского муниципального района является Председателем Совета депутатов Одинцовского муниципального района с правом решающего голоса.

3. Глава Одинцовского муниципального района принимает в пределах своих полномочий правовые акты.

4. Глава Одинцовского муниципального района подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты и решения, принятые Советом депутатов.

5. Глава Одинцовского муниципального района имеет право созвать внеочередное заседание Совета депутатов.

6. Глава Одинцовского муниципального района вправе вносить на рассмотрение Совета депутатов вопросы, которые рассматриваются в первоочередном порядке.