Государственный служащий, проблемы этики, компетенции и ответственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

2. Основные понятия и проблемы соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего

3. Проблемы ответственности должностных лиц

4. Этический кодекс как действенный механизм формирования нравственности государственного служащего

Заключение

Список используемой литературы



Введение

Создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти, является одной из важнейших задач.

По мнению специалистов, "унаследованную от прежнего общественного строя административно - командную систему лишь внешне пытались подстроить под решение новых задач, при этом прежние командно-клановые структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло".

Именно эти обстоятельства привели к негативным последствиям. Качество работы государственного аппарата резко снизилось, неэффективность, коррумпированность его действий возросли.

Актуальность исследования обусловлена важностью соблюдения государственным служащим этических норм, компетенции и механизма ответственности в современных условиях.

Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.

Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации и лоббирования узко профильных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников.

Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности, профессионализма, социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Проведение в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления.

Одной из основных функций ответственности государственных служащих наряду с регулятивной, контрольной, охранительной, карательной и др., является стимулирующая. Именно она показывает социальную ценность ответственности как средства обеспечивающего соблюдение дисциплины и законности при осуществлении служебной деятельности. Настоящая дипломная работа посвящена исследованию проблем этики, компетентности и ответственности государственного служащего.

По своему этимологическому содержанию и истории возникновения понятия «этика», «мораль», «нравственность» однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Понятие "компетенция" означает совокупность полномочий, которыми наделен государственный орган или должностное лицо Конституцией РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами.

В процессе изучения научной литературы по данной теме и в результате теоретического исследования выявились следующие противоречия:

1. В настоящее время требования, предъявляемые к государственным служащим очень высоки, а проблема подготовки кадров только в последнее время становится актуальной;

2. Существует потребность в высококвалифицированных специалистах, а механизмы, позволяющие на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики, отсутствуют, и это приводит к неэффективной работе государственных служб.

Указанные противоречия обозначили проблему: «Как достигнуть высокой эффективности деятельности государственной власти и ее аппаратов?».

В результате отсутствия четко сформулированных этических норм и требований к государственным служащим, применяемых на практике, возникла тема работы: «Государственный служащий, проблемы этики, компетенции и ответственности».

Объектом исследования являются различные теоретические концепции, сформированные в общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности и проблемами государственной службы, а предметом - этические нормы и требования к государственным служащим.

Целью настоящей работы является комплексное теоретическое исследование проблем этики, компетенции и ответственности гражданских государственных служащих.

Задачи:

1) анализ правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации;

2) исследование особенностей прохождения государственной гражданской службы;

3) выявление проблем соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего, в том числе соблюдения этических и моральных норм, осуществление деятельности в рамках компетенции государственным гражданским служащим;

4) определение видов ответственности, применяемых к государственным служащим, механизм привлечения к ответственности государственных служащих;

5) установление проблемы ответственности должностных лиц;

6) разработка мероприятий по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими.

Гипотеза.

Деятельность государственной власти и ее аппаратов станет более эффективной, если:

1) будет существовать четкая процедура отбора и расстановки кадров в соответствии с компетенцией и требованиями, предъявляемыми к государственным служащим;

2) появятся механизмы, позволяющие на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности, профессионализма, социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики;

3) в государственных службах будет введён этический кодекс, как действенный механизм формирования нравственности государственных служащих.



1. Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

Говоря о государственном гражданском служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права, а также является реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные гражданские служащие, достаточно разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Но перед рассмотрением содержания административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо определить, кто является госслужащим.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяет, что гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данное законодательное определение позволяет выделить следующие признаки гражданского служащего. Это прежде всего гражданин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года "О гражданстве Российской Федерации" гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданин при поступлении на государственную службу, кроме своего общего (конституционного) правого статуса, приобретает особый правовой статус, гражданин попадает в определенный правовой режим запретов, ограничений, связанных с государственной гражданской службой, после издания соответствующего правового акта о назначении на должность. Государственная гражданская служба - это профессиональная деятельность. Для гражданского служащего его служебная деятельность является основной работой. Государственная служба осуществляется на контрактной основе. Контракт наряду с иными актами определяет статус гражданского служащего. Исходя из анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служащего:

1. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации;

2. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы;

3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом;

4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе, за счет средств государственного бюджета.

Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации административно-правового статуса государственного гражданского служащего, а также классификации их прав и обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности проводимая в нашем государстве работа по совершенствованию российского законодательства настоятельно требует решения существующих проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации. Правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственного управления. Вследствие этого правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейшей составной части.

Исходя из этого, правовой статус государственного гражданского служащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т. д.

Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности. "Система прав и обязанностей, - отмечает Г.В. Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем". Права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. "Правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей", справедливо отмечает А.П. Коренев.

Содержание правового статуса государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами и обязанностями. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру правового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить "размывания" границ этого понятия. Правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и другие), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность.

Выявление основных признаков правового статуса государственного гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках, нормативные положения в рамках одной правовой институции. Что, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте - законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, исполнительно-распорядительного характера.

Содержание правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности.

Должность определяет статус государственного гражданского служащего. В Законе о государственной гражданской службе должности подразделяются на следующие категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. В.М. Манохин считает, что должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и так далее) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет.

Правовой статус государственного гражданского служащего характеризует место, занимаемое служащим в системе органа управления. Правовой статус государственного гражданского служащего определяет границы деятельности государственного гражданского служащего по отношению к иным субъектам права. Так, исследуемый правовой институт относит к числу специальных статусов, с регламентацией которых законодатель связывает возложение на лицо дополнительных (специальных) полномочий.

2. Основные понятия и проблемы соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего

Устанавливаемые ч. 1 ст. 18 статьи Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе» (Далее - Закон) требования к служебному поведению гражданских служащих в основном повторяют положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года №885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Общие принципы представляют собой основы поведения гражданских служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Под требованиями же к служебному поведению гражданского служащего, содержащимися в комментируемой статье, и имеется в виду система принципов и норм (правил) служебного поведения и деятельности. В основе таких требований лежит представление о честности и неподкупности гражданских служащих, их верности государству и закону. Требования к служебному поведению призваны обеспечивать добросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и общепринятым этическим нормам.

Требования к служебному поведению гражданского служащего можно классифицировать по трем видам содержащихся в данной статье норм:

1) предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);

2) запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);

3) рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).

К первой группе можно отнести следующие требования:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;

4) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

5) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

6) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.

Ко второй группе относятся требования:

1) не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

2) не совершать действий, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

3) соблюдать ограничения, установленные настоящим Законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

4) не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство;

5) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

К третьей группе требований относятся:

1) проявлять корректность в обращении с гражданами;

2) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Необходимость разработки и закрепления в законе требований к служебному поведению гражданских служащих связана с рядом причин:

1) в статье 18 Закона в сжатом виде и в прикладной форме отражены сущность и специфика деятельности гражданских служащих как социальной профессиональной группы;

2) нравственная направленность кадровой политики нашла отражение в законе, руководствуясь которым, можно судить об основных моральных принципах и нормах этой политики;

3) закон является инструментом самой кадровой политики в органах государственной власти, на его основе происходит формирование кадрового состава гражданских служащих и регулируется их деятельность.

Отношение к включению в нормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданских служащих неоднозначно. Существует мнение, что закрепление законом моральных норм и требований - это формальное, искусственное действие.

Другая точка зрения заключается в том, что систематизация нравственных, моральных требований к гражданским служащим помогает им ориентироваться в поведенческих действиях и выступает в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведения служащих.

Требования к служебному поведению должны определять систему нравственных стандартов, конкретных норм поведения гражданских служащих при реализации полномочий государственных органов. Требования определяют в том числе и этические нормы служебного поведения.

Мораль гражданского служащего на может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями. Законодатель при закреплении требований к служебному поведению опирался на реальные нравы и традиции, сообразовывал требования с системой ценностей, существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали.

Большинство требований к служебному поведению гражданского служащего связано с обязанностями гражданского служащего (ст. 15), правами (ст. 14), ограничениями (ст. 16), запретами (ст. 17).

Необходимо отметить, что сложности при практической реализации положений Закона о служебном поведении связаны с:

1) субъективностью и много вариантностью оценки моральных, этических, нравственных категорий;

2) отсутствием интеграции современного российского общества посредством единой морали, отрицанием сложившихся ранее нравственных норм и ценностей;

3) невозможностью учесть весть спектр поведенческих стратегий и сложностью определения адекватных санкций за нарушение требований к служебному поведению.

Требования к служебному поведению должны соответствовать утвердившейся политической и правовой системе, то есть не должны в первую очередь противоречить нормам права, представленным в Конституции РФ, концепции прав человека. Нравственная составляющая поведения гражданского служащего не может складываться по формуле "все, что не запрещено законом, разрешено", формальная процедура и нормативные положения не отменяют моральных оценок и суждений, основанных на общечеловеческих нормах нравственности.

В Законе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского служащего. Статьи Закона не заменяют и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Зарубежная практика организации государственной службы свидетельствует о позитивных результатах внедрения требований к служебному поведению служащих. Одним из наиболее известных является Моральный кодекс американского общества государственного управления, в котором содержатся принципы поведения служащих.

Следует подчеркнуть, что для оценки этического поведения государственного служащего требуется более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности других граждан. Требования к поведению гражданского служащего должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы. К недостаткам ст. 18 Закона можно отнести то, что, по сути, не определены процедуры принятия нормативных актов государственных органов о служебном поведении, конкретизирующих деятельность служащих применительно к отдельным сферам и специфике целей и функций органов власти, не определены способы контроля и санкции за нарушения.

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года №885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" рекомендовано не только государственным служащим, но и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Указ принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Действует Указ с момента подписания и до принятия федеральных законов о видах государственной службы, одним из видовых законов является комментируемый Закон.

Впервые в Указе Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" дано определение понятию "конфликт интересов" - это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Определен и порядок действий служащего при угрозе возникновения конфликта интересов, а именно: служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

После широкого обсуждения проекта Закона "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления" (в более ранней редакции - проект Закона "Кодекс служебного поведения государственных служащих"), опубликования Указа Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" некоторые субъекты РФ начали подготовку региональных нормативных правовых актов о служебном поведении гражданских служащих. Так, Законодательным собранием Санкт-Петербурга подготовлен проект Закона "Об общих принципах служебного поведения государственных служащих Санкт-Петербурга".

Повышенные требования вполне обоснованно предъявляются руководителям. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Так как гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", наделен значительными организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, то он призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, не допускать принуждения гражданских служащих к участию в деятельности организаций, если такое действие ставит под сомнение политическую нейтральность, не исключает возможности какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений.

Некоторые авторы считают, что нецелесообразно устанавливать единые правила служебного поведения для всех категорий должностных лиц. Так, например, в зарубежных странах имеются различные варианты регулирования конфликта интересов у парламентариев: в Швеции конфликт интересов у парламентариев запрещен, а в Англии он допускается, если депутат публично заявляет о нем, но пытается доказать, что этот интерес не противоречит более широким интересам. Во Франции, к примеру, существует отдельный кодекс этики для полиции.

Необходимо учесть, что, хотя перечень требований к служебному поведения гражданского служащего и не является исчерпывающим, смысл требований определяет главное - закон позволяет не дожидаться последствий злоупотреблений гражданских служащих (например, возникновения ненадлежащей выгоды и оснований для привлечения лица к административной или уголовной ответственности), а устранять причины, предпосылки коррупции и иных злоупотреблений на ранних стадиях на уровне дисциплинарной ответственности.

3. Проблемы ответственности должностных лиц

Проведение в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников. Юристам-правоведам нередко приходится разбираться в весьма сложных конкретных ситуациях.

Для государственных служащих предусмотрены все виды юридической ответственности: уголовная, административная, материальная, дисциплинарная, за исключением гражданско-правовой (имущественной) ответственности, что отражает комплексное правовое регулирование всего института государственной службы.

Так, уголовная ответственность государственных служащих урегулирована нормами главы 30 УК РФ, которые распространяются на всех без исключения государственных служащих, нормами главы 31 УК РФ, которые предусматривают ответственность субъектов дознания, предварительного следствия, то есть служащих правоохранительной государственной службы, и нормами главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность военнослужащих.

Особенности применения административной ответственности в отношении государственных служащих закреплены ст. 2.4 и 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Материальная ответственность государственных служащих применяется на основе норм трудового законодательства, так как не урегулирована специальными нормами о государственной службе, за исключением военнослужащих, на которых распространяется Федеральный закон от 12 июля 1999 года №161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих". При этом важно учитывать, что в порядке данного Федерального закона материальная ответственность применяется не просто к государственным служащим войск, воинских формирований, органов и подразделений, перечисленных в ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", а исключительно к тем, кому присвоены воинские звания.

Дисциплинарная же ответственность государственных служащих урегулирована нормами различного уровня правовых актов как по юридической силе, так и по значению. В отношении гражданских государственных служащих как самой Российской Федерации, так и ее субъектов дисциплинарная ответственность применяется на основе норм главы 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

На военнослужащих распространяются нормы Дисциплинарного устава Вооруженных Сил, утвержденного Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 года №2140.

Дисциплинарная ответственность служащих правоохранительной государственной службы регулируется различными Положениями, либо внутренними, так сказать "своими" Уставами.

В теории права общие основы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в том числе "милитаризованных", достаточно полно и широко исследованы различными авторами. Это позволяет выделить основные ее признаки:

- дисциплинарная ответственность;

- особый вид юридической ответственности;

- для ее реального применения характерно наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, связанного с изданием правового акта управления по применению конкретных мер воздействия на конкретного правонарушителя;

- дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;

- состоит в применении карательных санкций;

- дисциплинарных взысканий;

- дисциплинарную ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамках служебного подчинения;

- урегулирована нормами административно-служебного права.

Средством привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание.

Дисциплинарные взыскания - это меры воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус.

Цель их применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом общее предупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на других служащих. Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение).

Федеральным законом «О государственной гражданской службе» предусмотрены обязанности государственного служащего в связи с выполнением им деятельности, неразрывно с обязанностями связана и ответственность.

Законом перечислены общие для всех гражданских государственных служащих обязанности, возведенные в разряд законодательных предписаний.

Конкретизация обязанностей по должностям гражданской службы производится в административных регламентах государственных органов и в должностных регламентах.

Должностные обязанности возлагаются на гражданских служащих для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях.

Поэтому недобросовестное исполнение обязанностей или превышение предоставленных прав в зависимости от тяжести правонарушения могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление.

Невыполнение должностных обязанностей либо ненадлежащее их исполнение следует квалифицировать как дисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 57 Закона представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами "а"-"г" п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления (ст. 285 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года №63-ФЗ).

Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в соответствии со ст. 286 УК РФ преступление.

Исполнение должностных обязанностей связано с другой обязанностью - соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Гражданский служащий обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ, так как государственная служба основана на принципе законности (п. 1 ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы РФ").

Гражданский служащий обязан выполнять общие инструкции, указания, приказы и распоряжения вышестоящих руководителей. В том случае, когда служащий получает неправомерное поручение, он не вправе исполнять такое.

В соответствии с подпунктом 4 п. 1 настоящей статьи гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

В Конституции РФ права и свободы человека и гражданина устанавливаются не только в качестве основы конституционного строя, но и как непосредственно действующие права.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Механизмом реализации этих задач выступают государственная служба и конкретный государственный служащий. В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст. 17). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с Законом РФ "О государственной тайне" государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Законом "О государственной тайне" (ст. 5) перечислены сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне, действует Указ Президента РФ от 24 января 1998 года №61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне". Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с утверждаемым Президентом РФ Перечнем лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне.

Под иной охраняемой законом тайной понимается служебная, профессиональная тайна, к которой относится несекретная информация о деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Руководитель государственного органа несет ответственность за охрану служебной тайны и устанавливает состав информации, доступ к которой ограничивается в интересах обеспечения реализации функций государственного органа.

Служебная тайна должна обладать тремя признаками: соответствующая информация неизвестна третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель информации принимал меры для конфиденциальности (ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья).

В комментируемой статье подчеркнута обязанность гражданских служащих не разглашать ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, касающиеся чести, достоинства, а также частной жизни, здоровья граждан. Это требование связано с установленными Конституцией РФ правами и свободами человека и гражданина, в частности с правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23).

Конституцией РФ определено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).

Государственный служащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды предприятиями и гражданами. В законах о государственной службе в некоторых субъектах РФ установлена обязанность государственного служащего - при прекращении государственной службы возвратить все документы, содержащие служебную информацию (п. 3 ст. 14 Закона "О государственной службе Карачаево-Черкесской Республики" от 8 декабря 1996 года №173-XXII, ст. 11.9 Закона о государственной службе Республики Адыгея от 2 октября 1997 года).

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей.

Следовательно, служащий не имеет права использовать не по назначению, вне служебной необходимости, без соблюдения правил безопасности и так далее средства коммуникации, оргтехнику и иное имущество государственного органа. Служащий также не может использовать средства, выделенные на официальные расходы, для покрытия личных трат. При совершении такого рода действий государственный служащий может привлекаться к дисциплинарной, материальной, административной или уголовной ответственности.

Гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Необходимость соблюдения ограничений, выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой труда гражданских служащих - предоставлением государственных услуг и наличием властных полномочий.

Требования к служебному поведению гражданских служащих появились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения к органам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельности служащих.

Указом Президента от 12 августа 2002 года №885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, причем руководствоваться этими принципами рекомендовано и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности.

Комментируемым Законом установлены требования к служебному поведению гражданского служащего.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам гражданской службы характерно не только для нашей страны, но и для многих зарубежных стран, особенно США, Великобритании, Франции. В качестве примера можно привести принятие Морального кодекса членов американского общества государственного управления, в котором установлены базовые принципы служебного поведения.

Обязанность гражданского служащего, закрепленная подпункт 12 п. 1 комментируемой статьи, также направлена на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Понятие "конфликт интересов" рассматривается в п. 1 ст. 19 комментируемого Закона.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а в случае получения от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Таким образом, определен порядок действий служащего в случае получения неправомерного поручения, а также подчеркнуто значение ответственности и профессиональных знаний служащего при решении им вопроса о правомерности решений руководителей.

В подпункте 3 п. 1 Закона закреплена обязанность служащего исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. В комментируемой статье четко определено, что служащий обязан не исполнять незаконный приказ руководителя и, следовательно, его исполнение может рассматриваться как правонарушение.

В том случае, когда гражданским служащим исполнено неправомерное поручение, гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. Ранее, в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" закреплялось, что ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14). В соответствии с настоящим Законом гражданский служащий не освобождается от ответственности.

Характерным для всех видов государственной службы является наличие "общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены.

Особенностью военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости:

- от условий прохождения службы (по контракту, по призыву);

- от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты, прапорщики, мичманы, офицеры);

- от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).

Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей.

Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.

Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира.

В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим.

В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения.

В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или замены другим военнослужащим.

В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления.

В-восьмых, состояние наказания для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило - один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год.

Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы.

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.

Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка", что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.

Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.