Административно-правовое регулирование валютных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

валютный правоотношение административный акт

Глава I. Концептуальные основы административно-правового регулирования валютных отношений

1.1 Валютные отношения: понятия, элементы, система и виды

1.2 Валютные отношения как объект административно-правового регулирования

Глава II. Механизм административно-правового регулирования валютных отношений

2.1 Нормативный акт в механизме административно-правового регулирования валютных отношений

2.2 Валютные правоотношения в системе элементов механизма административно-правового регулирования

Глава I. Концептуальные основы административно-правового регулирования валютных отношений

1.1 Валютные отношения: понятия, элементы, система и виды

Валютная система -- это форма организации валютных отношений, закрепленная национальным законодательством (национальная система) или межгосударственным соглашением (мировая и региональная системы.)

Валютные отношения представляют собой разновидность денежных отношений, возникающих при функционировании денег в международном обороте. Деньги, обслуживающие международные отношения, называются валютой.

Валютная система -- это:

§ система валютных отношений,

§ государственно-правовая форма организации валютных отношений.

По территориальному признаку разграничивают: национальную и региональную.

В зависимости от состава стран-участниц различают валютные системы: национальные, региональные и мировую.

Национальные валютные системы исторически возникли раньше остальных. Каждая из них представляет собой систему действующих в конкретной стране правил и механизмов обеспечения соотношений национальной валюты и иностранных валют. Юридически эти системы закрепляются в государственных правовых актах, должны согласовываться с нормами международного права.

Национальная валютная система является частью денежной системы страны. Но она выходит за национальные границы и приобретает относительной независимости от установленных страной-эмитентом правил. Особенности каждой национальной валютной системы определяются уровнем экономического развития страны и состоянием ее внешнеэкономических связей.

Мировая и региональные валютные системы тесно связаны с национальными валютными системами. Они представляют собой системы правил и механизмов, обеспечивающих соотношение различных валют в международных отношениях.

Мировая и региональные валютные системы были созданы как инструменты экономической интеграции, которые постепенно развивались в зависимости от экономических потребностей отдельных стран и всего мира. Они постоянно изменяются и совершенствуются.

Основные элементы национальной и мировой валютных систем

Национальная валютная система	Мировая валютная система
Национальная валюта	Резервные валюты, международные счетные валютные единицы
Условия конвертируемости национальной валюты	Условия взаимной конвертируемости валют
Паритет национальной валюты	Унифицированный режим валютных паритетов
Режим курса национальной валюты	Регламентация режимов валютных курсов
Наличие или отсутствие валютных ограничений, валютный контроль	Межгосударственное регулирование валютных ограничений
Национальное регулирование международной валютной ликвидности страны	Межгосударственное регулирование международной валютной ликвидности
Регламентация использования международных кредитных средств обращения	Унификация правил использования международных кредитных средств обращения
Регламентация международных расчетов страны	Унификация основных форм международных расчетов
Режим национального валютного рынка и рынка золота	Режим мировых валютных рынков и рынков золота
Национальные органы, управляющие и регулирующие валютные отношения страны	Международные организации, осуществляющие межгосударственное валютное регулирование

1.2 Валютные отношения как объект административно-правового регулирования

В законе от 2003 года "О валютном регулировании и валютном контроле" были уточнены и конкретизированы многие принципиально важные для регулирования сферы валютных отношений понятия, такие как валюта Российской Федерации, иностранная валюта, валютные операции и др. Тем не менее, закон не раскрывает содержание понятий "единая государственная валютная политика", "внутренняя и внешняя валютная политика", "экономические меры валютного регулирования", хотя и оперирует ими. Это затрудняет понимание общей стратегии государства в области регулирования валютных отношений и тех целей, на достижение которых направлено осуществление валютной политики и валютного регулирования.

В научной литературе валютную политику определяют как составную часть экономической политики государства, представляющую собой совокупность экономических, правовых и организационных мероприятий, осуществляемых государством в сфере международных валютных отношений [3, с. 71; 10, с. 76]; а также как совокупность всех мероприятий, проводимых государством и центральным банком в сфере валютных отношений и денежного обращения с конечной целью воздействия на экономику страны и покупательную силу национальной денежной единицы [7, с. 10]. Основные цели валютной политики непосредственно определяются целями экономической политики государства и могут включать достижение и поддержание устойчивого экономического роста, сдерживание роста безработицы и инфляции, поддержание равновесия платежного баланса. Задачи валютной политики конкретизируются на каждом историческом этапе развития страны и зависят от сложившейся конъюнктуры и стоящих перед государством проблем.

Инструментом реализации валютной политики является валютное регулирование. В условиях рыночной экономики помимо государственного валютного регулирования существует и "стихийное" рыночное регулирование валютных отношений, обеспечивающее "относительную эквивалентность обмена валют, соответствие международных финансовых потоков потребностям мирового хозяйства, связанным с движением товаров, услуг, капиталов" [5, с. 180]. Однако, рыночное "саморегулирование" валютной сферы является по своей сути весьма нестабильным. Его реализация предполагает нацеленность разрозненных участников валютного рынка на максимизацию своей прибыли, без учета национальных интересов и требований экономической безопасности государства. При этом, на характер действий субъектов валютных отношений влияет множество факторов, в том числе, психологические ожидания и "эффект толпы", способные при неблагоприятных обстоятельствах нанести непоправимый урон социально-экономическому положению страны. Государственное валютное регулирование позволяет нивелировать или, по крайней мере, ограничить негативные последствия рыночного регулирования валютных отношений.

Таким образом, необходимо понимать, что валютное регулирование государством не может быть отменено, исключительно рыночного валютного регулирования в реальной экономической жизни не существует, как не существует и чисто рыночной экономики. В рыночной экономике государство оставляет за собой право регулирования отдельных сфер экономической деятельности, включая сферу валютных отношений. Рыночное и государственное регулирование валютных отношений дополняют друг друга.

Валютное регулирование становится, с одной стороны, своеобразным "фильтром", сдерживающим действие нежелательных для страны процессов, происходящих в мировой экономике, а с другой стороны, координатором, определяющим правила взаимодействия между странами в сфере валютных отношений. Чем более прозрачны эти правила, тем сильнее проявляется стимулирующая роль валютных отношений.

Будучи связующим звеном между национальной экономикой и мировой, валютное регулирование позволяет более эффективно использовать преимущества от участия в мирохозяйственных связях. Кроме того, оно призвано сдерживать и ограничивать действие негативных факторов, возникающих в мировой экономике и вызывающих резкие колебания курсов национальных валют, масштабный легальный и нелегальный вывоз национальных и зарубежных инвестиционных капиталов, снижение конкурентоспособности национальных производителей, как на внутреннем, так и на мировом рынке. Поскольку глобализация сферы валютных отношений привела к тому, что валютно-финансовые инструменты перестали являться исключительно внутренними регуляторами развития экономики и превратились в мощное средство экономического и политического воздействия одних стран на другие, роль государства в регулировании валютных отношений не должна недооцениваться. Сущность валютного регулирования в экономической литературе может быть определена по критерию его целей [6, с. 27; 8, с. 8; 3, с. 72], таких как формирование и совершенствование национальной валютной системы, обеспечение валютной стабильности и устойчивого международного валютно-финансового положения и др. Другой, комплексный подход к определению валютного регулирования, для которого характерен четкий акцент на его регулирующей функции, регламентации государством международных расчетов и порядка проведения валютных операций, упорядочения движения валютных потоков, представлен в трудах В.М. Крашенинникова, Л.Н. Красавина, И.Н. Платонова [5, с. 182; 9, с. 113-114].

При применении структурного подхода к определению валютного регулирования оно трактуется как комплекс мер (законодательных, административных, экономических и организационных), часть валютной политики государства (Н.М. Артемов, Ю.Ф. Симионов) [2, с. 4; 10, с. 82]. Необходимо заметить, что выделенные выше комплексный и структурный подходы к определению сущности валютного регулирования являются разновидностями системного исследования наряду с целостным подходом, не нашедшим своего отражения в классификации. Целостный подход позволяет проанализировать не только состав и структуру исследуемого явления, но и взаимосвязи между частями и целым в статике и динамике, т.е. предполагает изучение объекта как системы в целом [4, 34-36].

Для характеристики валютного регулирования на основе целостного подхода можно использовать метод тертабазисов, впервые примененный А.Д. Ершовым к описанию таможенного дела. Тетрабазис представляет собой плоскую матрицу, включающую в себя объект исследования с "четырьмя рядоположенными понятиями - познавательно-регулирующими компонентами: экономика, право, организация и психология" [4, с. 38].

Подобное системное описание объекта исследования является многоуровневым, детализация одного уровня производится путем проведения аналогичных операций (построения тетрабазиса) со всеми четырьмя ее компонентами, с каждым по отдельности. Построение многоуровневых матриц позволяет более полно раскрыть сущность и содержание объекта исследования, поскольку последний является одновременно и "отправной точкой" анализа (неким "целым", разбиваемым на части), и компонентом (частью другого "целого", более высокого уровня).

На схеме 1 отображена системная описательная матрица валютного регулирования, раскрывающая четыре базисных компонента объекта исследования:

§ экономика - инструменты и методы валютного регулирования, используемые государством для достижения поставленных целей валютной политики в рамках общей стратегии проводимой экономической политики;

§ право - совокупность нормативно-правовых документов, регламентирующих принципы и порядок осуществления валютных операций в стране, межгосударственные и международные соглашения в сфере валютных отношений, подписанные государством;

§ организация - структура органов государственной власти, уполномоченных осуществлять в стране валютное регулирование и валютный контроль, их функции и полномочия. В большинстве стран валютное регулирование осуществляется министерствами финансов, в Великобритании и Дании - центральными эмиссионными банками, во Франции и Италии - специальными правительственными учреждениями, ведающими вопросами регулирования валютных операций. В России органами валютного регулирования являются Центральный банк РФ и Правительство РФ;

§ психология - цели и задачи валютного регулирования, определяемые исходя из общих текущих и долгосрочных целей проводимой государством валютной политики. Психологический компонент включает также реакцию населения и хозяйствующих субъектов на вводимые меры, ее соответствие ожиданиям и прогнозам органов государственной власти.

Схема 1. Системная матрица "Валютное регулирование"

Постановка целей и задач валютного регулирования на конкретном этапе развития экономики страны предполагает как элиминирование действия возникших негативных факторов (например, избыточные отток или приток капитала в экономику страны), так и достижение определенных показателей экономического развития. Необходимо отметить, что в научной литературе нет единого мнения относительно типологии инструментов валютного регулирования. Классификация инструментов валютного регулирования сводится к выделению прямых и косвенных, административных и рыночных инструментов. При этом отдельные авторы объединяют общей характеристикой прямые и административные, а также косвенные и экономические инструменты (В.М. Крашенинников, Л.Н. Красавина, Акира Арийоши) [3, с. 73; 5, с. 182; 12], в то время как в других публикациях все обозначенные типы инструментов являются самостоятельными (И.Н. Платонова [9, с. 132-136]). Иной позиции придерживается Ю.Ф. Симионов [10, с. 83-97], который выделяет административные и рыночные инструменты валютного регулирования, а рыночные инструменты, в свою очередь, подразделяет на прямые и косвенные.

По нашему мнению, последний подход более точно отражает структуру инструментов валютного регулирования. Однако необходимо отметить, что понятие "административный" подразумевает действия исполнительных органов власти, в то время как мы хотим подчеркнуть также законодательное утверждение отдельных инструментов валютного регулирования. Исходя из этого, выделим две большие группы инструментов валютного регулирования: административно-правовые и экономические (или рыночные). По своей сути, административно-правовые инструменты являются, безусловно, инструментами прямого действия, поскольку имеют нормативный характер и предписывают конкретные условия и порядок совершения валютных операций непосредственным участникам валютного рынка. В то же время, экономические инструменты валютного регулирования могут включать в себя инструменты и прямого, и косвенного действия, поэтому первичное деление инструментов валютного регулирования на прямые и косвенные представляется не вполне точным.

На наш взгляд, структура инструментов валютного регулирования может быть представлена следующим образом (схема 2).



Схема 2. Инструменты валютного регулирования

Введение административно-правовых инструментов валютного регулирования предполагает определение порядка осуществления операций с валютными ценностями посредством прямых запретов, прямых количественных ограничений или утверждения четких процедур реализации этих операций. Основными целями применения валютных ограничений являются "выравнивание платежного баланса страны, поддержание валютного курса, концентрация валютных ценностей в руках государства для решения текущих и стратегических задач" [3, с. 73]. В мировой практике обычно применяются валютные ограничения на текущие валютные операции и на операции, связанные с движением капитала. Административно-правовое регулирование оказывает прямое влияние на объем и цену осуществления валютных операций, охватывая международные платежи и переводы капитала, перемещение золота, денежных знаков и ценных бумаг, репатриацию экспортной выручки, прибылей, запрет свободной купли-продажи иностранной валюты. В отличие от этого действие экономических, или рыночных инструментов валютного регулирования основано на манипулировании поведением экономических агентов рынка посредством экономических, в том числе валютно-кредитных, механизмов.

Характер воздействия экономических инструментов валютного регулирования на участников валютного рынка позволяет отнести их к прямым или косвенным. Так, Ю.Ф. Симионов, выделяющий прямые и косвенные инструменты в группе рыночных инструментов валютного регулирования, к первым относит валютные интервенции и дисконтную политику, а ко вторым - инструменты денежно-кредитного, налогово-бюджетного и внешнеторгового регулирования [10]. Однако в данной работе основным критерием классификации рыночных инструментов выступает их прямое или косвенное влияние на величину курса национальной валюты, тогда как непосредственные мероприятия по регулированию величины валютного курса не является задачей валютного регулирования, это направление курсовой политики, проводимой центральным банком государства. На практике термин "курсовая политика" часто ошибочно используется в качестве синонима "валютной политики". По своей сути политика валютного курса, т.е. курсовая политика, включает в себя режим курсообразования, технический механизм установления официального валютного курса, практику валютных интервенций, направленных на сглаживание текущих спекулятивных аномалий в уровне спроса и предложения валюты, разъяснение монетарными властями своих намерений относительно ограничения динамики валютного курса в целях формирования у участников рынка адекватных девальвационных (ревальвационных) ожиданий [11, с. 44]. Применение инструментов валютного регулирования, безусловно, оказывает воздействие на динамику курса национальной валюты, но это влияние не является непосредственной целью введения упомянутых инструментов.

В научном труде И.Н. Платоновой "инструментами прямого валютного регулирования служат нормативные положения, исходящие от монетарных властей по отношению к непосредственным участникам валютного рынка", результатом их действия выступают `изменения в балансах коммерческих банков, которые произойдут при реализации распоряжений монетарных властей. Инструменты косвенного регулирования "оказывают свое влияние на поведение банков и небанковских учреждений через рынок", а для получения результатов их действия "требуются затраты от монетарных властей, которые отражаются на балансе центрального банка" [9, с. 131-136]. Мы полагаем, что в данном случае недостаточно четкое разграничение административных и рыночных, прямых и косвенных инструментов валютного регулирования приводит к смешению обозначенных понятий. Также представляется спорным утверждение о том, что применение косвенных инструментов валютного регулирования всегда требует затрат монетарных властей.

По нашему мнению, под прямыми экономическими инструментами валютного регулирования следует понимать меры и рычаги непосредственного воздействия на участников валютного рынка, вызывающие у последних ожидаемое монетарными властями изменение объемов проводимых трансграничных операций (преимущественно за счет их удорожания). Иначе говоря, формируется прямая связь "принимаемая мера - ожидаемый результат (достижение поставленной цели)". Инструментами прямого действия являются девальвация (ревальвация) национальной валюты; налогообложение трансграничных финансовых потоков (например, налог Тобина); двойной или мультивалютный рынок (официальное закрепление двух или нескольких курсов национальной валюты для различных видов валютных операций и субъектов валютных отношений); обязательное резервирование.

Применение косвенных экономических инструментов валютного регулирования не предназначено для непосредственного воздействия на поведение участников валютного рынка. Для данной группы инструментов основной задачей является оперативная корректировка конкретных макроэкономических показателей и сдерживание нежелательных тенденций на валютном рынке. Косвенные инструменты не оказывают прямого влияния на объемы проводимых валютных операций, но их использование приводит к корректировке участниками валютного рынка своих намерений в отношении объема и характера осуществляемых валютных операций. Так, например, применение валютных интервенций позволяет монетарным властям сгладить значительные колебания валютных курсов, купировать атаки на национальную денежную единицу, изменить сложившийся тренд на валютном рынке, что дает экономическим агентам лишь определенные ориентиры для принятия решений.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что сфера международных валютных отношений является, пожалуй, одной из самых нестабильных в современном мире. Поэтому для стран с переходной экономикой весь спектр мер валютного регулирования остается важным инструментом государственной экономической, в том числе валютной, политики. Представляется, что к настоящему времени наша страна не достигла той стадии устойчивости, когда воздействие внешних факторов может быть оперативно локализовано и элиминировано преимущественно экономическими инструментами валютного регулирования. Поэтому отказ от использования валютных ограничений на валютные операции должен стать экономически обоснованным, взвешенным решением.

Глава II. Механизм административно-правового регулирования валютных отношений

2.1 Нормативный акт в механизме административно-правового регулирования валютных отношений

Валютное законодательство является правовой основой валютного регулирования и валютного контроля.

В настоящее время основным нормативным актом валютного законодательства является Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - ЗВРиВК).

В данном законе:

§ даны основные понятия, используемые в сфере валютного регулирования и контроля (такие, как "иностранная валюта", "валютные ценности", "валютные операции", "резидент", "нерезидент", "уполномоченный банк" и др.);

§ установлена классификация валютных операций и классификационные признаки;

§ закреплены основные права и обязанности субъектов валютных операций;

§ в общих чертах установлен порядок совершения ими различных видов валютных операций;

§ определен перечень и сфера компетенции органов и агентов валютного контроля;

§ дан перечень форм ответственности за нарушения норм валютного законодательства.

Однако ЗВРиВК в целом носит рамочный характер, то есть он не выступает как нормативный акт прямого действия, а содержит большинство норм, которые являются отсылочными к другим нормативным актам.

В связи с этим валютное законодательство носит сложный разноуровневый характер и имеет следующие особенности:

§ является комплексной отраслью права и включает нормы различных отраслей права: финансового, гражданского, административного, уголовного, государственного и международного;

§ нормы валютного законодательства регулируют деятельность различных участников внешнеэкономических отношений - предприятий, банков, бирж, физических лиц, органов государственной власти и являются обязательными для исполнения ими;

§ акты валютного законодательства многочисленны и включают различные виды источников права по субъекту правотворчества и юридической силе, которые имеют определенный порядок принятия, регистрации и опубликования;

§ правовые акты по регулированию валютных операций принимаются разными органами законодательной и исполнительной власти в соответствии с определенной законами компетенцией как в индивидуальном порядке , так и совместно (например, Банком России и ГТК).

В целом валютное законодательство Российской Федерации необходимо рассматривать с двух точек зрения:

· как институциональный аспект - валютное законодательство представлено теми государственными органами, которые осуществляют принятие актов валютного законодательства и контроль за их соблюдением;

· как нормативный аспект - валютное законодательство представляет собой неоднородный нормативный комплекс, который включает нормы различных отраслей права и акты различной юридической природы



Согласно Конституции РФ принятие валютного законодательства входит в исключительную компетенцию федеральных государственных органов и не находится в компетенции субъектов РФ.

Анализ содержания ЗВРиВК показывает, что право издания нормативных правовых актов валютного законодательства предоставлено одновременно и органам валютного регулирования, и органам валютного контроля. При этом п. 1 ст. 12 ЗВРиВК ограничивает нормотворческую деятельность органов валютного контроля исключительно рамками их компетенции, установленными п. 2 ст. 10 ЗВРиВК в виде основных направлений валютного контроля.

Компетенция государственных органов в области регулирования валютных операций разграничена ЗВРиВК, а также соответствующими нормативными актами, определяющими статус органа исполнительной власти и его функции.



В самом законе "основным органом валютного регулирования" признан Банк России (п. 9 ст. 9 ЗВРиВК), призванный издавать специальные подзаконные нормативные акты в целях конкретизации и разъяснения норм закона и оказывающий таким образом ключевое воздействие на его применимость и действенность. Именно нормативные правовые акты Банка России в настоящее время регламентируют подавляющее большинство вопросов, связанных с осуществлением обращения валютных ценностей и валютного контроля.

Применительно к деятельности банков в сфере валютных отношений настоящее время все акты валютного законодательства могут быть классифицированы:

· по виду источника правовых норм

· по направленности правового воздействия на деятельность банков в области валютных отношений.

Здесь можно выделить следующие блоки нормативных актов:

§ акты общего организационного характера;

§ акты, регламентирующие специальные вопросы валютного регулирования;

§ акты банковского законодательства.

Первый блок нормативных актов - акты, регламентирующие общие вопросы внешнеэкономической деятельности, деятельность институтов, выполняющих функции валютного регулирования и валютного контроля (сюда относятся законы всеобщего действия (Конституция РФ, международные договоры), федеральные законы о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, о рынке ценных бумаг, и т.п., положения о государственных органах исполнительной власти).

Второй блок нормативных актов регулирует специальные вопросы валютных отношений: принципы правового регулирования, правовой статус их субъектов, объектов, порядок осуществления валютных операций, систему валютного контроля, ответственность за нарушение валютного законодательства и прочее. К данному виду актов относятся Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле", кодексы РФ, Указы Президента, постановления Правительства.

Третий блок - это нормативные акты банковского законодательства

· регулирующие ряд общих условий совершения коммерческими банками валютных операций, к которым, в частности, можно отнести условия о лицензировании банковских валютных операций и о соблюдении уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции,

· устанавливающие порядок осуществления уполномоченными банками отдельных видов валютных операций и порядок осуществления ими валютного контроля за деятельностью клиентов с использованием валютных ценностей;

· регулирующие режим валютных счетов клиентов, деятельность обменных пунктов, порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из нее иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте уполномоченными банками и др.

Ведущее место здесь принадлежит нормативным актам ЦБ РФ как органу банковского регулирования и надзора.



Валютное законодательство находится в постоянном движении и изменении:

· в условиях кризисных явлений в экономике происходит усиление регулирующего воздействия на участников валютного рынка в целях обеспечения его стабильности;

· в условиях экономической стабилизации наблюдается тенденция к либерализации.

В рамках предоставленных полномочий государственные органы, в том числе Банк России, осуществляют мероприятия по совершенствованию валютного законодательства и повышению эффективности механизмов валютного контроля за совершением валютных операций.

Совершенствование нормативной базы валютного регулирования и валютного контроля - это объективный процесс, диктуемый интенсивностью развития валютных отношений в стране и определяемый стратегией государственной экономической и валютной политики.

В течение последних лет в связи с нормализацией последствий валютно-финансового кризиса 1998 г. наметилась тенденция к либерализации валютного законодательства, сокращению отдельных валютных ограничений. При этом учитывается состояние экономики и финансового сектора, а также воздействие внешних факторов, связанных с улучшением конъюнктуры основных товаров российского экспорта на мировых рынках и с сокращением импорта в связи с девальвацией рубля после августа 1998 года.

2.2 Валютные правоотношения в системе элементов механизма административно-правового регулирования

Система элементов механизма административно-правового регулирования представляет собой совокупность элементов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упорядочивающего воздействия и устойчивого развития управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ, уполномоченных должностных лиц и иных, регулируемых административными правовыми нормами управленческих отношений, возникающих в государстве и обществе. В систему основных элементов механизма административно-правового регулирования следует включить:

1) нормы административного права, регламентирующие принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, государственного управления; формирование целей, постановки задач; определение функций, компетенции органов исполнительной власти, государственного управления, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, указах Президента РФ, и постановлениях Правительства РФ, а также аналогичных нормативных актах на уровне субъектов РФ и других нормативных актах, принятых полномочными органами государственной власти и управления, а также администрациями органов местного самоуправления;

2) акты толкования норм административного права, как правило, Конституционным Судом РФ, другими судебными органами, а также акты, разъясняющие практику применения вышестоящих актов управления, например, приказ Минюста России о разъяснения порядка регистрации нормативно-правовых актов, принятых ФОИВ, регламентированных указом Президента РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственная регистрация";1

3) индивидуальные акты, например, принятие указа Президента РФ о награждении ряда должностных лиц органов государственной власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права, например, рассмотрение и принятие решения о наложении административного наказания на гражданина за административное правонарушение, на основании и в порядке, предусмотренном соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Акты применения в отличие от обычных индивидуальных актов, реализуют юрисдикционные (подведомственные административно-властные, внесудебные) полномочия органа или должностного лица;

5) административно-правовые отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления -- это, прежде всего, урегулированные нормами административного права полномочия, функции, задачи, права, обязанности и ответственность субъектов этих отношений, точнее правила поведение участников этих управленческих отношений.

К числу правовых средств механизма административно правового регулирования следует также отнести такие как:

* методическое руководство Минюста России над подразделениями юстиции в федеральных органах исполнительной власти по подготовке проектов нормативных актов;

* укрепление контроля над органами юстиции в субъектах РФ (особенно в республиках в составе России);

* укрепления централизованной системы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти (особенно в республиках в составе России);

* обеспечения условий для формирования достаточного уровня правосознания граждан и должностных лиц.

Все эти перечисленные правовые средства играют немаловажную роль в совершенствовании механизма системы административно-правового регулирования. Как правило, акты управления должны приниматься на основании законодательства, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, но этого условия недостаточно.

Вторым условием является исполнение вышестоящих нормативно-правовых актов, то есть акты управления должны работать на цель, заложенную в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, иными словами, проявлять инициативу во исполнение целей, сформулированных в вышеперечисленных нормативных актах.

Элементы системы механизма административно-правового регулирования в своей совокупности реализуют совершенно новые интеграционные свойства, оказывая при этом воздействие на управленческие отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, нежели оказываемое воздействие каждым из этих элементов механизма в отдельности.

Отдельный элемент механизма административно-правового регулирования выполняет свою специфическую роль в регулировании поведения субъектов управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. По своей сути эти элементы выступают в качестве юридических средств административно-правового регулирования и других специфических управленческих отношений, возникающих в управленческой деятельности органов законодательной и судебной власти, органов местного самоуправления и других негосударственных управленческих отношений, связанных с реализацией государственных функций.

Сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения целей регулирования поведения участников управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Актуальным правовым средством в системе механизма административно-правового регулирования следует считать принятый указ Президента РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственная регистрация". Поели анализа практики нормотворчества федеральных органов исполнительной власти был принят 14 июля 1999 г. приказ Минюста России №217 "Об утверждении Разъяснений о применении "Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации". Как было указано выше, это является примером официального разъяснения целей и задач вышестоящего акта управления.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее ФОИВ) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе ФОИВ в пределах своей компетенции. Нормативно-правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Не могут быть нормативно-правовые акты в виде писем и телеграмм. Структурные подразделения и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты могут быть изданы совместно несколькими ФОИВ или одним при согласовании с другими. Визы согласований проставляются уполномоченными должностными лицами на обороте подлинника внизу последнего листа текста документа.

Подготовленный нормативно-правовой акт ФОИВ должен иметь следующие реквизиты:

* наименование органа, его издавшего;

* наименование вида акта и его название;

* дата утверждения и его номер;

* наименование должности и ФИО подписавшего акт лица. Регистрации подлежат все нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, кроме сведений, представляющих государственную и конфиденциальную тайну. Регистрация в Минюсте РФ включает следующие операции:

* принятие решения о необходимости государственной регистрации;

* присвоение регистрационного номера;

* занесение в Государственный реестр нормативно-правовых актов ФОИВ.

Через 5 дней со дня утверждения 4 экз. (подлинник и 3 копии) поступают в Минюст России.

К нормативно-правовому акту прилагается:

* основание его издания;

* сведения об остальных актах по этому вопросу и сроки приведения их в соответствие с принятым;

* визы согласования с заинтересованными ФОИВ;

* виза руководителя юридической службы ФОИВ, издавшего акт.

В результате анализа срок государственной регистрации нормативно-правовых актов в Минюсте РФ 15 дней, он может быть продлен не более чем на 10 дней. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Минюстом России в ФОИВ, его приславший. Копия направляется в "Российские вести и издательство "Юридическая литература" для опубликования в течение 10 дней, если не указан другой срок вступления в силу.

Целям более успешной реализации этих правовых средств административно-правового регулирования служит также принятый указ Президента РФ от 2 мая 1966 г. "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации". В связи с этим указом Министр юстиции впервые воспользовался своим правом вносить представления Президенту РФ о привлечении к ответственности должностных лиц по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Налажена правовая экспертиза нормативно-правовых актов, принятых субъектов федерации, на акты противоречащие российскому законодательству, материалы передаются в Генеральную прокуратуру РФ для принятия соответствующих мер. Однако при нынешней системе подчиненности-прокуроров субъектов федерации (особенно в республиках) это средство механизма административно-правового регулирования не достаточно эффективно. При этом было отмечено, что органы юстиции и иные уполномоченные государственные органы слабо реагируют на допускаемые нарушения, ограничиваясь лишь сбором информации о подобных фактах. Полномочными представителями Президента РФ, введенными 13 мая 2000 г. Указом Президента РФ "О полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе" было образовано 7 Федеральных округов, которые к концу 2000 г. выявили более 6 тысяч местных законодательных актов, не соответствующих федеральным законам и Конституции РФ. В 2001 институт полномочных представителей совместно с Генеральной прокуратурой РФ выявили более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствующих Конституции и федеральным законам, четыре пятых из них приведены в соответствие с федеральным законодательством. Положительную роль имело постановление Правительства РФ от 29.10.2000 г. "Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов РФ".

Особое значение в системе элементов механизма административно-правового регулирования занимает правосознание граждан, методы убеждения и административного принуждения. Правосознание как совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к нормам права, правоприменительной деятельности, законности, правосудию, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов юридических отношений. Основой правосознания является конкретная правовая идеология как носитель правовых взглядов, опирающихся на определенные научные позиции. Взаимосвязь правосознания и права имеет комплексный характер. Правосознание, с одной стороны, предшествует праву, так как психологически опирается на привычки, чувства и эмоции людей сложившиеся до действия норм права. С другой стороны, сложившаяся в обществе правовая система, является одним из важнейших факторов, воздействующих на правосознание людей.

Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования, так как оно, прежде всего, реализуется в административно-правовых отношениях конкретных субъектов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ.

Ранее считалось, что антагонизм существует только в классовом обществе, однако на практике это явление имеет более сложный характер. Метод убеждения является основным методом добровольного и добросовестного исполнения гражданами своих обязанностей в сфере управленческих отношений, без каких-либо угрожающих санкций за невыполнение норм и правил поведения, регламентированных административно-правовыми нормами. Однако для меньшей части физических и юридических лиц, не выполняющих требования норм, могут быть применены административно-правовые меры принуждения.

Размещено на Allbest.ru