Застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та США (порівняльний аналіз)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та Сша (порівняльний аналіз)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Вирішення екологічних проблем, які гостро постали перед українською державою та мають глобальний характер, передбачає аналіз, оцінку, врахування та використання правових досягнень, нагромаджених світовим співтовариством, зокрема в галузі охорони довкілля.

Однією із засад Конституції України є встановлення обов`язку держави щодо забезпечення екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу (ст. 16).

Конституційні засади охорони довкілля потребують свого правового забезпечення, ефективної реалізації правових принципів і норм у цій сфері. В умовах майже сформованої нової системи екологічного законодавства України надзвичайно велику роль відіграє аналіз та вдосконалення процесів його застосування. В цій сфері особливий інтерес викликає досвід США - одного із світових лідерів у вирішенні екологічних проблем.

Тривалий час у сфері екологічних відносин в Україні не надавалось достатньої уваги порівняльному правознавству. Особливо це стосується порівняння різних суспільно-історичних типів права. Тим часом, саме порівняльне право дає можливість глибше пізнати та покращити своє національне право.

Сполучені Штати мають давні традиції розвитку права навколишнього середовища. У цій державі створено ефективний механізм його застосування. Разом з тим в ньому наявні і деякі недоліки, аналіз яких сприятиме їх уникненню в Україні. Висвітлення позитивного досвіду США у сфері застосування екологічного права має значення для вдосконалення як всього українського законодавства в галузі охорони довкілля, так і безпосередньо процесів його застосування в Україні.

Правозастосовча діяльність у сфері охорони довкілля органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України (Мінекобезпеки України), а також судів - одних з основних її суб`єктів, потребує вдосконалення. Зокрема, це стосується практично відсутніх у нас участі у ній та вплив на неї громадськості. Такого вдосконалення не можна досягнути без науково обгрунтованих рекомендацій, розроблених на підставі аналізу системи українського екологічного законодавства та правозастосовчої практики, специфіки правової системи України, її правових традицій з урахуванням кращих досягнень американської юриспруденції і спрямованих на досягнення високого рівня правозастосовчої діяльності в Україні.

Усе вище вказане і визначає актуальність даного дисертаційного дослідження.

Мета і завдання дисертаційного дослідження полягають у тому, щоб:

- провести порівняльно-правовий аналіз законодавства України та США в галузі охорони довкілля; визначити поняття, основні риси та коло суб`єктів застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та США;

- проаналізувати та порівняти правозастосовчу діяльність головних природоохоронних органів обох країн - Мінекобезпеки України та Агентства з охорони навколишнього середовища США;

- дослідити правозастосовчу діяльність судів в Україні і в США у сфері охорони довкілля;

- спираючись на аналіз відповідного американського досвіду, виявити шляхи посилення участі громадськості в правозастосовчих процесах, пов`язаних з охороною довкілля, в Україні;

- з`ясувати характер основних перешкод на шляху до ефективної правозастосовчої діяльності в галузі охорони довкілля в Україні;

- сформулювати рекомендації щодо вдосконалення українського екологічного законодавства та практики його застосування.

Об`єктами дисертаційного дослідження є теоретичні джерела, законодавство в галузі охорони довкілля України та США. Емпіричною базою дослідження є правозастосовча практика органів Мінекобезпеки України, Агентства з охорони навколишнього середовища США, матеріали судової та прокурорської практики.

Методологічні основи дисертації. У дисертації використовувались порівняльно-правовий, формально-логічний, структурно-функціональний, комплексний методи дослідження, метод системного аналізу. Висновки та положення, що висуваються в дисертаційному дослідженні, базуються на конституційних засадах, аналізі передусім екологічного, а частково і деяких інших галузей права України і Сполучених Штатів Америки, досягненнях вітчизняної (включаючи кращі здобутки радянського правознавства) і американської еколого-правової науки, практичному досвіді застосування законодавства в галузі охорони довкілля.

Науково-теоретичну базу дисертації становлять:

- дослідження з екологічного права: українських науковців - В.І. Андрейцева, А.Г. Бобкової, Т.Р. Захарченко, А.П. Гетьмана, В.В. Костицького, С.М. Кравченко, Н.Р. Малишевої, В.Л. Мунтяна, В.К. Попова, Б.Г. Розовського, Н.І. Титової, Ю.С. Шемшученка; російських вчених - Т.С. Бакуніної, В.М. Беляєва, С.О. Боголюбова, М.М. Брінчука, М.І. Васильєвої, В.І. Волкова, А.К. Голіченкова, О.Л. Дубовик, І.О. Краснової, О.С. Колбасова, Г.А. Ларіонова, Є.Н. Лисицина, В.В. Петрова, А.Г. Тарнавського; американських вчених та практиків - Стівена Аллена, Адама Бабича, Джозефа Блока, Джона Бонайна, Шерил Вассерман, Джефрі Габа, Теодора Гаррета, Кевіна Гайнора, Раймонда Доугана, Наталі Дюваль, Пітера Єгера, Майкла Екслайна, Томаса Келлі, Лаури Лейк, Міло Масона, Лерой Паддок, Ніколаса Робінса, Джозефа Сакса, Паула Сміта, С'юзан Сміт, Мартіна Спітзера, Вільяма Футрелла, Девіда Ходаса, Річарда Шварца та ін.;

- положення з теорії права, викладені у працях С.С. Алексеєва, М.В.Вітрука, Н.Н. Вопленко, В.В. Глазиріна, І.Я. Дюрягіна, В.Н. Карташова, В.В. Лазарєва, П.О. Недбайла, М.Ф. Орзіха, П.М. Рабіновича, Ю.С. Решетова, Г.Г. Шмельової, В.А. Юсупова, Харолда Бермана, Харрі Мо, Роберта Саммерса, Верн Фоллей;

- дослідження з порівняльного права (М. Анселя, Р. Давіда, А. Кісса).

Нормативною базою дисертації є Конституція України, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», інші нормативно-правові акти України, а також законодавство в галузі охорони довкілля Сполучених Штатів Америки і деяких інших країн.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що в ній вперше в еколого-правовій літературі здійснено порівняльний аналіз застосування права в галузі охорони довкілля в Україні і в США, розкрито правозастосовчу діяльність основних органів управління спеціальної компетенції (Мінекобезпеки України та Агентства з охорони навколишнього середовища США), а також українських і американських судів в галузі охорони довкілля, визначено шляхи розширення участі громадськості у правозастосовчих процесах. Вперше це проведено на основі екологічної концепції, закріпленої в новій Конституції України. Все це дало можливість сформулювати низку пропозицій щодо вдосконалення екологічного законодавства України та практики його застосування.

Практичне значення дисертації полягає:

- у розробці та представленні до Верховної Ради України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Генеральної прокуратури України пропозицій щодо вдосконалення українського законодавства, у коментарях автора, зроблених до проекту Закону України «Про відходи»;

- у використанні результатів дослідження в консультуванні працівників правоохоронних та природоохоронних органів, працівників екологічних служб та керівників промислових підприємств м. Львова з питань застосування екологічного законодавства;

- у практичній діяльності автора в Центрі громадської екологічної адвокатури, наданні консультацій громадянам та громадським організаціям з питань реалізації їх екологічних прав та представлення їх інтересів в судових органах;

- у безпосередній участі автора в організації низки семінарів з застосування екологічного законодавства, що проводились благодійним фондом «Екоправо-Львів» спільно з Правничою Ініціативою для Центральної та Східної Європи Американської асоціації юристів для суддів та прокурорів Львівської, Івано-Франківської, Хмельницької областей, працівників Державного управління екологічної безпеки у Львівській області.

Положення, висновки та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані у законотворчій роботі, у правозастосовчій діяльності судів, прокуратури, природоохоронних органів, у діяльності громадських організацій екологічного спрямування, при підготовці навчально-методичної літератури, в учбовому процесі.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації відображені у дев`яти публікаціях. Дисертація обговорювалась на засіданнях кафедри трудового, аграрного та екологічного права юридичного факультету Львівського державного університету імені Івана Франка.

Положення роботи використовуються в процесі проведення лекційних та семінарських занять з курсу «Екологічне право» та спецкурсу «Відповідальність за екологічні правопорушення» на юридичному факультеті Львівського державного університету імені Івана Франка.

Автор роботи брала участь в обговоренні проекту міжнародної Конвенції «Про доступ громадськості до інформації, участь у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля».

Результати дослідження доповідалися на численних міжнародних конференціях та семінарах, зокрема: «Проблеми правового регулювання охорони довкілля» (Київ, 19-30 вересня 1994 р.); «Проблеми земельного, екологічного права і законодавства у сучасних умовах» (Москва, 13-16 березня 1995 р.); I регіональній конференції юристів-екологів «Правові механізми захисту екологічних прав громадян» (Гута, Івано-Франківській обл., 11-16 червня 1995р.); «Сучасні правові проблеми територій, що підлягають особливій охороні та відшкодування шкоди, завданої природним ресурсам» (Москва, 24-26 жовтня 1995 р.); «Екологічне право та громадськи інтереси» (Юджин, Орегон, США, березень 1996 р.); II регіональній конференції юристів-екологів «Можливості захисту екологічних прав громадян у країнах з перехідною економікою» (Будапешт, Угорщина, 27-29 червня 1996 р.); «У напрямку до сталого розвитку в Європі - взаємодія громадськості у сфері охорони довкілля» (Брюссель, Бельгія, 25-28 жовтня 1996 р.); III регіональній конференції юристів-екологів «Правові механізми захисту екологічних прав громадян» (Голеркани, Молдова, 26-28 травня 1997р.); IV регіональній міжнародній конференції юристів-екологів «Правові механізми захисту екологічних прав громадян» (Вроцлав, Польща, 11-13 червня 1998р.) та на національних конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема на: 1_й регіональній науковій конференції «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (Львів, лютий 1995 р.); III всеукраїнської конференції «Стан кодифікаційного процесу в Україні: системність, пріоритети, уніфікація» (Львів, грудень 1995 р.); «Перспективи розвитку екологічного законодавства та його застосування» (Київ, 21 грудня 1995 р.); III регіональній науковій конференції «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (Львів, лютий 1997 р.); IV регіональній науковій конференції «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (Львів, лютий 1998 р.) та інших.

Структура дисертації визначена з урахуванням мети та завдань дослідження. Вона складається із вступу, чотирьох розділів (9 підрозділів), висновків та списку використаних джерел (295 найменувань). Загальний обсяг роботи - 180 сторінок.

Основний зміст роботи

довкілля законодавство екологічний охорона

У вступі обґрунтовується актуальність, наукова новизна роботи, розкривається її об`єкт, викладаються мета, основні завдання, методологічні засаді дисертаційного дослідження, отримані теоретичні і практичні результати, наводиться інформація про їх апробацію.

Перший розділ «Розвиток наукових досліджень застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та в США (огляд літератури)» присвячено аналізу стану теоретичної розробки проблем застосування права в еколого-правових відносинах в Україні та в США. Розглянуто роботи С.С. Алексєєва, М.В.Вітрука, І.Я. Дюрягіна, В.В. Лазарєва, П.О. Недбайла, М.Ф. Орзіха, А.С.Піголкіна, П.М. Рабіновича, Ю.С. Решетова, Г.Г. Шмельової, Л.С. Явича, які розкривають загальні проблеми застосування права, а також дослідження О.Л. Дубовик, С.М. Кравченко та інших вчених, що стосуються окремих аспектів правозастосування в галузі охорони довкілля. Серед американських правознавців, які зробили помітний внесок у вивчення природи, основних рис і перспектив розвитку застосування права в галузі охорони довкілля відзначено Джона Бонайна, Мака Гаріті, Міло Масона Лерой Паддок, Паула Сміта, Мартіна Спітзера.

З огляду на управлінський за своїм соціальним змістом характер правозастосовчої діяльності в дисертації проаналізовано наукову літературу з проблем управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (Г.В. Атаманчук, В.М. Беляєв, А.К. Голіченков, А.Е. Лунєв, Н.Р. Малишева, М.А.Міндзаєв, О.В. Сурілов, Б.Г. Розовський, Ю.С. Шемшученко). Цей аналіз свідчить, що правозастосовча діяльність органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, залишилася поза увагою вітчизняних вчених. Натомість американські дослідники грунтовно вивчають і популяризують діяльність подібного органу в США - Агентства з охорони навколишнього середовища (Раймон Доуган, Наталі Дюваль, Джейл Нортон та ін.).

В українській та російській літературі чи не найактивніше обговорювалась тема юридичної відповідальності за екологічні правопорушення (В.І. Андрейцев, Т.С. Бакуніна, С.О. Боголюбов, М.М. Брінчук, М.І. Васильєва, А.П. Гетьман, А.К. Голіченков, О.Л. Дубовик, Т.Р. Захарченко, О.С. Колбасов, В.В. Костицький, С.М. Кравченко, І.О. Краснова, Н.Р. Малишева, В.Л. Мунтян, В.О. Навроцький, В.В. Петров, В.К. Попов, Н.Т. Розгельдєєв, А.Г. Тарнавський, Н.І. Титова, Ю.СШемшученко.). Ця тема популярна і серед американських авторів (Кетлін Бреслін, Ненсі Войсін, Кевін Гайнор, Наталі Дюваль, Роберт Куєнх, Лаура Лейк, Стівен Мадонна, С`юзан Сміт, Джудсон Старр, Девід Ходас).

Окремі роботи українських вчених присвячені діяльності у сфері охорони довкілля, в тому числі правозастосовчій місцевих рад (Н.Р. Малишева, В.В. Костицький, Ю.С. Шемшученко). Проте роль органів правосуддя, зокрема судів, висвітлена в еколого-правовій науці здебільшого при розгляді питань відповідальності. Особливо це стосується питань судового захисту екологічних прав громадян, які в сучасний період набувають найбільшої актуальності. Залишається без належного наукового обгрунтування у вітчизняному правознавстві і участь громадськості в правозастосовчих процесах в галузі охорони довкілля, в той час як в американській еколого-правовій літературі ця проблема посідає пріоритетне місце.

Заслуговує, на думку автора, усіляких зусиль вітчизняних правознавців-екологів грунтовне вивчення позитивного американського досвіду у сфері правової охорони довкілля (щодо окремих об`єктів природи це зробили В.І. Волков, М.Ю. Галятин, деякі питання права навколишнього середовища США викладені в роботах Т.Р. Захарченко. Посилання на досвід Сполучених Штатів у сфері, що розглядається, можна знайти у роботах М.М. Брінчука, С.М. Кравченко, Г.А. Ларіонова, А.Г. Тарнавського, А.А. Траніна, та інших). Особливо треба відзначити монографію І.О. Краснової «Екологічне право і управління у США» (М.: Байкальская Академия, 1992. - 238 с.), де автор аналізує структуру і шляхи формування права навколишнього середовища США, ефективність державного управління на всіх рівнях державної влади та ін.

Характеризуючи в цілому існуючий рівень розвитку вітчизняної науково-правової думки, можна прийти до висновку, що на даний час не існує окремих досліджень, присвячених застосуванню права в галузі охорони довкілля в Україні і США. Це намагався зробити автор у своєї роботі.

У другому розділі «Поняття та суб`єкти застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та США» досліджуються та порівнюються поняття застосування права в українській та американській правовій концепції, прослідковується їх еволюція, визначається коло суб`єктів застосування права в галузі охорони довкілля, проводиться порівняльно-правовий аналіз законодавства, що регулює екологічні відносини в Україні та США.

Підходи до проблеми застосування права в Україні і в США суттєво різняться. В українській теорії права домінує тенденція виявлення характерних ознак правозастосування, місця застосування права у системі суспільних відносин, співвідношення з формами реалізації права (виконанням, використанням та дотриманням), стадій застосування тощо. Американські юристи розглядають категорію правозастосування здебільшого в її прикладному, практичному контексті. Кожний з цих підходів має свої переваги. Їх не слід протиставляти, вони мають взаємодіяти, доповнювати та збагачувати один одного.

З врахуванням теоретичного доробку вітчизняних вчених (С.С. Алексєєва, В.В. Лазарєва, П.О. Недбайла, П.М. Рабіновича, Г.Г. Шмельової) в дисертації сформульовано визначення застосування права в галузі охорони довкілля як владної організаційної діяльності спеціально уповноважених осіб щодо забезпечення реалізації еколого-правових норм персоніфікованими суб`єктами, що здійснюється у встановлених процедурно-процесуальних формах. При цьому застосування права не можна зводити лише до видання актів застосування права; це більш складне явище, що включає матеріально-правові, процесуальні, організаційні, психологічні та інші зв`язки і відносини.

Проведений аналіз дозволив виявити спільні ознаки категорій «застосування екологічного права» в українській правовій концепції та «Environmental Law Enforcement» в американському праві та дав можливість їх порівняння.

Оскільки поняття правозастосування та правореалізації діалектично пов`язані (автор поділяє погляд про необхідність дослідження застосування права як окремої правової категорії), у дисертації розглядається їх співвідношення в Україні та США.

Підставами застосування права в галузі охорони довкілля як в Україні, так і в США є: 1) неможливість у певних випадках використання суб`єктами екологічних відносин своїх прав поза діяльністю компетентних органів; 2) порушення законодавства в галузі охорони довкілля, яке вимагає притягнення суб'єктів до юридичної відповідальності. Специфіка екологічних відносин полягає у тому, що здійснювати право спеціального користування природними ресурсами (наприклад, право водокористування) можна лише з відповідного дозволу компетентного органу; будь-яка діяльність, що негативно впливає на стан довкілля, можлива лише після проведення державної екологічної експертизи (оцінки впливу на навколишнє середовище у США) чи видачі дозволів на викиди, скиди, поводження з відходами. Тому застосування права займає важливе місце як на стадії виникнення правовідносин, так і на стадії притягнення до відповідальності за екологічне правопорушення.

Правозастосування перебуває у тісному взаємозв`язку з правотворчістю. Ефективному застосуванню підлягають лише повні, ясні та недвозначні правові норми. Водночас у процесі правозастосування виявляються як недосконалість правових норм, так і прогалини у законодавстві, що стимулює процеси правотворчості. Тому значне місце в роботі займає порівняння нормативно-правових актів, що регулюють екологічні відносини в Україні та США.

Правове регулювання екологічних суспільних відносин в Україні та США здійснюється шляхом прийняття законів та інших нормативно-правових актів. У США, крім того, продовжують діяти доктрини так званого «загального» або прецедентного права (Сommon Law).

Оновлення та бурхливий розвиток екологічного законодавства припадає в Україні на 90_ті, а у США - на 70_ті роки, починаючи відповідно з прийняття Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991) та Закону США «Про національну екологічну політику» («NEPA», 1969). Основу екологічного законодавства США складають федеральні закони (у США існують також закони штатів, що регулюють екологічні відносини), які не мають автономної інкорпорованої форми та включаються у Звід законів США.

Якщо для українського екологічного законодавства характерна велика кількість комплексних нормативно-правових актів (що, на думку автора, є позитивним явищем), то американські закони в галузі охорони довкілля, за невеликим виключенням, охоплюють конкретні сфери взаємодії суспільства та природи (наприклад, Закон про охорону зникаючих видів («ESA»), 1973 р.).

Особливістю застосування екологічного права є широке коло його суб`єктів, які мають різну компетенцію, у тому числі щодо здійснення правозастосовчої діяльності. В Україні це органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, інші міністерства та відомства, суди та інші правоохоронні органи, органи місцевого самоврядування та місцевої адміністрації; у США - Агентство з охорони навколишнього середовища (Environmental Protection Agence, ЕРА) природоохоронні агентства штатів, різноманітні органи виконавчої влади, суди. В дисертації проводиться класифікація даних суб`єктів відповідно до видів правозастосовчої діяльності. Основними такими суб`єктами за обсягом їх компетенції у сфері, що розглядається є органи Мінекобезпеки, ЕРА, та суди, тому обмежений обсяг роботи дозволяє зупинитися лише на аналізі правозастосовчої діяльності саме цих органів.

Значну увагу у роботі приділено проблемі віднесення громадян до кола суб`єктів застосування права. На відміну від теорії права навколишнього середовища США, яка у певних випадках відносить громадян до суб`єктів правозастосування, юридична доктрина України не дозволяє цього зробити. Проте до таких суб`єктів можна віднести громадських інспекторів охорони навколишнього природного середовища (інститут не відомий законодавству і практиці США), оскільки вони мають деякі владні повноваження та здійснюють основні стадії правозастосовчої діяльності. В інших окремих ситуаціях громадяни України можуть приймати участь у правозастосовчих процесах.

У третьому розділі - «Правозастосовча діяльність органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України та Агентства з охорони навколишнього середовища США» дається загальна характеристика правового статусу та діяльності даних органів, досліджуються їх функції, пов`язані із правозастосуванням.

В Україні (у 1991 р.) і США (у 1970 р.) були створені центральні спеціалізовані органи виконавчої влади, які зосередили основні функції управління у сфері охорони довкілля - Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (реорганізоване в 1995 році в Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки) та Агентство з охорони навколишнього середовища США. Правовий статус цих органів характеризується: 1) комплексним управлінням в галузі охорони довкілля; 2) невіднесенням їх до кола господарських міністерств та відомств; 3) відмежуванням функцій державного екологічного контролю від керівництва експлуатацією природних ресурсів. Проте в законодавстві України більш послідовно, ніж в законодавстві США, втілено принцип єдиного керівництва охороною довкілля, який обумовлений єдністю і взаємопов`язаністю екологічних систем та принцип надвідомчого характеру рішень органів Мінекобезпеки (хоча дублювання окремих функцій управління з іншими міністерствами і відомствами ще має місце).

У вітчизняному правознавстві обгрунтовано вважається, що правозастосовча діяльність має державно-управлінську природу. Але не будь-яку управлінську діяльність можна розглядати як правозастосовчу. Законодавчі акти, що закріплюють компетенцію органів Мінекобезпеки України та Агентства з охорони навколишнього середовища США, наділяють їх управлінськими функціями, які класифікуються у роботи на координаційну, регулятивну, дозвільну, контрольну, еколого-просвітну, науково-організаційну, інформаційну. Оскільки ж правозастосовча діяльность характеризується виникненням, зміною чи припиненням правовідносин, встановленням для персоніфікованих суб`єктів прав і обов`язків внаслідок такої діяльності, то функціями, пов`язаними із правозастосуванням, слід вважати лише дозвільну та контрольну.

Дозвільну функцію органів Мінекобезпеки України можна розуміти у широкому та вузькому значеннях. У першому до неї належить організація проведення державної екологічної експертизи, правовими наслідками якої є її висновки і рішення про можливість (неможливість) реалізації проекту, що здійснює негативний вплив на навколишнє природне середовище. У другому значенні - безпосереднє надання органами Мінекобезпеки дозволів на викиди, скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з відходами та спеціальне природокористування. Дозвільна функція Агентства з охорони навколишнього середовища США полягає лише у наданні дозволів на здійснення діяльності, що впливає на стан довкілля, оскільки обов`язок проведення оцінки впливу на навколишнє середовище (аналог екологічної експертизи в Україні) покладається на господарське міністерство чи відомство (що, на нашу думку, не є доцільним), ЕРА ж виконує лише функцію офіційного експерта проекту.

У роботі аналізується процес надання дозволів на здійснення діяльності, що впливає на стан довкілля в Україні і в США (на викиди, скиди забруднюючих речовин, поводження з відходами) органами Мінекобезпеки та ЕРА, який в обох країнах досить подібний, що дозволило сформулювати (базуючись на позитивному американському досвіді) численні пропозиції щодо покрашення правозастосовчої діяльності органів Мінекобезпеки у даній сфері.

Важливим інститутом у практиці проведення оцінки впливу на навколишнє середовище та надання дозволів на здійснення діяльності, що впливає на стан довкілля у США, є участь у даних процесах громадськості. Цей інститут ретельно розглядається у дослідженні, що дозволило запропонувати розробити Положення про участь громадськості у прийнятті рішень, що впливають на стан довкілля. Прийняття такого акту сприятиме також імплементації в українське законодавство положень міжнародної конвенції «Про доступ громадськості до інформації, участь у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля», підписаної Україною у червні 1998 р.

У розділі досліджується правозастосовча діяльність органів Мінекобезпеки України та Агентства з охорони навколишнього середовища США при здійсненні ними контрольної функції, даються поняття екологічного контролю в Україні та США. Зазначається, що екологічний контроль не зводиться до застосування еколого-правових норм, його зміст набагато ширший.

Спільним для України та США є те, що основні природоохоронні органи цих держав мають у своєму складі спеціальні підрозділи, головним завданням яких є застосування еколого-правових норм - Державна екологічна інспекція (в Україні) та служба застосування права та моніторингу (у США). Основними формами їх діяльності є здійснення перевірок (інспекцій) дотримання та виконання екологічного законодавства і накладення санкцій за правопорушення.

Правозастосовчі заходи органів Мінекобезпеки України поділяються на попереджувальні, заходи адміністративного стягнення та компенсаційні; Агентства з охорони навколишнього середовища - на попереджувальні та заходи адміністративного впливу; у роботі проводиться їх аналіз та порівняння.

Четвертий розділ «Правозастосовча діяльність судів України та США в галузі охорони довкілля» присвячений дослідженню питань судового захисту екологічних прав громадян, розгляду судами цивільних та кримінальних справ, пов`язаних із охороною довкілля.

Питання охорони навколишнього природного середовища давно вже є елементами української та американської судової практики. Проте в Україні, незважаючи на тенденцію зростання екологічних правопорушень, питома вага екологічних судових справ, на відміну від США, залишається дуже незначною. Причини, на нашу думку, криються у пасивності громадян, які не вірять у можливості судового захисту їх прав, недостатньому знанні ними норм екологічного законодавства, у небажанні працівників природоохоронних органів доводити справу до суду (частково у зв`язку із недостатнім штатом юристів у таких структурах), у закритті провадження цієї категорії справ органами прокуратури за формальними ознаками, у заздалегідь визнаній неспроможності підприємств компенсувати матеріальні збитки, заподіяні екологічними правопорушеннями, у недостатній інформації про екологічні правопорушення та ін.

В останні роки характер судових справ в галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні поступово зазнає змін. Тому автор умовно поділяє практику застосування законодавства в галузі охорони довкілля судами України (загальної юрисдикції та арбітражними) на традиційну (розгляд справ щодо відшкодування шкоди, заподіяної державі внаслідок порушення екологічного законодавства, розгляд кримінальних справ) та нетрадиційну (пов`язану із захистом екологічних прав громадян), що лише починає формуватися.

У дисертацій проводиться порівняльний аналіз судових механізмів, в Україні та США щодо:

1) захисту права громадян на безпечне для життя та здоров`я довкілля (визначаються юридичні критерії цього права, основними з яких є нормативи екологічної безпеки, його обсяг та можливості судового захисту в Україні; законодавство США хоч безпосередньо не закріплює цього права, проте надає значні можливості громадянам контролювати діяльність, яка може спричинити екологічну небезпеку, шляхом подання до суду так званих громадських правозастосовчих позовів - (citizen enforcement suits);

2) права громадян на подання до суду позовів про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров`ю та майну внаслідок негативного впливу на довкілля (аналізуються фактори, які необхідно враховувати судам України при розгляді таких спорів, розглядаються доктринальні положення деліктного права США, які є юридичними підставами подання таких видів позовів - «усунення перешкод», «пріоритет публічного права», «недопущення перетину меж власності», «сувора відповідальність» та ін.);

3) права громадян на відшкодування моральної шкоди, спричиненої екологічним правопорушенням (законодавство України, не дивлячись на певні недоліки та прогалини, що критикуються автором, видається тут більш прогресивним, ніж у США, оскільки в останньому випадку громадяни не мають можливості вимагати відшкодування «емоційних розладів» («моральної шкоди» за українською термінологію), якщо вони не зможуть довести, що такі розлади призвели до погіршення їх здоров`я);

4) захисту права громадян на вільний доступ до інформації про стан довкілля (на відміну від США судова практика захисту цього права в Україні ще не сформувалась, обгрунтовується необхідність внесення змін в законодавче регулювання екологічних інформаційних відносин);

5) права громадян на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності державних органів, визнання недійсними їх актів, що порушують екологічні права (суди в Україні можуть розглядати дану категорію позовів як в адміністративному, так і у позовному провадженні, наводиться практика розгляду таких спорів в Україні та в США).

Практика розгляду в судах України цивільних справ, пов`язаних із відшкодуванням шкоди, завданої державі внаслідок порушення екологічного законодавства, стала вже традиційною. Ця тематика достатньо висвітлена у вітчизняній еколого-правовій літературі. Тому поряд із розглядом особливостей цієї категорії спорів, аналізом недоліків правозастосовчої діяльності судів при їх розгляді, зумовлених низкою об`єктивних та суб`єктивних факторів (недосконалість існуючих методик та такс, складність доведення причинового зв`язку між фактом забруднення та діяльністю певного суб`єкта та ін.), велика увага приділяється відповідному досвіду Сполучених Штатів.

Розглядаючи цивільні справи про відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому середовищу, суди США накладають на винну особу цивільні штрафи (які зараховуються до державного бюджету), а також, як правило, виносять судові накази, які передбачають настання певних негативних наслідків для правопорушника («паралельні наслідки»), як, наприклад, позбавлення права укладати угоди із федеральним урядом, закриття підприємства та ін. (на відміну від української практики, де суди, маючи повноваження виносити окремі ухвали у разі виявлених порушень, досить часто нехтують цим). Штрафи в США мають як компенсаційний, так і каральний характер.

Суди США при визначенні суми штрафу беруть до уваги: 1) величину отриманої відповідачем економічної вигоди від вчинення екологічного правопорушення, яка не може бути більшою від накладеного штрафу - «компонент вигоди»; 2) характер скоєного правопорушення - «компонент тяжкості»; 3) суб`єктивну сторону правопорушення, зокрема, форму вини правопорушника (умисел чи необережність); 4) попереднє дотримання чи недотримання (виконання чи невиконання) законодавства; 5) фінансові можливості правопорушника сплатити штраф; 6) ступінь співпраці (взаємодії) правопорушника із правоохоронними та природоохоронними органами. Більшість екологічних законів США вміщують ще й положення про те, що, сума штрафу повинна компенсувати негативні наслідки, які сталися чи можуть статися внаслідок правопорушення.

У США існують Правила оцінки шкоди, завданої природним ресурсам, які базуються на декількох критеріях - «відновлювальних заходів», «споживчої вартості», «неспоживчої вартості» (їх зміст розкривається в роботі). На відміну від суддів України, які повинні чітко дотримуватись існуючих методик і такс, судді США, вирішуючи справу, самостійно визначають, які із критеріїв треба застосувати до кожного конкретного випадку.

Вивчаючи практику застосування судами кримінальних санкцій за екологічні злочини в Україні та в США, автор приходить до висновку, що на відміну від Сполучених Штатів в Україні не докладається достатніх зусиль у боротьбі з екологічними злочинами, багато з яких залишаються латентними.

Адекватна судова практика у кримінальних справах в галузі охорони довкілля, що відповідає наявному в державі стану екологічної злочинності, правильність винесених судом вироків перебуває у залежності від таких факторів як: 1) нормативно-правова основа кримінальної відповідальності за екологічні злочини (автор проводить аналіз та критичну оцінку КК України, проекту КК України, екологічних законів США щодо регламентації відповідальності за екологічні злочини); 2) використання судами процесуальних механізмів у процесі розгляду екологічних кримінальних справ (відзначаються недоліки в їх використанні, які притаманні як Україні так і США); 3) організація попереднього слідства (в Україні, на відміну від США саме неналежне розслідування екологічних кримінальних справ є однією з основних причин їх латентності); 4) еколого-правова свідомість працівників правоохоронних органів тощо.

У роботі висунуті пропозиції щодо вдосконалення діяльності судів при розгляді ними справ, пов`язаних з охороною довкілля.

Висновки

Дисертаційне дослідження завершують висновки, що супроводжуються практичними пропозиціями щодо вдосконалення екологічного законодавства і правозастосовчої практики в Україні з урахуванням кращого світового досвіду, зокрема американського, а також постановкою деяких наукових проблем, що потребують глибокого дослідження. Основними висновками є наступні:

1. В Україні створено в цілому досить розвинену систему екологічного законодавства. Хоч процес розвитку цієї системи не зупинився, існує необхідність ії подальшого вдосконалення. Тому на перший план виступає проблема ефективного застосування еколого-правових норм, що є одним з основних інструментів у досягненні належного балансу між суспільством і природою. При цьому заслуговує на увагу вивчення та творче запозичення великого досвіду Сполучених Штатів Америки в цій сфері.

2. Близьким до поняття «застосування права в галузі охорони довкілля» в Україні є поняття «Environmental Law Enforcement» в американській правовій доктрині; в обох випадках це: а) процес щодо забезпечення реалізації еколого-правових норм; б) владна діяльність в галузі охорони довкілля компетентних суб`єктів, в першу чергу, державних органів; в) діяльність, що спрямована на вирішення конкретної життєвої ситуації.

3. Правозастосовча діяльність в Україні і в США характеризується великим колом її суб`єктів, серед яких особливе місце належить органам Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України та Агентства з охорони навколишнього середовища США, а також судам. Американська еколого-правова доктрина відносить до суб`єктів застосування права і громадян (у передбачених законом випадках); за українською теорією громадяни, не наділені владними повноваженнями, не можуть бути суб`єктами правозастосування, але законодавство України надає їм певні можливості брати участь у правозастосовчих процесах.

4. Для підвищення ефективності правозастосовчої практики органів Мінекобезпеки України при наданні дозволів на здійснення діяльності, що впливає на стан довкілля, необхідно вирішити низку проблем, зокрема: ліквідувати існуючі прогалини у законодавстві (прийняти нормативи екологічної безпеки; розробити порядок надання дозволів на використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення; розробити порядок та інструкцію щодо поводження з відходами, що не є радіоактивними та отруйними речовинами); надати право органам Мінекобезпеки України у процесі надання дозволів вимагати не лише інформацію, що передбачена відповідною інструкцією, але й інші відомості, якщо вони є необхідними для вироблення умов дозволу; запровадити при наданні дозволів ретельний аналіз попередження забруднення на всіх стадіях виробничого процесу та посилити контроль за досягненням проміжних термінів дозволених величин забруднення; врегулювати в галузевому законодавстві коло суб`єктів, процедуру, терміни оскарження рішень про надання дозволів на здійснення діяльності, що впливає на стан довкілля.

5. Покращенню інспекційної діяльності органів Мінекобезпеки України сприятиме: прийняття інструкції про проведення інспекцій (в якій визначити їх порядок, періодичність, процедуру проведення); розповсюдження практики проведення комплексних інспекцій із залученням юристів; встановлення обов`язку органів державної реєстрації підприємств надсилати до органів Мінекобезпеки України перелік новостворених підприємств із зазначенням їх статутних завдань; проведення тренінгових програм для державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища; збільшення штату юрисконсультів.

6. Активному залученню громадськості до правозастосовчих процесів в Україні сприятиме: введення обов`язку органів Мінекобезпеки України публікувати в засобах масової інформації перелік проектів, що надійшли на державну екологічну експертизу; розробка Положення про участь громадськості у прийнятті рішень, що впливають на стан довкілля (із визначенням у ньому процедури повідомлень громадськості про можливість реалізації проектів, що здійснюють вплив на довкілля, обов`язку уповноважених суб`єктів надавати коментарі до всіх зауважень громадськості, що надійшли у процесі обговорення проекту, імперативності та порядку проведення громадських слухань в процесі екологічної експертизи тощо); посилення еколого-правової освіти громадян.

7. Ефективність судового розгляду екологічних цивільних та кримінальних справ може бути забезпечена: вдосконаленням Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря; розробкою методики відшкодування шкоди, заподіяної надрам; впровадженням у практику Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства; винесенням у необхідних випадках ухвал щодо забезпечення позовів шляхом заборони будь-якої діяльності, що негативно впливає на стан довкілля до вирішення спору; застосуванням до осіб, які вчинили екологічні злочини не лише основних, але й додаткових заходів покарання; підвищенням якості розслідування кримінальних справ в галузі охорони довкілля; вдосконаленням системи відповідальності за екологічні правопорушення, зокрема впровадженням санкцій за екологічні правопорушення у галузеве екологічне законодавство України, доповненням переліку суб`єктів адміністративної відповідальності юридичними особами.

8. Для усунення перешкод на шляху судового захисту екологічних прав громадян та їх об`єднань слід надати першим і другим право звертатися до суду із позовами про припинення екологічно небезпечної діяльності; закріпити в галузевому екологічному законодавстві право на відшкодування моральної шкоди, спричиненої екологічним правопорушенням; дати роз`яснення судам про зацікавленість у справі громадян чи громадських організацій при їх зверненні із позовами про відшкодування шкоди, завданої довкіллю, оскільки такі правопорушення посягають на їх право на екологічно безпечне довкілля; розробити методику відшкодування шкоди, заподіяної здоров`ю громадян внаслідок негативного впливу на довкілля; звільнити від державного мита громадян та громадські організації, які звертаються до суду із справами, пов`язаними з охороною довкілля, діючи в громадських інтересах.

Положення дисертації відображені у публікаціях

1. Тустановська І. Застосування екологічного законодавства у США // Право України. - 1998. - № 2. - С. 102-105;

2. Тустановська І.В. Застосування екологічного законодавства органами Мінекобезпеки України // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: Зб. наук. статей викладачів юридичного факультету. - Випуск 2. - Івано-Франківськ: Плай, 1998. - С.116-126.

3. Тустановська І. Юридична природа штрафів за екологічні правопорушення у США // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні. Матеріали III регіональної наукової конференції. - Львів. - 1997. - С.209-215;

4. Dmytro Skrylnikov, Iryna Tustanovska. Doors to Democracy. Current Trends and Practices in Public Participation in Environmental Decisionmaking in the Newly Independent States. - Chapter 5: Ukraine. - Regional Environmental Center, Hungary, June, 1998. - P.135-165;

5. Тустановська І. Куди звертатися для вирішення екологічних проблем / Екологічні права громадян: як їх захистити за допомогою закону. - К.: «Эхо-Восток», 1997. - С.115-124.

6. Тустановська І. Право громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище та його судовий захист // Майбутне правової системи України. Міжнародна науково-практична конференція молодих юристів. К. - 1996. - С.47-48;

7. Irina Tustanovska. Use your public rights // Policy Matters. - N 3. - December 1996. P.3-5;

8. Тустановська І. Порівняльний аналіз кодифікації екологічного законодавства України та США // Стан кодифікаційного процесу в Україні: системніть, пріоритети, уніфікація. - III Всеукраїська конференція. - К. - 1995. - С.83-84;

9. Тустановська І. Правове регулювання участі громадських організацій у сфері захисту права громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище в Україні та США (порівняльний аналіз) // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні. Матеріали І регіональної наукової конференції. - Львів. - 1995. - С.97-99.

Размещено на Allbest.ru