Теорія держави і права

* За характером і змістом діяльності: законодавчі (парламент);

виконавчі (уряд);

правоохоронні (міліція, органи безпеки);

судові (суди -- вищі і місцеві);

контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).

Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, монарх у конституційній монархії). Президент в Україні не віднесений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне становище потребує конституційного закріплення.

Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи державного апарату?

На схемі це можна зобразити так:

Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689--1755). Особливість його поглядів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася узурпація влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 р. було названо системою «стримувань і противаг».

У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби («Пакти і Конституції» Пилипа Орлика, 1710 р.) створити конституційний проект незалежної України з урахуванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законодавча влада -- Генеральна Рада, що обирається; виконавча влада -- гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. «Пакти і Конституції» П. Орлика, написані під впливом західноєвропейського парламентаризму^[2], заклали засадні принципи республіканської форми державного правління.

Принцип поділу влади складається із системи вимог:

1) поділ функцій і повноважень (компетенції) між державними органами відповідно до вимог поділу праці;

2) закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;

3) наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;

4) наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави поза-конституційним шляхом.

Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є потреба узгодження і взаємного правового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здійснення судового контролю за законністю діяльності управлінського апарату означає порушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу влади не можна реалізувати повністю.

Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економічної і політичної ситуації.

Влада в демократичній державі у вигляді її трьох гілок (законодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою вираження влади народу. Будучи «поділеною», влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.

Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:

1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;

2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила поведінки.

Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України.

§ 5. Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової

Законодавча влада -- це делегована народом своїм представникам у парламенті^[3] (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Конституції України «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент -- Верховна Рада України». Назва гілки влади «законодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності.

Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.

Є засновницька функція, яка здійснюється через участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійснюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших посадових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентського контролю. Проте головною особливістю організації та діяльності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва. Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парламенту:

- представницьку,

- законодавчу,

- фінансову,

- засновницьку,

- контрольну.

Виконавча влада -- влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву -- Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, -- це Федеративна Рада, в Італії -- Рада Міністрів, у Японії -- Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або -- голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія),

У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади -- управління, що охоплює:

* виконавчу діяльність -- здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;

* розпорядчу діяльність -- здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд).

Судова влада -- незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.

З позицій реалізації права правосуддя і судова влада -- поняття не тотожні. Правосуддя -- форма захисту права судовою владою, де рішення суду є акт правосуддя для захисту порушеного або заперечуваного права. Ефективність діяльності судів має три складові: швидкість і оперативність вирішення спорів, обгрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.

Судова влада здійснюється одноособово суддею (при розгляді незначних правопорушень) або судовою колегією у формі судової процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення до суду, а також принципами права.

Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і судових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.

У країнах загального права (Англія, США, Канада, Австралія), де є визнаним судовий прецедент як головне джерело права, суди беруть участь у правотворчості. В Україні суд не може привласнювати собі функції законодавчої або виконавчої влади. Делегування своїх функцій судами, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (ст. 124 Конституції України). Це не означає, що в Україні, як і в інших правових системах романо-германського типу, судовий прецедент не може бути допоміжним джерелом права (див. § «Судова пра-вотворчість як особливий вид правотворчості»).

Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду і судового контролю за ними.

Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі^[4].

Таким чином, основні функції судової влади:

* охоронна (охорона прав);

* функція правосуддя (захист, відновлення прав);

* контрольно-наглядова (за іншими гілками влади).

Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади (див. § «Управління в адміністративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування»).

§ 6. Система «стримувань і противаг» органів законодавчої, виконавчої і судової влади

Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг». Зазначена система допускає конкуренцію різних органів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. «Стримування» і «противаги», з одного боку, сприяють співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку -- створюють потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.

Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд і Верховний Суд. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають суворо визначені взаємні обмеження.

У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:

1) право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;

2) імпічмент Президента з боку Верховної Ради, що призводить до його усунення з поста;

3) прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів, яка має наслідком його відставку;

4) участь Верховної Ради у формуванні Конституційного Суду (призначення третини складу);

5) контроль Конституційного Суду за відповідністю Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

6) парламентський контроль Уповноваженим Верховної Ради з прав людини (омбудсманом) за дотриманням конституційних прав і свобод людини та ін.

§ 7. Управління в адміністративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування

Територія будь-якої держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці. Соціальна природа адміністративно-територіальних утворень різна.

Можна виділити два шляхи їх утворення:

* природний -- поселення, міста, села, селища виникають внаслідок історичного природного (общинного) групування людей для спільного життя (знизу);

* штучний -- райони, повіти (районна ланка), області, губернії (обласна ланка) є результатом видання і реалізації актів державної влади (зверху).

У адміністративно-територіальних одиницях, що сформувалися природним шляхом, як правило, обираються органи самоврядування, котрі займаються місцевими справами. У адміністративно-територіальних одиницях, сформованих штучним шляхом, управління здійснюється агентами держави (губернатором, префектом, головою районної адміністрації), призначуваними центральною владою -- президентом, урядом. У таких адміністративно-територіальних одиницях можуть обиратися органи місцевого самоврядування з тим, щоб представляти інтереси природних адміністративно-територіальних утворень.

Місцеве самоврядування -- особливий вид управління, реалізація гарантованого законом права територіальних спільнот громадян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою відповідальність, вирішувати всі питання місцевого значення, діючи в рамках закону і виходячи із інтересів населення. Тут територіальна спільнота (громада, комуна, муніципалітет) виступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування, її не слід плутати з територіальною одиницею (село, селище, місто, регіон, область), яка є просторовою основою місцевого самоврядування, а не його суб'єктом.

Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національних та інших особливостей. При однаковості ознак місцевого самоврядування^[5] у країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємодіючими з нею, специфічними організаціями управління справами суспільства.

Наприкінці XX ст. колективна думка про місцеве самоврядування знайшла втілення в Загальній декларації про місцеве самоврядування і Європейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка натепер перетворилася на частину українського законодавства. Відповідно до цих європейських документів Конституція України (розділ XI) дозволила місцевому самоврядуванню самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Функціонування системи місцевого управління розглядається як децентралізація і деконцентрація влади. Під децентралізацією розуміється передача центром окремих повноважень місцевим виборним органам, а під деконцентрацією -- делегування повноважень призначуваним із центру органам місцевої адміністрації. Місцеве самоврядування -- це децентралізована форма управління.

Основні системи місцевих органів самоврядування і управління такі.

1. Англо-американська система. В адміністративно-територіальних одиницях для вирішення місцевих питань обирається рада, зазвичай на 4 роки, її склад може бути як обраним, так і найнятим. Проте призначуваних чиновників із центру на місцях немає. Ця система місцевого самоврядування збереглася в «старих» державах -- Англії, Канаді, Австралії та ін. її немає в нових країнах, що розвиваються, де створені більш централізовані системи.

2. Континентальна (романо-германська) (Франція, Італія, Бельгія та ін.). При формуванні управління адміністративно-територіальних одиниць використовується змішаний принцип: виборність і призначуваність. Це пояснюється розмежуванням самоврядування в общинах і управління в адміністративно-територіальних одиницях. В общинах -- виборні органи самоврядування, без призначуваних «зверху» адміністраторів. У адміністративно-територіальних одиницях -- як виборні, так і призначувані чиновники з центру, покликані здійснювати «адміністративний контроль» за органами самоврядування.

3. Соціалістична система. Хоча це й віджила в цілому система, проте її елементи в ряді країн збереглися й дотепер. Державна система будувалася на відкиданні принципу поділу влади. Місцева Рада була органом державної влади на своїй території. Усі інші державні органи (наприклад, суди) формувалися Радами і були підвладними їм. Не було відносної самостійності місцевого самоврядування щодо центральних органів.

4. Іберійська система (Іспанія, Португалія, деякі країни Латинської Америки). Місцеві ради обираються лише населенням, а глави адміністрацій -- або населенням, або радою. В усіх випадках голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони поєднують у своїх руках публічну владу територіального колективу і державну владу.

5. Гібридні форми характерні для країн Африки. У державах, де є кочові племена (Гана, Камерун, Нігер та ін.), функції управління здійснюють або ватажки одноособове, або ради ватажків чи старійшин. Серед осілого населення адміністративні функції ватажків є скасованими, проте за своїм становищем вони входять до складу органів місцевого самоврядування, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Ванутау, Па-пуа-Нова Гвінея та ін.).

6. Військові режими (Нігерія -- до 29 травня 1999 p., Алжир та ін.). Характеризуються виключно централізованою системою управління. На місця призначаються офіцери, що є військовими губернаторами, комендантами. Органи місцевого самоврядування розпускаються. При військових губернаторах і комендантах можуть створюватися дорадчі ради, до складу яких включаються і цивільні особи.

Риси місцевого самоврядування в Україні.

1. Не є складовою частиною державного механізму управління в країні, проте, як і держава, здійснює публічну владу, владу народу.

2. Є однією з форм народовладдя. Здійснюється громадою («місцевим співтовариством») у межах певної території як безпосередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через органи місцевого самоврядування.

3. Має особливий суб'єкт -- населення, громадяни, що мешкають на певній території.

4. Має особливий об'єкт управління -- питання місцевого значення.

5. Має самостійність, що виражається в його організаційній відокремленості, у праві на фінансово-економічні ресурси^[6], у виконанні значної частини суспільних справ у рамках закону та ін.

6. Несе відповідальність за свою діяльність, що забезпечується різними формами контролю з боку населення.

7. Поєднує у собі засади інституту громадянського суспільства і державної влади: баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом. Значна частина діяльності місцевого самоврядування -- вирішення питань, на які держава впливає у багато способів (правових, фінансових та ін.). Органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, брати участь у здійсненні державних функцій. У цьому разі державні органи мають право здійснювати контроль за реалізацією наділених повноважень.

Відзначимо, що конституційний поділ державної влади і місцевого самоврядування в Україні має практичне підґрунтя, хоча й не носить абсолютного характеру. Важливо, щоб у самоврядуванні поєдналися дві основи -- державна та громадська.

Організаційні форми місцевого самоврядування виражаються через форми демократії:

* безпосередню (широка особиста участь громадян в управлінні через громадські ради, комісії, домові, вуличні квартальні та інші органи самоорганізації населення, референдуми, опитування та інші форми, що допускаються за законом);

* представницьку (наявність представницьких вищих органів на місцях, обраних посадових осіб і право відкликання їх виборцями; функціонування органів місцевого самоврядування: сільських, селищних, міських Рад та їх виконкомів).

Представницька і виконавча частини органу місцевого самоврядування, при збереженні своєї відносної самостійності, об'єднані в єдине ціле одним керівником. Цим керівником є голова самих Рад.

(Див. про самоврядування главу «Загальне вчення про демократію», про органи місцевого самоврядування в Україні -- главу «Державні органи влади України»).

§ 8. Професійна і державна служба

Державний службовець і працівник приватного сектора.

Посадова особа

Професійна служба -- професійна діяльність осіб, що обіймають посади в державних органах та їх апараті, об'єднаннях громадян, органах місцевого самоврядування, недержавних структурах за призначенням, обранням, конкурсом, контрактом, що має своїм змістом реалізацію управлінських функцій.

Професійна служба за ознакою її організації і порядком проходження може бути поділена на такі види:

державна служба	служба в органах місцевого самоврядування	служба в комерційних організаціях

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Державна служба -- врегульована законодавством професійна діяльність осіб, що обіймають посади в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави і одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Державна служба може бути поділена на два види:

цивільна	мілітаризована
- у державних органах та їх апараті (законодавчої, виконавчої і судової гілок влади)	- у державних установах і органах управління державними підприємствами	- військова (у Збройних Силах)	- воєнізована (в органах міліції та ін.)

Службовими особами є службовці державних органів, організацій, органів управління державними підприємствами, органів місцевого самоврядування, комерційних організацій, що своїми діями створюють юридичні акти або спроможні породжувати, змінювати чи припиняти конкретні правовідносини.

Службовець -- учасник подвійних правовідносин:

- трудових, що залежать від професійного особистого становища, трудових прав і обов'язків, від процесу праці;

- адміністративних, що залежать від виконання служби, управлінських функцій (відносин влади).

Державний службовець -- працівник державної організації, установи, підприємства, що в установленому законом порядку здійснює трудові функції на професійних засадах на основі трудового договору (контракту), що одержує заробітну плату з державних коштів відповідно до займаної посади і підкоряється службовій дисципліні.

Власне (безпосередні) державні службовці -- особи, що мають виконавчо-розпорядницькі повноваження від імені держави. У багатьох країнах даних осіб відносять до чиновників і відрізняють від простих державних службовців (учителів державних шкіл, працівників пошти, телеграфу та ін.). З юридичної точки зору відмінності між ними кореняться в нормах галузі права, що визначає їх спеціальний (службовий) правовий статус: правовий статус чиновників (безпосередніх державних службовців) визначається нормами адміністративного права, а правовий статус простих державних службовців -- нормами трудового права (за допомогою трудового договору). Не однаковими є й порядок їх прийняття на службу (присяга), привілеї (незмінюваність) та ін. У ряді країн, що належать до англо-американського типу правових систем, найчисленнішу групу службовців розглядають як публічну службу, а власне державних службовців -- як цивільну, яка є різновидом публічної служби. Крім цивільної служби виділяють ще такі галузі служби: поліцейську, військову, судову, тюремну та ін. Ознаки державного службовця як професіонала управління:

* має інформацію як особливий предмет праці, за допомогою якої впливає на тих, хто управляються (обслуговуються);

* працює оплатно (одержує заробітну плату);

* працює в інтересах тих, хто оплачує роботу;

* працює на професіональній основі, обіймаючи посади відповідно до кваліфікації та досвіду.

Обсяг і порядок використання державним службовцем владних повноважень фіксуються в юридичному документі -- посадовій інструкції, штатному розкладі та ін.

Залежно від характеру здійснюваних функцій державних службовців можна поділити на:

керівників;

спеціалістів;

технічний персонал;

допоміжний персонал.

Працівники комерційних організацій зайняті в приватному секторі; їх колективи називають, як правило, персоналом.

Особа, що здійснює трудові функції на основі трудового договору (контракту) у приватному секторі, одержує плату за свою працю залежно від прибутку недержавної, комерційної організації.

Всі працівники комерційної організації відносно до власності на її майно поділяються на дві категорії:

Наймані працівники (службовці)	Працюючі власники
-- виконують роботу за винагороду, розмір і умови якої визначають відповідні договори найму	- володіють частиною майна і коштів підприємства та одержують винагороду у вигляді частки прибутку, що залишилася у розпорядженні підприємства

Якщо предметом інтересу найманих працівників є підвищення заробітної плати, то працюючих власників -- прагнення більше інвестувати, тобто вкладати, із тим щоб розширити виробництво і надалі одержувати більший прибуток за дивідендами. Особливою групою службовців державних органів, підприємств, установ, працівників недержавних (комерційних) організацій є посадові особи. Посадова особа -- фахівець з управління, що обіймає посаду в державному органі, підприємстві, установі, комерційній організації і постійно або тимчасово виконує організаційно-розпорядчі та інші функції, пов'язані з владним впливом на підлеглих і зі здійсненням юридичне значущих дій, спрямованих на породження, зміну чи припинення правовідносин.

Ознаки державної посадової особи:

1) виконує функції публічного характеру;

2) є юридичне наділеною державно-владними повноваженнями;

3) має право видавати правові акти, обов'язкові для інших осіб (підлеглих і/або не підлеглих по службі);

4) виступає носієм і представником державної влади;

5) може бути притягнена до підвищеної юридичної відповідальності.

У Законі України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян» закріплено право громадян на оскарження дій посадових осіб державних органів і громадських організацій. У ст. 55 Конституції України наголошується, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Класифікація посадових осіб держави може бути різною. Категорії посадових осіб залежно від їх статусу.

1. Недержавні службовці, що обіймають державні посади і мають владно-розпорядчі повноваження щодо осіб, не підпорядкованих по службі (представники влади). Це вищі посадові особи (суддя, прокурор та ін.). їх статус визначається Конституцією та іншими законами.

2. Державні службовці, тобто особи, що перебувають на службі в державних органах та їх апараті. Вони діють відповідно до Закону України «Про державну службу», інших законів про організацію і діяльність окремих державних органів.

3. Особи, що обіймають керівні посади в органах управління державних органів і організацій (глави міністерств, відомств та ін.).

4. Особи, що мають виборчий мандат (депутати, Президент). Категорії посадових осіб залежно від обсягу посадових повноважень:

Посадовими особами в комерційних організаціях (господарських товариствах) України не можуть бути:

* члени виборних органів громадських організацій;

* військовослужбовці;

* посадові особи органів прокуратури, суду, служби державної безпеки, внутрішніх справ, арбітражного суду, державного нотаріату;

* посадові особи органів державної влади і управління, покликані здійснювати контроль за діяльністю комерційних організацій.

-- повноваження яких мають внутрішньоор-ганізаційний характер	-- повноваження яких мають публічний характер, тобто поширюються за рамки державних органів на організації і громадян, безпосередньо не підпорядкованих їм по службі	-- наділені повноваженнями застосовувати засоби примусу щодо осіб, їм не підпорядкованих
керівний склад підприємств, установ, організацій	міністри, глави державних комітетів, голови місцевих Рад народних депутатів та ін.	судді, працівники міліції та ін.

Вищою посадовою особою в Україні є Президент.

§ 9. Служба в органах внутрішніх справ

Служба в органах внутрішніх справ -- різновид державної служби, що протікає в спеціалізованому органі виконавчої влади і здійснюється спеціально уповноваженими суб'єктами з метою реалізації функцій держави в практичній юридичній діяльності. Вона має всі риси і принципи державної служби як різновиду професійної служби.

Співробітник органів внутрішніх справ відповідає за свою діяльність перед особою і суспільством, що означає забезпечення простору для самоорганізації і становлення інститутів громадянського суспільства. Він виступає у відносинах із населенням як професійний управлінський робітник, безпосередній представник державної влади, носій державно-владних повноважень. Організована і функціонуюча на демократичних правових засадах державна служба є найважливішою державно-правовою гарантією забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Кожна із структур системи ОВС та їх співробітники мають певне службове призначення. Специфіка цілей і завдання служби, правового статусу співробітника підрозділів органів внутрішніх справ, характер службово-трудової функції, правове регулювання праці державних службовців органів внутрішніх справ, їх повноваження і відповідальність визначені в законодавстві.

Співробітник органів внутрішніх справ у кожному державному органі повинен працювати на однаково високому професійному рівні, застосовувати однакові засоби і методи вирішення правоохоронних завдань, мати рівні соціально-економічні і трудові права (при різних посадових повноваженнях і зарплаті), поступати на службу, проходити і припиняти її на підставі єдиних організаційно-правових норм і правил.

Правову основу служби в органах внутрішніх справ складають Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти, у тому числі нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, акти органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ^[7], статути органів внутрішніх справ.

Конституційно-правові засади державної служби співробітника ОВС - - ті самі, що і будь-якого державного службовця. Підвищення рівня правових засад державної служби до конституційного закріплення свідчить про зростання її ролі і значення для формування громадянського суспільства і побудови демократичної, соціальної, правової держави. Державна служба співробітника органів внутрішніх справ споконвічне покликана бути соціальною і правовою, орієнтованою на принципи гуманізму і відповідальності.

У Конституції України не названий співробітник внутрішніх справ як носій державної служби. Це не означає, що система ОВС позбавлена конституційності. її конституційність оцінюється насамперед двома критеріями: відповідністю ОВС тим положенням, що закріплені в Конституції України; законністю процедури заснування ОВС. Більше десяти статей Конституції України, присвячені безпосередньо питанням організації і функціонування державної служби, мають на увазі усіх її носіїв, у тому числі і співробітників органів внутрішніх справ. Отже, служба в ОВС ґрунтується на правах, обов'язках і відповідальності, однаково загальних для всієї системи державної служби.

Водночас службі в ОВС властива низка специфічних ознак. Тут служба є не цивільною, а воєнізованою, що накладає відбиток на професійну працю співробітника ОВС. Воєнізований характер служби значною мірою визначає її спеціальний статус.

Специфічні ознаки служби співробітника органів внутрішніх справ:

1) виконує особливі, охоронні завдання;

2) застосовує державний примус;

3) виконує службову роботу зі зброєю в руках;

4) при вступі на службу має відповідати низці спеціальних вимог;

5) суворо дотримується ієрархії по службі.

Так, ст. 20 Закону України «Про міліцію» чітко встановлює: «Робітник міліції при виконанні покладених на нього обов'язків керується лише законом, діє в його межах і підкоряється своїм безпосереднім і прямим начальникам. Ніхто не вправі зобов'язати працівника міліції виконувати обов'язки, не передбачені чинним законодавством»;

6) має спеціальний правовий статус з широким переліком обмежень і компенсацій.

Змістом державної служби в органах внутрішніх справ є виконання співробітниками від імені та за дорученням держави конкретних службових обов'язків із забезпечення особистої безпеки громадян, охорони суспільного порядку, боротьби зі злочинністю, роботи з засудженими, що відбувають покарання в місцях позбавлення волі, надання допомоги громадянам у здійсненні їх прав та ін. Співробітник ОВС проводить профілактичну роботу в суспільстві, «лікує» його, викорінює пороки, допомагає людині у вирішенні життєвих питань, надає їй правові послуги. Сьогодні необхідно зробити все, щоб ОВС з органів переважного примусу перетворилися на органи соціального обслуговування (органи сервісу).

У сучасних цивілізованих країнах визнано, що життєздатність і легітимність політичної системи держави багато в чому залежать від того, наскільки державні інститути і вищі посадові особи відповідають домінуючим у суспільстві цінностям і ідеалам, а їх поведінка -- нормам суспільної моралі.

Особлива увага приділяється деонтології юридичних професій, у тому числі поліції. Наприклад, Декретом № 86592 уведено «Кодекс деонтології національної поліції Франції». В Англії діє «Положення про етичні принципи поліцейської служби Великої Британії», у ФРН -- «Етика поліцейського ФРН», у США -- «Морально-етичний кодекс поліцейського США». У Росії також затверджено «Кодекс честі рядового і командного складу органів внутрішніх справ Російської Федерації», в Україні -- «Кодекс честі працівника органів внутрішніх справ». Присягаючи на вірність професійному обов'язку, співробітник ОВС має пронести цю вірність протягом усіх етапів його службової діяльності.

Розвинуте почуття обов'язку, внутрішня прихильність йому підвищують рівень професійної відповідальності за доручену справу.

Основні принципи служби в органах внутрішніх справ:

* пріоритет прав і свобод людини і громадянина;

* пов'язаність діяльності органів ОВС та їх співробітників законом;

* гласність;

* підконтрольність і підзвітність відповідним органам державної влади;

* професійна компетентність;

* службова дисципліна;

* ієрархічність -- сувора підлеглість по вертикалі;

* соціальна справедливість -- винагорода за працю у відповідності зі здібностями, кваліфікацією та якістю виконання.

Всі співробітники системи ОВС виконують обов'язки відповідно до штатної посади. Це -- посади рядового і командного складу. Крім того, є посади службовців і робітників. Особовий склад органів внутрішніх справ утворюють співробітники, що обіймають штатні посади.

Особи командного складу як представники державної влади мають адміністративно-владні повноваження, і їх законні вимоги є обов'язковими для виконання усіма громадянами, посадовими особами та організаціями.

Співробітники органів внутрішніх справ виконують обов'язки і використовують права в рамках своєї компетенції в порядку, встановленому законами та іншими правовими актами (поточне законодавство, Присяга, Положення про проходження служби рядовим і командним складом органів внутрішніх справ, контракт), застосовуючи, у разі потреби, засоби державного примусу.

У разі вчинення протиправних дій або бездіяльності при виконанні службових обов'язків співробітник внутрішніх справ несе дисциплінарну, адміністративну, матеріальну і кримінальну відповідальність відповідно до чинного законодавства, відшкодовує заподіяну шкоду в порядку, ним передбаченому. Вимоги до порядку проходження служби співробітником в органах внутрішніх справ.

1. Оволодіння деонтологічними вимогами -- основами культури: правової (професійна майстерність), психологічної (навички і прийоми психологічних знань), політичної (політична поінформованість), етичної (моральна стійкість) і естетичної (уміння естетично оформляти документи, правильно носити форму та ін.).

2. Організація та здійснення служби на основі єдиноначальності, що забезпечує чіткість і злагодженість дій усього штатного складу співробітників.

3. Дотримання службової дисципліни -- суворе виконання наказу, порядку і правил при виконанні покладених обов'язків і здійсненні прав (повноважень).

4. Присвоєння командному і рядовому складу спеціальних звань (рядовий, молодший, середній, старший і вищий командні склади) із чітко визначеним обсягом повноважень, переліком особистих прав і пільг, спеціальним порядком проходження служби, установленою формою одягу і знаками розрізнення.

5. Укладення індивідуального договору (контракту) про службу між громадянином і Міністерством внутрішніх справ в особі начальника відповідного органу внутрішніх справ, уповноваженого Міністром внутрішніх справ країни. У разі фінансування посади за рахунок коштів місцевих бюджетів контракт укладається між громадянином і начальником органів внутрішніх справ, що є уповноваженим Міністром внутрішніх справ і місцевим органом виконавчої влади.

6. Обов'язок (зобов'язання) громадянина відповідно до контракту виконувати обов'язки, дотримуватися Присяги, внутрішнього розпорядку, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Міністерство внутрішніх справ України і місцевий орган виконавчої влади зобов'язані забезпечити співробітника ОВС усіма видами постачання, прав, пільг, створити умови для служби, передбачені чинним законодавством і контрактом.

7. Настання юридичних наслідків, передбачених контрактом, у разі невиконання умов його сторонами. Проте умови контракту не можуть бути гіршими, ніж це записано в чинних законодавчих актах.

8. Просування по службі осіб рядового і командного складу, як правило, на конкурсній основі.

9. Встановлення вікових меж прийняття на службу для громадян України -- не молодше 18 років і не старше 45 років -- для чоловіків, 40 років -- для жінок.

10. Прийняття на службу співробітників із числа рядового і командного складу в індивідуальному порядку.

11. Проходження службової атестації особами рядового і командного складу, порядок якого визначається Міністром внутрішніх справ України.

12. Проходження служби відповідно до регламентуючого нормативного акта (в Україні це Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України).

13. Дотримання принципу позапартійності служби і неучасті у страйках. Відповідно до ст. 18. Закону України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію» працівникам міліції заборонено бути членами політичних партій, рухів та інших громадських організацій, які мають політичну ціль, а також організовувати страйки і брати в них участь. Будучи політичне нейтральними, співробітники ОВС мають право на об'єднання в профспілки, можуть висловлювати керівникам рекомендаційні пропозиції щодо поліпшення організації служби, з кадрових питань та ін. Співробітник ОВС може обиратися народним депутатом за мажоритарною системою.

14. Заборона особам рядового і командного складу займатися підприємницькою діяльністю.

Служба особового складу органів внутрішніх справ має особливості, які дозволяють кваліфікувати її як особливий вид державної служби.

^[1] Юридичним вираженням сукупності повноважень, предмета ведення (функцій) і юридичної відповідальності органу є його компетенція (див. докладніше про компетенцію § «Компетенція державного органу як вираження його спеціальної правосуб'єктності»).

^[2] Парламентаризм набув розвитку в Англії кінця XVII ст. У той час Джоном Локком була створена своєрідна теорія поділу влади. Влада була ним поділені на законодавчу, виконавчу, федеративну -- сфера зовнішніх зносин. На відміну від пізнішої теорії Монтеск'є, Локк ще не виділив судову владу як самостійну і розглядав її разом із виконавчою. Однак своєю теорією поділу влади він затвердив принцип парламентаризму, поставивши законодавчу владу (парламент) вище за виконавчу (уряду).

^[3] Уперше парламент був створений у 1265 р. в Англії -- у результаті відсторонення від влади короля вирішення найважливіших державних справ було доручено з'їзду представників усього вільного населення країни.

^[4] Система судів України будується за принципами територіальності і спеціалізації. Судочинство Конституційного Суду і судів загальної юрисдикції є роздільним. Не допускається створення надзвичайних та особливих судів.

^[5] Є кілька теорій самоврядування. Теорія вільної громади (розроблена німецькими вченими на початку XX ст.) -- має в основі ідею обмеження втручання держави в справи громади і природне право громади завідувати своїми справами як історично більш ранього утворення, ніж держава. Господарська і суспільна теорія самоврядування -- має вихідним положення про те, що самоврядування є управління справами місцевого господарства, протиставлення держави суспільству. Державна теорія самоврядування (розроблена Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом -- середина XIX ст.) -- грунтується на ідеї про органи місцевого самоврядування як органи державного управління, компетенція яких визначається державою. Політичні теорії місцевого самоврядування (одна з них закладена Р.Гнейстом і розвинута О. Майє-ром) -- грунтується на тезі про те, що місцеве самоврядування здійснюється почесними представниками місцевого населення, що виконують свої обов'язки безоплатно, розглядають їх як побічне, а не основне заняття. А саме це заняття -- прояв не стільки юридичних засад, скільки певного політичного прийому.

^[6] Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування в Україні є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші грошові кошти, земля, природні ресурси, що знаходяться у власності територіальних спільнот сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що знаходяться в управлінні районних і обласних Рад.

^[7] Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ -- постанова Кабінету Міністрів Української РСР від 29.07.91 зі змінами і доповненнями від 27.01.92 № 33, від 20.03.98 № 349.

Глава 8 ДЕРЖАВНІ ОРГАНІ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

§ 1. Вищий представницький орган державної влади

Вищим представницьким і законодавчим органом в Україні є Верховна Рада (парламент). Вона правомочна вирішувати будь-які питання державного життя, крім тих, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом або віднесені відповідно до Конституції України до компетенції органів виконавчої чи судової влади.

Верховна Рада приймає закони; затверджує державний бюджет; визначає основи внутрішньої і зовнішньої політики; затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Вона затверджує перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначає правові основи вилучення об'єктів права приватної власності; здійснює контроль за діяльністю Президента, призначає його вибори і усуває з посади в порядку імпічменту; здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів.

Верховна Рада призначає на посади голови та інших членів Рахункової палати, голови Національного банку за поданням Президента, половину складу Ради Національного банку, половину складу Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Надає згоду на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення.

Верховна Рада надає згоду на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора і висловлює йому недовіру, що має наслідком його відставку з посади; призначає третину складу Конституційного Суду; обирає суддів безстроково; достроково припиняє повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду про порушення нею Конституції або законів України.

Верховна Рада утворює і ліквідує райони, встановлює і змінює межі районів і міст; призначає чергові і позачергові вибори до органів місцевого самоврядування, надає згоду на укладення міжнародних договорів і денонсує міжнародні договори України та ін.

Парламент України складається із 450 народних депутатів, які обираються'на 4 роки і здійснюють свої повноваження на постійній основі. Особа, обрана народним депутатом України, не може мати іншого представительського мандата: не може бути обрана до будь-якого іншого представницького органу -- сільського, міського, районного та ін. Народний депутат має виконувати свої обов'язки парламентаря на постійній основі. Йому заборонена робота на останньому (до обрання народним депутатом України) або будь-якому іншому місці роботи. Чинним законодавством передбачена можливість тільки наукової, викладацької або творчої діяльності під час, вільний від виконання службових обов'язків парламентаря.

Верховна Рада призначає на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, заслуховує його щорічні доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод в Україні. Інститут парламентського уповноваженого з питань прав людини відомий під загальною назвою омбудсмана^[1] (див. § «Соціально-правовий механізм забезпечення прав людини»). Верховна Рада обирає із свого складу Голову Верховної Ради, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради.

Парламент України працює сесійно. Його сесії складаються із пленарних засідань, на яких приймаються рішення, а також із засідань комітетів, постійних і тимчасових комісій, що готують і попередньо розглядають питання.

Порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією України (див. розділ IV) і Регламентом від 27.07.94.

§ 2. Глава держави

Глава держави -- Президент, який є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання її Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Він структурно не входить до жодної з гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової), проте має компетенцію в сфері виконавчої влади. Для частини вихідних від нього нормативних актів потрібна контрасигнація (скріплення підписом) Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт і його виконання^[2].

Відповідно до Конституції України Президент у межах своєї компетенції має право видавати укази і розпорядження, які є обов'язковими для виконання на всій території України. Президент скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим; призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції; проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; підписує закони, прийняті Верховною Радою. Для цих рішень Президента не потрібно контрасигнації з боку Прем'єр-міністра і відповідних міністрів, тобтб Президент приймає ці рішення на власний розсуд, без будь-якої згоди або подання. Дані повноваження свідчать про функціонально своєрідне єднання Президента зі сферою виконавчої влади.

Президент є Верховним Главнокомандувачем Збройних Сил, очолює Раду національної безпеки і оборони. Призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, а за поданням Прем'єр-міністра -- членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій.

Призначає Генерального прокурора за згодою Верховної Ради, половину складу Ради Національного банку, Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Призначає на посади і звільняє з посад за згодою Верховної Ради Голову Антимонопольного комітету, Голову Фонду державного майна, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення; за поданням Прем'єр-міністра утворює, реорганізує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, та ін.

Президент представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі грамоти дипломатичних представників іноземних держав та ін.

Повноваження Президента припиняються достроково у разі:

- відставки;

- неможливості виконувати повноваження за станом здоров'я;

- усунення з поста в порядку імпічменту;

- смерті.

Президент обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 5 років (одна й та сама особа -- не більше ніж два строки підряд). Президентом може бути обраний громадянин України, який досяг 35 років, має право голосу, проживає в Україні протягом 10 останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

§ 3. Вищий виконавчий орган влади

Вищим виконавчим органом є уряд -- Кабінет Міністрів. Кабінет Міністрів -- своєрідний штаб з організації виконавчо-розпорядчої діяльності всіх органів виконавчої влади. Його очолює Прем'єр-міністр, який призначається Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад уряду призначається Президентом за поданням Прем'єр-міністра. Уряд складається з Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, трьох віце-прем'єр-міністрів, міністрів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у визначених межах.

Особливість української моделі організації виконавчої влади полягає в тому, що: повноваження, які має виконувати голова виконавчої влади, поділені між Президентом і Кабінетом Міністрів; самостійні владні повноваження у Прем'єр-міністра відсутні. Роль Прем'єр-міністра зводиться до формування програми діяльності уряду (затверджує Верховна Рада) і керівництва Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів об'єднує і спрямовує роботу міністерств, інших підвідомчих йому органів. Він забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції України, її законів, актів Президента. Він також забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної і податкової політики; політики у сфері праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

До його функцій входять розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку; забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону; розробка проекту Закону про Державний бюджет і забезпечення його виконання після прийняття Верховною Радою; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, суспільного порядку, боротьби зі злочинністю; організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи та ін.

Кабінет Міністрів уживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Акти Кабінету Міністрів (постанови і розпорядження) підписує Прем 'єр-міністр.

Кожне міністерство є центральним органом виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів. Воно здійснює управління відповідним народногосподарським комплексом або розробку пропозицій щодо соціально-економічного розвитку України, формує економічний механізм їх здійснення. До компетенції міністерства входить узагальнення практики застосування законодавства з підвідомчих йому питань, організація виконання актів законодавства, здійснення систематичного контролю над їх реалізацією.