Функции Парламента Российской Федерации – Федерального Собрания

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие, структура и функции Парламента Российской Федерации

1.1 Понятие Парламента Российской Федерации

1.2 Структура Парламента Российской Федерации

1.3 Функции Парламента Российской Федерации

Глава 2. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации

2.1 Порядок формирования Совета Федерации

2.2 Полномочия Совета Федерации

Глава 3. Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации

3.1 Порядок формирования Государственной Думы

3.2 Полномочия Государственной Думы

Заключение

Введение

Актуальность исследования. История теории и практики парламентаризма в нашей стране являет собой пример трагедии каждый раз приводящей к тому, что так точно и пронзительно описал О. Мандельштам: «Мы живем под собою, не чуя страны». Конечно, было бы наивным и глубоко ошибочным сводить все беды и невзгоды 20 века к парламенту как таковому. Любая причина любого явления представляет собой комплекс причин. Да и сам парламент в его классических европейских формах утвердился в России лишь в начале 20 века. Существовавшие во все времена в тех или иных видах представительные органы (Земский собор, Боярская Дума, Верховный Совет) скорее представляли собой демократические (в той или иной степени) институты плебисцитарного типа свойственные традиционным обществам. Их главная задача не делить власть с иными ветвями в рамках классической демократии, а одобрять и олицетворять народность верховной власти. При этом необходимо четко осознавать, что применение к оценкам и анализу парламентаризма в нашей стране в её истории жёсткой парадигмы «демократично - не демократично» не работает в принципе. Наличие или отсутствие парламента в стране не говорит о наличие или присутствие в ней демократии. Налицо чисто схоластический подход и стереотипизация сознания, свидетельствующий о незнании традиций общества и государства. Иными словами демократия это содержание, но не форма. Однако данное положение, к сожалению, не учитывалось на всех этапах парламентского развития страны. Россия пережила как минимум три периода парламентаризма. Так было в начале века когда Россия пережила четыре Государственных Думы, пытавшихся строить западную демократию. Затем на закате Советской власти, страна наблюдала долгие, диковинные и зрелищные Съезды народных депутатов, когда мы вновь якобы демократизировали общественную жизнь. После этого яркой зарницей (к сожалению, в полном смысле слова) полыхнул Российский парламент 1992-1993 года. Итог всех этих разных исторических периодов одинаков - страну в буквальном смысле разносило в клочья. Сегодня осмысливая и переосмысливая ту общественно-политическую модель сложившуюся в нашей стране в 90-е годы, уже принадлежащие истории и получившие хлёсткое наименование («лихие и проклятые»), мы, тем не менее, должны чётко осознавать - в нашей стране существует Парламент, как высший представительный и законодательный орган государственной власти. Конечно он слепок с истории нашего государства, и несёт на себе отпечаток всех родовых травм полученных при рождении. Однако не стоит забывать, что Парламент современной России новейшего времени уже прошёл большую (конечно не по историческим меркам) эволюцию, не измеряемую в контексте «хорошо-плохо». Политика представляет собой искусство возможного в рамках осознанной необходимости. Несмотря на своеобразие «суверенно-демократического» периода жизни нашего государства и общества, Парламент остаётся одним из ключевых мест приложения государственной власти, одним из ведущих её инструментов. О том, что представляет собой Парламент Российской Федерации традиционно как в узком и широком смысле, его «дух» и «буква» мы постараемся рассказать на страницах нашего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы парламентского права, роли и места Парламента, его системы и структуры являются традиционно одними из ключевых в отечественном конституционном (государственном) праве, причём значение и место данных проблем в рамках государствоведения настолько велико и важно, что проблемы парламентаризма уже сравнительно давно изучается в рамках самостоятельной отрасли. В разные годы к проблемам функционирования и развития отечественного Парламента обращались такие конституционалисты и государствоведы как Алексеев С.С., Чиркин Е.В., Хабриева Т.Я.,

Работы и взгляды ведущих отечественных учёных в данной области бесспорно важны для всестороннего и комплексного анализа и понимания проблем современного российского Парламента. Вместе с тем не стоит забывать, что воззрения представленных учёных приходятся на различные этапы существования и развития нашего государства при иных, зачастую взаимоисключающих государственно - правовых доктринах, при неизбежном политизировании и не всегда уместном учитывании текущего политического момента и конъюнктуры.

Объект исследования представляет собой общественные отношения складывающиеся в рамках функционирования Парламента Российской Федерации - Федерального Собрания на современном этапе развития общества и государства. Предметом исследования будут являться нормы Конституции и отечественного конституционного законодательства, регулирующие вопросы функционирования Парламента.

Целями исследования являются, во-первых, изучение и уяснение понятия, структуры и функций Парламента Российской Федерации - Федерального Собрания, через анализ полномочий и компетенции палат парламента Совета Федерации и Государственной Думы, что соответственно будет представлять собой вторую и третью цель исследования.

Достижению целей будет способствовать решение следующих задач.

- Установление понятия Парламента Российской Федерации - Федерального Собрания

- Определение структуры Парламента Российской Федерации

- Анализ функции Парламента Российской Федерации

- Изучение порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания

- Рассмотрение порядка формирования и полномочий Государственной Думы Федерального Собрания

- Обобщение теоретических разработок и изучение действующего законодательства по вопросам деятельности Парламента Российской Федерации

- Формулирование рекомендаций по оптимизации деятельности Парламента Российской Федерации - Федерального Собрания, и укрепления его легитимности

Методология и методика исследования. Исследование основывается на диалектическом методе научного познания объективной действительности, что позволяет рассматривать данную проблему в единстве её социального содержания и юридической формы. В качестве частнонаучных методов использованы: историко-правовой, логико-юридический, сравнительно - правовой методы. парламент федеральное собрание

Теоретической базой исследования явились исследования по философии, общей теории права, конституционному, государственному и парламентскому праву, социологии, правовой статистики.

Нормативную основу исследования образует Конституция Российской Федерации, отечественное конституционное законодательство разного времени и ряда зарубежных стран со схожей конституционно-правовой доктриной, а также ведомственные нормативно-правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы.

Практическая значимость настоящего исследования определяется, прежде всего, тем, что отдельные элементы предложенной работы могут быть использованы в процессе рассмотрения соответствующих тем в дисциплинах «Конституционное право Российской Федерации», «Парламентское право России» а также в специализированных междисциплинарных курсах.

Структура работы сформулированными целями и задачами и состоит из введения, трёх глав с параграфами, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие, структура и функции Парламента Российской Федерации - Федерального Собрания

1.1 Понятие Парламента Российской Федерации

О парламенте следует говорить лишь тогда, отмечает С.А. Авакьян, когда есть в совокупности такие признаки: наличие коллегиального представительного учреждения; характер парламентариев как народных представителей, их постоянная и оплачиваемая работа в данном качестве, социальный статус; определенные задачи и полномочия, круг дел парламента, формы, методы и стиль его работ. В первую очередь, у парламента есть набор функций, неотъемлемых для этого органа: представительство народа; законодательствование; участие в верховном руководстве делами государства (особенно влияние на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждение государственного бюджета, рассмотрение состояния и проблем различных сфер государственной жизни, их оценка, внесение предложений и рекомендаций); формирование или участие в формировании ряда государственных органов; осуществление в пределах своих полномочий функции парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.; возможность в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, разумеется, не покушаясь на их самостоятельность. Исторический опыт говорит о том, что так или иначе развитие парламентаризма было связано с приобретением названных черт статуса парламентских учреждений.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации через законодательные органы народ осуществляет свою власть. Парламенты прежде всего олицетворяют демократические начала государства, отмечает И.В. Гранкин, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику ее применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка, на реализации гражданами своих конституционных прав и свобод, их гарантиях и защите. Реалии российской действительности таковы, что от законодательных органов во многом зависят темпы развитии Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создание условий для идеологического многообразия и многопартийности, содержание компетенции государственных органов, политическая и правовая активность граждан. Деятельность законодательных органов существенно влияет на процессы обеспечения территориальной целостности Российской Федерации и укрепление Правового статуса ее субъектов. И наконец, без парламентов невозможно вхождение России в европейское и мировое сообщества стран с высокой правовой культурой, эффективной системой реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Статья 94 Конституции прямо называет Федеральное Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие сомнения на этот счет, и указывает, что оно является представительным и законодательным органом России4. Высшим органом законодательной власти в странах СНГ также является парламент. В разных странах парламенты называются по-разному: в Азербайджане -- Милли Меджлис; Армении -- Национальное Собрание; Беларуси -- Парламент -- Национальное Собрание; Грузии, Казахстане, Молдове -- Парламент; Кыргызстане -- Жогорку Кенеш; Российской Федерации -- Федеральное Собрание; Таджикистане -- Маджлиси Оли; Узбекистане -- Олий Мажлис; Украине -- Верховная Рада. В Туркменистане имеются два высших органа государственной власти: Халк Маслахаты (Народное Собрание) и Меджлис (Парламент).

В отношении парламентов субъектов РФ понятия «законодательный» и «представительный» вообще используются как синонимы. Вывод об этом можно сделать, указывает А.С. Автономов, если обратить внимание на то, как такие парламенты именуются в нескольких статьях Конституции: «Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации». Следовательно, представительный характер органа государственной власти, согласно Конституции, являйся одним из важнейших признаков парламента. Однако выбор разработчиками Конституции этого признака в качестве характеристики парламента представляется неудачным.

Представительство - вообще очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. Часто в литературе (как в нашей стране, так и за рубежом) противопоставляют представительные и исполнительные органы государственной власти. Однако такое противопоставление возможно лишь в тех странах, где органы исполнительной власти формируются без непосредственного участия избирателей: назначаются монархом, президентом или парламентом. Не является народным представительным органом и монарх, чья власть передается по наследству. Не во всех странах и весь парламент целиком является представительным органом. Например, в Великобритании свойством представительного органа обладает только Палата общин. Но британский Парламент состоит из трех частей: Палаты общин, Палаты лордов и монарха.

В России также в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. О представительном характере верхней палаты говорить уже приходится с очень большой натяжкой, поскольку члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Подавляющее большинство из них избирались либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации (президента, губернатора, мэра и т.п.) субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становились по должности8. С 2000 года порядок формирования Совета Федерации был вновь изменён, и членами верхней палаты Парламента стали специально избираемые представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации представители, именуемые зачастую в СМИ «сенаторами», что строго говоря, не совсем корректно с юридической, да и с исторической точки зрения.

В то же время Президент РФ избирается непосредственно гражданами и, значит, представляет интересы и волю избирателей. Следовательно, Президент РФ также является представительным органом государственной власти. Причем если Государственная Дума представляет многообразие народа России в его единстве, то президент представляет единство народа в его многообразии.

Впрочем, ст.94 Конституции не говорит, что парламент является единственным представительным и единственным законодательным органом, т.е. не отрицает возможности существования в российском государстве иных представительных и законодательных органов наряду с Федеральным Собранием. Что касается представительский характера государственного органа, то он, по сути, никак не раскрывается в Конституции и развивающем ее законодательстве как не описываются функции органа, связанные именно с представительным его характером. А вот в отношении понятия «законодательный орган» имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в ст.10 Конституции. Одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного строя, закрепленной в Конституции России 1993 г. (ст. 10), является проведение в жизнь принципа осуществления государственной власти на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы

Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, Т.С. Румянцева замечает, что «первой среди равных», является законодательная власть. Ей, по Конституции, отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» разделения властей Федеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в роли основополагающего органа государственной власти, наделенного правами влиять на каждую из них.

В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание -- сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве.

Согласно Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации -- является постоянно действующим представительным и законодательным органом. Этим подчеркивается двуединая природа парламента и тесная взаимосвязь двух основополагающих его функций. Созданные в Российской Федерации законодательные органы имеют многие признаки законодательных органов парламентского типа. Наличие таких признаков обусловлено порядком их формирования, внутренней структурой и содержанием деятельности. Как и парламенты зарубежных государств, законодательные органы в России избираются но основе состязательности и альтернативности кандидатов в депутаты, депутаты наделены свободным мандатом и создают депутатские объединения из представителей победивших на выборах партий. Кроме того, депутатский корпус делится но большинство, активно и открыто поддерживающее президентские и правительственные инициативы, и оппозиционное меньшинство. Следует также отметить, что согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрании является парламентом. При этом слово «парламент» в Конституции используется не как часть названия федерального законодательного органа, а как указание но его вид. С такой характеристикой действующих а России законодательных органов, по мнению И.В. Гранкина, нельзя согласиться в полной мере14. Полноценным парламентом является только тот законодательный и представительный орган, который занимает верхнюю ступеньку в иерархии органов государственной власти, обладает правом формирован, и контролировать правительство. Соответствующее распределение властных полномочий характерно дли парламентских республик. Российская Федерация к числу таковых не относится.

В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также принципы федерализма и многопартийности. Принцип федерализма призван обеспечивать интересы многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре Федерального Собрания. Одна из палат -- Государственная Дума -- представляет весь народ страны в целом. Другая -- Совет Федерации -- состоит из представителей каждого субъекта Российской Федерации. Из этого следует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении, и по численности населения, субъ-екты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации.

Принцип многопартийности в отличие от принципа федерализма, который тем или иным образом всегда учитывался при построении органов государственной власти в Российской Федерации, -- факт качественно новый в формировании российского представительного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная. Многопартийная система -- это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, - как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. На принципе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы. С 2007 года все депутаты (450 человек) Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями, и преодолевшие минимальный процентный порог (7 %), позволяющий получить места в Государственной Думе. В некоторых странах СНГ, в процессе формирования парламента все чаще используется сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы (в Азербайджане, Грузии). Численный состав парламента в странах Содружества различен. Например, Верховная Рада Украины насчитывает 450 депутатов, Парламент Грузии -- 235, Милли Меджлис Азербайджана -- 125, Жогорку Кенеш Кыргызстана -- 105, Парламент Молдовы -- 101, Меджлис Туркменистана -- 5019. Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно. Это создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и т.д. Многопартийный состав Федерального Собрания характеризует его как демократически организованный государственный орган представительной и законодательной власти.

Вывод: В соответствии с Конституцией РФ (ст. 94, 95) парламент России называется Федеральным Собранием и состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. При этом, по аналогии парламентами других стран, Совет Федерации неофициально называют верхней палатой, а Государственную Думу -- нижней российского парламента. Предписывая такую систему взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, авторы Конституции РФ исходили из следующих соображений. Государственная Дума как политический институт представительства интересов всего народа в делах управления государством должна играть ключевую роль в формировании и развитии российского законодательства. Совет Федерации должен, во-первых, как институт представительства интересов субъектов федерации обеспечивать их учет при формировании законодательства и, во-вторых, как палата, менее чем Государственная Дума подверженная влиянию партийно-политической конкуренции, обеспечивать устойчивость законодательного процесса по ключевым вопросам государственного управления.

1.2 Структура парламента РФ

Согласно ч.1 ст.95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы22. При разработке проекта и принятии действующей Конституции России практически никто не ставил под сомнение целесообразность сохранения двухпалатной структуры парламента. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов. В странах Содружества используется модель однопалатного и двухпалатного парламента. Поиск оптимальной модели организации парламента приводит к изменению его структуры. Так, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия приняли модель двухпалатной структуры парламента. Парламент Беларуси -- Национальное Собрание -- состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената. В Парламенте Казахстана две палаты: Сенат и Мажилис. Двухпалатную структуру имеет также Жогорку Кенеш -- Парламент Кыргызстана. Его нижняя палата -- Законо-дательное Собрание; верхняя -- Собрание народных представителей. Однопалатными являются парламенты федераций Коморские острова, Сент-Китс и Невис, Федеративные штаты Микронезии и Танзания. Правда, в последней из упомянутых федераций один и двух субъектов федерации (Занзибар) имеет специально для нег выделенное фиксированное количество мест в однопалатном парламенте. Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат - орган земельного представительства - палатой парламента24.

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно (ч.1 ст.100). Конституция (ч.3 ст.100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Парламентаризм -- это особая система государственного руководства, базирующаяся на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента. О.Н. Булаков подчёркивает, что Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре -- в двухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Как правило, вторые палаты представляют интересы территориальных единиц. Сегодня бикамерализм присущ всем федеративным государствам и встречается в унитарных государствах с развитой территориальной автономией.

Именно в верхней палате нашли свое отражение главные противоречия федерализма как государственного устройства -- противоречия, которые можно назвать генетическими, потому что они присущи федерализму в силу сомой его природы. Это прежде всего противоречие между представительством граждан и представительством регионов как субъектов федерации, эта противоречия между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов федерации и национальным суверенитетом. Все эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламенте любого федеративного государства, так как она была изобретена прежде всего для того, чтобы представлять субъекты и согласовывать интересы регионов и страны в целом. Верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов -- вот сверхзадача верхней палаты.

Теоретические аргументы и практика свидетельствуют в пользу двухпалатности. Безусловно, это имеет смысл, если деятельность нижней и верхней палат организована по-разному. Верхняя палата теряет свой смысл, если она просто повторяет нижнюю, особенно с точки зрения позиции в них политической партий. В отличие от общего политического представительства в нижней палате состав верхней палаты должен ориентироваться на представительство различных социальных групп, являющихся важными для каждого конкретного общества (государства), и которые не имеют соответственного представительства в нижней палате. Верхняя палата не противопоставляет себя нижней, а в большей степени дополняет и корректирует ее.

Наиболее приемлемым для России представляется все-таки выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федераций. Существование двух палат придаёт большую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным.

Конституций России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив иго определенным объемом прав и обязанностей. В соответствии с мировой практикой законодательные полномочия верхних палат по формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах; первый - возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй -- возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.

Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе принять лишь одно из двух решений; одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий, но в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции30.

Можно говорить, что Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, oт Бундесрата в ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В гоже время Совет Федерации является «сильной» па-латой в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия, Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных президентом России, путем преодоления обоими палатами президентского вето. Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм российского парламента тяготеет, скорее, к конструкции «сильной» нижней и относительно «слабой» верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы в случае разногласий преодолевать возражения Совета Федерации.

В бикамеральных парламентах субъектов России особый субъект ответственности -- палата парламента, поэтому при роспуске одной палаты блокируется выполнение законодательной функции всего парламента и большая часть иных полномочий.

Учитывая, что законодательство федеративного государства представляет собой единую систему с; увеличением законодательного регулирование субъектами Федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Основополагающими принципами являются: двухуровневое построение, в котором выделяются «правовые поля» Федерации и субъектов Федерации; обеспечение единства двух подсистем единого конституционного законодательства; использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования актов.

Вывод: В Федеральном Собрании представительскую функцию осуществляет Государственная Дума, депутаты которой избираются тайным голосованием всех граждан страны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. При установленном действующим законодательством порядке формирования Совета Федерации граждане страны непосредственного участия в его формировании не принимают. Насколько Государственная Дума обеспечивает практическую реализацию установленного Конституцией РФ (ст. 18) положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, определяется ее доминирующей политико-идеологической ориентацией. Спектр представительства политических интересов различных социальных слоев и групп и доминирующая политико-идеологическая ориентация Государственной Думы зависят от состава ее депутатского корпуса, который формируется по результатам выборов. Так же, как и в большинстве парламентов мира, в Государственной Думе реализуется концепция «организованного депутата», в соответствие с которой депутатский корпус политически структурируется в форме создаваемых на добровольной основе депутатских объединений. Основное функциональное предназначение Совета Федерации -- это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне. Однако нынешний состав Совета Федерации существенной мере не соответствует этому предназначению верхней палаты российского парламента. Действительно, по данным на начало июля 2005 г., из 176 членов Совета Федерации 87 (49,5%) не имели очевидной связи с субъектами Российской Федерации, интересы которых они должны представлять. Такими «варягами», как правило, являются отставные чиновники как федерального, так и регионального уровней и представители различных политико-экономических групп, которым по сути все равно, какой регион представлять.

1.3 Функции парламента РФ

Исследование функций парламента представляется необходимым предварить уяснением сущности термина «функция», чтобы избежать частого смешения последнего с родственными понятиями (полномочия, компетенция, обязанности). Философский словарь трактует функцию (от лат. function - исполнение, совершение) как внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений33. Например Е.В. Мандрыка подразделяет по характеру функции на: активные, реактивные, маргинальные и минимальные. К активным относят парламенты, которые играют значительную роль в принятии законов, формирование правительства и контроля за его деятельностью. На деятельность реактивных парламентов значительное влияние имеет правительство, парламент сберегает значительные полномочий по контролю за деятельностью исполнительной власти. Маргинальные -- парламенты, которые фактически полностью контролируются исполнительной властью. Минимальные -- это парламенты, которые выполняют декоративную функцию, создаются с целью придания видимости легитимности действующему режиму. В соответствии с этой классификацией и но основании конституционно-правового статуса Федеральное Собрание РФ можно отнести к активным парламентам.

Компетенцию как Федерального Собрания РФ, составляют закрепленные в Конституции обеих стран полномочия, необходимые для реализации парламентских функций в зависимости от способа конституционного закрепления выделяют три вида парламентов: 1) парламенты с неограниченной компетенцией, которые существуют в государствах с парламентарными формами правления; 2) парламенты с относительно ограниченной компетенцией -- функционируют в федеративных, децентрализованных унитарных государствах и в государствах, где в основу организации государственной власти положена президентская модель распределения властей; 3) парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией -- характерны для государств, где реализована французская - конституционная модель, то есть конституция государства устанавливает четкий и исчерпывающий перечень вопросов, по которым парламент имеет право принимать законы. Примечательно что автор довольно органично соединил три понятия: компетенция-полномочия-функции, поставив на первое место компетенцию. Федеральное Собрание России относится к парламентом с относительно ограниченной компетенцией. Такой вывод сделан на основании ст. 105 Конституции Российской Федерации, котором не устанавливает четкий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению в Государственной Думе. Четкий перечень вопросов, по которым принятые федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, определяет ст. 106. Между тем норма, содержащаяся к указанной статье, не ограничивает в целом законодательную функцию российского парламента.

Если законодательная функция российского парламента прямо указана в Конституции в его определении отмечет А.С. Автономов, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить36. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную. Сходные функции парламента путем группирования его полномочий выделяют различные авторы. Так, французский ученый М. Дюверже к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные, судебные полномочия по вопросам принятия и пересмотра конституции. Английский исследователь Д. Кумбе выделяет пять основных групп полномочий парламента: воздействие на правительство, издание законов, утверждение бюджета, контроль над администрацией, организация работы самого парламента.

Как мы видим, некоторые авторы выделяют в отдельную функцию компетенцию парламента по принятию конституции и внесению нее поправок. На мой взгляд, если принятие и изменение конституция входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая «гибкая» или «менее жесткая конституция - это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу. Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование. Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции.

Функции Федерального Собрания тесно переплетены между собой. В частности, федеральный бюджет оформляется федеральным законом. Но это не бюджетно-финансовое законодательство, которое, в частности, реализуется во введении и отмене налогов, льгот по их уплате, в регулировании так называемых внебюджетных фондов (одним из таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.

В формировании различных государственных органов парламент Российской Федерации участвует в лице своих палат (утверждение Государственной Думой кандидатуры назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства, назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, утверждение Советом Федерации кандидатур Генерального Прокурора и судей Конституционного Суда и т.д.), причем Счетная Палата, например, формируется на паритетных началах обеими палатами.

Контрольная функция реализуется как через органы палат парламента (например, комиссии по исследованию тех иди иных фактов событий) и депутатов (депутатские вопросы и запросы), так и путём поручений самостоятельным государственным органам (например Счетной палате). Контрольные полномочия Федерального Собрания не распространяются на деятельность Правительства РФ, которое несет ответственность исключительно перед Президентом.

Принятие одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе включает в себя такие действия Федерального Собрания, которые выходят за пределы других действий парламента (к примеру, принятие обращений и заявлений палат по различным вопросам внутренней и внешней политики, объявление амнистии Государственной Думой и т.п.). Церемониальная функция, казалось бы, не имеет большого значения, поскольку ее реализация не оказывает серьезного влияния на жизнедеятельность общества и государства. Однако она подчеркивает авторитет парламента. В частности, в ч.2 ст.82 Конституции РФ указывается, что вновь избранный Президент РФ приносит присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Судей Конституционного Суда. Кроме того, парламент заслушивает обращения Президента РФ, Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств.

Таким образом, А.С. Автономов выделяет наряду с законодательной (нормотворческой), церемониальную, контрольную функции. Выделяемые функции в бюджетной, финансовой сферах, а также формирование органов государственной власти на наш взгляд являются детализацией законодательной функцией, поскольку происходят в рамках специально принимаемых нормативно-правовых актов (например, принятие бюджета на очередной год (с недавнего времени на три года) оформляется федеральным законом).

Т.С. Румянцева выделяет три традиционные парламентские функции: представительную, законодательную и контрольную42. Представительная функция призвана выражать волю народа -- основу государственной власти. Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает единственным органом общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т. е. правоспособной и дееспособной части населения, предоставлено право формировать парламент. Выборность и «мандат народа» позволяют парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним. Следовательно, представительность -- определяющее свойство парламента. Это и способ формирования Федерального Собрания как органа законодательной власти, и способ его функционирования и деятельности.

Представительство как способ функционирования и деятельности Федерального Собрания выражается прежде всего в обязанности депутатов поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой немаловажный аспект представительной функции парламента -- отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных действиях данного органа.

Примером этому служат позиции депутатов, фракций и комитетов43, парламента в целом по актуальным внутренним и международным проблемам, волнующим общество, официальные оценки парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни и т. п. В этом смысле можно говорить о фокусировании, отражении в работе Федерального Собрания наиболее злободневных вопросов государственной, общественной, политической жизни страны. В рассматриваемом аспекте представительская роль парламента поднимает его значение как органа, способствующего развитию гражданского общества, принципов демократии и правового государства.

Законодательная функция -- наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию. В ее рамках формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Законодательная функция предполагает установление надежного правопорядка, допускает только один диктат -- диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в нормотворческой деятельности, что гарантирует стабильность в стране, формирование правовой основы дальнейшего развития государства.

Анализ законотворческой деятельности Федерального Собрания свидетельствует о безусловных достижениях в данной сфере, несмотря на то, что многое приходилось делать, начиная с нуля, так как российский парламент впервые стал заниматься законотворчеством на профессиональной основе.

Наряду с позитивными сторонами законодательной деятельности Федерального Собрания в его законопроектной работе, в подходе к законодательству в целом, в разработке конкретных проектов законодательных актов имеются и негативные аспекты. В целях их устранения Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию были сформулированы конкретные задачи, решение которых было направлено, прежде всего, на усиление взаимодействия всех органов власти в законопроектной работе. Развитию этого процесса должно способствовать не только создание специальных структур -- институтов постоянных полномочных представителей Президента и Правительства в Федеральном собрании, но и совместное формирование всеми ветвями власти перечня действительно первоочередных законопроектов, который должен отразить приоритеты во внутренней и внешней политике.

К числу других рекомендаций, обращенных Президентом к Федеральному Собранию, следует также отнести: необходимость подготовки закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», что способствовало бы повышению уровня правового регулирования установленных процедур законодательного процесса; разработку проекта закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами, и в то же время обязывал Правительство более аргументировано обосновывать свою позицию; целесообразность принятия важнейших законов на основе широкого обсуждения специалистами и общественностью и т.д. Главной же идеей совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Президент считает выработку ясных, четких представлений о необходимых структуре и содержании российского правового пространства.

Преодоление негативных сторон законодательной деятельности Федерального Собрания будет способствовать как уточнению в целом его основных полномочий по повышению качества принимаемого законодательства, так и по корректировке, дальнейшему развитию иных конкретных направлений его деятельности, связанных с осуществлением законодательной функции.

Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, ст. 102, 103), наделено и Федеральное Собрание, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется. Вместе с тем, в последнее время происходит как бы скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами46. Из сказанного следует, что закрепление за Федеральным Собранием контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля.

Вывод: По Конституции РФ Государственная Дума является и главным актором процесса законодательной деятельности, а Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах. При этом законодательная деятельность Совета Федерации основана на принятии -- в первоочередном порядке по жестко регулируемой администрацией палаты бюрократической процедуре и без дискуссионно-конкурентного обсуждения -- законов, инициаторами которых являются Президент и Правительство России.

Глава 2. Совет федерации Федерального собрания РФ

2.1 Порядок формирования

Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в законодательном органе федеративного государства. Согласно Конституции и Федеральному закону от 05.08.2000 N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»47, в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается его депутатами на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением). Такой указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного лица.

Юридическая конструкция Федерального Собрания построена таким образом, чтобы его палаты действовали постоянно, поскольку только в этом варианте можно было бы соблюсти жесткие временные сроки прохождения законов и взаимодействие между палатами в законодательном процессе.

Этот вывод подтверждает редакция п. 1 ст. 99 Конституции, с которой начинается глава 5, где сказано, что «Федеральное Собрание является постоянно действующим органом». И здесь, безусловно, имеется в виду именно такой вариант взаимодействия между палатами и постоянной их работы, который обеспечил бы непрерывность процесса законотворчества, регламентированного в Конституции. Такая работа Совета Федерации может быть обеспечена только таким составом его членов, которые действовали бы на постоянной, профессиональной основе и могли бы квалифицированно представлять интересы населения и органов государственной власти субъектов Федерации в законодательном процессе. И в этом состоит главная цель предложений Президента России, изложенных в проекте соответствующего закона. Как видно, при таком подходе становится очевидным, что главным здесь является не желание Президента Российской Федерации лишить руководителей органов власти субъектов Федерации неприкосновенности и других дополнительных льгот, которые они имеют за счет федерального бюджета, а желание повысить эффективность работы данной палаты и тем самым улучшить качество федеральных законов, принимаемых Федеральным Собранием. Действующий состав членов Совета Федерации избирался населением для выполнения совершенно иной работы в субъектах Федерации и никакой ответственности перед тем населением за свою работу в Совете Федерации никогда и ни в какой форме не нес. Прибывая в Москву один раз в месяц на 1 - 2 дня, сенаторы фактически решали в федеральных организациях дела, связанные с деятельностью своих субъектов. Об этом красноречиво свидетельствует полупустой зал Совета Федерации, периодически показываемый в телевизионных репортажах, но всегда заполненный в период обсуждения проекта федерального бюджета и некоторых других законов, затрагивающих интересы власти субъектов Федерации.