Функции государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

государственный управление социальный

Государственное управление -- великое искусство реализации государственной власти в определенных целях и интересах. Это универсальный и объективно необходимый элемент социальной действительности и неважно, с каких методологических позиций (цивилизационных или формационных, идеалистических или материалистических, метафизических или диалектических, позитивистских или неопозивтивистских) исследуются связанные с ним общественные отношения, процессы и явления. Подходы, оценки и выводы, конечно, будут разные, но суть государственного управления, как реального общественного явления, от этого не меняется. Однозначно и другое: содержание, формы и методы государственного управления определяются конкретно-историческим условиями экономического, социально-политического и культурно-национального развития данного общества, особенностями политической и правовой культуры народа, профессионализмом и интересами правящей элиты, формой государственного устройства и государственного правления, сложившимся режимом властвования.

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Актуальность. Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм.

Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.

Объектом исследования курсовой работы являются функции государственного управления.

Целью работы является рассмотрение и изучение функций государственного управления

Для более четкого и детального изучения курсовой работы, поставлены следующие задачи:

1. рассмотреть понятие государственного управления;

2. изучить природу и социальную сущность государственного управления;

3. рассмотреть функции и цели государственного управления.

При изучении темы курсовой работы были использованы методы: исторический, метод анализа, метод синтеза.

Глава 1 Государственное управление, его природа и социальная сущность

1.1 Управление, его сущность и структура

Управляемость -- важнейшая характеристика всех организованных социальных систем. Будучи главным средством объединения людей и упорядочения их повседневной жизни, управление присутствует буквально во всех сферах и подсистемах общественного бытия. Но далеко не всегда оно носит государственно-властный характер: в обществе действуют не только органы государственного управления, но и множество иных субъектов, обладающих управленческими (официальными и неофициальными) полномочиями.

Управление -- это результат интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли. Это целенаправленное управляющее воздействие субъекта на объект с целью перевода последнего и понос состояние. Оно возникает тогда и только там, где требует я осознанные усилия для ведения какого-либо дела с целью достижения определенных социально значимых результатов.

Вне управления может быть только одно: хаос и беспорядок, как следствие -- человеческие беды и трагедии. Управлять, как писал и свое время Анри Файоль, -- это значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать. Предвидеть -- означает учитывать грядущее и вырабатывать программу действий на ближайшее и отдаленное будущее; организовывать -- строить намеченный заранее материальный и социальный организм; распоряжаться -- принуждать персонал работать надлежащим образом; координировать -- объединять и гармонизировать» действия участников единого процесса; контролировать, заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям.

Управление -- это универсальный и необходимый фактор человеческого общежития. Его качество определяется множеством и условий объективного и субъективного характера. Прежде всего уровнем цивилизованности и экономическими ресурсами Общества, культурой и национальными традициями народов, профессиональной подготовкой и нравственными качествами правленческих кадров, дисциплинированностью исполнители и т.д.

Наиболее адекватно суть управления раскрывает термин «управляющее воздействие»[1], т.е. реальное побуждающее, заставляющее, изменяющее и преобразующее влияние на сознание, поведение и деятельность людей. И все это в контексте реализации намеченных целей и задач.

В отличие от обычного воздействия (ученого на семинаре, артиста на сцене, политика на предвыборном митинге и т.д.), управляющее воздействие непременно включает в себя несколько основных элементов: анализ и предвидение, целеполагание, организацию, координацию, регулирование, мотивацию, контроль, оценку полученных результатов и планирование новых шагов.

Анализ и предвидение -- важнейшая функция управления как на макро-, так и на микроуровне. Это непременное условие принятия оптимальных управленческих решений и достижения желаемого результата. Анализ и предвидение предполагают расчленение изучаемого явления на отдельные элементы, выявление их сильных и слабых сторон, сравнение имеющегося с данными аналогичных объектов и действующими нормативами, формулирование выводов и прогнозирование возможных вариантов дальнейшего развития объекта в тех или иных условиях.

Целеполагание основано на том, что субъект управления способен предвидеть, моделировать и планировать желаемое и нужное для него состояние. Цель -- это своего рода отражение интересов и потребностей людей. Именно цели обусловливают организацию управленческого процесса, его регулирование и подконтрольность во времени, пространстве и по субъектам управляющего воздействия. Изменение целей непременно влечет изменение всей системы организации управленческого процесса, вносит существенные поправки в содержание, структуру, формы и методы управляющего воздействия.

Организация -- понятие, которое в управленческой науке рассматривается в нескольких смыслах: а) как целостное социальное образование со своим особым внутренним построением; б) как определенное свойство системы, характеризующее ее с точки зрения внутреннего структурно-функционального построения; в) как процесс регулирования и упорядочения взаимодействия элементов системы в пространстве, во времени, по объемам, видам и формам деятельности людей. Главная задача организации -- обеспечение целенаправленной и эффективной совместной деятельности людей.

Координация заключается в определении и поддержании необходимого положения управляемого объекта в окружающей среде, в согласовании внутреннего его состояния с внешним воздействием. Координация обеспечивает целостность и устойчивость системы.

Регулирование -- процесс ориентации, направления и уточнении деятельности людей. Оно предполагает нейтрализацию отклонений от нормального режима работы управляемого объекта во внутренних ее параметрах и характеристиках. Регулирование во многом предотвращает кризисы и разрушения.

Мотивация -- целенаправленное использование знаний об интересах, потребностях и устремлениях людей для того, чтобы вызвать в них соответствующую заинтересованность в успешной реализации управленческих задач. Потребности бывают (по классификации американского психолога А. Маслоу[2]):

* физиологическими (потребности в пище, одежде, отдыхе, продолжении своего рода);

* экзистенциальными (потребности в безопасности своего существования, уверенности в завтрашнем дне, стабильности КИ темного пространства);

* социальными (потребности в общении, заботе о других);

* престижными (потребности в уважении со стороны других, и престиже, высокой и справедливой оценке проделанного);

* духовными (потребности в самовыражении через научное и художественное творчество).

В управленческой практике используются самые различные формы материальной и моральной мотивации исполнителей -- награды и премии, присвоение званий, чинов и рангов, объявление благодарности и привлечение к дисциплинарной ответственности критику и моральное публичное поощрение и т.д.

Контроль -- важнейшая и неотъемлемая функция управления, реализация которой обеспечивает объективную оценку ситуации, создает предпосылки для внесения необходимых корректив в микшированные действия. Контроль предполагает сбор, обработку и анализ управленческой информации о проделанной работе, сравнение достигнутых результатов с запланированными показателями, разработку мероприятий, стимулирующих достижение намеченных целей. Контроль опирается на данные учета и отчетности, финансового и административного аудита, социологических исследований. Хорошо, если он организуется на основе современных автоматизированных информационных систем и с помощью вычислительной техники.

Все вышеизложенное позволяет определить управление как целенаправленное (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное), организующее и регулирующее воздействие людей (и созданных ими институтов) на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность в определенных целях и интересах. Осуществляется оно как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные государственные, хозяйственные, политико-партийные, общественные и т.п. структуры.

Управление с точки зрения его социальной сущности характеризуется многими отличительными чертами и признаками. Речь идет, прежде всего, о том, что:

управление -- это общественно обусловленное явление, связанное с реальной жизнью и повседневной совместной деятельностью людей. Оно всецело зависит от сознания, энергии, воли, организованности, ценностных ориентации, интересов и потребностей людей. Каждый народ и каждая нация, каждое государство и каждый человек всегда находится перед выбором, всегда вынужден принимать то или иное решение. Наука управления как раз и помогает выбрать из многих возможных вариантов наиболее достойный и правильный, определить наиболее значимые цели, сформулировать приоритетные направления дальнейшей деятельности, избрать оптимальный путь достижения этой цели;

управление пронизывает буквально все общественные отношения и связи -- политические, экономические, социальные и культурно-духовные; межличностные и общественные; частные и публичные; деловые и общественно-коммунальные; внутригосударственные и международные;

управление -- это организованное и динамично развивающееся явление. Это не что-то застывшее, раз и навсегда данное. Оно развивается и совершенствуется, приспосабливаясь к потребностям общества. Все зависит от конкретных исторических условий, динамики развития социально-экономической ситуации, национально-культурных и психологических факторов, интеллектуально-кадрового потенциала общества, развитости его правового поля и др. Управление характеризуется непрекращающейся борьбой между тенденциями к его централизации и децентрализации, бюрократизации и дебюрократизации, авторитарности и демократизации, плановости, подконтрольности и самоорганизации, между дилетантизмом и профессионализмом;

4. управление -- это сложное многоэлементное и многоаспектное явление общественного бытия. Оно эффективно лишь при умелом и разумном использовании всех связанных с ним материальных и интеллектуальных ресурсов. Оно имеет свою структуру, основные элементы которой -- субъекты, объекты и управленческие отношения. Если в общественном объединении, образно говоря, отсутствует разделение на управляющий орган и управляемое тело, то такое объединение нежизнеспособно.

Субъект управления -- активное начало управленческого процесса. Субъект всегда выступает в качестве инициатора субординационно-иерархического взаимодействия. Быть субъектом -- значит быть инициирующей, направляющей и ведущей стороной субординационного взаимодействия, детерминирующей процесс развития объекта в том направлении, которое обусловлено интересами и целями самого субъекта.

Субъектом управления является либо конкретное лицо (индивид), либо формализованная структура (объединение людей), которая по отношению к другим людям обладает соответствующими знаниями, культурой, полномочиями и, главное, несет ответственность за свои управленческие решения и последствия их реализации. Субъект может быть простым или структурно сложным, но однозначно он должен быть один и отличаться внутренним органическим единством. Если в сообществе появляется два или больше субъектов управления, то в нем рано или поздно начнется противоборство, возникнут конфликты, которые в конечном итоге приведут сообщество к распаду. К аналогичному результату ведет отсутствие внутреннего стратегического единства субъекта управления -- внутренне конфликтная, раздираемая противоречиями правящая элита успешной быть не может.

По сравнению с другими субъектами общественных отношений субъект управления обладает вполне определенными преимуществами -- материальными, интеллектуальными, статусно-правовыми. Главный его признак -- способность и реальная возможность принимать управленческие решения и обеспечивать (если надо, в принудительном порядке) их реализацию. Субъект не только инициирует взаимодействие и определяет его организационную форму, но и управляет этим взаимодействием. Только от субъекта, в конечном счете, зависят характер, продолжительность и время окончания управленческого взаимодействия.

Объект управления -- это то, на что направлено управляющее воздействие субъекта управления. Объект -- это то, что выступает в роли воспринимающей стороны и образует особое поле системы управленческого взаимодействия. Объект в результате представляется неким полем для деятельности субъекта. Условно можно сказать, что объект -- это ведомый элемент системы управления.

Объекты управления:

?отдельный человек. Принимая решение о помиловании осужденного, президент подписывает управленческое решение, которое имеет не только частное, но и важное социально-воспитательное значение. Решение о премировании работника также носит управленческий характер. Оно направлено не только на улучшение материального положения данного человека, но и преследует другую не менее важную цель -- стимулирование качества труда, повышения его эффективности;

? трудовые коллективы и другие объединения людей. Парламент, принимая новый закон, например, о политических партиях, преследует цель совершенствования политической системы страны. Объектом же управления в данном случае выступают политические партии, которые должны внести в свои программы, уставы и постановления, в свою повседневную практику необходимые коррективы в соответствии с новым законодательством;

социальные классы, слои и группы. Закон о монетизации льгот[3] -- яркий пример управленческого решения по отношению к целому социальному слою -- пенсионеров, ветеранов войны и труда, инвалидов, многодетных семей и т.д.;

общество в целом. Федеральные законы, указы президента, постановления правительства, как правило, объектом своего управляющего воздействия рассматривают общество в целом. Указанные решения распространяются на всех лиц на всей территории страны, которые в совокупности и представляют собой общество.

Основные свойства объекта управления:

внутреннее единство в том смысле, что в нем не должно быть абсолютно автономных частей (подсистем), которые не подлежат воздействию со стороны управляющего субъекта. Члены сообщества как объекта управления живут как единое целое, вступая в определенные связи и отношения между собой, обеспечивая тем самым свое воспроизводство и самосохранение. Если же в сообществе появляется «самостоятельная» часть, то ее существование может быть лишь временным и в чем-то исключительным. Плюрализм и многообразие в организационном построении объекта управления допустимы лишь в определенных пределах;

активность, т.е. способность проявлять инициативу по отношению к субъекту управления и даже (при определенных обстоятельствах) сопротивляться принятым решениям;

относительная самостоятельность в своей внутренней жизни, обладание относительной автономией в своих потребностях и интересами, которые нередко не совпадают с интересами и потребностями управляющего субъекта;

адаптивность, приспособляемость к различным условиям и факторам общественного бытия;

5.способность к самоорганизации. Мелочная опека со стороны, авторитарно-бюрократическое управление всегда и однозначно вредны.

Субъекты и объекты управления неразрывно связаны между собой и взаимодействуют в рамках определенных отношений, которые называют «управленческими». Это особая форма связей между субъектом и объектом управления, которые складываются в процессе осуществления управленческого труда на основе целенаправленного учета и использования объективных закономерностей субъективных факторов функционирования различных социальных систем. Такого рода отношения могут быть официальными и неофициальными, формальными и неформальными, отношениями субординации и координации, руководства и подчинения и т.д.

Управленческие отношения отличаются тем, что они, во-первых, по форме субъективны, а по содержанию объективно обусловлены, складываются безотносительно к тому, какой стороной этих отношений они выступают -- активной или пассивной. Носителями управленческих отношений в той или иной мере являются все участники общественной и коллективной и индивидуальной деятельности.

Во-вторых, управленческие отношения являются сознательно-волевыми. Осуществляя функции управления, люди руководствуются заранее поставленными целями, стремятся регулировать свои действия во имя достижения этих целей. Отсюда понятно, что управленческие отношения носят не только сознательно-организующий, но и четкий целенаправленный волевой характер. Причем каждый тип управленческих отношений отражает специфику общества, его традиции, культуру и национальные особенности, определяются формой государства, множеством других факторов объективного и субъективного характера.

В-третьих, управленческие отношения по своему характеру действенны, направлены на достижение определенного результата. В одном случае они созидательны, в другом -- разрушительны, в третьем -- на одних направлениях стимулируют и содействуют развитию, а на других -- тормозят такое развитие.

Достаточно удобным критерием классификации управленческих отношений является субъект управления. По этому критерию можно выделить шесть видов управления и управленческих отношений:

1. государственное управление. Оно реализуется государственным аппаратом от имени народа, по поручению народа и во имя народа. Государственное управление распространяется на все общество (и все его подсистемы) как управляемую целостность;

2.местное самоуправление. Объектом такого управления являются жители определенной административной территории (муниципального образования), которые непосредственно или через создаваемые структуры (органы местного самоуправления, муниципальные службы) управляют делами своего муниципального образования, причем за свои средства и под свою ответственность;

менеджмент -- управление собственностью со стороны собственника;

общественное управление силами выборных органов различных общественных формирований -- партий, профсоюзов, творческих, спортивных, научных сообществ, союзов, ассоциаций;

групповая саморегуляция -- кооператив, товарищество садоводов, ассоциация социологов и др. В ее рамках люди свободно и добровольно объединились и сами на договорных началах управляют своей деятельностью;

единоличное управление -- управление со стороны субъекта своими же действиями и поступками. Этот вид управления многие ученые рассматривают в качестве исходного элемента всех остальных видов управления.

1.2 Социальная природа государственного управления

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление -- это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций. В научной и учебной литературе понятие «государственного управления» представлено в самых различных редакциях.

В учебнике Российской академии государственной службы система государственного и муниципального управления» государственное управление трактуется как «интеллектуально-инфорционное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности,суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества».

Профессор Атаманчук Г.В. представляет государственное явление как сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования[4]. С этой точки зрения государственное управление представляет собой целенаправленное, системно-организованное, практически-преобразующее воздействие на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и деятельность людей, придающее объекту управления необходимую динамику и социально ориентированный характер.

Профессор В.Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти»[5].

Институт Всемирного банка, государственное управление определяет как применение-использование политической власти для контроля-регулирования внутригосударственных дел, как способ осуществления власти в регулировании экономических и социальных ресурсов общества для их развития[6]. Суть государственного управления видится в реализации потребностей и интересов общества, решении задач по обеспечению целостности, суверенитета и безопасности страны, упорядочению повседневной жизни людей.

Обобщив представленные позиции, государственное управление можно определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных Органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Государственное управление характеризуется многими отличительными чертами и только ему присущими признаками:

а) масштабностью, распространенностью управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Только государственная власть регулирует все сферы жизнедеятельности общества. Все другие разновидности власти имеют территориально ограниченный, производный, чаще всего подчиненный характер.

Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, судьбы миллионов и каждого человека в отдельности. Причем речь не идет о мелочном вмешательстве в частную жизнь человека или во внутрикорпоративные отношения. Нормальное демократическое государство предоставляет обществу достаточно широкие свободы и возможности для принятия самостоятельных решений. Но оно не безразлично к «внешним контурам» жизнедеятельности общества и его подсистем, обеспечивающим стабильность, безопасность и целостность общества. Именно государство устанавливает «пределы» свободы граждан, нормативно определяет поведение людей и общества в целом;

б) властным характером. Государственное управление -- это не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания, намерения и призывы, это, прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое, волевое, а в необходимых случаях -- силовое принуждение. «Государство, -- писал в свое время М. Вебер, -- есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (или считающееся легитимным) насилие как средство»[7]. Государственная власть отличается тем, что, во-первых, она носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть является государственной; во-вторых, эту власть от имени государства реализуют соответствующие органы, организации должностные лица; в-третьих, она едина, централизована, консолидирована: двух государственных властей быть не может; в-четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы). Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, у нее для этого нет ни полномочий, средств, ни соответствующего инструментария; в-пятых, государственная власть объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку. В результате, с одной стороны, формируется единая государственная общность, а с другой -- происходит дифференциация единой территории и населения по конкретным территориальным образованиям; в-шестых, государственная власть имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; в-седьмых, только государственная власть юридически уполномочена применять легализованное легитимное принуждение. Для этого у государства имеется специальный аппарат принуждения, соответствующие министерства, службы и агентства, инспекции, судебные и контрольно-надзорные органы, специально подготовленные кадры;

в) возможностью использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм, широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности. Например, принуждение с помощью правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Государство, и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает.

В экстраординарных случаях государством могут запрещаться митинги, демонстрации, деятельность политических партий и т.д. Но при этом надо помнить, что ограничения, запреты, санкции и наказания, в принципе, мало несут конструктивно-созидательного. Тем не менее, без них нет и быть не может эффективного управления;

г) государственное управление -- это органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются реальные возможности страны и общества. В свою очередь, государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и весьма многогранным (по функциям) социально-политическим институтом, придает социальному управлению должную системность, гарантирует его внутреннюю согласованность, целенаправленность и рациональность.[8]

Характер субъектно-объектных отношений позволяет также определить государственное управление в широком и узком смыслах.

Государственное управление в широком смысле -- это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом. Это функция государственных органов всех ветвей власти плюс соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной нормах (видах) властной деятельности. По содержанию оно включает:

а)обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);

б)определение приоритетных в данной конкретной исторической социально-политической ситуации групп интересов;

в)выбор в соответствии с приоритетными интересами стратегических целей, определение политического курса, основных сил способов их осуществления;

г)решение вопросов, связанных с поиском, накоплением распределением материальных, интеллектуально-кадровых

других ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;

д)обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства.

Государственное управление в узком смысле -- это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер. Таким образом, государственное управление представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного преобразования. Оно включает в себя целый ряд взаимосвязанных элементов: анализ конкретной ситуации; прогнозирование развития событий и процессов; целеполагание; разработку и принятие управленческих решений -- стратегии и тактики решения стоящих задач; материально-финансовое, информационное, кадровое, правовое и др. обеспечение реализации этих решений; координацию и регулирование; мотивацию исполнителей; организацию и контроль; оценку промежуточных и итоговых результатов управления.

1.3 Виды государственного управления

В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX века господствовала система государственного управления, основанная на идеологическом и политическом диктате. Такое управление оказалось социально малоэффективным и к началу 90-х годов практически себя исчерпало.

По иерархической структуре власти государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют:

а) международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями7; б) государственное управление на общенациональном уровне; в) управление на уровне субъектов федерации; г) управление в автономных ограниченных образованиях; д) управление на уровне муниципальных образований.

По объекту управленческого воздействия оно может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.

Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере управления, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют соответствующий контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению.

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех «центров»: 1) федеральных органов власти силами федеральной государственной службы, органов власти субъектов федерации и их государственной гражданской службой, 3) местных органов власти и муниципальной службы[9].

В зависимости от целей, задач и временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое управление предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции и программы, ориентированные на качественное: изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.

Тактическое управление -- конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках оперативных решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом используется ситуационный подход анализа объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый вариант дальнейшего развития ситуации.

По содержанию и методам управленческого воздействия государственное управление может быть (по методике ООН) политическим, экономическим, административным и социальным.

Политическое управление -- разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация.

Экономическое управление представляет собой процесс принятия и реализации государственных решений, касающихся экономической сферы. Это воздействие осуществляется косвенно, путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности, к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.

Административное управление -- проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного»[10] государственного администрирования. Административное воздействие -- это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Суть такого управления -- воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы -- обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать те или иные действия.

Социальное управление -- организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности.

Государственное управление -- не застывшее, а постоянно развивающееся явление общественного бытия. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Свое активное влияние оказали и реалии XX -- начала XXI веков, породившие, например, концепции рациональной бюрократии, правового, а позже социального государства, теорию «нового государственного управления»[11] В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предназначенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия:

? если менеджмент ориентирован на экономическую рентабельность управленческой деятельности, то государственное правление нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека;

? если менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и продаже услуг, то государственное управление -- на налогообложении и бюджетном распределении национальных доходов и средств;

? если продукт, производимый фирмой, осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену, то продукт государственного управления незрим и практически не поддается выражению в количественных, а тем более ценовых показателях; если управленческие отношения в сфере менеджмента в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского, коммерческого, трудового), то государственное управление связано с правовым регулированием нормами публичного права (конституционного, административного, экологического, международного). Различны и методы этого регулирования, в первом случае они преимущественно диспозитивные, во втором -- императивные;

? в отличие от частных компаний и фирм, государственно-административные органы в большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов: партий, общественных палат, профсоюзов, других заинтересованных объединений граждан;

? если объектом управляющего воздействия со стороны государства является все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология и др., то частный сектор участвует в решении общенациональных проблем в достаточно ограниченных масштабах.

Различия, как видим, существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений

Глава 2. Цели и функции государственного управления

Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей. Поддержание позитивной экологической обстановки. Поддержание рыночных механизмов. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание «древа целей»[12], в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Функции государственного управления - объективно обусловленые виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т. е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции «насилие»[13]. Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

Функция планирования. (При этом нужно ответить на вопрос чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически важная функция.) Функция организации. (Создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат.) Функция регулирования. (Функция направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий объем деятельности.) Функция работы с персоналом. (В мировой практике данной функции уделяется все большее и большее внимание.) Функция контроля. (Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.)

К сожалению, постулат неоконсерваторов о всеобщем, пронизывающем все сферы общественной жизни рыночном регулировании в рамках нашей страны не может найти подтверждение. Здесь важно определить специфические функции государства, чтобы данные функции не ушли на откуп рыночным механизмам, а сделать так, чтобы государство определило объем данных функций на федеральном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае должна осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций - это и есть контроль в сфере рыночной экономики. К специфическим функциям я отношу: научно-техническое развитие, контроль и регулирование за сферой трудовых отношений и, естественно, финансовая система. Данные функции стоят особняком и требуют строжайшего контроля со стороны государства, так как в противном случае можно говорить об угрозе безопасности страны. То есть при их реализации необходимо учитывать все особенности развития страны, ее специфику.

Не секрет, что многие трансформации и преобразования в государственном управлении проходят хаотично и весьма субъективно. Методологически целостного подхода к государственному управлению нет и это следует признать. Мы поставлены в ситуацию, когда нет комплексного механизма в создании, трансформации структур как на федеральном, так и на местном уровне. В данном контексте необходимо поговорить о принципах государственного управления. Итак, принцип (от лат. «principium» - первоначало, основа[14]) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами. То есть, те закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей. Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить 3 взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:

* Онтологический (этот аспект включает в себя генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают.)

* Гнесеологический (анализ характера принципов, языка, логики и структуры их адекватной научной интерпретации)

* Методологический (указывает на механизмы теоретического и практического применения принципов) Очевиден тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении. Поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционировании. Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы, требования:

- Отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи.

- Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению.

- Отражать специфику государственного управления.

Рассматривая систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области. В данной работе использована систематизация, позаимствованную из труда Г. В Атаманчука «Теория государственного управления»: Принципы государственного управления[15].

Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития).

Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий).

Организционно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными момента-ми при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий)

Государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.).

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем: Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны. Федеративное построение государственного управления. Целостность, рациональность, эффективность государственного управления. Единство законодательного регулирования и дифференцации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств. Прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. В данном контексте можно выделить два актора этой, так называемой, игры: это федеральный центр и региональные власти. Как мы видим, в поставленной проблеме четко прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще недавно видел панацеей от всех бед ликвидацию союзного центра.

Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.

Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления.

Заключение

Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Конец XX столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство - интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.