Система государственных социальных гарантий военнослужащих Российской Федерации

В этих условиях Правительство Российской Федерации выработало правовой механизм приостановления ежегодно принимаемым в ранге федерального закона федеральным бюджетом действия норм законодательных актов о правах и льготах военнослужащих.

Впервые приостановление действия прав военнослужащих, регламентированных Федеральным законом «О статусе военнослужащих» было апробировано при принятии Федерального закона от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ.- 2001.- № 53 (Ч.I).- Ст. 5030.. Тогда с 1 января 2002 года было приостановлено на год действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в части выплат за счёт федерального бюджета денежной компенсации за поднаём жилья гражданам, уволенным с военной службы и не обеспеченным в трёхмесячный срок органами местного самоуправления жилыми помещениями по избранному месту жительства. Следует отметить, что до сегодняшнего дня право лиц, уволенных с военной службы на получение указанной денежной компенсации из средств федерального бюджета, так и не было восстановлено.

В 2002 - 2004 годах сложилась практика, когда приостановление действия льготы военнослужащих на один год продлевалось и на последующие годы. Тем самым создавалась ситуация, при которой льгота не отменялась, но её действие замораживалось на длительный период, с чем с годами смирялись не только законодатели, но и сами льготополучатели - военнослужащие, что в последствии позволило законодателям отменить большинство из ранее приостановленных льгот военнослужащих.

Так, например, только Федеральным законом от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»См.: Федеральный закон от 24 декабря 2002г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // СЗ РФ.- 2002.-№ 52 (Ч.I).- Ст. 5132. было временно приостановлено действие следующих трех существенных льгот, установленных для военнослужащих:

1) предусмотренное абзацем четвертым пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» право на выплату по их желанию денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) в размере его стоимости;

2) предусмотренное абзацем вторым пункта 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» право военнослужащих, и уволенных с военной службы, на получение за счёт средств федерального бюджета денежной компенсации за поднаём жилья;

3) предусмотренное абзацем вторым пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» право членов семей военнослужащих, потерявших кормильца, на предоставление льготных кредитов на строительство индивидуальных жилых домов, строительство, ремонт садовых домиков и благоустройство садовых участков.

С 2001 года законами о федеральном бюджете, четыре года подряд, было приостановлено действие подпункта «б» подпункта 1 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»См.: Федеральный закон от 12 января 1995г. №5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года №40-ФЗ) // СЗ РФ.- 1995.- №3.-Ст. 168; 2000.- №2.- Ст. 161; №19.-Ст. 2023; 2001.- №33.- Ст. 3427; 2002.- №30.- Ст. 3033; 2003.- №19.- Ст. 1750; 2004.- №25.- Ст. 2480; №35.- Ст. 3607; 2005.- №1 (Ч. I).- Ст. 25., гарантировавшее получение от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства.

Следует отметить, что происходило приостановление действия льгот для военнослужащих и на подзаконном уровне. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2004 г. № 625См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 2003г. №625 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров СССР и Правительства Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации актов ЦК КПСС и Совета Министров СССР в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» // СЗ РФ.- 2003.- №42.- Ст. 4075. было приостановлено действие абзаца третьего пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 604 «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наём (поднаём) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы»См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 1992г. №604 «О неотложных мерах по обеспечению жилой площадью военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.- 1992.- №11.- Ст. 832; 1993.- №15.- Ст. 1313; 1995.- №18.- Ст. 1673. Указанным постановлением органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было запрещено за счёт средств федерального бюджета выплачивать денежную компенсацию гражданам, уволенным с военной службы, за наём (поднаём) жилых помещений при невозможности обеспечения жилыми помещениями по установленным нормам в 3-месячный срок со дня их прибытия к избранному постоянному месту жительства.

Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», установлено, что правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения, предусмотренные этим Федеральным законом, не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в сам Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Следовательно, законами о федеральном бюджете процедура временного ограничения права военнослужащих на получение указанной денежной компенсации осуществлена юридически безупречно. Однако такого рода ограничения фактически приводят к тому, что декларированные законом права военнослужащих существенно сужаются.

Таким образом, в 2000 - 2006 годах, оказавшись не в состоянии в полном объёме обеспечить военнослужащих всеми видами натурального обеспечения (вещевым, продовольственным и жилищным), и не имея достаточных денежных средств на компенсацию военнослужащим положенных видов натурального довольствия денежными выплатами, Правительство Российской Федерации выработало достаточно эффективный правовой механизм приостановления ежегодно принимаемым в ранге федерального закона федеральным бюджетом действия норм законодательных актов о правах военнослужащих.

В указанный период времени и общество и самих военнослужащих постепенно приучили к тому, что в условиях дефицита бюджетных средств, вызванного трудностями экономического роста в Российской Федерации, можно на годы заморозить реализацию целого ряда льгот и преимуществ военнослужащих и членов их семей. За это время офицеры и прапорщики, несогласные с социальной политикой государства в отношении военнослужащих были вынуждены оставить военную службу, оставшиеся же на военной службе были вынуждены принять предложенные им новые, по сути, урезанные условия социальной защиты.

Ограничение прав и преимуществ военнослужащих осуществляется на политическом уровне - по совместному решению исполнительной и законодательной властей. Однако армия не является политической трибуной, у военнослужащих нет возможностей митинговыми или иными политическими методами отстаивать свои права и льготы. В армии и на флоте нет организованных структур, которые могли бы профессионально защищать декларированные законом права человека в погонах. У военнослужащего, есть только два выбора: либо согласиться с ограничением его прав, либо уволиться с военной службы. Большинство офицеров и прапорщиков в силу того, что им остаётся незначительное количество лет до достижения 20-летней выслуги, дающей право на получение военной пенсии, а также права на получение социального (т.е. бесплатного) жилья с правом его безвозмездной приватизации, вынужденно приняли урезанные условия их социальных гарантий.

Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) установлено, что законы подлежат обязательному исполнению всеми органами государственной властиСм.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.)// Российская газета. - 1993. - 25 декабря.. Эта норма, безусловно, распространяется и на исполнение законов, устанавливающих права и льготы военнослужащих. Сложилась противоречивая ситуация: законодательство о статусе военнослужащих следует исполнять, однако в федеральном бюджете хронически не хватает средств на его реализацию.

До бесконечности замораживать действие законодательства о статусе военнослужащих невозможно - это неизбежно приведёт к падению доверия армии к органам государственной власти, что негативно скажется на уровне обеспечения военной безопасности государства. В этих условиях правительство и парламент Российской Федерации решились на проведение следующего этапа реформирования социального статуса военнослужащих, суть которого состоит в замене ряда натуральных льгот на компенсационные меры (главным образом денежные выплаты).

Второй этап существенного изменения прав и социально-правового статуса военнослужащих связан с введённой с 1 января 2005 года «монетизацией» (заменой на денежные выплаты) социальных льгот граждан Российской Федерацией.

22 августа 2004 года был разработан и принят Федеральный закон от № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации»См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.- 2004.- №35.- Ст. 3607; 2005.- №1 (Ч. I).-Ст. 37.. В нём установлен перечень правовых норм, которые подлежат отмене или изменению с 1 января 2005 года. Указанным законом были существенно изменены 155 действующих законов, еще 41 закон с 1 января 2005 года признаны утратившими свою силу.

Ревизия социального законодательства существенно изменила и Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в который внесено порядка 70 изменений, вступивших в силу с 1 января 2005 года. Изменения минимизируют ранее применявшиеся льготы военнослужащих и членов их семей.

С 1 января 2005 года были отменены следующие 18 льгот, которыми ранее пользовались военнослужащие и члены их семей:

- право военнослужащих на получение продовольственного пайка (кроме проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях);

- право военнослужащих на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения;

- право военнослужащих и членов их семей на приобретение через сеть военной торговли промышленных и продовольственных товаров, продуктов питания по льготным ценам;

- право военнослужащих, а также лиц, уволенных с военной службы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вступивших в ЖСК либо осуществляющих строительство (покупку) индивидуальных жилых домов (квартир), на предоставление субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи;

- право военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы по льготным основаниям, на включение органами местного самоуправления по избранному постоянному месту жительства в списки граждан, уволенных с военной службы, нуждающихся в получении жилых помещений, или в списки членов ЖСК;

- право военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на получение доли государственной собственности в процессе ее приватизации;

- право военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, на бесплатное предоставление в собственность или пожизненное наследуемое владение по месту военной службы земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства;

- право военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 15 лет и более, за три года до увольнения с военной службы по возрасту, а также граждан, уволенным с военной службы по льготным основаниям, общая продолжительность военной службы которых составляет 15 лет и более, на бесплатное предоставление по месту военной службы или избранному месту жительства в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства;

- право военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, на приобретение высвобождаемого военного имущества по сложившимся ценам с учетом износа и предоставляемых налоговых льгот;

- право военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы по льготным основаниям, имеющих общую продолжительность военной службы 20 лет и более, на освобождение от уплаты земельного налога и налогов на имущество физических лиц;

- право военнослужащих, а также граждан, уволенных с военной службы по льготным основаниям, и членов их семей на освобождение органами местного самоуправления полностью или частично от уплаты местных налогов и сборов;

- право военнослужащих, увольняемых с военной службы по льготным основаниям и проходящих профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей, на возмещение расходов, связанных с профессиональной переподготовкой;

- право граждан, ставших инвалидами вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения ими военной службы, на получение беспроцентного кредита на строительство жилого дома и приобретение товаров длительного пользования;

- право членов семей военнослужащих, потерявших кормильца, на преимущество по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, на прием в садоводческие товарищества (кооперативы);

- право членов семей военнослужащих, потерявших кормильца, на предоставление льготных кредитов на строительство индивидуальных жилых домов, строительство, ремонт садовых домиков и благоустройство садовых участков;

- право членов семей военнослужащих, потерявших кормильца, на освобождение от уплаты налогов на имущество физических лиц, с транспортных средств, переходящих в их собственность в порядке наследования, а также от уплаты земельного налога;

- право родителей, супругов и несовершеннолетних детей военнослужащих, погибших (умерших) при исполнении обязанностей военной службы, на получение бесплатной медицинской помощи в военно-медицинских учреждениях;

- норма о том, что на военнослужащих-женщин, которым предоставлен отпуск по беременности и родам, а также отпуск по уходу за ребенком, распространяются дополнительные льготы, гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Отменённый пакет социальных льгот военнослужащих и членов их семей в денежном эквиваленте составил не менее 3 тысяч рублей ежемесячно. Так, только ежемесячная закупочная стоимость продовольственного набора общевойскового продовольственного пайка в 2005 году составляет порядка 1680 рублей, примерно столько же составляет ежемесячный проезд на городском и пригородном общественном транспорте в крупных городах.

С 1 января 2005 года взамен отменённых льгот военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, был увеличен до 120% размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, составлявшей ранее до 70% оклада по воинской должности. Для офицеров, проходящих военную службу в городах Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях указанную надбавку увеличили до 160%, а солдатам, матросам, сержантам, старшинам, прапорщикам и мичманам -до 200 % оклада по воинской должности.

Однако принятое законодателями решение о переводе натуральных льгот в денежную форму путем включения компенсационных выплат военнослужащим в ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы вызывает сомнения:

- по правомерности включения компенсационных выплат в состав денежного довольствия, подлежащего налогообложению;

- по различиям в должностных окладах военнослужащих и влиянии его на размер надбавки, а значит и на компенсационную сумму;

- по явному ущемлению прав пенсионеров военной службы, если указанная надбавка не входит в базу для расчета пенсии;

- по сопоставимости индексации денежного довольствия, включающего в себя компенсационные выплаты, с реальным ростом инфляции.

К сожалению, при принятии решения о переводе натуральных льгот в денежную форму путем включения компенсационных выплат военнослужащим в ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы законодатели чётких ответов на указанные сомнения не дали.

Практически во всех случаях, в нормах Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» содержатся указания на конкретный размер (в денежном, процентном или ином выражении) предоставляемых льгот или выплачиваемой компенсаций. С 1 января 2005 года такие нормы заменены указаниями о полномочиях Правительства России или федерального ведомства определять порядок и размер их предоставления.

Так, в 13 случаях вместо ранее чётких и понятных норм о конкретных льготах вводятся отсылочные нормы, согласно которым с 1 января 2005 года реализация социальных гарантий осуществляется в размере и порядке, определяемых Правительством Российской Федерации в том числе:

- размер и порядок получения военнослужащими выплаты на обзаведение имуществом первой необходимости;

- размер стоимости продовольственного пайка для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- размер выплаты военнослужащим денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (ранее закон предусматривал выплату указанной компенсации в размере полной стоимости продпайка, однако последние 5 лет выплаты были заморожены и осуществлялись из расчёта не более 20 рублей в сутки);

- размер и порядок получения военнослужащими денежной компенсации вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества личного пользования (ранее закон предусматривал выплату указанной компенсации в размере стоимости предметов вещевого имущества);

- порядок оказания медицинской помощи членам семей офицеров, а также лицам, находящимся на их иждивении, в военно-медицинских учреждениях;

- порядок возмещения расходов, связанных с перевозкой военнослужащих, уволенных с военной службы, членов их семей и перевозом личного имущества различными видами транспорта, бронированием мест в гостиницах при направлении военнослужащих в служебные командировки (ранее указанные расходы возмещались в полном объёме);

- размер и порядок обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, денежными средствами для проезда на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения в связи с переводом натуральных льгот в денежную форму (ранее проезд был бесплатным);

- порядок осуществления расходов военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд по вопросам, связанным с прохождением военной службы (ранее они были освобождены от уплаты госпошлины);

- порядок осуществления расходов военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, по оплате адвокатских услуг и юридических консультаций (ранее такого рода услуги осуществлялись бесплатно);

- размер и порядок получения гражданами, уволенными с военной службы, имеющими общую продолжительность военной службы 20 лет и более денежной компенсации в размере фактически уплаченных ими земельного налога и налога на имущество физических лиц (ранее они освобождались от уплаты указанных налогов и имели право на бесплатное получение земельных участков);

- нормы и порядок ремонта индивидуальных жилых домов, принадлежащих членам семей военнослужащих, потерявшим кормильца (ранее он осуществлялся бесплатно);

- порядок и размеры компенсационных выплат членам семей военнослужащих, потерявшим кормильца, по оплате квартирной платы и жилищно-коммунальных услуг (ранее они имели право на ежемесячную 50%-ную денежную компенсацию указанных расходов);

- порядок и размеры компенсационных выплат членам семей военнослужащих, потерявшим кормильца, по оплате установки квартирных телефонов по действующим тарифам (ранее они имели право на 50%-ную денежную компенсацию указанных расходов).

С 1 января 2005 года из Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в ряде случаев конкретный термин «обязаны» заменён на термин «вправе». В результате чего правовая норма уже не носит императивного (повелительного) характера и может не исполняться, если нет на то соответствующих условий. Так, в пункте 12 статьи 15 комментируемого закона обязанность органов местного самоуправления в первоочередном порядке предоставлять соответствующим категориям военнослужащих право на вступление в жилищно-строительные кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов, заменена на право совершать указанные действия, что, впрочем, можно уже и не делать. Очевидно, что введённые с 1 января 2005 года ограничения ранее действовавших прав военнослужащих привели к фактическому ухудшению положения военнослужащих и членов их семей по сравнению с установленным ранее их статусом и пакетом социальных льгот. Любое уменьшение объёма социальных гарантий военнослужащих и членов их семей не соответствует базовому принципу законодательного регулирования вопросов социальной защиты в Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2004 года № 1258 «Вопросы денежного довольствия военнослужащих» с 1 октября 2004 года было установлено ежемесячное денежное поощрение военнослужащим, замещающим отдельные воинские должности в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в размерах, кратных окладам по их воинской должности.

Однако такого рода ежемесячное денежное поощрение распространяется только лишь на военнослужащих, занимающих соответствующие должности в центральном аппарате Минобороны России, и не подлежит выплате другим военнослужащим, например войсковым. Исходя из установленного размера старшие офицеры в отделе главного управления Минобороны России, имеющие должностные оклады порядка 5000 рублей получили ежемесячную прибавку в 12000 рублей. В результате их доходы увеличились фактически в два раза по сравнению с офицерами, занимающими равнозначные должности в воинских частях и учреждениях, не относящихся к центральному аппарату Минобороны России.

Следует признать, что установленная Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 1258 дифференциация денежных доходов военнослужащих в зависимости от их принадлежности к центральному аппарату Минобороны России разделяет офицерский корпус на высокооплачиваемых военных чинов (занимающих должности федеральной государственной службы) и войсковых офицеров, на которых указанное нововведение о ежемесячных доплатах не распространяется. Представляется, что действие Указа Президента Российской Федерации от 30 сентября 2004 года № 1258 целесообразно распространить на всех военнослужащих, лишь тогда можно будет признать, что замена пакета социальных льгот военнослужащим на денежные выплаты не привела к снижению их доходов и понижению их уровня жизни.

В сложившуюся ситуацию, чреватую окончательным падением престижа военной службы, пришлось вмешаться Президенту Российской Федерации. С 1 марта 2005 года им было произведено определённое увеличение денежного довольствия военнослужащих путём введения специальной надбавки в размере одного должностного оклада военнослужащегоСм.: Указ Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005г. №177 «О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания» // Красная звезда. - 2005. - 22 февраля., а также с 1 февраля 2008 года увеличен должностной оклад и оклад по воинскому званию на 9%. Несколько больше сегодня получают военнослужащие в тех пока немногих частях, переводимых на новый способ комплектования, в которых на основании приказа Министра обороны Российской Федерации 2003 года № 450 предусмотрена выплата надбавки за особые условия боевой подготовки: от 2970 до 3630 рублей в месяц (в зависимости от состава военнослужащих)См.: Приказ Министра обороны Российской Федерации от 22 декабря 2003г. №450 «Об установлении ежемесячной надбавки за особые условия боевой подготовки некоторым категориям военнослужащих» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.- 2004.- №4.. Указанные выше размеры денежного довольствия защитников Отечества на фоне отмены для них права бесплатного проезда на общественном транспорте и налоговых льгот свидетельствуют об очередном провале правительственной заботы о материальном благосостоянии военнослужащих.

С учетом налогообложения, по официальным расчётам, произведённым Минобороны России, по состоянию на 30 декабря 2007 года, с увеличением оклада по воинскому званию и занимаемым должностям годовой доход рядового военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, составляет порядка 159096 рублей (14917 рублей в месяц). За год ратной службы сержант получал около 164287 рублей (15355 рублей в месяц), а прапорщик - порядка 176968 рублей (16443 рубля в месяц). Годовой доход младших офицеров составлял: от 180248 рублей (18538 рублей в месяц) у лейтенанта в должности командира взвода, до 185797 рублей (17649 рублей в месяц) у капитана в должности командира роты. Годовой доход старших офицеров составлял: от 237770 рублей (18479 рублей в месяц) у майора, начальника службы, и 192221 рубля (20599 рублей в месяц) у подполковника, командира батальона, до 233047 рублей (21581 рубль в месяц) у полковника, командира полка.

Вывод: Проанализировав динамику изменений правовых основ регулирования статуса военнослужащих и его нынешнее состояние, приходим к следующим выводам:

1. Произошедшее в 2005-2008 годах определённое увеличение денежного довольствия военнослужащих в совокупности с одновременной отменой для них ряда льгот и преимуществ (в налоговой сфере, по проезду на общественном транспорте, по оплате жилья), с учётом ужесточения ответственности военнослужащих за административные правонарушения, не разрешило проблем повышения их социально-правового статуса.

2. Увеличение размеров должностных окладов военнослужащих до уровня соответствующих размеров должностных окладов соответствующих категорий федеральных государственных служащих принесло реальное увеличение доходов военнослужащих пока всего на уровень, адекватный годовому росту инфляции в Российской Федерации. Сегодня военнослужащие по-прежнему являются одной из наиболее социально незащищённых категорий граждан. Будучи ограниченными в ряде прав и свобод, они не должны ущемляться в реализации тех социальных льгот и преимуществ, которые традиционно им гарантировались ранее государством.

3. Особый правовой статус военнослужащих и специфический характер их деятельности, сопряженной с опасностью для жизни и здоровья, специальные требования и условия прохождения военной службы предполагают предоставление данной категории лиц (а в определенных случаях - и членам их семей) повышенных социальных гарантий.

4. Практика временного приостановления федеральными законами действия льгот для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, установленных Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», а также осуществлённая с 1 января 2005 года замена льгот прямого действия на социальные гарантии, устанавливаемые на подзаконном уровне, привели к фактическому сужению гарантированных законом прав и преимуществ военнослужащих и членов их семей.

5. В целях усиления социальной защиты военнослужащих на законодательном уровне целесообразно ввести запрет на приостановление другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав и социальных гарантий военнослужащим, установленных Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

6. В законодательстве Российской Федерации также следует предусмотреть норму, устанавливающую, что правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих, могут быть отменены или снижены федеральными законами только путём замены соответствующими компенсационными мерами материального и иных видов обеспечения.

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

2.1 Практика реализации государственных гарантий военнослужащих Российской армии

С целью изучения социальной защищенности, на основании постановления Правительства Российской Федерации от 27 февраля 1999 года № 232 «Об организации ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей», во исполнение пункта 3 статьи 29 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» проводится мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих и членов их семей. Этот мониторинг представляет собой государственную систему непрерывного наблюдения за состоянием социальной защищенности указанных категорий граждан. Целью мониторинга является системный анализ основных показателей их социального обеспечения в интересах предупреждения негативных тенденций, прогнозирования социальных последствий принимаемых решений и выработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой сфере.

Итоги мониторинга подводятся соответствующими федеральными
органами исполнительной власти ежегодно с 1 февраля, рассматриваются на заседаниях коллегий и к 1 апреля направляются в Министерство труда и социального развития Российской Федерации для подготовки доклада в Правительство Российской Федерации.

В выборку были включены старшие и младшие офицеры; прапорщики (мичманы); военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях сержантов, старшин, солдат, матросов; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, а также члены семей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Всего опрошено 2124 чел., включено в выборочную совокупность 2096 чел., в том числе 1199 военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (222 старших офицера, 266 младших офицера, 263 прапорщика, 448 военнослужащих, проходящих службу по контракту на должностях рядового и сержантского состава), 600 военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и 297 членов семей военнослужащих.

Из числа опрошенных, к командному составу относятся 19%, служат в штабах - 11%, в структурах воспитательной работы - 14%.

Анализ результатов мониторинга позволяет выявить наличие ряда социальных проблем, оказывающих влияние на морально-психологическое состояние военнослужащих и, как следствие, на их отношение к службе.

В 2007 году материальное положение военнослужащих и членов их семей стабилизировалось, однако, до настоящего времени его кардинального улучшения не произошло.

Увеличение денежного довольствия военнослужащих несколько улучшило положение данной категории населения в социальной структуре российского общества, однако анализ результатов исследования по таким важнейшим показателям, как размер доходов семей военнослужащих и структура семейного бюджета не оставляет сомнений в правомерности вывода - большинство военнослужащих по-прежнему продолжают оставаться одним из малообеспеченных социальных слоев.

Низкий уровень материального положения военнослужащих во многом усугубляется тем, что в каждой третей семье военнослужащих жена (муж) не трудоустроены - 34%. Наиболее распространенными причинами, в силу которых они не могут найти себе работу, являются отсутствие рабочих мест - 6,3%, а также отсутствие возможности работать по специальности - 19% (2006 год - 37,2%).

Структура семейного бюджета и характер денежных расходов семей военнослужащих является еще одним свидетельством того, что их материальное положение остается сложным. Несмотря на увеличение размеров денежного довольствия в 2004 - 2007г.г. структура семейного бюджета военнослужащих не претерпела существенных изменений. По-прежнему, как и у всех малообеспеченных категорий населения, его характеризует существенное превалирование затрат на покупку продовольственных товаров (питание) над другими статьями расходов. Об этом свидетельствуют данные социологического опроса (См: приложение 1).

Наибольшая продовольственная ориентированность семейного бюджета присуща семьям военнослужащих проходящих службу в Северо-Западном федеральном округе (42,8%) и Южном федеральном округе (43,8%).

Низкий удельный вес в семейном бюджете составляют расходы на накопление, образование детей, удовлетворение культурных потребностей, социально-бытовые услуги. У семей военнослужащих доля каждой из вышеперечисленных статей не превышает 6% от совокупного дохода.

На приобретение товаров длительного пользования в 2006г. семьи военнослужащих израсходовали всего 10,7% от своего дохода.

О материальном положении военнослужащих красноречиво свидетельствуют и размеры денежных средств, ежемесячно выделяемых ими из совокупного семейного дохода на накопление. В общей сложности они не превышают 6%. При этом необходимо учитывать, что эта цифра складывается из 16,2% семей, которые в состоянии позволить себе откладывать деньги, и 83,8% семей, лишенных такой возможности.

Представление о материальном положении семей военнослужащих будет неполным без анализа данных о размерах их денежных накоплений. Как показал социологический опрос, только одна из восьми семей военнослужащих имеет денежные сбережения, причем лишь у 20% респондентов они превышают сумму 50000 рублей. Отсутствие денежных накоплений вызывает у военнослужащих ощущение материальной незащищенности и тревожности, порождает психологический дискомфорт (См: приложение 2).

Сравнивая уровень жизни населения, проживающего в местах дислокации воинских частей, с уровнем жизни своих семей 26,6% (2006г. - 43%) военнослужащих отметили, что «у большинства населения достаток выше, чем у семьи военнослужащих». Лишь 17,3% (2006г. - 30,3%) опрошенных полагают, что «большинство населения живет беднее, чем семьи военных».

Не видят существенной разницы в уровне жизни местного населения и своей семьи 23% опрошенных. Затруднились ответить 33% респондентов (См: приложение 3).

Представление об уровне жизни военнослужащих дополняет анализ их имущественного положения, одним из основных показателей которого является наличие в собственности предметов длительного пользования.

Несмотря на увеличение размеров денежного довольствия, практически каждый пятый опрошенный (17%) в 2007г. не планирует приобрести товары длительного пользования, а в ответах 21,7% респондентов (2006г. - 17,7%) - «скорее нет, чем да», выражаются сомнения в том, что это им удастся. Еще 19% участников опроса затруднились ответить на вопрос: «Планируете и Вы в следующем году приобрести товары длительного пользования?».

Транспортных средств в собственности не имеют 75% участников опроса.

Характерная черта имущественного положения большинства военнослужащих - отсутствие в собственности (владении) объектов недвижимости. Так, только один из тридцати военнослужащих имеет дачу (См: приложение 4).

Важным дополнением к объективным показателям служат результаты анализа ответов респондентов на открытый вопрос анкеты. Частота обращений к теме улучшения материального положения военнослужащих и их тональность не оставляют сомнений в том, что указанная проблема остается чрезвычайно актуальной и довольно остро переживается участниками опроса.

Главным образом участники опроса выказывают неудовлетворенность размерами денежного довольствия военнослужащих.

Многие участники опроса обращают внимание на несоответствие размеров денежных компенсаций взамен положенного продовольственного пайка в размере его стоимости, за наем (поднаем) жилых помещений и санаторно-курортное лечение реальной величине этих расходов. Степень удовлетворенности военнослужащих размерами денежной компенсации взамен продовольственного пайка представлена на диаграмме (См: приложение 5).

Подавляющее большинство военнослужащих отрицательно относятся к переводу ряда льгот в денежную форму (См: приложение 6).

Сложное социально-экономическое положение, прохождение военной службы в неблагоприятных климатических условиях, интенсивность и напряженность служебной деятельности и отсутствие при этом условий для полноценного отдыха негативно отражаются на здоровье военнослужащих и членов их семей.

Благодаря проведенной в последние годы организационной работе созданы условия для дальнейшего развития ведомственной медицинской базы и обеспечения сохранения здоровья военнослужащих, членов их семей и граждан, уволенных с военной службы.

Основной причиной, не позволяющей эффективно реализовывать конституционное право военнослужащих и членов их семей на охрану здоровья, является недофинансирование военной медицины. Согласно распределению ответов опрошенных членов семей военнослужащих, к числу основных препятствий для получения ими полноценной медицинской помощи в военно-лечебных учреждениях следует отнести (в сравнении с 2006 годом.):

- высокие цены на лекарства - 28,4 % (43,7%);

- отсутствие квалифицированных специалистов - 26,8% (37,9%);

- недостаток медицинской техники и оборудования - 29,5% (34,6%);

- удаленность или отсутствие лечебного учреждения -22,4% (30,2%);

- недостаток медикаментов - 25,7% (28,5%).

Необходимо отметить, что степень доступности услуг, предоставляемых поликлиникой, заметно разнится в зависимости от региона. Согласно мнению членов семей военнослужащих, они наиболее доступны для тех, кто служит в больших населённых пунктах (71%) и наименее доступны (25%) для тех, кто служит в отдалённых местностях. В условиях военной службы такой показатель, как «доступность медицинского обслуживания», приобретает особую значимость. Далеко не все члены семей военнослужащих имеют возможность пользоваться услугами лечебных учреждений, независимо от их ведомственной принадлежности.

Состояние здоровья военнослужащих, а значит и результативность их служебной деятельности, напрямую зависят от эффективности процесса восстановления физиологических параметров организма и психики в период использования отпуска в местах организованного отдыха.

Подтверждением объективности таких оценок является следующий показатель. В 2007 году только 10,7% военнослужащих из числа участвовавших в опросе указали, что они, либо члены их семьи, воспользовались путевками в санаторий, дом отдыха, пансионат, на турбазу. Приобрели путевки в частных агентствах около 5% военнослужащих.

В числе основных причин, по которым лишь ограниченное количество военнослужащих и членов их семей могут ежегодно себе позволить проводить отпуск в местах организованного отдыха, 50% опрошенных указали на то, что им не позволяют размеры семейного бюджета и 16% называли трудности с приобретением льготных путевок (См: приложение 7).

Частичной стабилизации ситуации способствует наличие возможности направления детей на отдых в детские оздоровительные лагеря. Потребность в санаторно-курортном обслуживании, организованном отдыхе в 2007 году составила для военнослужащих и членов их семей 37%.

Установленный размер компенсации за санаторно-курортное лечение носит символический характер и не соответствует реальному уровню цен на данный вид услуг. Поэтому представляется закономерным, что среди причин, по которым военнослужащие и члены их семей не могут себе позволить организованный отдых, наиболее часто называют проблемы денежного характера. Так, 5,2% опрошенных не смогли полноценно отдохнуть из-за того, что им несвоевременно выплатили все положенные к отпуску деньги.

В ходе мониторинга опрошено 297 членов семей военнослужащих. Из них 37,1% - члены семей старших офицеров, 31,2% - члены семей младших офицеров, 18,9% - члены семей прапорщиков и 12,8% - члены семей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях солдат и сержантов. Около 65% опрошенных проживают в областных и районных центрах.

Возможность трудоустроиться по специальности имеют только 26,1% супругов военнослужащих (2006г. - 19,8%), 24,7% супругов сами являются военнослужащими. Четверть супругов не могут трудоустроиться из-за отсутствия рабочих мест или возможности найти работу по специальности (у молодых офицеров - 51,8%). Наиболее распространенными причинами, в силу которых супруги военнослужащих не могут найти себе работу, являются: ведение домашнего хозяйства, уход за детьми - 44,2%, отсутствие рабочих мест - 22,1%, а также отсутствие возможности работать по специальности - 29,9%. Среди прочих причин, препятствующих трудоустройству супругов военнослужащих, были названы учеба - 7,8% и нежелание работать - 3,9%.

Таким образом, почти половина супругов военнослужащих не имеет работы по причинам, не зависящим от личных обстоятельств.

Рассмотрев вопросы реализации государственных гарантий военнослужащих, делаем следующий вывод:

Несмотря на повышение размеров денежного довольствия, в связи увеличением цен на товары и услуги по-прежнему, остается актуальной проблема нехватки денежных средств. Практически 90% респондентов, высказавших свои пожелания и предложения, указывают на необходимость повышения денежного содержания.

2.2 Социально-правовые проблемы жилищного и пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей

Среди рассматриваемых социально-правовых проблем отдельного внимания заслуживают вопросы пенсионного и жилищного обеспечения военнослужащих.

Важнейшим фактором, определяющим социально-экономическое положение военнослужащих, является их обеспеченность жилыми помещениями в соответствии с установленными федеральным законодательством нормами.

Данные мониторинга свидетельствуют - жилищная проблема является одной из наиболее острых и ощутимо сказывается на эффективности служебной деятельности. В частности, ее нерешенность негативно влияет на морально-психологическое состояние военнослужащих, являясь одной из главных причин семейных конфликтов. Об этом заявил практически каждый третий (28,2%) респондент. На масштабность и социальную остроту жилищной проблемы указывает и тот факт, что три четверти военнослужащих, принявших участие в опросе (75%), заявили, что не имеют постоянного жилья. Согласно данным, обеспеченность военнослужащих жильем составляет 58,3%.

На момент проведения исследования, об обеспеченности благоустроенным жильем со всеми удобствами 7,9% опрошенных, 9,7% военнослужащих получили благоустроенное жилье из других источников, треть респондентов проживали на служебной жилплощади, а 13,6% - на жилплощади родителей, нанимали жилые помещения 23%.

Более подробно структура жилищных условий военнослужащих и членов их семей приведена в таблице (См: приложение 8)

Характерно, что по данным опроса, за время военной службы среднестатистический военнослужащий сменил три гарнизона, находясь, по собственной оценке, в очереди на получение жилья 10 -12 лет.

Имеющееся у военнослужащих жилье, как правило, не отвечает современным требованиям. Средний размер помещений, в расчете на одного члена семьи - 10-13 кв.м., при норме общей площади по Российской Федерации - не менее 18 кв.м.

Правительство России неоднократно пыталось разрешить жилищную проблему военнослужащих. Так с 1993 по 1996 год было построено для военнослужащих социального жилья общей площадью 12,5 млн. кв. метров, из них 80% - для военнослужащих и 20% - для граждан, уволенных с военной службы. Однако этого оказалось явно недостаточно для обеспечения жильём всех бесквартирных военнослужащих. В результате к 1998 году более 160 тысяч семей военнослужащих, уволенных с военной службы, оказались не обеспеченными жильём, кроме того, нуждались в жильё более 100 тысяч военнослужащих из числа тех, кто продолжали военную службу. Трудности финансирования строительства жилья за счёт средств федерального бюджета в условиях высокой инфляции и острого бюджетного дефицита стали причиной незавершённого строительства большого числа жилых домов, находящихся в федеральной собственности (15,82 млн. кв. метров). Такого количества незавершённого жилищного строительства могло с лихвой хватить на 210 тыс. семей граждан, уволенных или увольняемых с военной службы. В этих условиях в недрах правительства родилась идея выдачи увольняемым военнослужащим не квартир, а ценных бумаг - жилищных сертификатов, которые можно было бы вложить в незавершённое строительство и тем самым решить сразу две проблемы: улучшить жилищные условия увольняемых военнослужащих и сдвинуть с мёртвой точки российский жилищный долгострой. Однако оказалось, что на реализацию указанной программы денег в государственной казне нашлось только 25,4 млрд. рублей, в то время как для её реализации требовалось 31,75 млрд. рублей. Остальные средства в размере 6,35 млрд. рублей было решено получить за счёт привлечения собственных средств военнослужащихСм: Гаврилов Ю. Такая длинная очередь… // Красная звезда.-2006.-25 декабря..

Так родилась федеральная программа «Государственные жилищные сертификаты» (далее - программа «ГЖС»)См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 января 1998г. №71 «О федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты» (Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2004г. №522 это постановление признано утратившим силу) // СЗ РФ.- 1998.- №5.- Ст. 615; 2000.- №16.- Ст. 1708; 2002.- №12.- Ст. 1145; Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2004 г. №522 «О некоторых вопросах по реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы» // СЗ РФ.- 2004.- №42.- Ст. 4131; Указ Президента Российской Федерации от 28 января 1998 г. №102 «О президентской программе «Государственные жилищные сертификаты» // СЗ РФ.- 1998.- №5.- Ст. 567; 1998.- №49.- Ст. 6006; 2001.- №22.- Ст. 2214., согласно которой в 1998 - 2002 годах 210 тысяч семей военнослужащих, увольняемых с военной службы, и сотрудников других «силовых структур» должны были получить постоянное жильё.

В конце 2002 года истекло действие указанной программы и стало вполне очевидно, что её реализация не смогла разрешить жилищную проблему военнослужащих. По состоянию на 1 января 2003 года было выпущено около 102000 сертификатов, из них реализовано только 76740, в том числе увольняемым военнослужащим - 50162, гражданам, уже уволенным с военной службы, - 26578. Из 210 тысяч семей военнослужащих, на которых была рассчитана указанная программа реально, улучшили свои жилищные условия порядка 83270 семей военнослужащих, что составляет всего 39,65% от расчётного количества участников программыСм.: Петров П.А.Жилищные сертификаты в вопросах и ответах // Красная звезда. - 2003. - 12 июля.. Указанные данные содержат сведения за все силовые структуры. Собственно в Вооружённых Силах Российской Федерации по состоянию на 1 августа 2006 года было выдано всего 24 000 сертификатовСм.: Гребенюк А. В. Военно-строительный комплекс: проблемы и перспективы // Красная звезда. - 2005. - 13 августа.. По официальным оценкам программа ГЖС для военнослужащих реализована лишь на 44 процентаСм.: Гафутулин Н. Миллион кредитов в год // Красная звезда. - 2005. - 21 апреля..

Очевидно, что широко разрекламированная программа не решила своей главной цели - ускорения сроков обеспечения жильём военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Причин тому несколько.

Во-первых, ошибочно предполагалось, что военнослужащие за счёт собственных накоплений выложат недостающие 20% средств на приобретение жилья. Однако, как известно, в последние годы доходы военнослужащих оказались на грани прожиточного минимума и абсолютное большинство бесквартирных военнослужащих оказались просто не в состоянии доплачивать значительные суммы на приобретение жилья.

Во-вторых, реальные рыночные цены на жильё превысили заложенные при составлении программы параметры.

В-третьих, указанная программа изначально затрагивает интересы только одной категории военнослужащих - увольняемых из Вооружённых Сил по льготным основаниям (по состоянию здоровья, сокращению штатов и выслуге лет) и имеющим выслугу не менее 10 лет. Те же военнослужащие, которые продолжают служить либо увольняются из армии до достижения 10-летней выслуги, а также не по льготным основаниям (например, по окончании контракта, по семейным обстоятельствам и т. д.), не подлежат обеспечению государственными жилищными сертификатами.

Представляется ошибочным, что в последние годы основные средства, выделяемые из федерального бюджета на жилищное строительство, направляются преимущественно на реализацию программы «ГЖС». Такого рода практика была заложена действующим Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1997 года № 1062 «О совершенствовании порядка обеспечения жильём военнослужащих и некоторых других категорий граждан», статьёй 1 которого установлено, что приоритетной формой бюджетного финансирования расходов на обеспечение жильём для постоянного проживания военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы и граждан, уволенных с военной службы, а также членов семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) при похождении службы либо после увольнения с военной службы, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, а также граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, является выпуск и погашение государственных жилищных сертификатовСм.: Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1997г. №1062 «О совершенствовании порядка обеспечения жильём военнослужащих и некоторых других категорий граждан»// СЗ РФ.- 1997.- №40.- Ст. 4582; 2002.- №30.- Ст. 3037..