Етапи становлення та розвитку виборчої системи Федеративної Республіки Німеччини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Етапи становлення та розвитку виборчої системи Федеративної Республіки Німеччини

Штефуца В.О.

Вибори це один із найголовніших інституційних механізмів демократії, що забезпечує громадянам безпосередній вплив на формування органів державної влади, допомагає вираженню інтересів та потреб суспільних груп. Саме від виборчої системи залежить, наскільки дієвим буде зв'язок між державою і суспільством. Удосконалюючи національну виборчу систему, слід звертати особливу увагу на моделі, події, процеси за кордоном, для того, щоб використовувати наявний досвід країн розвиненої демократії і уникнути прояву і поширення негативних тенденцій. В даному аспекті в нагоді стане досвід Федеративної Республіки Німеччини (ФРН), яка володіє, на нашу думку, однією із найбільш ефективних та апробованих виборчих систем, що забезпечує функціонування багаторівневої представницької демократії.

Серед останніх публікацій, присвячених даній проблемі, слід виокремити праці Д. Нолена, Д. Рота, К.Р. Корте, В. Войке, аналітичну доповідь колективу авторів НІСД на чолі з О. Фісуном, розділ Ю. Лейбо в збірці «Сучасні виборчі системи. Вип. 2», в яких розглядаються історія, теорія та практика функціонування німецької виборчої системи. В рамках даної статті автор ставить за мету виокремити основні етапи розвитку виборчої системи ФРН, проаналізувати базові політико-правові та практично-політичні аспекти функціонування виборчої системи Німеччини.

Персоніфікована пропорційна система виборів (personalisierte Verhaltniswahl) в ФРН, оригінально поєднуючи в своєму функціонуванні мажоритарну та пропорційну складову, довгий час після запровадження в середині XX ст., залишалася рідкісним явищем. Широке розповсюдження змішаних виборчих систем, особливо в нових демократіях, дослідники часто пов'язують саме з успішним німецьким досвідом.

Досягаючи своєї стабільності та ефективності, виборча система Німеччини пройшла тривалий шлях становлення і розвитку.

Конституційно-правова модель виборчої системи ФРН розроблялася в середині XX століття. У той час досить живими були спогади про нестійкість парламентсько-урядової системи Веймарської республіки, про зрощення партії та держави під націонал-соціалістичними гаслами, що позначилася на обговоренні основ нового демократичного виборчого законодавства Німеччинипісля 1945 р. При розробці Основного закону ФРН був врахований також досвід функціонування інститутів парламентської демократії в ряді західнонімецьких земель. Зважаючи на наявність значних розбіжностей у поглядах на виборчу систему, з одного боку, а також, щоб не ускладнювати проведення реформи виборчої системи, з іншого боку. Парламентська рада, що розробляли Конституцію ФРН в 1948 році, врешті-решт відмовилася від закріплення в Основному законі конкретної моделі виборчої системи.

Основний закон Німеччини від 23 травня 1949 р., утримується від категоричного визначення виборчої системи, закріплюючи лише основні принципи виборчого права та основи статусу депутата. На думку тодішніх законодавців механізм виборчого процесу повинен закріплювати закон про вибори.

У 1949 р., був прийнятий «Закон про вибори до Бундестагу першого скликання». Перший закон про вибори 1949 р., ввів виборчу систему, засновану на поєднанні принципів пропорційної та мажоритарної виборчих систем: 60% з 400 депутатів обиралися в 242 одномандатних округах за мажоритарною системою відносної більшості і 158 депутатів (40% депутатів) за земельними списками партій, які формувалися вії землях Західної Німеччини.

На противагу іншим, пізніше проведеним виборам виборці в 1949 р., мали лише один голос, який вони одночасно віддавали і за кандидата, і за земельний список його партії. Іншим важливим нововведенням, що відображало компроміс земельного та федерального виборчого права, було введення п'ятивідсоткового виборчого бар'єру. Проблема, яка стояла перед законодавцями це визначити оптимальну висоту виборчого порогу. Як зазначає німецький дослідник К.Р. Корте, високий виборчий бар'єр міг би виключити відносно великі т. зв. «уламкові партії» (Splittcrpartcicn) і разом з цим цілі суспільні групи з політичного процесу, що загрожувало б стабільності системи. З іншого боку, занадто низький виборчий бар'єр не зміг би гарантувати партійну сконцентрованість (Parteienkonzentration) в парламенті і відповідно системну стабільність. Тому Парламентська рада встановила в 1949 р., 5%-ий виборчий бар'єр, який, однак, потрібно було подолати партії хоча б в одній федеральній землі. Одночасно, щоб не перешкоджати процесу виникнення нових партій цим високим бар'єром, в законодавстві 1949 р. була передбачена можливість для партій, які здобули хоча б один прямий мандат в мажоритарному окрузі взяти участь в розподілі мандатів на основі усіх отриманих т. зв. «других голосів».

Відповідно до 10 Закону про вибори до Бундестагу першого скликання розподіл депутатських мандатів між партіями за результатами голосування відбувався за методом д'Ондта (d'Hondt), який застосовувався впродовж досить тривалого періоду 1949-1985 рр.

Перші вибори до Бундестагу сформували враження у деяких аналітиків, що партійна система ФРН знаходиться на «шляху слідування в напрямку Веймара» («Falirt in Richtung Weimar» (Ferdinand A. Hennens)). З 26 партій-учасників виборів 1949 p., були представлені в Бундестазі 10 політичних сил, хоча більш ніж 60 % голосів сконцентрували великі партії блок Християнсько-демократичний союз / Християнсько-соціальний союз (ХДС/ ХСС) і Соціал-демократична партія Німеччини (СД11Н).

Одночасно зі згаданим законом про вибори у всіх землях були прийняті виборчі закони, які закріплювали переважно пропорційну виборчу систему. Зважаючи на різнобій федерального і земельного законодавства про вибори, були розроблені та введені в дпо Основи федерального виборчого права, які ставили собі за мету уніфікацію виборчих систем земель на основі федеральної моделі.

У 1950-1952 pp., у федеральних землях приймаються нові виборчі закони, які закріпили різні варіанти сполучення пропорційної і мажоритарної виборчих систем з введенням виборчих порогів. У більшості земель вони визначалися в 5% голосів, тільки в Баварії і Нижній Саксонії спочатку був встановлений десятивідсотковий бар'єр, який тільки через майже 20 років був замінений на п'ятивідсотковий. У своїй основі виборчі закони земель з тих пір мало змінилися.

Система федерального виборчого законодавства не була сформована одноразовим актом, а постійно вдосконалюється і адаптується до нових умов суспільно-політичного процесу. Але головні риси виборчої системи ФРН склалися на основі законів про вибори 1949, 1953 і 1956 pp.

Динаміка основних зміну федеральній виборчій системі систематизована в таблиці 1.

Таблиця 1. - Зміни у федеральній виборчій системі ФРН (1949-2009 pp.):

У 1953 р. був прийнятий другий виборчий закон, який також носив тимчасовий характер, оскільки діяв тільки для виборів Бундестагу другого скликання. Серед основних нововведень слід відзначити систему голосування з двох окремих голосів, які виборець міг незалежно віддати, як за кандидата від округу, так і за кандидатів, представлених на загальнонаціональній основі пропорційного представництва. При цьому співвідношення пропорційної і мажоритарний виборчих систем було зрівняно (50:50). Чисельний склад Бундестагу збільшився до 484 депутатів.

З метою концентрації партійної системи і парламентського представництва дію п'ятивідсоткового порогу було розширено: тобто необхідно було здобути 5% голосів вже не в одній землі, а на всій території ФРН. В результаті виборів до Бундестагу в 1953 р., кількість партій, представлених у парламенті, зменшилася до шести.

7 травня 1956 був прийнятий третій «Федеральний закон про вибори», який в основних своїх положеннях залишився незмінним і понині. Серед найбільш важливих змін в законі 1956 р., слід відзначити:

- для участі в розподілі мандатів було введено вимогу щодо одержання партією трьох прямих мандатів замість одного;

- збільшено кількість депутатських місць в Бундестазі до 518.

Практика застосування виборчого законодавства 1956 р., сприяла зміцненню правової держави та представницької демократії системи в Західній Німеччині.

Найважливішим нововведенням після змін 1956 р., стало зниження віку отримання активного і пасивного виборчого права до 18 років. Причому вік для активного виборчого права був знижений безпосередньо конституційним актом від 31 липня 1970 p., а пасивного - у зв'язку зі зниженням у 1974 р., віку цивільного повноліття у ФРН. Що стосується зниження віку для отримання активного виборчого права, то воно виявилося істотним уже тому, що значно збільшило чисельність виборчого корпусу: на виборах 1972 р., вперше одержали право голосу 10% виборців. Близько 3 млн. голосів молодих виборців, відданих партіям соціал-ліберальної коаліції, істотно вплинули на результат виборів на її користь. У 1983 році 23,6% молоді, що голосувала вперше, віддали свої голоси партії «Зелені».

В історії ФРН були спроби реформування пропорційно-персоналізованої основи функціонування виборчої системи, що неоднозначно сприймалася політичними силами як ефективна. Зокрема в 1960-х рр., були наміри правлячих партій ХДС та СДПН ввести мажоритарної систему відносної більшості, з метою підсилити свої позиції. Але ці спроби не були реалізованими, зокрема на це вплинуло і негативне рішення партійного з'їзду СДПН в 1968 р., щодо реформування у цій сфері.

Сьогодні «Федеральний закон про вибори» діє у редакції від 23 липня 1993 р. з відповідними доповненнями.

В березні 1985 р. за наполяганням Вільної демократичної партії (В.Д.П.) були внесені зміни до федерального виборчого законодавства, що запровадили новий метод розподілу мандатів за математичною формулою Харе-Німейера (T. Hare / H. Niemeyer). Апробація нової формули розподілу мандатів відбулася на федеральних вибораху 1987 p., які зафіксували склад парламентського представництва на рівні чотирьох політичних сил ХДС/ХСС, СДПН, ВДП та партії «Зелені».

Об'єднання Німеччини у 1990 р., поставило на порядок денний реформу виборчого законодавства з метою поширення дії правових норм Західної Німеччини на територію колишньої НДР та їх адаптації до нових політичних і правових реалій об'єднаного простору. Крім того, у Східній Німеччині були прийняті земельні конституції і закони про вибори, позбавлені соціалістичної фразеології та ідеологічних критеріїв відбору кандидатів. У результаті в нових східних землях поступово була прийнята виборча система, яка до цього успішно діяла в західнонімецьких землях.

Об'єднання Німеччини було новим фактором у розвитку виборчого законодавства, яке, хоча й не призвело до якісної зміни механізму її функціонування, однак пришвидшило інтеграцію електорального простору.

Особливою була ситуація навколо перших загально німецьких виборів 1990 р. Перед законодавцями, політиками напередодні виборів стояло завдання: повною мірою представити в парламенті політичні інтереси жителів східних земель, і водночас запобігти розпорошенню голосів та плюралізації партійного спектру.

Серед основних правових документів, що регулювали федеральні вибори 1990 р., слід виокремити: «Договір про підготовку і проведення перших загально німецьких виборів до Німецького Бундестагу між Федеративною Республікою Німеччини і Німецькою Демократичною Республікою» від 3 серпня 1990 р.

Серед основних нововведень до виборчого законодавства, за яким відбувалися вибори до Бундестагу 1990 p., що вплинули на партійне представництво слід відзначити: розподіл виборчих округів на Східний та Західний виборчі регіони, застосування роздільного 5-відсоткового виборчого бар'єру для цих регіонів, збільшення загального числа депутатів на 138 чол. (до 656 парламентарів) та збільшення кількості виборчих округів з 256 до 328.

Збільшення кількості парламентарів та виборчих округів є цілком логічним в умовах приєднання нових територій (колишньої НДР). Щодо розподілу виборчих регіонів, то на виборах 1990 р., німецький законодавець зробив виняток з метою дати більше можливостей для політичного представництва, як для новостворених східнонімецьких партій, так і виборців східнонімецьких земель (оскільки вони становили близько 20% від загальної чисельності електорату об'єднаної Німеччини). Саме завдяки цим положенням дві східні партії Партія демократичного соціалізму (ПДС) та Союз 90/Зелені отримали представництво в Бундестазі. Завдяки частковій модифікацій виборчої системи та виваженій стратегії західнонімецьких партій у нових землях, вдалося подолати не тільки розпорошення голосів виборців, але й відобразити в першому загальнонаціональному парламенті ФРН ті партійно-політичні сили, які репрезентують німецьку партійну систему й на сучасному етапі (див. табл. 2).

17 березня 2008 р. німецький Бундестаг ухвалив рішення про зміну системи підрахунку голосів і розподілу мандатів замість методу Харе/Німейера введено метод Сант-Лагьє/Шеперс (J.-A.Sainte-Lagug/ H. Schepers), який був успішно апробований на останніх виборах до Бундестагу 2009 р. З недавнього часу (з 1990-х pp.) виборча система ФРН піддається критиці за створення занадто великої кількості «надлишкових мандатів» (Uberhanginandat) без спроб представити компенсацію партіям, що знаходяться в невигідному становищі у Бундестазі.

Таблиця 2. - Результати виборів до Бундестагу в об'єднаній Німеччині:

Серед основних факторів, що впливають на появу додаткових мандатів слід назвати: структурні зміни в партійній системі послаблення великих партій та зростання кількості партій, що подолали п'ятивідсотковий бар'єр, а також використання партіями масових маніпуляційних комунікативних стратегій. демократія правовий виборчий

Іншим об'єктом критики не тільки всередині країни, але й з боку міжнародної спільноти, зокрема ОБСЄ, є положення виборчого законодавства, які регулюють допуск партій до участі у виборах. Зокрема спостерігачами ОБСЄ в ході останніх федеральних виборів 2009 р., встановлено, що за діючим законодавством і практикою виборчого процесу в ФРН існує ризик винесення суб'єктивних рішень щодо реєстрації нових партій учасниками виборів, оскільки рішення про це приймає Федеральна виборча комісія, яка складається з представників «старих» усталених партій. Зокрема в контексті проведення федеральних виборів 2009 р., не були допущені до участі Партія пенсіонерів «Сірі», Вільний союз колишньої дисидентки з XCC Г. Паулі та ін.

Голова парламенту Н. Ламмерт на установчому засіданні Бундестагу також звернув увагу на необхідність корекції процедури допуску партій до виборів, щоб «в жодному разі не породжу вати сумнівів в демократичності». Таким чином в майбутньому передбачається вдосконалення нормативних положень щодо об'єктивності та чіткості критерії допуску партій до участі у виборах. У якості актуальних тенденцій розвитку політико-правового регулювання парламентських виборів в Німеччині на поч. XXI ст., слід відзначити також спрощення технологічно складних процедур виборів та підвищення пропорційності результатів виборів.

Загалом сучасна виборча система, заснована на пропорційному представництві, не проявила яких-небудь серйозних недоліків в Німеччині. Вона діє вже досить довго, щоб мати високий рівень інституціональної законності. Діючі положення Федерального закону про вибори не оскаржуються ні однієї з політичних партій, вони визнані суспільством і підтверджені рішеннями Федерального конституційного суду. Порядок проведення виборів чітко врегульований, визначення результатів виборів і розподіл мандатів здійснюються під контролем громадськості.

Все перелічене вище є результатом тривалого розвитку та вдосконалення виборчого законодавства, перевірки положень на практиці та розробкою перспективних нововведень. Водночас слід відмітити поступовість та обережність німецьких законотворців у впровадженні змін, де перевіреній практикою наступності надається пріоритет перед поспішними законодавчими новаціями з сумнівним результатом.

Список використаних джерел

1. Афанасьев М. Как будем выбирать Государственную Думу? / М. Афанасьев // Власть.1995, №1, С. 18-21.

2. Гробова В.П. Парламентаризм Німеччини: становлення, розвиток, історикоправовий досвід: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 / Вікторія Павлівна Гробова. X., 2005. - 208 с.

3. Дослідження найбільш поширених у світі пропорційних виборчих систем і перспектив їх запровадження у національне державотворення та право творення: Аналітична доповідь / За заг. ред. к. філос. н. О.А. Фісуна. К.: НІСД, 2007. 120 с.

4. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо, И.А. Ракитская и др.; науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко, Центральная избират. комиссия РФ. - М.: РЦОИТ; Норма, 2007. 320 с.

5. Яргомская Н.Б. Избирательная система и уровень партийной фрагментации в России / Н.Б. Яргомская // Политические исследования. 1999. №4. С. 123-131.

6. Bundeswahlgesetz in der Fassung der Bekaimtmachung vom 23. Juli 1993 // Bundesgesetzblatt. 1993. Teil I.S. 1288, 1594 (zuletzt durch die Bekaimtmachung vom 5. August 2009 // Bundesgesetzblatt. 2009. Teil I.S. 2687).

I. Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956 // Bundesgesetzblatt. 1953.Teil I.S. 383.

8. Der Bimdeswahlleiter (Електронний ресурс).

9. Grimdgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland. Ulm: Ebner & Spiegel GmbH, 2002. 95 S.

10. Korte K.R. Walilen in der Bimdesrepublik Deutschland / K.R. Korte. Boim: BundeszentralelurpolitischeBildimg. DruckBonifatius DruckBuch Verlag, 2003. 144 S.

Размещено на Allbest.ru