Размещено на http://www.allbest.ru/

Стратегічні питання правового регулювання охорони клімату в Україні

К. Прохоренко

Україна є стороною Додатку І до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату від 09.05.1992 р. [17] і Законом України №1430-IV від 04.02.2004 р. ратифікувала Кіотський протокол до неї від 11.12.1997 р. [3], чим взяла на себе обов'язок вживати відповідних заходів для стабілізації концентрації парникових газів у атмосфері до такого рівня, який би не допустив небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему.

Актуальність еколого-правової охорони клімату в Україні підсилена відсутністю спеціального закону щодо охорони клімату та розробкою в різний час п'яти законопроектів з цього питання, зокрема: проекту закону України про екологічний ринок України (реєстраційний №5166 від 25.09.2009 р.), проекту закону України про парникові гази (реєстраційний №5424 від 09.12.2009 р.), про регулювання та управління викидами та абсорбцією поглиначами парникових газів (реєстраційний №4750 від 23.09.2010 р.), а також проектів законів України про енергоефективність (реєстраційний №5016 від 23.072009 р.) та про регулювання у сфері енергозбереження (реєстраційний №7231 від 07.10.2010 р.).

Статтею 5 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" №1264-ХІІ клімат як самостійний об'єкт державної правової охорони не визначений [14]. Правовому регулюванню діяльності, що впливає на клімат, присвячена ч.2 ст.16 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" №2707-ХІІ, якою закріплено обов'язок суб'єктів екологічних відносин проводити роботу щодо зменшення викидів речовин, накопичення яких в атмосферному повітрі може призвести до негативних змін клімату [13]. Втім, спеціальних механізмів щодо скорочення таких викидів, крім констатації вказаного обов'язку, цим Законом не запроваджено.

Проблему протидії змінам клімату на національному рівні визначено в Кліматичній програмі України, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України №650 від 28.06.1997 р. [11], прийнятій з метою забезпечення інформацією та прогнозами про можливі екологічні та соціально-економічні наслідки коливань і зміни клімату. Однак питання державної політики щодо власне стабілізації концентрації парникових газів у атмосфері цією Програмою не визначені.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України №346-р від 18.08.2005 р. затверджено Національний план заходів з реалізації положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (далі - План) [9]. На виконання Плану прийнято низку підзаконних нормативних актів, зокрема: щодо створення спеціального органу із забезпечення координації виконання міжнародних зобов'язань за Кіотським протоколом; вдосконалення національної системи обліку та оцінки обсягу викидів парникових газів та їх абсорбції; стосовно порядку реалізації та вимог до проектів спільного впровадження і проектів цільових екологічних (зелених) інвестицій; щодо участі України в міжнародній торгівлі квотами на викиди.

Водночас, принципово необхідні кліматоохоронні завдання, закріплені Планом, залишилися нереалізованими. Зокрема, не затверджено Національного плану розподілу дозволів на антропогенні викиди із джерел парникових газів, що передбачалося п.4 Плану, не прийнято національного, регіонального і галузевих планів заходів щодо адаптації до змін клімату (п.9 Плану), відсутній національний план з пом'якшення наслідків зміни клімату (п.11), не забезпечено функціонування єдиного загальнодоступного банку даних про екологічно безпечні технології і методи, що застосовуються для зменшення обсягу антропогенних викидів забруднюючих речовин та парникових газів, збільшення їх абсорбції та його постійне функціонування (п.15), і т.д. Описовий, оціночний та короткостроковий характер окреслених Планом заходів як, наприклад, завдання провести навчальний семінар з питань підготовки регіональних планів заходів з пом'якшення зміни клімату для обласних органів виконавчої влади (п.10 Плану) не вніс, на наш погляд, вагомих змін у діюче правове регулювання діяльності, що впливає на клімат.

Показово, що стратегічними документами у сфері охорони навколишнього середовища: Концепцією національної екологічної політики на період до 2020 року, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 р. №880-р. [15], Законом України "Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року" №2818-VI від 21.12.2010 р. (далі - Стратегія) [12] та Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки від 25.05.2011 р. [6], - охорона клімату як окремий напрям державної екологічної політики не згадується.

За таких обставин, видається неповною реалізація закріплених розділом ІІ Стратегії принципів національної екологічної політики, з-поміж яких з охороною клімату передусім пов'язані: принцип запобігання надзвичайним ситуаціям природного і техногенного характеру, принцип забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України та принцип відповідальності нинішнього покоління за збереження довкілля на благо прийдешніх поколінь.

Разом з тим, на деяких заходах зі скорочення викидів парникових газів зосереджено ціль 2 розділу ІІІ Стратегії, присвячену правовому забезпеченню екологічної безпеки та охорони атмосферного повітря.

Зокрема, передбачається оптимізація структури енергетичного сектору національної економіки шляхом збільшення обсягу використання енергетичних джерел з низьким рівнем викидів двоокису вуглецю до 2015 року на 10 відсотків і до 2020 року на 20 відсотків та забезпечення скорочення обсягу викидів парникових газів відповідно до задекларованих Україною міжнародних зобов'язань в рамках Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату (виділено К. П.).

Варто зауважити, що базовий рівень, по відношенню до якого визначатиметься кількісне співвідношення використання енергетичних джерел з низьким рівнем двоокису вуглецю, для цілей даної статті не визначений. Незрозумілою є позиція законодавця щодо ігнорування викидів інших, ніж двоокис вуглецю, різновидів парникових газів, наділених більшим потенціалом глобального потепління. Не вказано на конкретні правові механізми для досягнення таких цілей.

Відповідно до Національного кадастру антропогенних викидів парникових газів за 1990-2009 роки, станом на 2009 рік рівень викидів парникових газів в Україні становив на 59,4% менше від рівня викидів базового 1990 року [5, с.6-7], що не пов'язано із вжиттям державою природоохоронних заходів і пояснюється економічним спадом. Водночас, згідно зі статистичними даними Міжнародного Енергетичного Агентства, Україна входить до двадцятки найбільших забруднювачів за викидами парникових газів і має одну з найбільших вуглецевих інтенсивностей економіки (0,91 кг СО2/ВВП станом на 2008 р.) [22, с.56]. За таких обставин, офіційна мета щодо забезпечення скорочення обсягу викидів парникових газів відповідно до задекларованих Україною міжнародних зобов'язань в рамках Кіотського протоколу свідчить про юридичне санкціонування збільшення таких викидів до рівня 1990 року, що, на наш погляд, несумісно з принципом пріоритетності вимог екологічної безпеки та попередження забруднення, закріпленими відповідно п.3) та п. в) ч.1 ст.3 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

Відповідно до авторитетних розрахунків Міжнародного інституту прикладного системного аналізу, викиди парникових газів в Україні до 2020 року можуть бути стабілізовані на рівні, що становить 59% від рівня викидів 1990 року за звичайним сценарієм економічного розвитку за рахунок реалізації сприятливих переваг "гнучких механізмів" Кіотського протоколу, та скорочені на 55% від базового 1990 року з отриманням економічних вигод [21, с.14]. Показовою в цьому відношенні є практика розвинутих країн, які на законодавчому рівні закріпили національні цілі зі скорочення викидів парникових газів більш суворі від тих, що встановлені Кіотським протоколом. Так, наприклад, Королівство Великобританія визначило ціль зі зниження викидів на 26-32% від рівня 1990 року до 2020 р. і на 60% до 2050 р., Європейський Союз - на 20 % індивідуально і на 30% в рамках міжнародного співробітництва до 2020 р. (на 6080% у 2050 р.), ФРН - на 40% до 2020 р., Швеція - 25% відносно 1990 р., Канада - 20% до 2020 р. відносно рівня 2006 р., Норвегія - 30% від рівня 1990 р. до 2030 р., Франція - 75% від рівня 1990 р. до 2050 р. [1, с.114-123].

Одним із напрямів вищезазначеної цілі Стратегії є визначення до 2015 року основних засад державної політики з адаптації до зміни клімату, розроблення та поетапне виконання національного плану заходів щодо пом'якшення наслідків зміни клімату та запобігання антропогенному впливу на зміну клімату на період до 2030 року (виділено К. П.).

На наш погляд, попри нагальність прийняття вищевказаних актів, доцільно було б окреслити коло пріоритетних заходів, на яких має ґрунтуватися адаптаційна і пом'якшувальна політика зі зміни клімату. За висновками фахівців, такими заходами в Україні мають бути: впровадження системи контролю стихійних лих та екстремальних явищ погоди, збільшення кількості та інтенсивності яких пов'язане з глобальним потеплінням; розроблення і запровадження нових агротехнологій, що забезпечують максимально ефективне використання у сільськогосподарському виробництві сприятливих властивостей сучасного клімату України, а також попередження і послаблення впливу несприятливих умов і явищ; створення і використання нових посухостійких сортів сільськогосподарських культур; запровадження раціонального водокористування; розробка і впровадження програми берегозахисних заходів, яка враховуватиме направленість та інтенсивність процесів ерозії та підтоплення берегових територій тощо [16, с.34-35].

Очевидно, що з таких позицій потребує відповідного зміни та доповнення чинне атмосфероохоронне, земельне, водне, лісове законодавство України в частині правового забезпечення раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, які є поглиначами парникових газів, а також їхньої адаптації до зміни клімату.

правове регулювання охорона клімат

Стратегією закріплено й інші заходи, опосередковані правовим регулюванням діяльності, що впливає на клімат. Наприклад, планується зменшення обсягу викидів загальнопоширених забруднюючих речовин стаціонарними джерелами до 2015 року на 10 відсотків і до 2020 року на 25 відсотків базового рівня та пересувними джерелами шляхом встановлення нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах до 2015 року відповідно до стандартів Євро-4, до 2020 року - Євро-5 (виділено К. П.).

Слід зауважити на те, що закріплені Кіотським протоколом парникові гази не входять до Переліку найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.2001 р. №1598 [10], у зв'язку з чим формально вказана ціль охоплюватиме викиди лише парникових газів непрямої дії.

Необхідно також відмітити, що під час громадського обговорення Стратегії, однією із проектних пропозицій була: доповнити зазначену ціль запровадженням комплексного диференційованого транспортного збору та запровадженням податку на пальне [18]. Вказані пропозиції при розгляді законопроекту враховані не були.

Водночас, на наш погляд, посилення екологічного оподаткування у транспортному секторі здатне призвести до більш ефективного природоохоронного ефекту в сукупності з механізмами стимулювання скорочення викидів парникових газів, які, крім системи торгівлі викидами, можуть передбачати: державні програми розвитку громадського транспорту; планування та поліпшення якості дорожньо-транспортної інфраструктури; стимулювання виробництва та імпорту транспортних засобів, що характеризуються найменшими питомими викидами парникових газів на тонно-кілометр або пасажиро-кілометр, зокрема тих, що працюють на електричній енергії та альтернативних видах палива; планування та забудова територій з урахуванням обов'язкового використання смуг відведення під розміщення зелених насаджень; створення мережі автозаправних станцій для альтернативних видів палива; законодавче забезпечення екологічного маркування і сертифікації з метою гарантування споживачам доступної та повної інформації про енергоємність транспортних засобів, і т. ін.

Концентрація парникових газів у атмосфері залежить від обсягів та видів використовуваного палива у зв'язку з чим ефективність кліматоохоронного правового регулювання визначається енергетичною геополітикою держави. Енергетична стратегія України на період до 2030 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.03.2006 р. №145-р. [2] передбачає ціль зі скорочення питомих викидів парникових газів на одиницю ВВП країни, що дозволяє забезпечити помірні темпи зростання цих викидів, які складатимуть у 2010 р. - 131,4, у 2015 р. - 140,6, у 2020 р. - 152,6 та у 2030 р. - 179,6 млн. тон вуглецевого еквіваленту. Перспективними напрямками енергетики в цій Стратегії визнано розвиток нетрадиційних і відновлювальних джерел енергії в Україні, насамперед таких як: біоенергетика, видобуток та утилізація шахтного метану, використання вторинних енергетичних ресурсів, позабалансових покладів вуглеводнів, вітрової і сонячної енергії, теплової енергії довкілля, освоєння економічно доцільного гідро - потенціалу малих річок України. Проте, як свідчить прогнозований загальний баланс паливно-енергетичного сектору до 2030 року, частку використаного вугілля в якому планується збільшити з 59,6 млн. тон у 2005 році до 130,3 млн. тон у 2030 році, пріоритетне значення буде відведено збільшенню використання традиційних вуглецевоінтенсивних джерел енергії.

Про стратегічні пріоритети у сфері охорони довкілля свідчить також податкова політика держави, що за тих чи інших умов може відігравати як стимулюючу, так і регресивну роль у відповідному правовому регулюванні охорони клімату. Відповідно до п.243.4 ст.243 Податкового кодексу України [8] ставка екологічного податку за викиди двоокису вуглецю становить 0,2 грн. за 1 тонну, окису вуглецю - 49 грн., метану - 69 грн. за 1 тонну, оксидів азоту - 1221 грн. / 1 тонну. Порівняно з зарубіжними ставками вуглецеве оподаткування в Україні суттєво занижені. Наприклад, у 1999 році в Норвегії ставка податку на двоокис вуглецю була однією з найвищих у світі, становивши 51 долар США за 1 тону СО2, і насьогодні складає близько 21 доллара США за 1 тону СО2; у Данії - 13,5 Євро за тону СО2 (100 датських крон) [20].

Оподаткування енергоносіїв, у тому числі у вигляді податку на вуглець, регламентується Директивою ЄС 2003/96/ЕС [19]. Незважаючи на суперечливі оцінки фахівців, цей податок на сьогодні розглядається в якості одного з найбільш дієвих інструментів досягнення скорочень викидів парникових газів та покращення енергоефективності. Тому сучасні дослідники наголошують на необхідності супроводження вуглецевого оподаткування заходами з пом'якшення впливу енергетичних податків на конкурентоздатність енергоємних галузей промисловості шляхом використання механізму повернення податкових надходжень підприємствам у формі цілеспрямованих програм капіталовкладення, наприклад субсидій для інвестицій у енергозбереження чи науково-дослідні роботи по зменшенню забруднення, та проведення еколого-трудової податкової реформи [4].

З урахуванням вищезазначеного є підстави констатувати, що на даний час в Україні відсутня цілісна стратегія та комплексне правове регулювання охорони клімату як самостійного напряму екологічної політики держави. Фрагментарність, безсистемність та коротко - строковість закріплених законодавством кліматоохоронних заходів, спрямованих передусім на отримання економічної вигоди від реалізації гнучких механізмів Кіотського протоколу, нівелюють потенційний екологічний ефект, а підзаконний рівень правового регулювання охорони клімату накладає відбиток на його ефективності.

Вважаємо, що може бути підтримана існуюча практика законотворення щодо спеціального правового регулювання охорони клімату. Так само доцільним є внесення зміни до чинного Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" № 1264-ХІІ, Закону України "Про охорону атмосферного повітря" №2707-ХІІ, Земельного кодексу України №2768-III, Водного кодексу України №213/95-ВР, Лісового кодексу України №3852-XII, Податкового кодексу України №2755-VI Кодексу України про адміністративні правопорушення №8073-X, Закону України "Про екологічну експертизу" №45/95-ВР та інших законодавчих актів в частині забезпечення механізмів правового регулювання еколого-небезпечної діяльності, що впливає на клімат.

Доцільно на законодавчому рівні встановити національну мету щодо стабілізації концентрації парникових газів в Україні до 2020 року на рівні 55% базового 1990 року. При цьому, досягнення цілей Стратегії щодо переходу до низьковуглецевого збалансованого економічного розвитку можливе шляхом законодавчого запровадження як адміністративних, так і ринкових засобів обмеження викидів і стимулювання скорочень викидів парникових газів.

Нагальними заходами є також розробка і затвердження національного та регіональних планів з адаптації до зміни клімату та планів пом'якшення змін клімату з урахуванням міжнародних рекомендацій та національних особливостей.

Література