Склад та структура Кабінету Міністрів України: проблеми законодавчого регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

СКЛАД ТА СТРУКТУРА КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ

О. Совгиря

Аналіз питання щодо складу уряду потребує, у першу чергу, з'ясування співвідношення понять "склад" та "структура".

Так, про "склад Кабінету Міністрів України" йдеться у частині 8 статті 83, пункті 2 частини 2 статті 90 (тут йдеться про персональний склад Уряду), частині 1 статті 114, частині 3 статті 115, пункті 9-2 статті 116 Основного Закону. Поняття "склад Уряду" вживається і в Законі України "Про Кабінет Міністрів України" [4], у частині 2 статті 6 якого уточнюється, що посадовий склад - це кількість та перелік посад, а також вживається поняття "персональний склад". За текстом Закону знаходимо посилання на "діючий склад" (частина 6 статті 10), "новий склад" ( частина 2 статті 9, частина 2 статті 10, стаття 12), "повний посадовий склад" (частина 2 статті 9), "повний склад" (частина 2 статті 37).

Поняття ж "структура Уряду" у Конституції та Законі України "Про Кабінет Міністрів України" не вживаються. У літературі під "структурою Уряду" пропонується розуміти поняття, що характеризує його з точки зору організаційно-функціональної побудови та означає сукупність його організаційно відокремлених ланок (тобто органів галузевої та міжгалузевої компетенції), що здійснюють функції Уряду по державному управлінню у відповідних галузях та сферах [13, с. 23]. Таким чином, у даному випадку під структурою Уряду фактично розуміється структура виконавчої влади.

Нерідко у складі уряду створюються більш вузькі структури, які можуть виконувати деякі (іноді доволі важливі) повноваження уряду. Існують чотири форми таких органів:

1) у деяких країнах з впливом англосаксонського права (у самій Великобританії, в Індії тощо) розрізняють уряд і кабінет. Уряд включає всіх міністрів, молодших міністрів, які за термінологією інших країн, є лише заступниками провідних міністрів, інших осіб, і внаслідок цього має дуже широкий склад (іноді до 85 осіб та більше). Однак уряд ніколи не збирається у повному складі як особливий орган. Засідає і управляє країною кабінет, який нараховує близько 20 або ненабагато більше міністрів, які відбираються прем'єр-міністром та запрошуються ним в свою резиденцію (за місцем проживання), в його робочий кабінет на засідання, зазвичай, один-два рази на тиждень;

2) у деяких країнах континентального права (Франція, франкомовні країни Африки, Італія тощо) розрізняють раду міністрів та раду кабінету. Засідання ради міністрів - це офіційні засідання уряду, що проходять під головуванням президента; на них приймаються найважливіші рішення. Засідання ради кабінету проходять під головуванням Прем'єр-міністра, зазвичай кожного разу за особливим дорученням президента; на них розглядаються головним чином оперативні питання;

3) у країнах тоталітарного соціалізму нерідко всередині уряду створюється особливий орган - президія або бюро уряду. До його складу входять прем'єр, його заступники, іноді окремі міністри. Президія (бюро) приймає рішення з багатьох важливих питань, що належать до компетенції уряду [17, с. 127-128]. Цікаво, що, наприклад, у Російській Федерації відповідно до статті 29 Федерального конституційного закону "Про Уряд Російської Федерації" від 17.12.1997 р., зі змінами [15], для вирішення оперативних питань Уряд Російської Федерації за пропозицією Голови Уряду Російської Федерації може утворити Президію Уряду Російської Федерації, засідання якої проводяться в міру необхідності. Рішення Президії приймається більшістю голосів від загального числа членів Президії Уряду і не повинні суперечити актам, прийнятим на засіданнях Уряду Російської Федерації. Уряд Російської Федерації вправі скасувати будь-яке рішення Президії Уряду Російської Федерації. Склад Президії Уряду Російської Федерації визначений Постановою Уряду РФ від 16.05.2008 р. № 371 [10]. Відповідно до неї до складу Президії Уряду РФ включені Голова Уряду РФ, його заступники, міністри охорони здоров'я та соціального розвитку, сільського господарства, регіонального розвитку, іноземних справ, економічного розвитку, внутрішніх справ, оборони. Існування Президії Уряду як органу для оперативного вирішення питань, що належать до повноважень Уряду, передбачене і за Законом Республіки Білорусь "Про Раду Міністрів Республіки Білорусь" від 23.07.2008 р. [3]. Однак Президія Уряду у Білорусі, на відміну від Президії Уряду РФ, наділена повноваженням приймати рішення, що оформлюються, як правило, у вигляді постанов Ради Міністрів Республіки Білорусь, які мають відповідати актам, прийнятим на засіданнях Уряду Республіки Білорусь.

Існування подібного органу у складі Уряду України не передбачено ні чинною Конституцією, ні Законом України "Про Кабінет Міністрів України". Однак відповідно до пункту 4 параграфу 12 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.07.2009 р. № 712, зі змінами [11], у разі необхідності вжиття заходів для запобігання виникненню надзвичайних ситуацій або ліквідації їх наслідків та в інших невідкладних випадках Прем'єр-міністр може прийняти рішення про проведення засідання Кабінету Міністрів за участю Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, Міністра економіки, Міністра фінансів, Міністра юстиції, Міністра внутрішніх справ, Міністра оборони, Міністра з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Міністра Кабінету Міністрів. У засіданні Кабінету Міністрів, що проводиться за участю членів Кабінету Міністрів, зазначених вище, має право брати участь будь-який член Кабінету Міністрів.

Вважаємо, що через формулювання "в інших невідкладних випадках", вжитого у даній нормі, фактично створюється можливість для існування органу, що прийматиме рішення від імені Уряду, підміняючи повноцінні засідання зазначеного органу, а отже, визначений Конституцією України та Законом України "Про Кабінет Міністрів України" порядок прийняття ним рішень;

4) у деяких випадках у складі уряду створюються міжвідомчі комітети або комісії, що об'єднують групи споріднених міністерств. Головні із таких комісій очолює сам прем'єр-міністр. Їм також делегуються повноваження по вирішенню окремих питань компетенції уряду (але якщо із таким рішенням погоджуються всі міністри, що входять до складу комісії, комітету) [17, с. 127-128]. Відповідно до частини 1 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" для забезпечення ефективної реалізації повноважень Кабінету Міністрів України, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, проектів концепцій, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, утворюються урядові комітети. Однак відповідно до частини 3 параграфу 27 Регламенту Кабінету Міністрів України рішення урядового комітету надсилаються відповідним органам виконавчої влади для виконання. Таким чином, рішення урядового комітету поширюються не тільки на сам Уряд, а і на інші органи виконавчої влади. Отже, урядовий комітет можна вважати органом Уряду, наділеним власними повноваженнями.

Отже, вживання поняття "структура уряду" є доцільним у тих державах, де до його складу включені певні структурні утворення із повноваженнями, спрямованими на реалізацію компетенції уряду. В Україні ж до складу Уряду такі утворення не включаються, а отже і потреби вживати зазначений термін немає.

Частина 1 статті 114 Основного Закону закріплює, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри Слід відмітити, що історії незалежної України відома си-туація, коли всупереч Конституції України до складу Уряду входили особи, не передбачені Конституцією України як такі, що входять до його складу. Так, відповідно до Указу Президе-нта України від 17. 08. 1996 р. № 707/96, Голова Антимонопо-льного комітету України, Голова Фонду державного майна України, Голова Служби безпеки України, Голова Державного митного комітету України, Голова Державного комітету у спра-вах охорони державного кордону України за посадами визна-чалися як міністри, що мали входити до складу Кабінету Мініс-трів України ([Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=707%2F96&p = 1277575826710356).. Зі змісту ж пункту 12 частини 1 статті 85, пункту 10 частини 1 статті 106 та частини 4 статті 114 випливає наявність двох обов'язкових, передбачених Конституцією України, посад - Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України. За змістом частини 5 статті 107 Конституції України знаходимо також посилання на існування посади Міністра внутрішніх справ України, а за змістом частини 3 статті 131 - на посаду Міністра юстиції України. Таким чином, закріплюючи загальний склад Уряду (стаття 114), Конституція України передбачає також існування у його складі посад Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра юстиції України. Ці посади є "класичними" для більшості сучасних урядів. Так, наприклад, Малиновський В. Я. відзначає, що аналізуючи структури і склад кабінетів у різні періоди історії можна зазначити, що існує певний класичний перелік міністерств, керівники яких необхідно входять до складу урядових колегій. Це, насамперед, міністерства закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів, юстиції, керівники яких традиційно формували склад кабінетів із самого початку розвитку сучасного державотворення. Згодом розширення функцій держави зумовило входження до урядів міністрів, які відають економікою, освітою, наукою і технікою, охороною здоров'я, соціальними питаннями тощо [9; с. 505]. У Рішенні Конституційного Суду України від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003 [12] слушно відзначається, що зафіксувавши назви окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Конституція України тим самим передбачила їх існування і певну стабільність функціонування.

Згідно із частиною 2 статті 6 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. У разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про утворення, реорганізацію або ліквідацію міністерства, посадовий склад Кабінету Міністрів України вважається зміненим з дня прийняття такого рішення Слід відмітити, що Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 21. 12. 2006 р. не містив аналогічної норми.. Повноваження Уряду утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства передбачене пунктом 9-1 статті 116 Основного Закону.

Таким чином, за змістом Закону України "Про Кабінет Міністрів України" слід виділяти поняття "новосформований склад Уряду" та "склад Уряду у процесі його діяльності". Питання щодо формування нового складу Уряду має бути окремим предметом дослідження. Що ж стосується змін у складі Уряду у процесі його діяльності, слід відмітити наступне.

Цитований нами пункт 9-1 статті 116 з'явився у чинній Конституції України після внесення до неї змін від 08.12.2004 р. До того пункт 15 частини 1 статті 106 Основного Закону передбачав, що Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Відповідно до пункту 10 цієї ж статті в такому ж порядку (тобто, Президентом за поданням Прем'єр-міністра України) призначалися члени Кабінету Міністрів України. Тобто, порядок формування складу Уряду та здійснення змін у його складі був однаковим. З нашої точки зору, саме такий підхід до зміни складу Уряду у процесі його діяльності є цілком логічним: формування Уряду та зміна його складу мають здійснюватися одними й тими ж суб'єктами.

Крім того, в існуючому підході до врегулювання цього питання сьогодні впадає у вічі і юридична некоректність, оскільки рішення парламенту про призначення на посади членів Кабінету Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України оформляється шляхом прийняття постанови Верховної Ради (частина 4 статті 206 Закону України "Про Регламент Кабінету Міністрів України"), а питання щодо реорганізації та ліквідації відповідно до закону міністерства оформлюється актом Кабінету Міністрів України (при цьому ні Закон України "Про

Кабінет Міністрів України", ні Регламент Кабінету Міністрів України прямо не визначають, яким саме актом Уряду - постановою чи розпорядженням оформлюється це питання). Таким чином, порушується принцип ієрархії нормативно-правових актів і актом Уряду змінюється акт парламенту.

Існуюча нині ситуація із правовим регулюванням змін у складі Уряду під впливом політичних факторів може становити небезпеку для організації діяльності як Уряду, так і всієї системи виконавчої влади. Так, відповідно до частини 5 статті 10 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України набуває повноважень та розпочинає роботу після складення присяги не менше ніж двома третинами від його посадового складу. Відповідно із цього моменту у нього виникає можливість "корегувати" свій посадовий склад. Враховуючи те, що Уряд приймає рішення більшістю від свого складу, Конституція і Закон фактично допускають ситуацію, коли у складі Уряду, за його рішенням, залишиться більшість від того посадового складу, який був визначений парламентом, що цілком можливо, якщо до складу Уряду увійдуть лідери фракції (фракцій), що утворили парламентську коаліцію. Вважаємо, що для запобігання виникненню такого варіанту розвитку подій, слід внести доповнення до Закону України "Про Кабінет Міністрів України", у якому передбачити, що, у разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про реорганізацію або ліквідацію міністерства, посадовий склад Кабінету Міністрів України не повинен становити менше двох третин від його складу, визначеного постановою Верховної Ради України для новосформованого Уряду.

Також, вважаємо, що на сьогодні є актуальними положення Рішення Конституційного Суду України від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003, зміст якого стосується передбаченого Конституцією України без змін 2004 р. повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади, відповідно до якого встановлення Конституцією України прямо чи опосередковано назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади зумовлює зміст повноважень Президента України щодо їх реорганізації. В разі реорганізації таких органів не можуть бути змінені їх назва та основне цільове призначення, що випливає з назви, оскільки це може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг конституційних повноважень цих органів, зокрема на повноваження Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення та звільнення встановлених Основним Законом України посадових осіб.

Вважаємо, що цитоване положення зазначеного Рішення є цілком актуальним і сьогодні в частині права Уряду здійснювати реорганізацію міністерств і має відбуватися на зазначених у ньому засадах.

З часу прийняття Конституції України до складу уряду входила різна кількість міністрів. Так, якщо у 1996 р. він налічував 27 міністрів, то пізніше - складався з 15. Однак у 2005 р. кількість міністрів, які входять до складу Кабінету Міністрів України, збільшилася до 17. У 2006 р. було визначено склад уряду, до якого увійшло 26 міністрів. В Уряді, сформованому у 2010 р., кількість урядовців становила вже 27 осіб.

У літературі вказується на необхідність науково обґрунтованого визначення раціонального чисельного складу Кабінету Міністрів України. Відмічається, що він повинен бути встановлений на законодавчому рівні. Також необхідно законодавчим шляхом встановити обмеження його максимальної чисельності [7; с. 63]. На користь законодавчого закріплення чисельності Кабінету Міністрів висуваються і ті аргументи, що закон дозволить, з одного боку, забезпечити право опозиції, а з іншого - через механізм вето дасть змогу Президенту контролювати виконавчу владу та обмежувати запити парламентської коаліції [6; с. 7]. Ми цілком підтримуємо зазначену позицію.

Зазвичай структура і чисельний склад урядів визначаються кожного разу при створенні нового уряду або при його реорганізації. У той же час в окремих державах кількісний склад уряду точно зафіксовано в конституції, в інших країнах встановлюється як мінімальна, так і максимальна кількість членів уряду, в деяких державах вказується тільки мінімум можливої кількості його членів. Звичним явищем у практиці урядування є надання прерогативи визначати чисельний склад уряду безпосередньо прем'єр-міністру. Йдеться, насамперед, про парламентські республіки. У цих випадках прем'єр керується не тільки міжфракційними домовленостями, а й потребами внутрішньої та зовнішньої політики [1; с. 135-136].

Конституційне закріплення чисельного складу уряду міститься у конституціях Бельгії, за якою до складу уряду має входити не більше 15 міністрів, Швейцарії - 7, Норвегії - не менше 7 плюс прем'єр-міністр, Ірландії - не менше 7 і не більше 15 [8; с. 752].

Склад урядів у зарубіжних країнах часто неоднорідний за статусом осіб, що до нього входять. Так, у Франції розрізняють державних міністрів, міністрів, міністрів-делегатів та державних секретарів. Ранг державного міністра є почесним і надається деяким членам Уряду на знак визнання їх особистих якостей або внаслідок того, що в Уряді їм надається особливе політичне значення. Міністри несуть відповідальність за керівництво певним міністерством та беруть участь у роботі Ради міністрів. Міністри-делегати перебувають при Прем'єр-міністрі або певному міністрі; вони мають повноваження відповідно до доручень того члена Уряду, при якому вони перебувають. У їх розпорядженні є служби, за допомогою яких вони здійснюють свої повноваження. Вони беруть участь у засіданнях Ради міністрів. Державні секретарі перебувають при Прем'єр-міністрі або міністрі; вони мають повноваження по їх делегуванню. Ці секретарі беруть участь тільки у тих засіданнях Ради міністрів, у яких розглядаються питання, що належать до їх компетенції. Контрасигнування ними актів, що належать до їх повноважень, має супроводжуватися підписом міністра, при якому вони перебувають [2; с. 303304]. Починаючи з 1967 р. у Німеччині можуть призначатися "парламентські державні секретарі", вони мають бути членами Бундестагу, є заступниками міністра і не беруть участі в засіданнях кабінету [5; с. 108]. У Російській Федерації, голови деяких федеральних відомств (наприклад, Федеральної служби безпеки) також мають ранг федерального міністра та входять до складу Уряду РФ із правом вирішального голосу на його засіданнях [16; с. 217].

Цікаво, що певною мірою неоднорідність у статусі міністрів можна було відмітити і в Україні. Так, відповідно до вже нечинного Указу Президента України від 14.12.1996 р. № 1228/96 [14] Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України, Міністр інформації України та Міністр оборони України з питань, що належать до конституційних повноважень Президента України, мали підпорядковуватися безпосередньо Президенту України.

Якщо в конституції міститься вказівка лише на пости прем'єр-міністра та міністрів, то можна говорити про два рівні посад в уряді, якщо називаються інші посади - то про три рівні і т.д. Вказівка на конкретні посади, що утворюють уряд, підкреслює його ієрархічний статус та підпорядкованість [8; с. 753].

Отже, аналіз законодавчого регулювання складу та структури Уряду в Україні дає можливість стверджувати про існування значної кількості прогалин, з огляду на що доцільним є внесення запропонованих вище змін, з метою оптимізації роботи вищого органу виконавчої влади.

уряд законодавчий компетенція повноваження

Література

1. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.02 02 /Дахова Ірина Іванівна. - X., 2006. - С. 135-136.

2. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Ж.-П. Жакке; [пер. с франц.]. - М.: Юристь, 2002. - С. 303-304.

3. Закон Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь" от 23.07.2008 г. № 424-З. Принят Палатой представителей 24 июня 2008 года. Одобрен Советом Республики 28 июня 2008 года [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://pravo.by/webnpa/text.asp?RN= h10800424

4. Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 16.05.2008 р., зі змінами // Голос України. - 21. 05. 2008 р. - № 95.

5. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз / Жак Зіллер ; пер. з фр. В. Ховхуна. - К. : Основи, 1996. - С. 108.

6. Кафарський В. Кабінет Міністрів України: проблеми формування в нових політико-правових умовах / В. Кафарський // Право України. - 2006. - № 8. - С. 7.

7. Крупчан О. Д. Організація виконавчої влади : [Мо- ногр.] / О. Д. Крупчан. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - С. 63.

8. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: [учеб. для студентов юрид. вузов и фак.] / В. В. Маклаков. - М.: Волтерс Клувер, 2006. - С. 752.

9. Малиновський В. Я. Державне управління : Навчальний посібник / В. Я. Малиновський - К.: Атіка, 2003. - С. 505.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 16. 05. 2008 г. № 371 "Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации" [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.rg.ru/2008/05/20/prezidium-pravitelstva-dok.html

11. Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України в редакції від 08. 07. 2009 р. № 712, зі змінами // Офіційний вісник України. - 2009. - № 52. - Ст. 20.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України (справа про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади) від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003 // Офіційний вісник України. - 2003 р. - № 6. - стор. 99.

13. Сафинов К. Б. Правительство Республики Казахстан: функции, созидательно-организаторская и правоустанавливающая его деятельность на переходном этапе : авторреф. дис. на соискание учен. степени доктора юрид. наук : спец. 12.00.02 "Конституционное право; муниципальное право; административное право; финансовое право" / К. Б. Сафинов. - Алматы, 2002. - С. 23.

14. Указ Президента України "Про склад Кабінету Міністрів України" від 14. 12. 1996 р. № 1228/96 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ main.cgi?nreg=1228%2F96&p=1271182595209134.

15. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25, 30 декабря 2008 г.). Принят Государственной Думой 11 апреля 1997 года. Одобрен Советом Федерации 14 мая 1997 года [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://graph.garant.ru:8080/SESSI0N/S XbTeBZw2 /PILOT/main.html

16. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление : [учебник] / В. Е. Чиркин. - М.: Юристь, 2003. - С. 217.

Размещено на Allbest.ru