Свобода мирних зібрань в адміністративному судочинстві: загальні тенденції судової практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

СВОБОДА МИРНИХ ЗІБРАНЬ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ: ЗАГАЛЬНІ ТЕНДЕНЦІЇ СУДОВОЇ ПРАКТИКИ

обмеження мірний зібрання адміністративний

Р. Куйбіда

Право збиратися мирно є одним зі способів вільного вираження поглядів, зокрема, з метою привернення уваги на місцевому, загальнодержавному чи навіть міжнародному рівні до суспільних проблем та потреб. Для влади мирні зібрання мають бути одним із індикаторів суспільної думки, з урахуванням якої слід проводити свою політику. Для громадськості і міжнародної спільноти рівень забезпечення свободи мирних зібрань є мірилом демократії.

Свобода мирних зібрань гарантується Конституцією України та низкою міжнародних документів і може бути обмежена судом і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Таким чином, основним показником дотримання і захисту цієї свободи є саме судова практика.

Питанням правового регулювання свободи мирних зібрань в Україні велику увагу приділяють М. Буромен- ський, С.Головатий, М.Денісова, П.Рабінович, Р. Топо- левський, Т.Фулей, Р.Романов, О.Совгиря, Н.Шукліна, В. Яворський та ін. Цю свободу розглядають переважно у контексті філософсько - і конституційно-правових досліджень або під кутом зору міжнародних стандартів прав людини.

Предметом цього дослідження стали рішення українських адміністративних судів усіх рівнів у справах про обмеження права на мирні зібрання (до уваги бралася практика передусім за останні три роки). Дослідження дало можливість виявити цікаві тенденції і зробити висновки щодо відповідності практики адміністративних судів конституційним і міжнародним засадам у цій сфері.

Особливістю практики адміністративних судів у справах про встановлення обмежень у проведенні мирних зібрань є її суперечливість та непослідовність, що проявляється у застосуванні судами відмінних позицій при вирішенні цих справ. Наприклад, є розбіжності щодо того, чи належить застосовувати нормативні акти місцевого самоврядування з цих питань, чи є неповідомлення органу влади про мирне зібрання підставою для його заборони, який строк повідомлення вважати завчасним тощо.

Неуніфікованість судової практики зумовлена передусім тим, що сторони рідко оскаржують постанови судів. Постанова суду про заборону чи інше обмеження мирного зібрання виконується негайно, а тому її оскарження не може дати бажаного результату - безперешкодно провести таке зібрання.

За даними Єдиного державного реєстру судових рішень, до касаційної інстанції - Вищого адміністративного суду - надходить дуже мало справ цієї категорії. Станом на кінець жовтня 2011 р. реєстр містив лише 16 ухвал цього суду за наслідками розгляду касаційних скарг у таких справах. Тож практика касаційної інстанції поки не може бути достатнім орієнтиром для судів нижчих інстанцій про розгляді справ щодо свободи мирних зібрань.

Кожне судове рішення має бути вмотивованим - це обов'язкова вимога, яку Європейський суд з прав людини вивів із права на справедливий суд. Відсутність відповіді на кожен важливий, доречний та вирішальний аргумент сторін є порушенням права на справедливий суд (див. п. 23, 25 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України" [1]). Венеціанська комісія в одному зі своїх нещодавніх висновків вказала: "Не достатньо лише цитувати законодавчі положення, а потім приймати рішення. Суддя повинен послідовно поєднувати закон з фактами у справі і наводити чіткі аргументи, яким чином було вирішено справу у конкретному випадку. Якщо цього не робити, це буде очевидним порушенням права на справедливий суд, яке гарантує стаття 6 Європейської конвенції з прав людини" [2]. Ця порада мала би бути цінним дороговказом при вирішенні будь-якої справи, зокрема й щодо обмеження свободи мирних зібрань.

На жаль, мотивація багатьох судових рішень щодо обмеження мирних зібрань зводиться до викладення різноманітних норм, що стосуються цього права, і висновку про те, що проведення мирного зібрання загрожує національній безпеці і громадському порядку. При цьому свій висновок суди часто не аргументують або аргументують вкрай лаконічно і непереконливо. Наприклад, після цитат з різноманітних правових актів, частина з яких навіть не стосується конкретної справи, суд робить жодним чином не вмотивований висновок: "Проведення ... мітингів з використанням звукопідси- люючого обладнання створюватиме перешкоди у забезпеченні громадського порядку, може перешкодити нормальній життєдіяльності міста" (див. постанову Окружного адміністративного суду м. Києва № 17314334 від 17 червня 2011 р.). Цей висновок став підставою для заборони проводити мітинги відразу трьом організаторам.

Невиправданими видаються випадки, коли суд за браком аргументів на користь заборони мирного зібрання перекладає обов'язок доказування з позивача - органу влади - на відповідача - організатора мирних зібрань. Так, Дніпропетровський окружний адміністративний суд у постанові № 17888816 від 15 серпня 2011 р. зробив висновок, що "відповідачем не доведено, що масовий захід ... не буде загрожувати інтересам національної безпеки, та не призведе до порушень громадського порядку, а також не створить реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей". Важко навіть уявити, які докази повинен надати відповідач на підтвердження того, що запланований захід має мирний характер.

Певні розбіжності у практиці судів загалом не приховують стійку тенденцію збільшення протягом 20102011 років кількості позовів органів влади про заборону мирних зібрань та зменшення кількості відмов у задоволенні таких позовів. Тенденцію заборон підтверджує і практика Вищого адміністративного суду. З 16 ухвал, що містяться у реєстрі, вісім постановлено у 2011 р. (три з яких стосується подій 2010 р., а решта - попередніх років). Так, у тринадцяти справах скаржником були організатори мирних зібрань - жодна зі скарг задоволена не була (ухвали № 1475152 від 5 грудня 2007 р., № 3059440 від 29 січня 2008 р., № 3708527 від 1 квітня 2009 р., № 9818152 від 25 травня 2010 р., № 11772796 від 13 жовтня 2010 р., № 11772528 від 19 жовтня 2010 р., № 15594885 від 14 квітня 2011 р., № 16525276 від 26 травня 2011 р., № 16528045 від 27 травня 2011 р., № 16540890 від 1 червня 2011 р., № 16785977 від 7 червня 2011 р., № 16541441 від 9 червня 2011 р., № 18370124 від 15 вересня 2011 р.). Дві справи стосувалися процесуальних порушень. І лише в одній справі суд касаційної інстанції став на бік пікетувальників та відмовив у задоволенні скарги обласної державної адміністрації (див. ухвалу № 3213459 від 9 жовтня 2008 р.).

Приймаючи постанови на користь органів влади, суди найчастіше не мотивують вибору способу обмеження свободи мирних зібрань. При цьому як основний спосіб обмеження вони обирають заборону проводити мирні заходи, жодним чином не обґрунтовуючи, чому вони вважають, що не можна обійтися іншими, менш втручальними обмеженнями.

Вирішуючи справи щодо встановлення обмежень у проведенні мирних зібрань, суди найчастіше посилаються на:

статтю 39 Конституції України про те, що громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування; обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей;

Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 р. №4рп/2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання);

статтю 1 Закону України "Про основи національної безпеки України" у частині визначення терміну "національна безпека";

статтю 182 Кодексу адміністративного судочинства України, що визначає особливості процесуального порядку розгляду таких справ у суді;

Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" № 9306-ХІ від 28 липня 1988 р. (!), який визначає вимоги до заяви про проведення мирного зібрання і строк її подання (не пізніше як за 10 днів до заходу);

акти органів місцевого самоврядування, що регулюють порядок реалізації права на мирні зібрання, якщо вони прийняті у відповідному населеному пункті.

Суди практично не застосовують міжнародні інструменти, які могли би стати надійним орієнтиром для вирішення справ цієї категорії. Щонайбільше у постановах судів можна знайти посилання на статтю 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Але обмежившись її цитуванням без оцінки фактів у справі крізь призму цієї статті, суди забороняють проведення мирних зібрань (див., наприклад, постанову Одеського окружного адміністративного суду № 15727388 від 20 травня 2011 р., постанову Черкаського окружного адміністративного суду № 15855802 від 20 травня 2011 р., постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим №16941003 від 16 червня 2011 р.).

Також суди не застосовують практику Європейського суду з прав людини щодо статті 11 Конвенції. Лише у постановах Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим (постанови № 10243992 від 1 липня 2010 р., № 16472408 від 17 червня 2011 р., № 17070609 від 14 липня 2011 р. тощо) можна натрапити на фразу: "Відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини свобода мирних зібрань, як і свобода вираження, "є фундаментальним правом у демократичному суспільстві та є однією з підвалин такого суспільства" (Rassemblement jurassien et Unite jurassienne v. Switzerland, 1980)". Але й це не перешкоджає тими ж постановами забороняти проведення мирних зібрань.

Таким чином, суди при розгляді цієї категорії справ не застосовують ні Конвенцію, ні практику Європейського суду з прав людини, а лише інколи посилаються на них, не пов'язуючи їх з обставинами у справі. Це є простим маніпулюванням міжнародними документами, а фактично ігноруванням їхніх вимог.

Ми не знайшли жодного рішення, у якому суди би застосували статтю 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права або використали Сіракузькі принципи тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права для тлумачення понять "національна безпека", "громадський порядок", "здоров'я населення", "права та свободи інших осіб", в інтересах яких можливе обмеження свободи мирних зібрань.

Натомість суди використовують визначення національної безпеки із Закону України "Про основи національної безпеки України" - надто розмите і непридатне для розуміння статті 39 Конституції України, зміст якої власне й сформульовано на основі міжнародних документів. А термін "громадський порядок" тлумачиться судами як "відсутність правопорушень". Це дає можливість заборонити чи не кожне мирне зібрання.

Суди не використовують і Керівні принципи зі свободи мирних зібрань Бюро з демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ, що містить відповіді на більшість проблемних питань, з якими зіштовхуються українські суди за відсутності достатнього законодавчого регулювання. Не виключено, що неврахування цих та інших міжнародних документів пов'язано із непоінформованістю суддів, відсутністю необхідної підготовки.

Проте суди застосовують указ Президії Верховної Ради Радянського Союзу "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР", що заснований на дозвільній концепції реалізації права на мирні зібрання, а не на повідомній, як це встановлено Конституцією України. Навіть Вищий адміністративний суд України неодноразово цитував положення цього Указу, не даючи йому жодної критичної оцінки: "Відповідно до положення пункту шостого Указу № 9306-ХІ виконавчий комітет Ради народних депутатів забороняє збори, мітинг, вуличний похід або демонстрацію, якщо мета їх проведення суперечить Конституції СРСР, конституціям союзних і автономних республік або загрожує громадському порядку і безпеці громадян" (див. ухвали № 11772528 від 19 жовтня 2010 р., № 16528045 від 27 травня 2011 р., № 16540890 від 1 червня 2011 р.).

Щоправда, у практиці адміністративних судів нижчого рівня є й позитивні приклади незастосування цього акта: "З огляду на те, що Указ Президії Верховної Ради СРСР № 9306-ХІ від 28 липня 1988 року в частині визначення строків попередження про проведення мирного зібрання суперечить положенням ст. 39 Конституції України, колегія суддів вважає необґрунтова- ними посилання позивача на те, що відповідачі повинні були повідомити про проведення акції не пізніше ніж за десять днів до її проведення" (див. ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду № 11772528 від 14 квітня 2011 р.). Але такі приклади є швидше винятком, ніж правилом.

Також суди дуже часто застосовують підзаконні акти органів місцевого самоврядування як підставу для обмеження мирних зібрань, незважаючи на вимогу статті 39 Конституції України, що таке обмеження можливе лише відповідно до закону. Навіть Вищий адміністративний суд визнав законною судову заборону мирних зібрань в центрі столиці, посилаючись на те, що: "Відповідно до пункту 1 рішення Київської міської ради від 29 червня 2000 року №225/946 "Про особливості організації і проведення культурно-масових заходів та загальнодержавних свят в центральній частині м. Києва" в центральній частині м. Києва дозволяється проводити культурно-масові заходи тільки загальнодержавного значення в дні національних свят" (див. ухвалу № 16785977 від 7 червня 2011 р.).

З подібним обмеженням щодо місця проведення мирного зібрання Вищий адміністративний суд погодився і в ухвалі № 9818152 від 25 травня 2010 р.: "Правильним є посилання апеляційного суду на Положення про проведення масових заходів у м. Дніпропетровську", затверджене рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 10.07.2008 року № 1966, яким для проведення масових заходів визначені певні місця на території міста, які відповідають вимогам забезпечення громадського порядку при проведені даних заходів".

Щоправда, деякі місцеві суди займають більш прогресивну позицію. Наприклад, Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим відмовився застосовувати локальний акт як такий, що обмежує свободу мирних зібрань: "Аналіз рішень виконавчого комітету Сімферопольської міської ради №2 від 09.01.2008 р. "Про порядок організації і проведення масових заходів в місті Сімферополі" та №1205 від 10.05.2007 р. "Про заходи по забезпеченню громадського порядку при проведенні масових, культурно-спортивних та інших заходів в м. Сімферополі" свідчить про звуження останніми конституційних прав громадян на мирні збори шляхом встановлення штучних умов, необхідних для реалізації громадянам такого права в м. Сімферополі та заборони проведення таких зборів у різних частинах міста, у зв'язку з чим при вирішені справи, керуючись принципом законності (ч.4 ст.9 КАС України), суд не застосовує зазначені нормативно- правові акти виконавчого комітету Сімферопольської міської ради, а застосовує правові акти, які мають вищу юридичну силу" (див. постанову № 10701594 від 1 серпня 2010 р.). Мало того, Львівський апеляційний адміністративний суд взагалі визнав незаконним і нечинним рішення Чернівецької міської ради № 1192 від 24 грудня 2009 р., яким затверджено "Положення про порядок організації та проведення в м. Чернівцях мирних зібрань". Суд мотивував свою постанову тим, що міська рада не лише вийшла за межі своєї компетенції, але й звузила зміст та обсяг конституційного права на мирні зібрання (постанова № 13955587 від 10 лютого 2010 р.). Однак поки що така практика не є повсюдною, попри те, що науковці поділяють слушність такого підходу: "Регламентація порядку реалізації права на мирні зібрання у локальних . актах є перевищенням компетенції органів місцевого самоврядування.. " [3; C.15].

Проведений аналіз судової практики дає можливість зробити такі висновки і рекомендації:

Судова практика щодо мирних зібрань в Україні є неуніфікованою. На жаль, у зв'язку з динамічністю відносин у сфері реалізації свободи мирних зібрань судові рішення не часто оскаржують до судів вищих інстанцій. Але й та незначна практика судів вищих інстанцій свідчить про ігнорування міжнародних стандартів у цій сфері і не може слугувати надійним орієнтиром у вирішенні справ цієї категорії.Суди погано мотивують свої рішення і майже завжди обирають найбільш втручальний спосіб обмеження свободи мирних зібрань - заборону мирного заходу, жодним чином не обґрунтовуючи необхідність застосування саме його у демократичному суспільстві.

Суди застосовують національне законодавство щодо свободи мирних зібрань без урахування міжнародних стандартів. Суди часто застосовують акти законодавства Радянського Союзу і підзаконні акти органів місцевого самоврядування, які обмежують конституційне право на мирні зібрання.

Суди при розгляді справ цієї категорії мали би виходити з презумпції правомірності мирного зібрання і не покладати обов'язок доведення цього на організаторів мирних зібрань.

Для застосування обмеження потрібно, щоб позивач орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування переконливо довів, що:

це обмеження спрямовано на захист інтересів національної безпеки та громадського порядку, зокрема у розумінні Сіракузьких принципів тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права;

існує реальна, а не примарна загроза заворушень чи злочинів, здоров'ю населення або правам і свободам інших людей, передусім у розумінні Сіракузьких принципів тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права;

це обмеження необхідне у демократичному суспільстві і є пропорційним для запобігання вказаним загрозам.

У разі задоволення позову необхідно застосовувати лише ті обмеження, що є пропорційними до переслідуваної конституційної мети, тобто якнайменш "втручальними" у свободу мирних зібрань.

Для подолання недоліків судової практики необхідно організувати регулярні навчання представників позивачів і суддів адміністративних судів щодо міжнародних стандартів зі свободи мирних зібрань.

Размещено на Allbest.ru