Роль принципу поділу влади у створенні ефективної моделі державного управління: іноземний досвід і українська практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль принципу поділу влади у створенні ефективної моделі державного управління: іноземний досвід і українська практика

Євтушенко О.Н.

Існуючі сьогодні у світовому співтоваристві моделі державного управління є достатньо різноманітними. Однак, розвиненою державою можна вважати лише ту в якій механізм державної влади передбачає забезпечення та охорону найважливіших прав та свобод людини.

Актуальність даної статі полягає в тому, що в умовах глобалізації для України потрібно виробити універсально-ефективну модель державного устрою, в якій би практично була реалізована система поділу влади, та механізм «стримувань і противаг», тобто такий стан коли гілки влади перебували би в абсолютному балансі між собою. Крім того, актуальність дослідження підсилюється перебуванням українського суспільства в стані політичного реформування, що передбачає використання іноземного досвіду для політичних перетворень.

Мета дослідження проаналізувати відносини між гілками влади в різних країнах світу, а також залежність принципу поділу влади від форми державного устрою.

При дослідженні даних аспектів автор спирався на праці таких вчених, як Аристотель [1], М. Баглай [2], Б. Габричидзе [2], Г.Гегель [3 ], О. Гогусь [4], Платон [5], О. Данилюк [6], Н. Нижник [11], І. Кант [12], О. Коцюба [14], Дж. Локк [15;16], Ш. Монтеск'є [18], В. Нерсесянц [19;20], М. Марченко [23], Р. Хиршль [25], В. Шаповал [26] і др.

В порядку постановки основної проблеми статті слід зазначити більшість конституцій сучасних держав визнають, що єдиним джерелом державної влади є народ, а державні органи виконують функції щодо здійснення цієї влади, адже як зазначає О. Коцюба «народовладдя -- це природне право людини на гідне життя, здійснення контролю народу над державою, реалізація конституційних гарантій на судовий захист та справедливе і реально об'єктивне здійснення незалежного правосуддя» [14].

Саме народ країни, а точніше громадяни, які наділені правом виборчого голосу, фактично наймають і наділяють правом володіти й розпоряджатися владою в інтересах громадян, держави і суспільства окремих осіб. Тому і у ст. 5 Основного Закону України було закріплено положення про то, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо, або через органи державної влади й органи місцевого самоврядування [13].

Разом с тим практика показує, що непоодинокими є прояви прагнення влади до саморозширення, використання її не на користь людини. Саме цьому в демократичних країнах велику увагу приділяють втіленню принципу поділу влади, як механізму розширення громадянської свободи і стримування авторитарних нахилів з боку влади.

Основні теоретичні засади поділу влади були закладені ще Платоном, який першим звернув увагу на необхідність поділу державної влади як однієї з політико-правових гарантій античної демократії [5]. Аристотель, розвиваючи погляди Платона, вважав, що у всякому державному устрої є три складові: перша -- законодавчий орган, друга - посади, третя -- судові органи [1,54], хоча і об'єднував законодавчу й судову влади в одну галузь [1,137-138], тобто не зовсім дотримувався принципу поділу влади на три гілки.

Теорія розподілу влади отримала подальший розвиток у працях Джона Локка [15,148], Шарля Луї Монтеск'є [18] , Канта [12] , Гегеля [3] та інших.

Так англійській філософ Джон Локк (1632 -1704 р.) вважав, що влада повинна бути обмежена народним представництвом і чітко визначена законом, обов'язковим для всіх, у тому числі й для монарха. Головною загрозою свободи вважав він є нерозділеність влади, її зосередження в руках абсолютного монарха, який сам установлює закони й примушує до їх виконання. «Законодавча влада - це та влада, що має право вказувати, як повинна бути застосована сила держави» [16,346-347]. Віддаючи верховенство серед гілок влади законодавчій, він вважає, що потрібна «влада, що стежила б за виконанням тих законів » [16,347], такою владою він вважає виконавчу владу, призначає їй не стільки виконання законів, скільки контроль за їхнім дотриманням. Як підкреслює В. Нерсисянц, в силі законів вбачалась гарантія безпеки держави і кожної окремої людини [20,65-66]. Судову владу, Локк, взагалі не виділяє в самостійну галузь і вважає, що вона повинна формуватися виконавчої [16,348].

На відміну від згаданих мислителів Шарль Луї Монтеск'є, розподіляв державну владу на три чітко визначені гілки: законодавчу, виконавчу і судову, які повинні врівноважувати одна одну, не допускаючи об'єднання хоча б дві з них в одних руках, так як різні гілки влади повинні стримувати одна одну [18,137]. «Якщо влада законодавча і виконавча будуть поєднані в одній особі або установі, то свободи не буде.. Не буде свободи і в тому випадку, якщо судова влада не буде відокремлена від законодавчої та виконавчої» [18,290]. Також він наголошував, на тому, що головною є законодавча влада, а судову владу, на його думку, варто доручати не постійно діючому представницькому органу, а залучати для цього людей з народу, пропонуючи при цьому чергування повноважень суддів для уникнення корупції й інших негативних явищ.

Гегель теж визначає різні галузі влади як елементи державної цілісності. Законодавча влада, за Гегелем, - це влада визначати і встановлювати загальне. Урядова влада - влада підлаштовувати особливі випадки під загальне. Вона також виконує судову і поліцейську функції, підтримує існуючі закони й установи. Гарантією від зловживання владою, на думку німецького філософа, є ієрархічний контроль чиновників при вищому контролі монарха [19,48-5].

На думку І. Канта поділ влади - це вимога розуму й основний принцип держави: верховна влада (суверенітет) в особі законодавця - народу, виконавча - в особі Правителя, судова - в особах, які призначаються правителем або обрані народом. Влади повинні бути розділені, але розділення не повинно позбавляти їх взаємного зв'язку, тому що реалізовувати свою задачу кожна з них може лише доповнюючи одна одну [12].

Практичним втіленням теорій можна вважати французьку Декларацію прав людини й громадянина 1789 року, в ст. 15 якої проголошувався й закріплювався принцип поділу влади [7]. В Україні принцип поділу влади (козацька рада, гетьман з генеральною старшиною, і незалежний суд) був запропонований в Конституції П. Орлика 1710 року («Пакти й Конституція законів та вільностей Війська Запорізького») на 38 років раніше за Монтеск'є [11]. Пізніше цей принцип був проголошений в Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 року) [8], включений в Конституційний Договір 1995 року і закріплений в Конституції, яка встановила параметри, в межах яких має здійснюватись законодавче врегулювання відносин державного владарювання [26,36].

Однак, запровадження цього принципу призвело до утворення нетривкої й відносної рівноваги між Президентом і Парламентом, за якої жодна зі сторін не має вирішальних повноважень [9,34], тобто в Конституції України був закріплений механізм протистояння між президентською та парламентською гілками влади, в результаті якого виявляється неможливим здійснення масштабних політико-економічних зміни за ініціативи лише однієї сторони без блокування їх іншою стороною, що і підтверджує сьогоднішня ситуація.

Сьогодні всім зрозуміло, що Основний закон не містить ретельно відпрацьованого механізму вирішення протиріч і розбіжностей між окремими гілками влади. Автор погоджується з думкою Р. Мартинюка, що в найближчій перспективі потрібно нормативно оформити таку систему, таку структуру механізму влади, за якої баланс влади був би чітко розподілений і кожна гілка влади мала б нормативно визначені можливості для взаємного контролю [17]. Поки що сьогодні баланс гілок влади не доповнюється юридичним оформленням принципу взаємодії гілок влади, що не дає змоги забезпечити єдність влади та її реалізацію в інтересах суспільства.

Можна погодитись з М. Теплюк, що під час підготовки нової редакції Конституції України варто чіткіше визначитися з конституційним закріпленням принципу поділу державної влади в його співвідношенні з принципом єдності влади. Зокрема, доцільно чіткіше визначитися з розподіленням повноважень установчої влади між народом як єдиним джерелом влади в Україні, парламентом і главою держави. Адже саме в площині реалізації установчих повноважень останнім часом в Україні виникають найгостріші політико-правові конфлікти, і саме в цій частині не забезпечене повноцінне конституційне й законодавче регулювання відносин народовладдя [24].

Еволюції організації системи державної влади вказують на те, що поділ влади на три гілки є універсальною формулою для того, щоб побудувати правову демократичну державу. Тому виділення президентської влади в особливу окрему галузь, або її встановленні над владою взагалі не має сенсу, краще її віднести до виконавчої гілки влади. Однак, у Франції президент не входить до жодної із трьох гілок влади, в Конституції ФРН статус Президента взагалі не визначений, але незважаючи на це «юридична наука й практика визнають президента главою виконавчої влади тому, що ніякій посадовій особі не можна мати основні функції й владні повноваження поза якою-небудь владою» [2,389].

Що стосується України, то історія поділу влади в країні тісно пов'язана з етапами становлення політичної системи України. Перший етап - період з 1990 по 1991 рік, коли відбулося юридичне закріплення державності України та формування нових органів влади. Другий етап - формування основ політичної системи України - період з грудня 1991 по липень 1994 року (для нього характерно значне загострення кризи влади), коли відбувалося «перетягування» владних повноважень між Президентом, урядом та парламентом. Третій етап - становлення політичної системи - прийняття Конституції України, законодавче закріплення поділу влади. Четвертий етап - з 8 грудня 2004 року і до сьогодення - внесення змін до Конституції України, перерозподіл повноваження між головними владно-політичними інститутами країни [6]. Ст. 6 Конституції України визначає засади поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову [13], тобто кожна з гілок влади має рівний щодо будь-якої іншої гілки правовий статус і водночас є самостійною у процесі їх взаємодії. На жаль на практиці цього не відбувається.

Законодавча влада формується безпосередньо народом, хоча мають місце недоліки формування цього процесу, тому створюється механізм «стримувань і противаг» законодавчої владі: це, зокрема, Президент України, котрий вправі накладати вето на прийняті закони та за певних обставин розпускати парламент. Інститут Президента в Україні не віднесено до жодної з гілок влади, але він має достатній обсяг державно-владних повноважень, щоб впливати на кожну з гілок влади.

До системи противаг належить Конституційний Суд України, який є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Він вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України [10].

Конституційний Суд може зупиняти дію нормативних актів парламенту, визнавши їх неконституційними. Однак, із судовою гілкою влади, як пише О. Гогусь, є певні проблеми, тому що «яких-небудь структур, які б могли стримати неправомірні дії чи рішення цієї системи, у державі немає. Народ вибирає Парламент та Президента, ті в свою чергу формують уряд. Кожен із цих органів влади видає певні нормативні акти. Однак, не кожному із цих актів судилося зберегти свою чинність. Конституційний суд може припинити дію будьякого із них, не завжди ускладнюючи собі роботу необхідністю наведення відповідної аргументації щодо прийнятих ним рішень» [4].

В той же час судова система - суди й судді не повинні виходити з принципу політичної доцільності, тому що втрата судовою владою самостійності й незалежності - це ознака наявності в державі антидемократичних тенденцій, коли судова система стає інструментом в «боротьбі панування» між впливовими політичними групами [25,198]. Таким чином, щоб залишатися гарантом демократичної політичної системи, судова влада повинна бути підконтрольна суспільству.

У правовій державі жоден з органів не може мати всю владу в повному обсязі. Механізм влади повинен досягати єдності на основі погоджених дій і консолідованого підходу. Однак, зрозуміло, що одна з гілок влади при цьому все ж таки повинна зайняти основне положення. Тобто в парламентсько-президентській республіці це місце належить парламенту - Верховній Раді, яка будучи представницьким органом, у значній мірі відображає інтереси народу.

В структурно-організаційному плані в Україні, як що вона прагне стати правовою державою, повинні бути чітко визначені і розподілені сфери діяльності, визначені функції і компетенції між різними державними органами, тобто все те, що і є по суті концепцією «розподілу влади». Крім того, парламент повинен мати потужні важелі тиску на виконавчу владу, яка повинна бути підконтрольною і підзвітною парламенту, діяти на основі і в межах закону. Судова влада повинна реалізовуватися незалежними від усіх інших влад судами на основі правових законів. Повинен працювати організаційно-правовий механізм їх взаємодії, взаємних стримувань і противаг з метою утримання кожною з них своїх повноважень і разом з тим забезпечення незалежності кожної гілки влади.

Сьогодні в Україні такої взаємодії не існує. Хто в цьому винен Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів. На думку О. Слюсаренко, представника Глави держави у Верховній Раді, Президент України Віктор Ющенко зацікавлений у тому, щоб усі гілки влади в Україні працювали збалансовано та ефективно, тому він неодноразово наголошував на проведенні політреформи, яка б забезпечила дієвий баланс, але «шалена за політизованість цього питання» не дає можливості його вирішити [22].

Стосовно політреформи єдиної точки зору не існує, як і не існує розуміння, яка модель управління державою потрібна в Україні. Пошук оптимальної моделі управління в Україні пов'язаний із законним бажанням електорату одержати таку владу, яка б дозволяла максимально ефективно задовольнити їх соціальні, економічні, творчі й духовні потреби, тобто при мінімальних витратах на оплату управлінського персоналу отримати якісні послуги та одержати максимальну віддачу.

Юристи й політологи, аналізуючи сучасну літературу визначають, що поділ влади потрібен заради забезпечення свободи й запобігання тиранії і авторитаризму. Як пише М. Марченко, практичне втілення принципу поділу влади може бути різним, але при цьому зміст залишається незмінним - запобігання тиранії [23,219].

Принцип поділу влади, як і механізм його реалізації, закріплений у багатьох Конституціях розвинених демократичних країн, які мають різні форми правління: це монархії, конституційні монархії, президентські, парламентські, парламентсько-президентські республіки. Об'єднує їх те, що в них модель державного управління в них базується на принципі поділу влади та системі «стримувань і противаг».

Крім того, в цих країнах в загальну систему політичних структур, відносин і взаємозв'язків вбудований такий політичний інститут як місцеве самоврядування, існування якого в державі зазначає, що в країні поряд з інтересами особистості й інтересами держави визнаються й гарантуються ще й місцеві інтереси.

Політологічний аналіз дозволяє зробити висновки про те, що принцип поділу влади є невід'ємною частиною будь-якої демократичної держави, але в кожній країні він свій тому, що демократія різноманітна, хоча і заснована на єдиних принципах. Для більшості розвинених демократичних країн характерно те, що в основу Конституції цих держав покладений принцип поділу влади на три гілки: законодавчу, виконавчу й судову, хоча його реалізація в кожній державі має свої особливості, які залежать від існуючих в країні традицій і політичного режиму.

На думку автора у новій Конституції України, на якій наголошу президент Віктор Ющенко [21], потрібно чітко вказати на необхідність взаємодії різних гілок влади, але не менш важливо домогтися такої взаємодії у реальній практиці.

Принцип розподілу влади в України є важливим чинником для розбудови демократичного устрою країни, але прийняття в Україні з 1 січня 2005 року нового розподілу державно-владних повноважень не обмежило умови узурпації влади. Існуюча модель розподілу державної влади здійснюється лише за формальною ознакою, а реально - відбувається перерозподіл владних повноважень між гілками влади. Такі політичні інститути, як парламент, Президент, уряд не зацікавлені у побудові демократичної, правової держави. Нагальним питання сьогодні стає удосконалення правової бази, в якій необхідно визначити механізми взаємодії між Президентом, гілками влади, політичними партіями, громадськими організаціями та органами місцевого самоврядування. Створення відповідної правової бази може стати запорукою демократизації політичної системи і обмежити тиск з боку конкуруючих гілок влади.

Принцип поділу влади завжди еволюціонує, ведучи країну вперед, пристосовуючись до політичних змін у суспільстві, тому державні моделі управління закордонних країн дуже різні і багатогранні. Реалізація принципу розподілу влади в Україні - це забезпечення політичної стабільності та ефективної діяльності державного механізму.

влада громадянський локк законодавчий

Література

1. Аристотель. Политика. Афинская политика. - М.: Мысль, 1997. - 458 с.

2. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: Издательская группа ИНФРА- М-КОДЕКС, 1996. - 512 с.

3. Гегель Г.Ф. Философия права. - М.: Мысль, 1990. - 524 с.

4. Гогусь О.В. Система стримувань і противаг судової гілки влади http:// forum.kraina.org.ua/showthread.php?t=601

5. Государство. Политик и др. // Полное собрание творений Платона. (В 15 т.). - Пермь: б/и, 1922-1929 гг. - Т. 3-6.

6. Даниляк О. О. Принцип поділу влади: досвід України http://www.nbuv.gov. ua/e-joumals/Dutp/2005-2/txts/pol-prav/05doovdu.pdf

7. Декларация прав человека и гражданина Франции 1789 г. http://www. gumer.info/bibliotek_Buks/History/Article/dekl_pravfr.php

8. Декларація про державний суверенітет України від 16.07.1990 № 55- XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1990, - № 31. - Ст.429.

9. Долежан В., Василюк С. Реформа державної влади: шляхи і варіанти реалізації // Право України. - 2002. - № 12. - 182 с.

10. Закон України Про Конституційний Суд України від 16.10.1996 № 422/96-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996. - № 49. - Ст. 272.

11. Історія державного управління України: термінологічний словник, збірник документів і матеріалів (XII-XX ст.), схеми та інтернет- довідник. Навч.-метод. вид. з курсу «Теорія та історія державного управління» / За заг. ред. Н.Р.Нижник; Авт.-укл.: С.М.Коник, Л.В.Покрова, Р.В.Воробей, І.І.Тіщенко. - К., 2004. - 400 с.

12. Кант И. Сочинения: В 6 т. - Т.4. - Ч. 2. - М.: Мысль, 1965. - 487 с.

13. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст.141.

14. Коцюба О. Узурпація права народу: гілки влади і гаранти Конституції Голос України. - № 136 (4386) від 22.07.08 http://www.golos.com.ua/ article/1216642318.html

15. Локк Дж. Избранные философские произведения. - Т.2 . - М.: Мысль, 1985. - 560 с.

16. Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3. - М.: Мысль, 1988. - 668 с.

17. МартинюкР.С. Форма правління в Україні: політико-правовий аналіз. http://www.uosa.uar.net/doc/polit/martunyuk/2004/forma.doc

18. Монтескье Ш. О духе законов. Избранные произведения. - М.: Госполитиздат, 1955. - 798 с.

19. Нерсесянц В. С. Гегелевская философия права: история и современность. - М.: Наука, 1974. - С.48-51.

20. Нерсесянц В. С. История буржуазного конституционализма XVII - XVIII

21. в.в. - М.: Наука, 1983. - С.65-66.

22. Президент закликав всі гілки влади до забезпечення політичної стабільності NEWSru.ua // Україна // Вівторок, 25 березня 2008 р. http://newsru. ua/arch/ukraine/25mar2008/solidarn.html

23. Прес-служба Президента України Віктора Ющенка. 25.04.2008 16:03 http://www.president.gov.ua/news/9771.html

24. Проблемы теории государства и права.//Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристь, 2001. - 656 с.

25. ТеплюкМ.О. Принцип поділу державної влади і проблеми забезпечення єдності влади. http://www.viche.info/journal/605/

26. Хиршль Р. Политические истоки укрепления судебной власти путем конституционализации: уроки четырех конституционных революций // Теория и практика демократии (The Democracy Sourcebook): избранные тексты / пер. с англ. под. ред. В.Л. Иноземцева, Б.Г.Капустина. - М.: Ладомир, 2006. - 496 с.

27. Шаповал В. Конституційний механізм державної влади в незалежній Україні: політико-правові проблеми організації виконавчої влади.// Право України. - 1997. - № 1. - С.32-36.

Размещено на Allbest.ru