Процедура прийняття актів уряду: конституційно-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Процедура прийняття актів уряду: конституційно-правові аспекти

урядовий акт регламент законопроект

Процедура прийняття актів Кабінету Міністрів України з позицій конституційного права має досліджуватися із акцентом на аспекті участі у цій процедурі вищих органів державної влади.

Процедура прийняття актів Уряду включає наступні стадії.

І Стадія підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України.

Характеризуючи зазначену стадію, у першу чергу, слід звернути увагу на коло суб'єктів-ініціаторів проекту акту Кабінету Міністрів України.

Стаття 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлює, що право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Ініціювати підготовку та прийняття актів Кабінету Міністрів України, згідно із Законом, може також Президент України. Однак на сьогодні процедурно реалізація такої ініціативи є не регламентованою.

Відповідно до параграфу 59 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України в редакції від 08.07.2009 р. № 712, зі змінами, суб'єктами внесення проектів актів Кабінету Міністрів, крім названих у Законі, є керівники державних органів, якщо згідно із законами окремі питання діяльності таких органів регулюються актами Кабінету Міністрів.

Відповідно до частини 5 статті 51 закону України "Про Кабінет Міністрів України" до підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою, а частина 7 параграфу 43 Регламенту Кабінету Міністрів України додає до цього переліку представників об'єднань громадян.

Таким чином, фізичні особи (тобто "пересічні громадяни") відсутні у переліку суб'єктів, що безпосередньо можуть ініціювати внесення проекту акту Уряду чи виступити із ініціативою його прийняття. Вважаємо, що такий стан законодавчого врегулювання зазначеного питання не можна оцінити позитивно, зокрема, з позицій дії принципу відкритості діяльності Уряду.

У літературі з цього приводу відмічається, що практична реалізація громадянами права на звернення до Кабінету Міністрів зі своїми нормотворчими пропозиціями можлива безпосередньо на підставі норм Конституції України, які є нормами прямої дії, а також на основі норм Закону "Про звернення громадян". Однак і Регламент Кабінету Міністрів України повинен максимально чітко відображати процедуру звернення громадян з пропозиціями прийняти той чи інший урядовий акт, адже цей документ є спеціальним нормативно-правовим актом у сфері регулювання взаємовідносин між Кабінетом Міністрів і громадськістю щодо прийняття урядових рішень [6, с. 29]. Вважаємо таку позицію цілком слушною.

Слід також звернути увагу на термінологічну відмінність у формулюванні одного і того ж права за Законом України "Про Кабінет Міністрів України", в якому йдеться про "право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України", та за Регламентом, де говориться про "внесення проектів актів Кабінету Міністрів". Звичайно, що зазначена термінологія потребує уніфікації.

Відповідно до частини 6 статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Параграф 53 Регламенту Кабінету Міністрів встановлює, що головний розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов'язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб'єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, у тому числі організаціям недержавної форми власності.

Завданням інформування громадян про підготовку проекту урядового акта є доведення до їх відома інформації про останній з тим, щоб прискорити виявлення до нього інтересу громадськості та активізувати його публічне обговорення [6, с. 28-29].

У зв'язку із цим, з нашої точки зору, слушною є пропозиція про доцільність доповнення Регламенту Кабінету Міністрів України нормою про обов'язковість письмової форми оприлюднення проектів актів Кабінету Міністрів (наприклад, опублікування у друкованих засобах масової інформації, у мережі Інтернет, розсилання текстів проекту зацікавленим суб'єктам тощо) [6, с. 30].

При цьому знову слід наголосити на необхідності уточнення застосовуваної у даному випадку термінології, оскільки Регламент Кабінету Міністрів України вживає два окремі терміни - громадське обговорення щодо проектів актів Уряду (параграф 53) та публічне обговорення законопроектів (пункт 3 частини 2 параграфу 125 Регламенту). Також, що стосується обговорення проектів актів Уряду, пропонується закріпити порядок такого обговорення на законодавчому рівні [6, с. 30].

На стадії підготовки проекту акта Кабінету Міністрів України особливо важлива роль належить такому робочому органу Кабінету Міністрів України, як урядовий комітет.

У частині статті 47 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначається, що урядові комітети утворюються, зокрема, для попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, проектів концепцій, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України.

Так, відповідно до частини 2 параграфу 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, урядовий комітет, зокрема, попередньо розглядає: проекти постанов Кабінету Міністрів; проекти розпоряджень Кабінету Міністрів про схвалення концепцій реалізації державної політики у відповідній сфері, концепцій державних цільових програм та концепцій законів; проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, подані з розбіжностями, що не врегульовані після проведення в установленому порядку головним розробником узгоджувальної процедури, та проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, щодо яких висловлено застереження Секретаріатом Кабінету Міністрів або стосовно яких є письмові пропозиції Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики про доцільність проведення антикорупційної експертизи; проекти актів законодавства, що містять інформацію, яка становить державну таємницю, або конфіденційну інформацію, що є власністю держави, - у разі, коли існує необхідність у врегулюванні розбіжностей в позиціях органів виконавчої влади, установ та організацій, які брали участь у їх розробленні.

Згідно із частиною 1 статті 66 Регламенту Кабінету Міністрів, у разі коли за висновком Мін'юсту проект акта Кабінету Міністрів повністю або частково не відповідає acquis communautaire чи положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини, рішення стосовно доцільності його схвалення приймається на засіданні урядового комітету, до відання якого належать питання європейської інтеграції.

Таким чином, відповідно до зазначеної норми Регламенту, урядовий комітет дає оцінку експертизі, здійсненій відповідними фахівцями, що, видається нелогічним. Крім того, якщо доцільність прийняття акту у разі негативного висновку експертів ставиться у залежність від рішення урядового комітету, викликає запитання сама доцільність проведення такої експертизи.

Відповідно до частини 6 параграфу 66 Регламенту, якщо урядовий комітет схвалив проект акта Кабінету Міністрів у редакції головного розробника з відхиленням зауважень і пропозицій міністрів, такі зауваження і пропозиції у разі наполягання зазначених посадових осіб розглядаються на засіданні Кабінету Міністрів, а відповідно до частини 8 параграфу 66, урядовий комітет може визнати за недоцільне прийняття акта Кабінету Міністрів. Остаточне рішення щодо проекту такого акта приймає Кабінет Міністрів, крім випадків, коли проти рішення урядового комітету щодо недоцільності прийняття акта Кабінету Міністрів не заперечує головний розробник, який вніс проект з власної ініціативи. Ці норми, через закріплення рекомендаційного характеру рішень урядового комітету також є свідченням незрозумілої ролі урядових комітетів у процесі попередньої підготовки проектів актів.

Згідно із частиною 2 параграфу 33 Регламенту одним із розділів порядку денного засідання урядового комітету є проекти актів Кабінету Міністрів, а частина 1 статті 67 Регламенту встановлює, що розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований його головою проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів.

При цьому, викликає запитання відсутність у Регламенті будь-яких норм стосовно того, які рішення за результатами розгляду проектів актів може прийняти Уряд. У зв'язку із цим, знову-таки є незрозумілою мета попереднього розгляду таких проектів урядовими комітетами.

Аналіз норм Регламенту Кабінету Міністрів України щодо попереднього розгляду законопроектів свідчить про існування і інших дискусійних положень.

Так, відповідно до параграфу 58 зазначеного Регламенту, у разі коли за висновком Мін'юсту проект акта Кабінету Міністрів не відповідає Конституції та законам України, указам Президента України і постановам Верховної Ради, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів. Хоча, слід відмітити, що відповідно до параграфу 64 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р., зі змінами, встановлювалося, що у разі коли за висновком Мін'юсту проект акта Кабінету Міністрів не відповідає Конституції та законам України, указам Президента України і постановам Верховної Ради, внесення його до Кабінету Міністрів не допускалося.

Цікавою є практика Італії, де свої висновки по законопроектах та іншим урядовим актам з точки зору їх юридичної "чистоти" надає спеціальний орган - Державна рада. Її члени призначаються Президентом (їх 74) та засідають у семи відділеннях Ради, три з яких мають консультативні, а три - судові повноваження. Останнє ж відділення розглядає питання, пов'язані з нормативними актами [4, с. 332-333].

ІІ Другою стадією процесу прийняття актів Кабінету Міністрів є стадія безпосереднього прийняття даного акту.

Стаття 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлює, що постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим. Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку його прийняття.

Частини 3, 4 параграфу 67 Регламенту встановлюють, що акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень. Не ставиться на голосування рішення про прийняття акта Кабінету Міністрів, щодо якого під час обговорення на засіданні членами Кабінету Міністрів висловлено зауваження і пропозиції. Такий проект повертається головному розробникові для доопрацювання та повторного внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів. Якщо строк доопрацювання не визначено, проект вноситься не пізніше ніж через 10 днів після розгляду на засіданні.

ІІІ Третьою є стадія оприлюднення акту Кабінету Міністрів України та набрання ним чинності.

У статті 53 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлюється, що постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Відповідно до Указу Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10.06.1997 р. № 503/97, зі змінами, акти Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними друкованими виданнями є: "Офіційний вісник України"; газета "Урядовий кур'єр".

Згідно із параграфом 41 Регламенту постанови Кабінету Міністрів публікуються в офіційних виданнях - Офіційному віснику України та газеті "Урядовий кур'єр". Датою видання акта Кабінету Міністрів є дата його прийняття на засіданні Кабінету Міністрів. Акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.

Згідно із частиною 5 параграфу 67 Регламенту прийняті акти Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр підписує в день проведення засідання. Акт, прийнятий Кабінетом Міністрів з поправками, оформляється у триденний строк.

Згідно із зазначеним вище Указом Президента України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Акти Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Слід звернути увагу на те, що відповідно до частини 4 статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" всі акти Кабінету Міністрів України підлягають обов'язковому оприлюдненню, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом. Однак за Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 16.05.2008 р., зі змінами, встановлювалося, що всі рішення Кабінету

Міністрів України підлягають обов'язковому оприлюдненню, крім актів, що містять інформацію з обмеженим доступом. Існуючий на сьогодні стан законодавчого врегулювання цього питання не сприяє належній реалізації принципу відкритості та прозорості в діяльності Уряду.

Згідно із частиною 3 статті 53 Закону, яка має назву "Набрання чинності актами Кабінету Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України.

Однак деякі дослідники пропонують виділяти реєстрацію актів Уряду як окрему стадію процедури прийняття актів Уряду. З нашої точки зору, дискусія про необхідність виокремлення такої стадії, по-перше, не має практичного значення, а, по-друге, не має сенсу, оскільки критерієм виокремлення стадій має бути певний результат, що має місце по завершенню стадії. Результатом реєстрації є набрання актом чинності, а отже виділення самостійної стадії реєстрації є недоцільним.

У літературі під державною реєстрацією нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України пропонується розуміти процедуру, яка полягає у здійсненні правової експертизи та занесенні до державного реєстру нормативно-правових актів цього органу. Державна реєстрація нормативно-правових актів вторинного законодавства передбачає проведення цілої низки процедур, а саме вона складається із трьох етапів: проведення правової експертизи нормативно-правового акта; прийняття рішення щодо його державної реєстрації; ведення обліку нормативно-правових актів шляхом включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів [2, с. 95].

Також наголошується на необхідності прийняття Закону України "Про державну реєстрацію нормативно- правових актів органів виконавчої влади", нагальність прийняття якого зумовлюється, зокрема, змістом положень частини 3 статті 117 Конституції України, де прямо вказано на необхідність його існування [1, с. 149].

При цьому проведення правової експертизи постанови Кабінету Міністрів України передбачає насамперед перевірку того, наскільки норми такого акта узгоджуються з конституційними приписами Конституції України. Особливо важливим є проведення такої експертизи стосовно тих актів Кабінету Міністрів України, проекти яких не подавались на правову експертизу до Мін'юсту, або висновки останнього до них не були враховані під час прийняття. Проведення такої правової експертизи актів вторинного законодавства забезпечує гарантування верховенства права та охорони Основного Закону. Тому пропонується проведення подвійної правової експертизи нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України на етапах його розробки та прийняття. Однією з головних проблем, пов'язаних з державною реєстрацією нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, є питання приведення їх у відповідність з Конституцією та законами України у випадку відсутності на це згоди суб'єкта нормотворення, тобто Кабінету Міністрів [2, с. 95].

Питанням є також те, до компетенції якого органу державної влади відноситься підготовка остаточного висновку (після прийняття рішення органом юстиції про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта) щодо невідповідності постанови Кабінету Міністрів України Конституції України або чинному законодавству [2, с. 95-96].

Висловлена пропозиція законодавчо закріпити повноваження органів юстиції, що здійснюють правову експертизу під час державної реєстрації нормативно- правових актів, відмовляти в державній реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів з одночасним зобов'язанням приведення актів у відповідність із законодавством, а разі потреби - звертатись до Президента України, наділеного правом на конституційне подання, та органів прокуратури [2, с. 96-97].

Однак, якщо право Мін'юсту звертатись до Президента України та Конституційного Суду України не викликає зауважень, то право Мін'юсту зобов'язувати Уряд коригувати зміст прийнятих ним постанов є досить спірним з огляду на ієрархію побудови системи органів виконавчої влади.

В окремих державах постанови уряду потребують схвалення парламентом. Так, наприклад, у Німеччині окремі постанови, якщо інше не передбачено законом, вимагають схвалення Бундесрату. Зокрема, це постанови щодо принципів і тарифів за користування поштовим та електронним зв'язком, будівництва та експлуатації залізниць тощо [5, с. 38].

Характеризуючи перспективи правового регулювання процедури прийняття актів Уряду, слід відмітити також, що на сьогодні існує потреба у Державній програмі розвитку законодавства України, яка б консолідувала зусилля і бачення всіх причетних до законотворчості суб'єктів, була науково обґрунтованою. Вона мала б, безперечно, бути затвердженою Верховною Радою України [1, с. 140].

Значна кількість дослідників одностайна у думці про необхідність прийняти Закон України "Про нормативно- правові акти", який дозволить встановити єдині принципи законодавчої діяльності Верховної ради України і нормотворчості Президента України, органів виконавчої влади та чітку ієрархію нормативних актів за юридичною силою і сферу нормотворчої компетенції різних суб'єктів нормотворчої діяльності в Україні [3].

З метою унеможливлення колізій нормативно- правових актів та унормування системи сучасних джерел конституційного права України слід також підтримати пропозицію про те, що вбачається доцільним розробити і прийняти систему законодавчих і підзаконних правових актів, які б урегулювали суспільні відносини у сфері конституційної правотворчої та правозастосовної діяльності (закони України "Про нормативно-правові акти", "Про закони і законотворчу діяльність в Україні" та інші вже неодноразово розроблялись, вносились до парламенту, але так і не були прийняті), а також попередили конституційні конфлікти між учасниками сучасного конституційного процесу. У перспективі система відповідних нормативно-правових актів могла б трансформуватись у єдиний кодифікований акт - Кодекс правотворення та правотворчих процедур [7, с. 311].

Литература

1.Горбунова Л. М. Принцип законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади : [монографія] / Горбунова Л. М. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - С. 149.

2. Желєзняк Н. Нормотворча діяльність як форма реалізації державної правової політики / Н. Желєзняк // Право України.

2004. - № 7. - С. 95.

3. Крупчан О. Д. Організація виконавчої влади : [Моногр.] / О. Д. Крупчан. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - С. 282-283; Цвєтков В. В. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико- правові детермінанти : [Монографія: [монографія] / Горбунова Л. М. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - С. 135.

4. Пронкин С. В. Государственное управление зарубежных стран : [Учебное пособие] / С. В. Пронкин, О. Е. Петрунина. -М.: Аспект Пресс, 2001. - С. 332-333.

5. Стосунки між законодавчою та виконавчою гілками влади у парламентських республіках. Дослідження здійснене Лабораторією законодавчих ініціатив на замовлення Програми сприяння Парламенту України // Створення коаліційних урядів. Права опозиції. Форми парламентського контролю. - К., 2006. - С. 38.

6.Томкіна О. Принцип гласності процедури прийняття правових актів Кабінету Міністрів України / О. Томкіна // Право України. - 2004. - № 9.

-С. 29.

7. Цоклан В. І. Система сучасних джерел конституційного права України : [монографія] / В. І. Цоклан, В. Л. Федоренко / За ред.

В. Л. Федоренка. - К.: Ліра-К, 2009. - С. 311.

Размещено на Allbest.ru