Правові аспекти державної екологічної експертизи як засобу забезпечення проведення оцінки впливу на навколишнє середовище у сфері будівництва

Процедура державної екологічної експертизи відгравала функцію засобу забезпечення оцінки впливу на навколишнє середовище (далі - ОВНС). Процедура ОВНС мала наступний вигляд. Замовник розробляв матеріали ОВНС, невід'ємною частиною яких були матеріали врахування громадських інтересів (п. 1.10 ДБН А.2.2-1-2003 Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд, затверджений наказом Держбуду від 15.12.2003 №214 [7]). Після цього, матеріали ОВНС подавалися до Мінприроди чи його органів на місцях для проведення державної екологічної експертизи. Саме у процесі проведення останньої відбувалася перевірка того, чи було проведено громадське обговорення стосовно відповідної діяльності та чи належним чином враховано результати цього обговорення.

Прийняття закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» було спрямоване на скасування державної екологічної експертизи проектної документації на будівництво. Для цієї документації мала б залишитися лише одна експертиза - експертиза проектів будівництва, передбачена ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від №3038-VI [9]. Досягнути цього результату автори зазначеного закону планували за не за рахунок внесення змін до ч. 3 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» від 09.02.1995 №45/95-ВР [6], яка містить обов'язок проводити державну екологічну експертизу, а за допомогою внесення змін до переліку об'єктів екологічної експертизи (ст. 7 Закону України «Про екологічну експертизу») та до переліку об'єктів державної екологічної експертизи (ст. 14 Закону України «Про екологічну експертизу»).

На думку авторів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вилучення проектів будівництва з переліку об'єктів екологічної експертизи, закріплених у ст. 7 та з переліку об'єктів державної екологічної експертизи, перерахованих у ст. 14 Закону України «Про екологічну експертизу» призведе до того, що державну екологічну експертизу буде заборонено проводити стосовно проектної документації на будівництво. Саме за такою схемою побудовані зміни до Закону України «Про екологічну експертизу» у розділі V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Підсилити ці положення планувалося також положенням частини 5 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якою «встановлення випадків та порядку проведення експертизи проектів будівництва іншими законами не допускається».

Всі ці законодавчі зміни створили проблему, яка полягає в тому, що з одного боку змінені ст. ст. 7, 14 та 13 Закону України «Про екологічну експертизу» можна розуміти так, стаття 13 Закону України «Про екологічну експертизу» встановлює обов'язковість державної екологічної експертизи для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Статті 7 та цього ж закону виключають з кола об'єктів останньої проектну документацію на будівництво. Звідси значною частиною практиків робиться висновок про те, що положення ч. 3 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» підлягає звуженому тлумаченню, а саме, що обов'язок проводити державну екологічну експертизу поширюється на всі об'єкти за винятком проектної документації на будівництво.

З іншого боку, наведені вище положення можуть тлумачитися і в інший спосіб, а саме вилучення проектної документації на будівництво з переліку об'єктів державної екологічної експертизи (ст. 14 Закону України «Про екологічну експертизу»), як і з переліку об'єктів екологічної експертизи (ст. 7 Закону України «Про екологічну експертизу») не скасовує обов'язку здійснювати державну екологічну експертизу для об'єктів та видів діяльності, які становлять підвищену екологічну небезпеку, який передбачений ч. 3 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу». Застосовувати у цій ситуації принцип пріоритету норми, прийнятої пізніше також не можна, оскільки пунктом 8 розділу V Прикінцеві положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» було внесено зміни до ст. ст. 5,7,13,14, 37 Закону України «Про екологічну експертизу». При цьому обов'язок проводити державну екологічну експертизу для видів діяльності та об'єктів, які становлять підвищену екологічну небезпеку залишено. Ці обставини свідчать про те, що пунктом 8 розділу V Прикінцеві положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» норму ч. 3 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» про обов'язковість державної екологічної експертизи для видів діяльності та об'єктів, які становлять підвищену екологічну небезпеку санкціоновано.

Існує також думка, що після прийняття закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державною екологічною експертизою називається передбачена ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експертиза проектної документації на будівництво. На думку прихильників цієї позиції у процесі проведення експертизи проектної документації на будівництво здійснюється перевірка також і дотримання екологічних норм. Тому ця експертиза є також певною мірою екологічною. Лише наявністю такої позиції можна пояснити наявність другого речення у ч. 1 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу». Перше речення цієї статті має наступний вигляд «державна екологічна експертиза організується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами…». Після цього друге речення ніби вказує на особливості екологічної експертизи у містобудівній сфері словами «експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Проте, ці експертизи між собою не співпадають, адже їх суб'єкти та об'єкти різні. Зокрема, об'єктами експертизи проектної документації на будівництво є зазначена документація, в той час як коло об'єктів державної екологічної експертизи значно ширший, до кола об'єктів цієї експертизи належать проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, документація щодо генетично модифікованих організмів, екологічні ситуації тощо.

Пунктом 1 ст. 24 Закону України «Про екологічну експертизу» здійснення державної екологічної експертизи віднесено до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. Цим ми не маємо на меті сказати, що державна екологічна експертиза не може проводитися іншими суб'єктами. Зокрема, може бути призначено спеціальну комісію. Проте, факт віднесення проведення державної екологічної експертизи до повноважень Мінприроди свідчить про те, що експертиза проектної документації на будівництво не може вважатися екологічною експертизою, оскільки експертиза проектної документації на будівництво не може проводитися Мінприроди, а лише експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури (ч. 2 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Нарешті спроби авторів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вилучити проектну документацію на будівництво з переліку об'єктів державної екологічної експертизи не сумісні з статусом експертизи проектної документації на будівництво як різновиду державної екологічної експертизи.

На обов'язковість отримання висновку державної екологічної експертизи також вказують положення частин 2 та 3 ст. 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-ХІІ [5]. Зокрема, відповідно до ч. 2 цієї статті «позитивний висновок державної екологічної експертизи є підставою для відкриття фінансування всіх програм і проектів», а згідно з її ч. 3 «реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державної екологічної експертизи забороняється». Варто нагадати, що це положення статті 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» у редакції пункту 2 розділу V Прикінцеві положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Наявність описаних двох тлумачень положень ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» та ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» створюють ситуацію невизначеності у питанні про те, чи потрібно проводити державну екологічну експертизу стосовно проектної документації на будівництво. Проблемною ця ситуація є як для замовників проекту, які досить часто не знають чи зобов'язані вони отримувати позитивний висновок державної екологічної експертизи, так і для обласних управлінь охорони навколишнього природного середовища, які також не знають чи зобов'язані вони проводити державну екологічну експертизу.

На описану вище проблему вже зверталася увага в юридичній літературі. Звернемося до її аналізу.

1. Правовим питання оцінки впливу на навколишнє середовище присвячено низку робіт А.О. Андрусевича. Спеціально цієї проблеми автор не досліджував, хоча в його роботах міститься низка важливих висновків стосовно наслідків прийняття Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», співвідношення екологічної експертизи та ОВНС, а також характеристика діючої системи оцінки впливів на навколишнє середовище [3, 8-9]. А.О. Андрусевич, здійснюючи аналіз діючої системи оцінки впливу на навколишнє середовище, виходить з того, що із прийняттям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державну екологічну експертизу скасовано [3, 8], проте ця думка, на жаль, не супроводжується її обґрунтуванням.

2. Зазначене вище питання було також предметом уваги К. Малигіної [2, 4]. В її роботі було констатовано наявність питання стосовно обов'язковості проведення державної екологічної експертизи поряд з експертизою проектної документації на будівництво. На думку К. Малигіної вимога стосовно необхідності проведення державної екологічної експертизи продовжує залишатися в діючому Законі України «Про екологічну експертизу». З іншого боку, положення про необхідність проведення державної екологічної експертизи, поряд з експертизою проектної документації на будівництво, не відображено у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» [2, 4]. Далі констатації цієї ситуації К. Малигіна не йде, що обумовлено тим, що спеціальний аналіз питання, про наявність обов'язку проведення державної екологічної експертизи стосовно проектної документації на будівництво, не був метою її дослідження.

Питання про обов'язковість проведення державної екологічної експертизи досліджувалося також вченими Інституту законодавства Верховної Ради України. Цим інститутом було видано Висновок науково - правової експертизи щодо питання обов'язковості проведення державної екологічної експертизи для об'єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті від 2011 року [4] (далі - Висновок 2011).

Результатом науково дослідження проведеним Інститутом законодавства Верховної Ради України є висновок про те, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не виключають обов'язковості надання висновків державної екологічної експертизи. Схема аргументації викладена у Висновку ґрунтується на кількох аргументах. Згідно з першим, статтями 16 та 50 Конституції України на державу покладено обов'язок гарантувати кожному безпечне для життя і здоров'я довкілля. Згідно зі ст. 5 Закону України «Про екологічну експертизу» до завдань екологічної експертизи належить також оцінка ступеня екологічної ризику та безпеки запланованої діяльності. Звідси вченими Інституту законодавства Верховної Ради України робиться висновок про те, що висновок державної екологічної експертизи є засобом забезпечення екологічної безпеки, а відтак і засобом реалізації положень ст. ст. 16 та 50 Конституції України. Будучи засобами забезпечення конституційних вимог у сфері екологічної безпеки, положення які встановлюють обов'язковість державної екологічної експертизи мають перевагу перед нормами ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [4, 3-4].

На наш погляд, той факт, що державна екологічна експертиза є засобом забезпечення екологічної безпеки та спрямована на розвиток положень ст. ст. 16 та 50 Конституції України ще не надає нормам про її обов'язковість пріоритету перед нормами ч. 5 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Стаття 31 цього закону також містить правову процедуру забезпечення екологічної безпеки. Проте, ця процедура відрізняється від закріпленої ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу». З положень статей 16 та 50 Конституції України не випливає пріоритет тієї чи іншої процедури забезпечення екологічної безпеки. Норми наведених вище статей Конституції України могли б служити підставою для пріоритету норми ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» за умови, коли застосування ст. 13 цього закону забезпечували б реалізацію конституційних положень, а норми ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» приводили б до неможливості реалізації положень статей 16 та 50 Конституції України. Однак, як ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу», так і стаття 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлюють процедури забезпечення екологічної безпеки. Вищевикладене дає підстави вважати, що положення статей 16 та 50 Конституції України не свідчать про пріоритет положень ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» перед нормами ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Наступним аргументом на користь пріоритету норм, які вимагають проведення державної екологічної експертизи є положення частин 2 та 3 ст. 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Згідно з частиною 2 ст. 29 зазначеного закону «позитивний висновок державної екологічної експертизи є підставою для відкриття фінансування всіх програм і проектів», а частина 3 згаданої статті встановлює правило, згідно з яким «реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державної екологічної експертизи забороняється». На підставі цих положень вченими Інституту законодавства Верховної Ради України робиться висновок про те, що висновок державної екологічної експертизи є правовою підставою для реалізації відповідних проектів, які можуть чинити вплив або негативно впливати на життя і здоров'я людини та стан навколишнього природного середовища [4, 4].

На наш погляд, питання про можливість застосування положень частин 2 та 3 ст. 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» є також надзвичайно складним. Автори Висновку 2011 праві у тій частині, що ч. 3 згаданої статті забороняє без позитивного висновку державної екологічної експертизи реалізацію «програм, проектів і рішень». Відсутність будь-яких уточнень стосовно цих проектів і рішень свідчить про те, що законодавець мав на увазі усі проекти та усі рішення, які становлять підвищену екологічну небезпеку, в тому числі і проекти будівництва.

Принцип пріоритету норми прийнятої пізніше також не може бути застосований для обґрунтування пріоритету ч. 5 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Норма ст. 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» дійсно прийнята у 1991 році, зміни до неї не було внесено. Проте, підпунктом 2 пункту 11 розділу V Прикінцеві положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено внесення змін до статей 26, 27, 28, 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Залишення ст. 29 цього закону без змін слід розглядати як санкцію її норми з боку підпункту 2 пункту 11 розділу V Прикінцеві положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З іншого боку, якщо підходити до аналізу положень ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з урахуванням його загальної спрямованості, то не можна не бачити того, що з норми ст. 31, як і з норм розділу V Прикінцеві положення цього закону випливає намір законодавця позбутися інших експертиз та погоджень, крім експертизи передбаченої його ст. 31. Намір законодавця не міг полягати у введені на додаток до екологічної експертизи - експертизу проектної документації на будівництво, оскільки до проведення останньої залучаються експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології. У такому разі виникне ситуація коли експертиза питань охорони навколишнього середовища буде здійснюватися на етапі експертизи проектної документації на будівництво та на етапі проведення державної екологічної експертизи. Не можна припусти, що «розумний» законодавець міг передбачати таке дублювання.

У зв'язку з вищевикладеним необхідно констатувати наявність невизначеності у питанні про співвідношення положень ст. 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». У зв'язку з цим, положення частин 2 та 3 ст. 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» самі по собі не доводять з необхідністю, існування обов'язку суб'єктів господарювання отримувати позитивний висновок державної екологічної експертизи.

Одним із аргументів, який наводиться у Висновку на користь твердження про необхідність проведення державної екологічної експертизи проектної документації на будівництво є положення частин 2,3,7 ст. 2 Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті від 25.02.1991, ратифікованої законом України від 19.03.1999 №534-XIV [10] (далі - Конвенція Еспо). Положення цих норм вимагають від держав-членів забезпечити проведення оцінки впливу на навколишнє середовище до прийняття рішення про санкціонування або здійснення запланованого виду діяльності, а також що оцінка впливу на навколишнє середовище повинна проводитися стосовно конкретних видів діяльності (на відміну від планів, програм тощо). На цій підставі зроблено висновок про те, що Конвенція Еспо також вимагає проведення державної екологічної експертизи.

Позиція авторів Висновку 2011 заслуговує на підтримку у частині того, що дійсно частина 2 ст. 2 Конвенції Еспо вимагає проведення оцінки впливу на навколишнє середовище (далі - ОВНС) до прийняття рішення, яким дозволяється здійснювати діяльність, яка підлягає оцінці впливу на навколишнє середовище. Проте, процедура ОВНС, про яку мова іде у ст. 2 Конвенції Еспо, не тотожна екологічній експертизі чи наданню того чи іншого висновку чи погодження з боку органів державної влади. Процедура ОВНС - це процес прийняття рішення, який характеризується тим, що в його перебігу органи виконавчої влади та громадськість надають свої коментарі, які орган, який приймає остаточне рішення повинен належним чином врахувати. Тому обов'язок забезпечити проводити процедуру ОВНС не включає в себе обов'язок забезпечити наявність чи збереження державної екологічної експертизи.

Вищевикладене свідчить про те, що питання про можливість проведення державної екологічної експертизи, поряд з експертизою проектної документації на будівництво, потребує подальшого дослідження.

3. На наш погляд вирішувати колізію між наведеними вище нормами необхідно, беручи до уваги наслідки застосування кожного з варіантів вирішення цієї колізії для прав людини. Кожній особі ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 6 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля від 25.06.1998, ратифікована законом України від 06.07.1999 №832-534-XIV [11] (далі - Орхуська конвенція) надано право на участь у прийнятті еколого - значимих рішень. Нормами закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачені громадські слухання стосовно проектів будівництва лише на стадії затвердження проектів містобудівної документації (генеральних планів населених пунктів, детальний план території тощо) (ст. 21). Статтею 6 Орхуської конвенції надано право на участь у прийнятті еколого - значимих рішень стосовно конкретних видів діяльності, які перераховані у додатку І до цієї конвенції.

екологічний експертиза будівництво державний

Размещено на Allbest.ru