Правове регулювання складання проекту державного бюджету України (порівняльний аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

11

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СКЛАДАННЯ ПРОЕКТУ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ (ПОРІВНЯЛЬНИЙ АСПЕКТ)

О. Дічкова

На сьогоднішньому етапі розвитку, коли в суспільно-економічному житті України відбуваються значні зміни, потребує реформування і усталена процедура складання проекту державного бюджету.

Як відомо, ще в липні цього року Верховна Рада України прийняла новий Бюджетний кодекс України, за яким формується фінансовий план нашої держави. Причому слід зазначити, що Верховна рада України не прийняла нову редакцію Бюджетного кодексу України, шляхом прийняття Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України", а саме схвалила новий Бюджетний кодекс України. Саме за цим законодавчим актом складається проект державного бюджету України, приймається, виконується і контролюється. Саме цей документ в сукупності з податковим законодавством (податковим кодексом) визначає економічне і соціальне життя держави.

Вперше норми про бюджетні відносини в Україні були кодифіковані ще в 2001 році, а з 1 січня 2002 року вони були уведені в дію [1]. Це була перша редакція Бюджетного кодексу України, в якому містились, як загальні норми, що регламентували процедуру складання проекту державного бюджету, його затвердження та виконання, так і спеціальні норми, які стосувалися окремих ланок бюджетної системи України. Упродовж дев'яти останніх років до Кодексу вносилися численні зміни і корективи, він доповнювався нормами окремих Законів України. Однак, в липні 2010 року Верховна Рада України, після опрацювання всіх попередньо внесених змін та доповнень, обумовлених економічними та соціальними змінами в суспільстві, прийняла новий Бюджетний кодекс України, який вступає в дію 01.01.2011 року [2].

Загалом даний бюджетний кодекс не вносить особливо революційних змін у процедуру складання проекту державного бюджету, хоча деякі положення стали безперечною новелою бюджетного процесу України, та максимально наблизили бюджетний процес України до практики, яка існує в розвинутих країнах з більш менш стабільною економікою. З точки зору деяких критиків, можна було б обмежитись простим внесенням змін до існуючого Бюджетного кодексу, з огляду на те, що в більшій мірі, навіть збережена нумерація статей, які регулюють однакові норми та більшість нововведень перекочували зі статей законів про державний бюджет останніх восьми років [3].

В зв'язку з прийняттям нового Бюджетного кодексу України виникає потреба в проведенні порівняльного аналізу його положень з положеннями Бюджетного кодексу 2001 року, зокрема норм, які регламентують процедуру складання проекту державного бюджету України.

В новому Бюджетному кодексі України уточнюються існуючі терміни, зокрема такі, як - "видатки бюджету", "витрати бюджету", "доходи бюджету", "дефіцит бюджету", "кредитування бюджету" тощо. Також, Бюджетний кодекс України доповнено новими термінами та поняттями, які фактично використовувались в категоріальному апараті українського бюджетного процесу, але досі не були кодифіковані. До таких термінів відносяться, зокрема, "кошторис", "одержувач бюджетних коштів", "паспорт бюджетної програми", "програмно-цільовий метод" тощо. Слід зазначити, що вищенаведені поняття визначаються і в Бюджетних кодексах інших країн, наприклад стаття 6 Бюджетного кодексу Російської Федерації також закріплює аналогічні терміни [4]. Недоліком нового Бюджетного кодексу України є те, що не всі важливі поняття, які він ввів закріплюються та визначаються в статті 2 "Визначення основних термінів", наприклад поняття "індикативні прогнозні показники Державного бюджету України". Також, слід закріпити на рівні кодексу поняття "Бюджетної декларації", яка має суттєве значення для складання проекту державного бюджету і з якої фактично розпочинається процедура складання проекту державного бюджету на наступний бюджетний рік, але про яку навіть не згадується в Бюджетному кодексі України.

Зазнали змін деякі питання організаційних засад складання проекту Державного бюджету України. Так, новий Бюджетний кодекс покладає обов'язок по складанню проекту держаного бюджету України не на Міністра фінансів особисто, а на Міністерство фінансів, чим ускладнює процедуру притягнення до відповідальності, в разі невиконання цієї норми закону.

З огляду на те, що основною думкою всіх останніх бюджетних нововведень, в умовах сучасної світової кризи, є перехід до складання державного бюджету орієнтованого на досягнення результату, перехід від управління бюджетними витратами до управління бюджетними результатами, чи іншими словами до програмно - цільового методу складання державного бюджету та середньострокового планування. Першим суттєвим кроком до запровадження програмно-цільового методу складання проекту державного бюджету в бюджетний процес України, було прийняття Кабінетом Міністрів України в 2002 році "Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі" [5]. До цього моменту, складання проекту бюджету ґрунтувалося на обрахунку потреби у видатках. У спадок від радянських часів та адміністративно-планової економіки, Україні залишилась процедура складання проекту державного бюджету нормативно-балансовим методом, яка мала суттєві недоліки та не відповідала сучасним потребам бюджетного процесу. На сьогодні, більша частина розвинутих країн відмовились від цього методу і використовують сучасніші та ефективніші технології складання проекту державного бюджету, серед них країни Європи, США, Російська Федерація, Японія тощо. Наступними кроками для запровадження програмно-цільового методу складання проекту державного бюджету стали прийняття низки відповідних нормативно-правових актів: Закону України "Про державні цільові програми" від 18.03.2004 року, Постанови Кабінету Міністрів України "Про порядок розроблення та виконання державних цільових програм" від 31.01.2007 року, тощо. Тобто положення, що регулювали процедуру складання проекту держаного бюджету України за програмно-цільовим методом були розсіяні по різних нормативно-правових актах, та не були закріплені на рівні Бюджетного кодексу. В цьому плані, новий Бюджетний кодекс України здійснив значний внесок в бюджетний процес України, вперше закріпивши складові програмно-цільового методу у бюджетному процесі: дав визначення бюджетної програми, її результативних показників та відповідального виконавця, паспорту бюджетної програми, та розкрив їх суть, унормував застосування програмно-цільового методу бюджетування із проведенням оцінки ефективності бюджетних програм.

Відповідно до концепції застосування програмно- цільового методу в бюджетному процесі України, одним із основних елементів та необхідною передумовою застосування програмно-цільового методу є середньост- рокове бюджетне планування. Перехід до середньост- рокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами, як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики. В зв'язку з цим, Бюджетним кодексом України запроваджено механізм середньострокового бюджетного планування, зокрема, передбачено складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, визначено склад прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. В Бюджетному кодексі України з'явилась нова стаття 21 "Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди", якою на Міністерство фінансів України за участю Міністерства економіки України, Національного банку України та головних розпорядників бюджетних коштів, покладені повноваження щодо складання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, причому визначено, що цей прогноз повинен ґрунтуватись на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах. Цією ж статтею, при визначенні складу прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, вводиться нове для бюджетного процесу України поняття "індикативні прогнозні показники". Індикативне планування є суто економічним терміном, відноситься до непрямих методів планування прогнозних показників (рекомендації), та означає пасивну форма управління життєдіяльністю регіонів та територіальним розвитком держави в цілому. Основними принципами індикативного планування є: поєднання аналітичних і прогнозних методів для вивчення соціально-економічних процесів, визначення конкретних об'єктів державного впливу; широке інформування суб'єктів фінансових відносин про певні перспективи і прогнози соціально-економічного розвитку для забезпечення їх необхідною орієнтацією при виборі особистих господарських рішень, застосування переважно непрямих (побічних) регуляторів та нормативів, не обов'язкових для суб'єктів фінансових відносин, реалізація прямого впливу на соціально-економічні процеси переважно через засоби державного бюджету.

З огляду на дані нововведення постає два важливих питання: тривалості середньострокового планування та доцільності затвердження перспективного бюджетного план у вигляді закону.

Позиція законодавця з цих питань втілена в ст. 21 Бюджетного кодексу України: прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України та схвалюється Кабінетом Міністрів України у місячний строк з дня опублікування закону про Державний бюджет України.

У більшості країн (Велика Британія, Канада, Нідерланди, Швеція, Франція, Нова Зеландія) середньостро- ковий бюджет розробляється, вноситься і коригується одночасно зі щорічним бюджетом. Винятком є Німеччина, Австрія, США, Австралія.

Так, наприклад, у Німеччині річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається до парламенту по укрупнених позиціях в аналітичних цілях. У США, середньострокові проектування видатків розробляються і вносяться у складі бюджетної пропозиції Президента.

Таким чином, прийняття державного бюджету на три роки у вигляді закону є гарантією виконання обраних напрямів бюджетної політики та соціально-економічних програм, а також підвищення відповідальності органів державної влади за виконання покладених на них функцій. З іншого боку, прийняття держаного бюджету на такий період посилює вимоги до якості організації бюджетного процесу та стабільності бюджетної політики, що в сьогоднішніх умовах фінансової та політичної нестабільності України, вбачається неможливим.

На наш погляд, в Україні доцільно здійснювати се- редньострокове бюджетне планування на два наступні за поточним бюджетні роки, як це передбачається новим Бюджетним кодексом України. Для України немає сенсу приймати середньостроковий бюджет у вигляді закону, а необхідно законом затверджувати Державний бюджет на наступний бюджетний рік в контексті розробленого середньострокового плану на дворічний бюджетний період.

В зв'язку з запровадженням програмно-цільового методу та середньострокового бюджетного планування, значних змін зазнали статті Бюджетного кодексу України, які регламентують діяльність головних розпорядників бюджетних коштів. Таким нововведенням є - встановлення вимоги щодо складання головними розпорядниками бюджетних коштів плану діяльності на наступні за плановим два бюджетні періоди та розширення основних функцій головних розпорядників бюджетних коштів в частині розробки плану діяльності на наступні за плановим два бюджетні періоди, складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, розробки порядків використання бюджетних коштів, публічного представлення та публікації інформації про бюджет за бюджетними програмами із представленням відомостей про їх результати. У процесі підготовки та складання бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів концептуальних змін не відбулося. Аналіз бюджетних запитів і розробка проекту Державного бюджету України відбувається за механізмом відображеним у старому Бюджетному кодексі України.

Змінилися строки та терміни розробки, подання та схвалення учасниками бюджетного процесу основних правових документів необхідних для складання проекту державного бюджету України. Передбачено, що робота по складанню проекту державного бюджету розпочинається значно раніше ніж це було встановлено в Бюджетному кодексі 2001 року, що в свою чергу дасть можливість більш ґрунтовно та в відповідний строк підготувати проект державного бюджету України.

Також, уточнено склад Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та переглянуто терміни їх розробки, зокрема встановлено схвалення Кабінетом Міністрів України Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період до 1 квітня року, що передує плановому (раніше було - не пізніше ніж за 4 дні до 1 червня), змінена процедура розроблення та схвалення Основних напрямків бюджетної політики. Так, Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами державної виконавчої влади розробляє та подає проект Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період та до 20 березня року, що передує плановому на розгляд Кабінету Міністрів України, в свою чергу останній не пізніше 1 квітня року, що передує плановому розглядає, схвалює даний проект та у триденний строк подає його до Верховної Ради України. Якщо раніше, Національний банк України повинен був до 1 квітня року, що передує плановому подати до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період та проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період, то за новим Бюджетним кодексом України, на Національний Банк України покладається обов'язок подати прогнозні монетарні показники на наступний рік та проект кошторису на наступний рік, вже до 15 березня року, що передує плановому.

Крім того, уточнено складові змісту основних напрямків бюджетної політики. На нашу думку, положення, які містить Проект Основних напрямків бюджетної політики відповідно до нового Бюджетного кодексу України в значній мірі дублюють положення, визначені Бюджетною декларацією Кабінету Міністрів України, та носять більш декларативний характер. Отже, можна зробити висновок, що складові Проекту Основних напрямків бюджетної політики, що закріплювались в Бюджетному кодексі України 2001 року були більш конкретизованими та обґрунтованими.

Новелами Бюджетного кодексу України є закріплення за Кабінетом Міністрів України обов'язку подання до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету експертного висновку до законопроекту, підготовленого Міністерством фінансів України за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади та закріплення за Кабінетом Міністрів України повноважень по встановленню критеріїв щодо визначення одержувача бюджетних коштів (із врахуванням напрямів, досвіду і результатів діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів та на договірних умовах). Також, нормами нового Бюджетного кодексу України, вперше визначено положення щодо реалізації повноважень Радою Національної безпеки і оборони в частині розгляду нею проекту закону про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки та оборони України.

Бюджетним кодексом України також, передбачено ряд нових для бюджетного процесу України положень, зокрема:

положення що забезпечуватимуть виконання повноважень Президента України у бюджетному процесі, зокрема подання Кабінетом Міністрів України Президенту України проекту закону про Державний бюджет України, в терміни визначені для подання до Верховної Ради України, а також обґрунтувань і розрахунків щодо бюджетних показників такого закону, змінених в ході його розгляду у Верховній Раді України. Крім того, унормовано подання Президенту України звітності про виконання бюджету;

встановлено подання разом з проектом закону про Державний бюджет України додаткової інформації: інформації про мету, завдання та очікувані результати виконання бюджетних програм головними розпорядниками бюджетних коштів; розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період; переліку та обсягів коштів за державними цільовими програмами, які включено головними розпорядниками коштів державного бюджету до бюджетних програм, передбачених у проекті закону про Державний бюджет України; плану державних запозичень на наступний бюджетний період, а також перелік інвестиційних програм (проектів), під які можуть надаватися державні гарантії у наступному бюджетному періоді; розрахунків обсягів компенсації втрат суб'єктів господарювання внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів, іншими центральними органами виконавчої влади рішень щодорегулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг; інформації щодо врахування пропозицій Ради національної безпеки і оборони України до проекту закону про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України; інформації про залучення довгострокових (більше одного року) кредитів (позик), надання гарантій, набуття прав поручителя за такими зобов'язаннями державними підприємствами, у тому числі господарськими товариствами, у статутному фонді яких державі належить 50 та більше відсотків акцій (часток, паїв);

передбачено подання до законопроекту, який впливає на показники бюджету фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету; передбачено визначення у додатках до закону про Державний бюджет України видатків споживання, з них видатків на оплату праці, комунальних послуг і енергоносіїв, та видатків розвитку в бюджетних установах (у додатках до закону, що визначають бюджетні призначення), переліку та обсягів кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, банків і МФО для реалізації інвестиційних програм (проектів) в розрізі бюджетних програм (окремим додатком до закону).

З метою уникнення тих, антиконституційних випадків, коли в зв'язку з негативною політичною ситуацією в країні, Україна фактично існувала без головного фінансового закону - закону України про державний бюджет на відповідний рік, Бюджетним кодексом України удосконалено процедуру прийняття цього закону. Так, у разі застосування Президентом України права вето до закону про Державний бюджет України встановлено вимогу щодо прийняття Верховною Радою невідкладно рішення про його повторний розгляд та подання у тижневий строк Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України змін до показників, зазначених у текстових статтях такого закону, та оновлених додатків до нього відповідно до пропозицій Президента України. Тобто, відхилення проекту закону про державний бюджет не передбачається взагалі - парламент приречений його прийняти. Вцілому Бюджетнимй кодекс України 2010 року складає досить позитивне враження. Ефективність дії норм нового Бюджетного кодексу України можна буде оцінювати за наслідками дії Закону України "Про Державний бюджет на 2011 рік".

бюджет фінансовий документ бюджетний процес

Література

1. Бюджетний кодекс України від 01.06.2001 р., № 2542 - ІІІ // [електронний ресурс] - режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi- bin/laws/main.cgi?nreg=2542-14.

2. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р., № 2456 - VІ // [електронний ресурс] - режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2456-17.

3. Ганущак Ю. Новий Бюджетний кодекс: на фінансові революції не очікуйте. // Дзеркало тижня., № 26 (806) 10, 16.07.2010 р.// [електронний ресурс] - режим доступу: http://www.dt.ua/2000/2040/70023/

4. Бюджетный кодекс Росийской Федерации от 31.07.1998 года, № 145-ФЗ // [електронний ресурс] - режим доступу: http://www.roskodeks.ru/codecs/197.html

5. Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі" від 14.09.2002 року, №538-р // [електронний ресурс] - режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=538-2002-%F0.

Размещено на Allbest.ru