Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ОБ'ЄКТНОГО СКЛАДУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

БУРЯК ТАРАС МИХАЙЛОВИЧ

КИЇВ - 2007

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток правової, демократичної державності в Україні нерозривно пов'язаний зі становленням і розвитком місцевого самоврядування. Конституційне правоположення про те, що “в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування” (ст. 7), стало нормативною й методологічною базою для конституювання й правової ідентифікації цього найважливішого соціально-правового інституту, що виступає в якості однієї з найважливіших основ конституційного ладу.

Актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена сучасним підходом до конституювання місцевого самоврядування (далі: МСВ), що пов'язаний з низкою факторів: по-перше, із широкою демократизацією державного й громадського життя, з розвитком в Україні громадянського суспільства й правової держави, що привело до самообмеження державної влади й визнання, легалізації державою інших, недержавних інтересів, які продукують локальні співтовариства. Ці глибинні процеси призвели до модифікації й корінної перебудови відносин у системі координат “держава - громадянин”, при якій починає змінюватися домінуюча роль держави, звужується сфера її впливу на визначення й формування поведінкових установок членів локального співтовариства, розширюються можливості вибору останніми свого поводження в умовах правовільного простору, утвореного громадянським суспільством. Як відзначив у своєму виступі 23 січня 2005 р. в день інавгурації Президент України В.А. Ющенко, “ми будемо нацією самоврядних громад”, визначивши тим самим стратегічний курс розвитку МСВ. Найбільш яскраво ця тенденція виявляється при конституюванні об'єктного складу МСВ в процесі інституціоналізації й функціонування його системи; по-друге, з досить складними процесами становлення МСВ й суперечливим відношенням до нього держави, що носить амбівалентний характер: з одного боку, спостерігається позитивне відношення - визнання, легалізація, нормативна регламентація й гарантування МСВ (ст. 7, Розділ XI Конституції України, профільне законодавство, міжнародні договори), з іншого боку - має місце “варіабельність централістських тенденцій” (М.О. Баймуратов), що не тільки утруднює продуктивні процеси розвитку системи МСВ, але й блокує становлення територіальної громади як його первинного суб'єкта, формування компетенційної бази суб'єктів МСВ, і, насамперед, нормативне визначення й закріплення його об'єктного складу; по-третє, з об'єктивною необхідністю проведення адміністративно-територіальної реформи, одним з найважливіших напрямків якої, є реальне наближення й надання послуг населенню, розширення їхнього переліку й підвищення якості. У зв'язку із цим особливого значення набуває розробка теоретичних основ становлення й розвитку об'єктного складу (далі: ОС) МСВ, який виступає в якості основної телеологічної установки локальної демократії, що повинно стати вихідним для галузевих науково-юридичних досліджень цієї проблематики.

Заслуговує на увагу й зовнішньополітичний аспект актуальності теми. Входження України в Раду Європи - найбільшу міжнародну міжурядову організацію, що об'єднує 46 держав континенту, обумовила узяття нею під час підписання міжнародних договорів рамкового характеру, розроблених державами-членами цієї організації, і наступної реалізації системокомплексу зобов'язань, узятих, у тому числі й у сфері становлення й розвитку МСВ на своїй території, визначення й розвитку його компетенційної бази. Найважливіші з них, що мають характер міжнародних стандартів, що закріплюють фундаментальні принципи організації й функціонування МСВ, знайшли своє закріплення в Європейській Хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Її ратифікація Верховною Радою України 15 липня 1997 р., стала не тільки фактом визнання таких стандартів, але й наклала обов'язок на нашу державу по їх практичній реалізації, тим більше, що згідно ст. 9 Конституції України, Хартія стала частиною її національного законодавства, набувши чинність поточного законодавчого акту. Сукупність зазначених причин і обумовила вибір теми дослідження.

У спеціальній літературі розгляд концептуальних основ становлення й розвитку ОС МСВ, зокрема, у радянський період здійснювалося в розрізі дослідження компетенції місцевих Рад народних депутатів і їх виконавчих органів, а також у контексті загальних проблем народовладдя в сфері теорії держави й права, конституційного права й радянського будівництва, адміністративного права й ін. у роботах В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, М.І. Байтина, І.П. Бутка, М.І. Корнієнка, Б.П. Курашвілі, В.В. Копейчикова, Б.М. Лазарєва, А.І. Лук'янова, В.Ф. Погорілка, В.Ф. Сіренка, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького й інших дослідників. Відзначаючи значний внесок зазначених авторів у розробку теоретичних основ становлення й здійснення компетенції місцевих Рад народних депутатів і їх виконавчих органів, слід зазначити, що вони в основному розглядали її як соціально-правовий феномен, появу якого обумовлено й нерозривно пов'язано винятково з діяльністю держави.

Після здобуття Україною незалежності й становлення в юридичній науці національної школи муніципального права, почався процес формування сучасних поглядів на муніципально-правову проблематику, зокрема, становлення ОС МСВ і його особливу роль у процесі формування локальної демократії. Ця проблематика знайшла особливе місце в працях Б.П. Андресюка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, М.П. Воронова, В.А. Григор'єва, Р.К. Давидова, В.М. Кампа, О.О. Карлова, О.А. Коваленка, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.В. Медведчука, М.П. Орзіха, Б.А. Пережняка, В.Ф. Погорілка, О.В. Приєшкіної, М.А. Пухтинського та інших вчених.

При науковому дослідженні окремих аспектів становлення й розвитку ОС МСВ в Україні використовувалися праці відомих дореволюційних і сучасних вітчизняних і іноземних учених-правознавців - С.А.Авак'яна, Х. Адріана, М.В. Баглая, М. Вебера, Ж. Веделя, І.В. Видріна, Дж. Гудмена, Е. Гурселя, Л. Гумиловича, Б. Гурне, Р. Дарендорфа, С.Н. Іванова, Р. Коллінза, М.М. Коркунова, М.О. Краснова, О.О. Кутафіна, М.І. Лазаревського, Ю. Панейко, К. Плоккера, Б.О. Страшуна, А. де Токвіля, В.І. Фадєєва, Ю. Хабермаса, К.-Х. Хартвіга, Г. Холліса, Л. Ембрі, О.О. Югова.

Слід зазначити, що в останні роки в Україні захищені ряд дисертацій, що містять науковий аналіз окремих аспектів МСВ. Але ці роботи не містять комплексний науковий аналіз становлення й розвитку ОС МСВ, тому дане дослідження органічне доповнює їх, а наявність зазначених робіт не позбавляють його актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося як складова частина тематики досліджень, проведених в Одеській національній юридичній академії по темі “Правові проблеми становлення й розвитку сучасної Української держави” (державний реєстраційний номер 0101U001195).

Мета й завдання дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає в створенні науково-теоретичної моделі ОС МСВ в Україні в контексті розвитку стратегічної парадигми локальної демократії, а також у розробці практичних рекомендацій з удосконалювання законодавства про МСВ.

Зазначена мета дослідження обумовила постановку й вирішення таких завдань:

- проаналізувати процеси становлення й розвитку МСВ, які обумовлюють і супроводжують нормативно-правову регламентацію його ОС;

- провести дослідження концептуально-конституційних основ становлення ОС МСВ в Україні;

- виходячи з конституювання МСВ в Україні, проаналізувати основні ідентифікаційні ознаки й особливості питань місцевого значення, що лежать в основі ОС МСВ;

- визначити роль ОС МСВ в становленні, розвитку й функціонуванні територіальних громад і інших суб'єктів, що входять у систему МСВ в Україні;

- провести системний аналіз суб'єктно-об'єктного складу МСВ в Україні в контексті виявлення ролі й значення питань місцевого значення;

- визначити місце територіальної громади як первинного суб'єкта в системі МСВ і її роль у продукуванні й вирішенні питань місцевого значення;

- проаналізувати процес інституціоналізації питань місцевого значення, їхнє значення й специфіку як субстрату конституювання територіальної громади й основного об'єкта МСВ;

- проаналізувати процес і особливості нормативно-правової регламентації ОС МСВ в Україні;

- визначити роль і значення міжнародно-правових стандартів локальної демократії для становлення й формування компетенції й ОС МСВ в Україні;

- визначити роль і вплив місцевого господарства на формування ОС МСВ в Україні;

- проаналізувати законодавство України про МСВ й внести рекомендації й пропозиції, спрямовані на вдосконалювання його нормативної бази з метою підвищення ефективності правового регулювання ОС МСВ.

Об'єктом дослідження - є становлення й розвиток ОС МСВ в Україні як невід'ємного структурного елемента МСВ, що виступає в якості основної цільової домінанти локальної демократії.

Предметом дослідження - виступають теоретичні й практичні питання, що виникають у процесі конституювання й інституціоналізації ОС МСВ в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є наукові методи, які базуються на вимогах об'єктивного й всебічного аналізу суспільних явищ соціального й правового характеру, до яких належить МСВ і його ОС. В основу методології дослідження покладені загальнотеоретичні принципи й підходи по визначенню конституювання й інституціоналізації ОС МСВ. Із цією метою використовується ряд загальнонаукових методів діалектичного пізнання: методи аналізу й синтезу, індукції й дедукції, моделювання, абстрагування, прогнозування й інші. У процесі розробки проблеми використовувалися соціологічний, формально-логічний, метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, порівняльно-правовий (компаративний), історичний та інші методи дослідження. Так, при аналізі суб'єктно-об'єктного складу МСВ, досліджені компетенції органів місцевого самоврядування (далі: ОМСВ) використовувався метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний і соціологічний методи дослідження; при визначенні ролі міжнародних стандартів у становленні ОС МСВ, а також при визначенні ідентифікаційних ознак місцевого співтовариства (далі: МСП) й місцевого господарства (далі: МГ) - історичний й порівняльно-правовий (компаративний) методи; при створенні нормативно-правової моделі ОС МСВ - методи моделювання й абстрагування.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв'язання. Дисертація є першим в Україні комплексним науковим дослідженням, присвяченим теоретичним і практичним проблемам становлення й розвитку ОС МСВ.

В даній роботі вперше:

- обґрунтовано висновок про важливу роль МСВ в сфері захисту прав і свобод людини й громадянина, у рамках якого йдуть і активізуються процеси становлення й розвитку громадянської й особистісної активності й самодіяльності жителів певних територій - членів територіальних громад, формується, структурується й діє локальна система безпеки людини, що має вихід на всі групи й рівні прав, свобод і обов'язків людини й громадянина, основною метою якої є забезпечення реалізації кожним жителем повсякденних потреб існування;

- зроблено визначення й розкриття основних ознак і особливостей суб'єктно-об'єктного складу МСВ в їхньому взаємозв'язку й взаємозалежності, зокрема, генетико-онтологічному зв'язку між основним суб'єктом МСВ і його об'єктом, що виступає в якості основної телеологічної домінанти локальної демократії;

- обґрунтовано висновок про те, що саме в територіальному колективі, що діє на локальному рівні соціуму відбувається зародження мотивації й об'єктивізація потреби в наявності й споживанні певних ресурсів (послуг), причому таке споживання для всіх членів співтовариства повинно бути рівним, або, принаймні, повинен бути рівним доступ до таких ресурсів (послуг);

- здійснено аналіз природи МСВ, який дозволяє виявити взаємозв'язок його генезису з реалізацією системи колективних і індивідуальних інтересів членів територіальної громади, які виникають у процесі їхнього загального співіснування й спрямовані на формування й вирішення питань місцевого значення;

- визначено та розкрито, що питання місцевого значення лежать в основі й становлять компетенцію МСВ, його суб'єктів і органів, причому інституціоналізація власної компетенції МСВ прямо пов'язана із процесами децентралізації й деконцентрації державної влади;

- здійснено системний аналіз структурних елементів компетенції МСВ, зокрема, предметів ведення МСВ як сфери місцевого життя, у межах яких діє передбачений законом, а звідси й компетентний у них орган, що дозволило виявити їх глибокий екзистенціальний зв'язок з виникаючими в цих сферах питаннями місцевого значення, предметами ведення й ОС МСВ, а звідси компетенції й телеологічного призначення локальної демократії.

Дістали подальшого розвитку:

- висновок про те, що в умовах становлення й розвитку демократичної, правової державності спостерігається процес становлення й розвитку МСВ, який характеризується позитивною підтримкою держави, що знаходить своє вираження у відповідній конституційно-правовій і нормативно-правовій регламентації, у тому числі й суб'єктно-об'єктного складу МСВ;

- висновок про те, що стратегічним напрямком законопроектних робіт у сфері МСВ в Україні повинно стати розширення прав територіальних громад, як його первинних суб'єктів, за допомогою більш детального підходу до регламентації їхньої правосуб'єктності шляхом розширення кола самоврядних повноважень;

- висновок про реальне зростання ролі міжнародно-правових стандартів МСВ та їх вплив на процес становлення його ОС, що знаходить своє вираження в компетенції його суб'єктів, що формується й закріплюється у національному законодавстві України;

- висновок про те, що виникнення, розвиток і структуризація МГ, що виступає функціональною основою вирішення питань місцевого значення, генетично пов'язані із процесами конституювання, інституціоналізації й функціонування МСП, з формуванням і реалізацією його інтересів у сфері вирішення питань місцевого значення;

- визначення межі МГ, що територіально збігається з межами муніципального управління й відповідає загальним тенденціям відповідності управлінських систем певним циклам і системам господарства;

- обґрунтування ефективності нормативно-правового і соціально-економічного аналізу ОС МСВ, що дає можливість синергізувати категорії “місцеве господарство”, “муніципальне господарство” з такими категоріями, як “місцеве співтовариство”, “комунальна власність”, “самоврядна влада”; по вертикалі вони співвідносяться з такими поняттями, як “державне господарство”, “державна власність”, “державна влада”, а по горизонталі - “приватне господарство”, “приватна власність”;

- висновок, що МГ, яке є економічною основою існування МСВ, стає природним і єдиним простором, у рамках якого об'єктивується можливість розробки й реалізації загальнодержавних стандартів (мінімуму благ, які вправі одержувати й вимагати громадяни даної держави), що обумовлює необхідність підвищення правового статусу комунальної власності як елементного складу МГ і її захисту, а також розширення компетенційних повноважень територіальної громади й сформованих нею ОМСУ;

- висновок про те, що конституційне закріплення питань місцевого значення, що виступають як ОС МСВ, несе в собі позитивний потенціал, тому що дозволяє розмежувати функції різних рівнів МСВ, разом з тим, для вироблення алгоритму до диференціації сфер і областей соціального життя, актуалізується необхідність визначення в законодавчому порядку дефініції "питання місцевого значення";

- пропозиції по вдосконалюванню законодавчої бази МСВ, які спрямовані на оптимізацію процесів регламентації його ОС.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що матеріали дисертації можуть бути використані в подальших дослідженнях загальнотеоретичних проблем, пов'язаних зі становленням і розвитком МСВ, його суб'єктного й об'єктного складів, функціонуванням інституту МСВ в демократичній правовій державі. Висновки, концептуальні підходи, які містяться в дисертації, можуть бути використані в законотворчій роботі Верховної Ради України, роботі органів і посадових осіб МСВ в процесі локальної правотворчості. Ряд положень дисертації може бути використаний у законопроектній роботі, зокрема, при розробці проектів законодавчих актів, що доповнюють і конкретизують профільний Закон України про місцеве самоврядування від 21 травня 1997 р., а також при розробці комплексного законодавчого акту - Муніципального Кодексу України.

Матеріали дисертації також можуть бути використані в навчальному процесі, включаючи систему підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації (магістратура) державних і муніципальних службовців, а саме - при викладанні курсів конституційного, муніципального права, конституційного права зарубіжних країн, спеціальних дисциплін компаративістської спрямованості.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації обговорювалися на кафедрах права Європейського Союзу й порівняльного правознавства Одеської національної юридичної академії и правознавства Маріупольського державного гуманітарного університету, а результати обговорювались автором у виступах на декількох науково-практичних заходах, зокрема на міжнародній науково-практичній конференції на тему „Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку”, яка проходила в Одеському юридичному інституті Національного університету внутрішніх справ (червень 2005 р., м. Одеса) та на 6-й і 7-й звітних наукових конференціях професорсько-викладацького складу і аспірантів Одеської національної юридичної академії (квітень 2003 р., квітень 2004 р., м. Одеса).

Публікації. Основні положення, результати й висновки дисертації викладені в трьох наукових статтях, які розміщені в наукових виданнях, що входять до переліку фахових видань, затвердженого ВАК України.

Структура й обсяг дисертації обумовлені метою й завданнями дослідження. Структура складається із вступу, трьох розділів, які розділені на вісім підрозділів, висновку й списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 193 сторінок, список використаних джерел 21 сторінок (307 джерел).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі висвітлюється актуальність теми, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання, об'єкт та предмет дослідження, характеризуються методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, відомості про апробацію основних положень дисертації, її структуру і обсяг.

Перший розділ - “Загальна характеристика нормативно-правової регламентації об'єктного складу місцевого самоврядування в Україні” - складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню суб'єктно-об'єктного складу МСВ в Україні, визначенню теоретико-гносеологічних підходів до генезису ОС МСВ та висвітленню стану його нормативно-правової регламентації.

У підрозділі 1.1. “Поняття суб'єктно-об'єктного складу місцевого самоврядування в Україні” досліджується понятійні характеристики суб'єктно-об'єктного складу МСВ, як складного і багатопланового соціального феномена і правового інституту, що знайшов своє закріплення в Конституції України. Автор вказує, що МСВ є найважливішим елементом конституційного ладу демократичних держав. Воно являє специфічний рівень представницької та виконавчої публічної самоврядної (муніципальної) влади, що, з одного боку, бере участь у реалізації завдань і функцій держави на локальному рівні управління, а з іншого - практично формує та реалізує систему специфічних інтересів жителів певних територіальних одиниць, що відрізняються від інтересів держави, але не суперечать їм. Зазначається, що формування МСВ в нашій державі виявилося одним із самих важких завдань державного будівництва. На шляху цього процесу стояли і стоять донині цілий комплекс економічних, фінансових, соціальних, політичних і правових проблем, пов'язаних, насамперед, із тривалим процесом переходу до ринкових реформ; хронічною обмеженістю дохідної бази і незбалансованістю місцевих бюджетів; розпадом існуючої соціальної інфраструктури, що субсидіювалася із коштів державного бюджету, і різким, істотним зниженням рівня життя населення; падінням його довіри до будь-яких інститутів влади; нарешті, зі збереженням рудимента радянської системи - повним дублюванням повноважень різних рівнів місцевих рад.

Звертається увага, що якісно новим етапом в історії вітчизняного МСВ стала нова Конституція України 1996 р. і прийнятий на її основі Закон про місцеве самоврядування від 21.05.97 р. Ці нормативно-правові акти створили надійну нормативну базу МСВ України. На її основі МСП одержали гарантоване державою право і реальну можливість під свою відповідальність або під відповідальність органів і посадових осіб МСВ вирішувати в рамках Конституції і законів України питання місцевого значення (ст.2 Закону України від 21.05.97 р.) на благо жителів населених пунктів. Тому питання становлення й організації МСВ в сучасний період мають виходи на найскладніший комплекс процесів, прямо пов'язаних зі становленням громадянського суспільства, здійсненням режиму парламентаризму, захистом прав і свобод людини і громадянина, особливо у вирішенні національно-етнічних проблем.

У всіх аспектах функціонування МСВ основну роль відіграє територіальний колектив (громада, МСП), що виступає не тільки його первинним суб'єктом, але і, по суті, є його первинним об'єктом, тому що саме на територіальний колектив, на забезпечення його інтересів спрямована діяльність ОМСВ, що формуються, у свою чергу, цими ж територіальними колективами.

Будучи об'єктивним процесом, характерним для ХХ ст., виступаючи в якості своєрідного мегатренду світового розвитку - МСВ продовжує розвиватися не тільки всередину, втягуючи у свою орбіту всі нові соціальні інституції, але і вшир - розширюючи свою географію на багато держав світу. Разом з тим, слід відмітити тенденцію, пов'язану з тим, що в ряді держав процес становлення локальної демократії то загасав, то стримувався центральною владою, а то й активізувався знову. Вона є характерною й для пострадянських держав, у тому числі й України, тому її виявлення в історико-правовому аспекті дає можливість простежити динаміку МСВ та дати його доктринальну і нормативну характеристики у контексті системного розуміння суб'єктно-об'єктного складу локальної демократії.

Зазначено, що в процесі реалізації МСП і утвореними ним органами своїх функцій і повноважень, виникає системний комплекс специфічних суспільних відносин, своєрідна система з великою кількістю підсистем-систем, що характеризують як коло питань місцевого значення (М.О. Баймуратов, В.С. Коссей), що виступають у якості ОС МСВ. Ці процеси носять об'єктивний характер і нерозривно пов'язані з інноваціями на локальному рівні державного управління, стимулюють становлення і розвиток системи публічної самоврядної влади, МСВ, підвищують ефективність діяльності його органів. Разом з тим, вони суттєво впливають й на рівень соціальної активності членів територіальної громади у вирішенні питань, що становлять колективний інтерес.

Розкриваючи основні положення адміністративно-територіальної реформи, проведення якої знаходиться на порядку денному державного політикуму, автор зазначає, що одним з найважливіших її положень є те, що територіальна громада є тим суб'єктом, у рамках якого будуть виявлятися основний обсяг соціальних, у тому числі комунально-побутових послуг. Отже, ще більше зміцнюється і формується системний і органічний взаємозв'язок між суб'єктним і ОС МСВ, формується стандарт рольових і соціально-комунальних функцій, у формуванні й існуванні яких зацікавлені, як демократична, правова держава, так і її громадяни, що функціонують на рівні МСВ як жителі відповідних територій.

У підрозділі 1.2. “Теоретико-гносеологічні підходи до генезису об'єктного складу місцевого самоврядування” досліджуються процеси зародження питань місцевого значення, виявляються їх генетичні зв'язки з МСП.

Спираючись на системний характер ознак МСП, дисертант простежує процеси зародження ОС МСВ з позицій різних суспільних наук. Основне місце серед них займає соціологічна наука, тому що сам феномен такого МСП має яскраво пофарбовану соціологічну основу, він виникає в суспільстві й у ньому функціонує, еволюціонуючи разом з макросоціумом, складовою елементною частиною якого є. Становлення і розвиток МСП і питань місцевого значення, що розглядаються з позицій теорії суспільства (Р. Коллінз, Г. Саймон), феноменологічної соціології (Е. Гурсель, Д. Керс, Ю. Хабермас, М. Хайдеггер, Л. Ембрі), теорії повсякденності (теоретики школи “Анналов”, Л. Вітгенштейн, І.Т. Касавін, С.П. Щавелєв) обумовлено методологічним підходом, в основі якого лежить фундаментальне положення про те, що суспільство є сукупністю структурованих (тобто чинених по встановленим, хоча і постійно обновлюваним зразкам) взаємодій. Виявлення суб'єктної основи повсякденності веде до визначення типізованих соціально-рольових функцій людини, що об'єктивують зародження та формування питань місцевого значення (виникнення та формування “життєвих”, “вітальних” матриць буття, у рамках яких знаходяться всі люди).

Дослідження зародження ОС МСВ з позицій психологічної науки доводить, що в основі формування територіального колективу, як соціальної спільності людей, об'єднаних загальними інтересами, що функціонує на локальному рівні соціуму, лежить спілкування (комунікативна взаємодія) - складний, багатоплановий процес встановлення і розвитку контактів між людьми, який породжуваний потребами в спільній діяльності. Концептуалізація процесу суспільної взаємодії на локальному рівні функціонування соціуму через призму категорії інтересу, демонструє продуктивний приклад виникнення, розвитку, функціонування і взаємодії міжособистісних і групових відносин у рамках МСП, що виникають на базі загальної мотивації - зацікавленості в реалізації основної задачі МСВ, його об'єктної основи - питань місцевого значення.

Розгляд зазначених питань в правовій теорії через призму таких понять, як децентралізація (передача повноважень з центра на місця) і деконцентрація (передача повноважень від органів державної влади у власні повноваження ОМСВ), веде до виявлення відповідних ознак національної моделі МСВ, що втілені з існуючих доктринальних концептів локальної демократії та обумовлюють її об'єктну складову.

У підрозділі 1.3. “Нормативно-правова регламентація об'єктного складу місцевого самоврядування” аналізується стан нормативної регламентації ОС МСВ, та зазначається, що проблема такої регламентації виступає не тільки у якості пріоритетної задачі технологічності перетворення найважливіших соціальних інститутів суспільства, але і, фактично, у якості ефективного засобу подальшої правової легалізації і легітимації самого МСВ.

Зазначається, що учені, законодавці, практики, виділяючи в юридичній науці, законодавстві і практиці державного будівництва публічну владу, її рівні - публічний державний і публічний самоврядний (муніципальний) - разом з тим, не прийшли до єдиного розуміння й усвідомлення важливості ролі і значення ОС МСВ, що виступає своєрідним соціальним і правовим індикатором у процесі перевірки держави на демократичність і прихильність правовим ідеалам.

Дисертант доходить висновку, що нормативно-правова регламентація ОС МСВ є, по суті, однією з найважливіших проблем, з рішенням якої зіштовхнулася не тільки юриспруденція, але і соціологія в переломний період розвитку суспільства на тлі соціально-економічної кризи, бо концептуалізація процесу нормативності ОС складу МСВ випливає з джерела оцінки “суспільного блага”. В процесі нормування і нормативізації за допомогою права “питань місцевого значення” спостерігається збіг, “накладення” один на одного індивідуального і колективного інтересів. Це переконливо доводить аналіз складових (детермінант) структури “інтересу” як категорії, покликаної не розділяти сугубо особистісні, суб'єктивні фактори з об'єктивною реальністю і дійсністю, а зіставляти їх у взаємопроникаючому динамізмі. Кореляція детермінант: а) соціальні фактори, зовнішні обставини, положення суб'єкта в суспільстві, рівень розвитку суспільства і т.д.; б) ступінь усвідомлення положення, що впливає і на вибір форм, методів і засобів задоволення потреб; в) спонукальні сили, мотиви діяльності, спрямовані на об'єкти інтересу; г) сама дія, спрямована в об'єктивний світ, в об'єктивну реальність (О.В. Малько, В.В. Субочєв) виводить до формування методологічних підходів щодо нормативної регламентації ОС МСВ, при здійсненні якої законодавець зобов'язаний враховувати: а) соціальну обстановку на локальному рівні соціуму і роль у її інституціоналізації індивідів-членів МСП (детермінанта а); б) процес “переломлення” об'єктивних факторів в індивідуальній і колективній свідомості жителів-членів МСП, що прямо позначається на тому або іншому ступені необхідності або актуалізації в задоволенні конкретної потреби, що і визначає сутність інтересу (детермінанта б); в) процес і результат виявлення об'єкта інтересу, причому в якості останнього буде виступати те, що безпосереднім чином зможе цілком задовольнити виниклий нестаток (детермінанта в); г) передумову соціального управління (прообраз правила поведінки), що знайде своє закріплення в нормативному акті (детермінанта г).

Другий розділ - “Роль компетенції в становленні об'єктного складу місцевого самоврядування в Україні” - складається з трьох підрозділів та присвячується дослідженню поняття та значення компетенції МСВ і ОМСВ, аналізу у рамках нормативно-правової моделі основних законодавчих актів, що визначають конституційно-правову регламентацію компетенції ОМСВ та міжнародно-правових стандартів локальної демократії у становленні компетенції МСВ.

У підрозділі 2.1. “Поняття компетенції місцевого самоврядування й органу місцевого самоврядування” дисертант зазначає, що питання місцевого значення лежать в основі і складають компетенцію МСВ і його органів, що актуалізує проблематику компетенції і призводить до необхідності дослідження цього правового феномена. Тому зародження компетенції МСВ розглядається у контексті організаційних аспектів, від розуміння яких залежить позиція законодавця по її формуванню, інституціоналізації і, в перспективі, розширенню.

Зазначено, що саме здійснення діючої політики децентралізації є основною умовою становлення ефективної системи МСВ і, природно, його компетенції. По суті, МСВ - є спосіб децентралізації державної влади на місцевий рівень, звідси розгляд такого способу організації влади в державі дає можливість не тільки відрізнити його від інших форм державного управління (централізація, деконцентрація), але і побачити гносеологічні корені компетенції МСВ.

Розглядаючи централізацію, децентралізацію або деконцентрацію державної влади, їх форми та ознаки, автор зазначає, що на рівні МСВ компетенція повинна забезпечуючи повну автономію громад, зосередження всіх місцевих справ у веденні самого МСП, можливість вибору зі свого середовища всіх посадових осіб та здійснення контролю за їхніми діями.

Аналіз доктринальних підходів до поняття компетенції, приводить дисертанта до висновку про різний підхід фахівців до розуміння цього складного правового феномена: по-перше, привертає увагу розходження підходів до її суб'єктного складу (органи міжнародної організації, державні органи, органи управління, ОМСВ, посадові особи, громадські організації); по-друге, має місце різне наповнення об'єктного (структурного) складу компетенції (говориться про сукупність юридично встановлених повноважень; про сукупність повноважень, прав і обов'язків; про сукупність прав і обов'язків; про сукупність предметів ведення, прав і обов'язків). Усе це актуалізує необхідність глибокого систематичного аналізу поняття компетенції.

Дослідження питання про компетенцію МСВ, ОМСВ та їх співвідношення дає можливість через призму системного аналізу виявити, що ці два поняття співвідносяться як “загальне” і “часткове”, тому в процесі доктринальної або нормативної характеристики можуть містити загальні критерії і риси. До подібних результатів призводить також використання телеологічного тлумачення.

Пропонується при визначенні компетенції МСВ виходити, насамперед, з конституційних положень, що регламентують цей правовий інститут. Відповідно до них, МСВ є правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції). Це положення корелюється зі ст. 7 Конституції, у якій легалізується і гарантується саме МСВ. З логічного аналізу цих положень, випливає, по-перше, фіксація того, що МСВ і сформовані ним органи є суб'єктами публічної влади на місцях; по-друге, такий суб'єкт і, відповідно, сформовані ним органи повинні мати певну компетенцію, що включає в себе визначені предмети ведення і повноваження.

Підрозділ 2.2. “Конституційно-правова регламентація компетенції органів місцевого самоврядування” присвячений дослідженню процесів самоорганізації, управління і нормативізації, насамперед, тих, що складаються у формуванні внутрішніх структур муніципального організму в широкому змісті слова, з врахуванням його гносеологічної і структурної характеристик, призначених для вирішення задач, що стоять перед ним, в ординарних умовах, а також у зміні цих структур у перспективі, якщо вони змінюються або модифікуються умови їхнього вирішення.

Зазначено, що основним змістовним фактором, що конституює МСВ і закріплює його компетенцію, є внутрішньодержавне законодавство. При цьому мається на увазі не тільки відповідний розділ Конституції і профільний закон про МСВ, але і сукупність інших законів і підзаконних актів, що конкретизують, деталізують, доповнюють права і відповідальність місцевих рад, делегують їм визначені функції органів державної виконавчої влади.

Розглядаються засади державної підтримки становленню МСВ та його компетенції, до яких віднесені так: а) держава делегує на його рівень регулювання таких суспільних відносин, без яких неможливо оперативно й ефективно керувати конкретною територією (критерій реальної керованості територією); б) зазначені процеси носять об'єктивний характер і тому є неминучими; в) в процесі взаємин МСВ і держави, незважаючи на те, що в результаті їхньої антагоністичної природи відбувається дисбаланс свідомих управлінських імпульсів, що виходять від держави і спрямованих на локальний рівень, остання “об'єктивно змушена” передавати свої повноваження іншій стороні - об'єктові управління, який у результаті цього стає суб'єктом управління; г) створення юридичної бази МСВ безпосередньо пов'язано з юридизацією процесів вирішення питань місцевого значення.

Дисертант приходить до висновку, що врахування і реалізація зазначених факторів у процесі нормативно-проектної та нормативної розробки компетенції МСВ допоможе створити таку модель муніципального устрою, при якій будуть враховані не тільки можливості і бажання держави передати на місцевий рівень рішення певних потреб особистості, але і можливості легалізації, регламентації і наступної реалізації стількох видів і способів розбивки на класи самоорганізуючих підсистем, скільки видів потреб особистості розглядаються на тому або іншому рівні (на індивідуально-локальному, міжособистісно-локальному, виробничо-локальному, локально-територіальному, локально-регіональному і т.ін.) як предмет суспільного інтересу і суспільної відповідальності.

У підрозділі 2.3. “Значення міжнародно-правових стандартів у становленні компетенції місцевого самоврядування”, аналізуючи окремі міжнародно-правові акти щодо становлення компетенції МСВ та досвід їх застосування, автор підкреслює, що зростання їх ролі на становлення його компетенції, що формується і закріплюється у національному законодавстві України, обґрунтовано цілим рядом об'єктивних факторів: а) об'єктивними процесами посилення ролі міжнародного права і його впливу на внутрішній правопорядок держав-членів міжнародного співтовариства; б) посиленням почуття єдності і спільності народів і держав перед погрозами людської цивілізації - глобальними проблемами її існування і виживання, а також новими погрозами, що зазіхають на самі основи вже існуючого світового устрою; в) активізацією системної інтеграційної складової регіонального і міжнародного співробітництва, у якому МСВ відведена істотна роль, як одному з найважливіших напрямків можливого, вже існуючого і перспективного міждержавного співробітництва й однієї з найважливіших сфер демократизації соціального і державного життя. Зазначено ряд суб'єктивних факторів, котрі апріорі впливають на позитивне відношення держав до міжнародно-правових стандартів локальної демократії. Серед них, насамперед, слід зазначити готовність держав-членів міжнародних універсальних і регіональних міжурядових організацій до сприйняття таких стандартів як міжнародних зобов'язань і відтворення їх за допомогою механізму імплементації в національному конституційному і поточному законодавстві про МСВ. Відмічено, що важливу роль у зазначених процесах грають і самі ОМСВ держав, що своєю активною і результативною діяльністю спонукують держави до активізації міжнародного співробітництва в сфері розвитку локальної демократії, що обумовлює позитивний підхід держав, до становлення і розширення загальної і власної компетенції ОМСВ на рівні національного законодавства.

З огляду на обмежене коло міжнародних конвенцій, що містять міжнародні стандарти МСВ, дисертант наводить їх авторську класифікацію по різних підставах: 1) по суб'єктах, у рамках яких вони укладаються: а) міжнародні конвенції, що укладаються в рамках міжнародних міжурядових організацій - їх положення мають обов'язковий характер для держав-учасників (наприклад, Європейська Хартія місцевого самоврядування 1985 р.); б) міжнародні угоди, що укладаються в рамках міжнародних неурядових організацій - вони укладаються безпосередньо ОМСВ різних держав або їхніми асоціаціями, їх положення, мають властивості так званого “м'якого” міжнародного права і носять для держав рекомендаційний характер (наприклад, Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р.). 2) по предмету правового регулювання: а) регулюють найважливіші проблеми становлення інституту МСВ і питання реалізації локальної демократії (Європейська Хартія про місцеве самоврядування 1985 р.); б)регулюють один або кілька видів міжнародної взаємодії (співробітництва) ОМСВ різних держав, наприклад, питання міжнародного економічного і соціального співробітництва місцевих громад і місцевої влади (Європейська типова конвенція про трансграничне співробітництво 1980 р.); в) регулюють певні види міжсуб'єктного співробітництва ОМСВ, наприклад, питання участі молоді й іноземців у функціонуванні місцевої демократії (Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р., Європейська Хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті 1994 р.), або виділяють об'єкти, із приводу яких таке співробітництво виникає (Європейська конвенція про ландшафти 2000 р., Європейська Хартія урбанізму 1993 р.). 3) у залежності від свободи доступу до участі в таких конвенціях: а) відкриті - їхніми учасниками можуть стати будь-які держави; б) закриті - коло їх учасників є обмеженим.

Розглядаються окремі статті вказаних міжнародно-правових актів, що містять відповідні положення щодо становлення та розвитку компетенції ОМСВ, а також закріплюють їх конкретні предмети відання та повноваження.

Третій розділ - “Роль місцевого господарства в нормативно-правовій регламентації об'єктного складу місцевого самоврядування” - складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню елементного складу МГ, стану його нормативно-правової регламентації та функціонально-нормативному впливу МГ на формування ОС МСВ.

У підрозділі 3.1. “Поняття, елементний склад місцевого господарства й стан його нормативно-правової регламентації” розглядаються процеси виникнення, розвитку і структуризації МГ, що генетично пов'язані з процесами конституювання, інституціоналізації і функціонування МСП.

Виходячи з того, що населення є найважливішим елементом складу МСП, воно фактично виступає його суб'єктом-об'єктом, тому що таке співтовариство виникає і функціонує завдяки населенню і для задоволення його потреб і запитів, що виявляються зовні у виді питань місцевого значення. Звідси соціальне середовище, у межах якої виникають такі питання і де вони реалізуються за допомогою цілеспрямованої діяльності членів МСП, ОМСУ, формованих самим МСП, і виконавчих органів ОМСУ, може бути охарактеризовано як соціальне середовище МГ. Зазначається, що для розкриття сутності МГ домінуючого значення набуває економічна складова МСП, в основі якого лежить економічна взаємодія його членів.

Розглядаються межі співтовариств, їх структурна характеристика (виникнення функціональних підспівтовариств), співвідношення останніх із компетенцією ОМСУ. Зазначено, що таке співвідношення має неоднозначний характер: у формуванні одного з таких підспівтовариств, наприклад, у сфері організації забезпечення і споживання комунально-побутових послуг, границі співтовариства будуть одними, тобто досить широкими, то при організації забезпечення духовними цінностями - іншими, більш вузькими.

Здійснений аналіз доктринальних розробок щодо підходів учених до трактування сутності МСП та МГ з визначенням їх границь на основі різноманітних критеріїв, що випливають з розуміння загальних потреб і інтересів людей. Наведена класифікація моделей побудови відносин між членами МСП і суб'єктами господарської діяльності по реалізації питань місцевого значення, дає можливість прийти до висновку, що найбільш вигідно мати відносини з муніципальними підприємствами, адже вони не тільки реалізують населенню товари і послуги, але і прибуток, одержуваний ними, також є власністю даного МСП.

Аналіз стану нормативно-правової регламентації МГ свідчить про його досить лаконічний і обмежений характер, та зусилля держави до реанімації його законодавчої регламентації.

У підрозділі 3.2 “Вплив місцевого господарства на формування об'єктного складу місцевого самоврядування” дисертант, виходячи з того, що МГ, як сукупність підприємств і установ (певної їхньої частини або усіх), що діють на території МСП і надають соціальні послуги його членам, зазначає, що останнє характеризується системостворюючими властивостями. Завдяки цьому категорії “місцеве господарство”, “муніципальне господарство” стають в один ряд з такими категоріями, як “місцеве співтовариство”, “комунальна власність”, “самоврядна влада”. По вертикалі ця категорія співвідноситься з такими поняттями, як “державне господарство”, “державна власність”, “державна влада”, а по горизонталі - “приватне господарство”, “приватна власність”. Звідси випливає висновок, що при цьому досягається таке співвідношення відповідальності і повноважень по вертикалі, що дозволяє ОМСУ ефективно вирішувати задачі, пов'язані з задоволенням потреб членів МСП, тому категорія “місцеве господарство” вписується не тільки в цей контекст, але й у систему координат “людина - житель - громада” і “комунально-побутові послуги - соціальні послуги - питання місцевого значення”.

правовий регламентація конституційний самоврядування

ВИСНОВКИ

У Висновках дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нормативний аналіз проблеми формування та нормативно-правового регулювання ОС МСВ, запропоновано основні теоретико-правові та практичні положення її розв'язання. Серед них, зокрема, такі:

1. Важливість МСВ як одного з істотних елементів конституційного ладу демократичної держави обґрунтовується тим, що воно, функціонуючи як специфічний рівень публічної самоврядної (муніципальної) влади, виступає у подвійній якості, реалізуючи, з одного боку, завдання й функції держави на локальному рівні управління, а з іншого - систему особливих специфічних інтересів, що виникають у жителів певних територіальних одиниць, у результаті їхнього спільного проживання, що гармонізує багатобічні відносини між ними й державою, одночасно підсилюючи стабільність самої держави.

2. Становлення сучасної моделі МСВ в Україні прямо пов'язане з розвитком і посиленням процесів децентралізації й деконцентрації державної влади.

3. Важлива роль МСВ в сфері захисту прав і свобод людини й громадянина полягає в тому, що в його рамках на локальному рівні йдуть і активізуються процеси становлення й розвитку громадської й особистісної активності й самодіяльності жителів певних територій - членів територіальних громад, формується, структурується й функціонує їхній світогляд. У цих же рамках формується й діє локальна система безпеки людини, що має вихід на всі групи й рівні прав, свобод і обов'язків людини й громадянина, основною метою якої є забезпечення реалізації кожним жителем повсякденних потреб існування.

4. Дослідження динаміки МСВ в історичному й нормативно-правовому аспектах дає можливість прийти до системного розуміння й осмислення суб'єктно-об'єктного складу локальної демократії, виявити ініціюючу роль і значення територіальної громади й формованих нею органів у сприянні об'єктивному формуванню системи питань місцевого значення, що лежать в основі ОС МСВ. Крім того, це дозволяє виявити генетико-онтологічний зв'язок між основним суб'єктом МСВ і його об'єктом, що виступає в якості основної телеологічної домінанти локальної демократії.

5. Дослідження МСП з позицій соціологічної науки дає розуміння того, що саме в територіальному колективі, що діє на локальному рівні соціуму відбувається зародження мотивації й об'єктивізація потреби в наявності й споживанні певних ресурсів (послуг), причому таке споживання для всіх членів співтовариства повинно бути рівним, або, принаймні, повинен бути рівним доступ до таких ресурсів (послуг).

6. Питання місцевого значення лежать в основі й становлять компетенцію МСВ, його суб'єктів і органів. Системний аналіз структурних елементів компетенції МСВ, зокрема, предметів ведення МСВ як сфери місцевого життя, у межах яких діє передбачений законом, а звідси й компетентний у них орган, дозволяє виявити їх глибокий екзистенціальний зв'язок з виникаючими в цих сферах питаннями місцевого значення, предметів ведення й ОС МСВ, компетенції й телеологічного призначення локальної демократії.

7. Стратегічним напрямком законопроектних робіт у сфері МСВ в Україні повинно стати розширення прав територіальних громад, як його первинних суб'єктів за допомогою більш детального підходу до регламентації їхньої правосуб'єктності шляхом розширення кола самоврядних повноважень.

8. Зростання ролі міжнародно-правових стандартів МСВ на процес становлення його компетенції, що формується й закріплюється у законодавстві України, обумовлено цілим рядом факторів об'єктивної й суб'єктивної властивості, що супроводжують міжнародні та національні процеси конституювання та інституціоналізації цього правового інституту.

9. Виникнення, розвиток і структуризація МГ генетично пов'язані із процесами конституювання, інституціоналізації й функціонування МСП, з формуванням і реалізацією його інтересів у сфері вирішення питань місцевого значення.

10. Сутність МГ розкривається через економічну складову МСП, в основі якої лежить економічна взаємодія його членів, кожний з яких з метою реалізації потреб і задоволення своїх інтересів виконує ряд рольових установок (житель села, селища або міста, пасажир у громадському транспорті або водій приватного або індивідуального транспорту, працівник на підприємстві, покупець товарів у магазині, споживач комунально-побутових і інших соціальних послуг і т.п.) об'єктивно вступаючи в певні взаємодії з іншими людьми й визначаючи тим самим границі такого спілкування, детерміновані потребами.

Запропоновані висновки і положення складають авторську концепцію конституційно-правового регулювання ОС МСВ в Україні. Формулюються основні напрямки розвитку й удосконалення діючого законодавства, науково-практичні рекомендації, спрямовані на вирішення цього політичного й організаційно-правового завдання.

ЛІТЕРАТУРА

Основні положення дисертаційного дослідження викладені у наступних публікаціях здобувача:

1. Буряк Т.М. Питання місцевого значення як основний об'єкт місцевого самоврядування // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2004. - № 2.- С. 19 - 24.

2. Буряк Т.М. Роль інтересу у формуванні об'єктного складу місцевого самоврядування // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. - Вип. 22. - Одеса: Одеська національна юридична академія; Південноукраїнський центр гендерних проблем, 2004. - С. 232 - 238.

3. Буряк Т.М. Гносеологические подходы к генезису объектного состава местного самоуправления // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 30. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. - С. 255 - 263.

4. Буряк Т.М. Роль компетенції в ідентифікації об'єктного складу місцевого самоврядування в Україні: концептуально-теоретичні засади //Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Одеса, 3 - 4 червня 2005: Одеський юридичний інститут НУВС, 2005. - Ч. 2. - С. 48 - 53.

Размещено на Allbest.ru