Атестаційні провадження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет внутрішніх справ

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Атестаційні провадження

Бурлака Ольга Станіславівна

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

УДК 351.9+351.741

Київ - 2007

Дисератацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник

доктор юридичних наук, доцент

Кузьменко Оксана Володимирівна,

Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

Пєтков Валерій Петрович,

проректор Харківського національного університету внутрішніх справ, начальник Кіровоградського юридичного інституту,

кандидат юридичних наук, професор

Коваль Микола Васильович,

Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності.

Захист відбудеться “26” грудня 2007 р. о 14.⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий “22” листопада 2007 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради

М.В. Лошицький

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона виявляється через певні дії, які мають відповідну зовнішньо виражену форму, тобто будь-яка діяльність публічної адміністрації має зовнішнє оформлення змісту цієї діяльності. Зміст діяльності публічної адміністрації спрямований на задоволення загальних публічних інтересів. Одним з видів діяльності публічної адміністрації є визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до певних об'єктів, який виявляється через систему атестацій.

Атестація в перекладі з латинської означає процес оцінювання кого-небудь або чого-небудь відповідно до встановлених стандартів. Під час атестації визначається кваліфікація, рівень знань, відповідність обійманій посаді, здатність до роботи, ділові та інші якості фізичних осіб; аналіз й оцінка робочих місць; компетентність юридичних осіб; оцінка рівня розвитку науково-технічного потенціалу установ, результатів їх наукової діяльності; перевірка відповідності матеріально-технічної бази, нормативної та нормативно-технічної документації, організаційних заходів, спрямованих на забезпечення стабільності якісних показників будь-якого предмета, що виробляється; якості продукції тощо.

Атестаційна діяльність у сфері публічного управління регламентована процесуальними нормами та реалізується через специфічні атестаційні провадження, що є структурною частиною адміністративного процесу, має відповідний зміст та особливості, які полягають у регламентації процесуальної діяльності щодо визначення відповідності стандартам, встановленим державою, об'єкта, який атестується.

Дане провадження не має на меті вирішення конфлікту, що виникає у зв'язку з виконанням своїх обов'язків об'єктом, тобто воно належить до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення загальних публічних інтересів.

На жаль, недосконалість правового регулювання під час проведення атестації ущемляє права фізичних та юридичних осіб, не дає можливості об'єктивно оцінити реальний рівень відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об'єктів, що призводить до зниження рівня професійної придатності й подальшого функціонування відповідних об'єктів.

Водночас адміністративно-процесуальна теорія сьогодні не забезпечена ґрунтовними положеннями, на яких ґрунтується атестаційне провадження. Відсутні поняття атестаційного провадження, не визначена система суб'єктів, які забезпечують атестаційну діяльність.

До того ж донині не проведено комплексного дослідження атестаційних проваджень як окремого виду адміністративного процесу. Фундаментальні роботи до цього часу відсутні. Сучасні дослідження (В.Р. Кравця, О.В. Кузьменко) висвітлювали цю проблему фрагментарно.

Дана робота підготовлена з урахуванням досліджень, які проводили такі вчені: В.Б. Авер'янов, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.А. Галаган, В.А. Глозман, І.П. Голосніченко, В.М. Горшеньов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, М.В. Коваль, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, В.І. Курілов, Б.Д. Лебін, В.М. Марчук, М.Я. Масленніков, І.В. Панова, В.П. Пєтков, Н.Г. Саліщева, В.Д. Сорокін, С.С. Студенікін, Ю.О. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа та ін.

Водночас не було проведено комплексного дослідження атестаційних проваджень як окремого виду адміністративного процесу, а відсутність монографічної літератури свідчить як про складність питання, так і про недостатню увагу до нього вчених-правознавців.

Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми, її незаперечлива наукова значимість та актуальність зумовлюють потребу в проведенні поглибленого дослідження цього явища.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до планових досліджень Міністерства внутрішніх справ (МВС) України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 2005-2010 роки”) і Київського національного університету внутрішніх справ (“Основні напрями наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005-2010 роки”). Її проблематика безпосередньо стосується Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810, і теми Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (№ 0102U001602).

Мета і завдання дослідження. Головна мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства, наукових досліджень, вітчизняного досвіду здійснити теоретичний аналіз атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу, а також запропонувати обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення правових норм, які регулюють досліджувані відносини.

Мета дослідження зумовила такі завдання:

- визначити місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації;

- здійснити поділ атестацій на види та дослідити їх особливості;

- визначити правові засади проведення атестацій;

- розкрити сутність, зміст, структурні особливості атестаційних проваджень;

- визначити місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу;

- дослідити принципи атестаційних проваджень;

- розглянути особливості суб'єктів атестаційних проваджень, їх компетенцію та повноваження;

- здійснити поділ та дати характеристику стадіям атестаційних проваджень;

- розглянути особливості проведення атестацій щодо особового складу органів внутрішніх справ (ОВС) як контрольний захід професійної придатності у сфері публічного управління;

- визначити основні критерії оцінювання професійної придатності особового складу ОВС;

- визначити поняття “професійна підготовка” та “підвищення кваліфікації” особового складу ОВС;

- дослідити процедуру оскарження та опротестування висновків атестації особовим складом ОВС;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яким регламентовано атестаційне провадження.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають при проведенні атестацій у системі публічного управління.

Предметом дослідження є теоретичні проблеми нормативно-правового регулювання та практична реалізація атестаційних проваджень.

Методи дослідження. У дисертації використано сукупність різних методів дослідження. Основним методом, який застосовано при здійсненні дисертаційного дослідження, є загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив проаналізувати чинне законодавство та практику його застосування щодо різних видів атестацій (підрозділи 1.2, 1.3, 2.3, 2.4, 3.2 та ін.). За допомогою логіко-семантичного методу визначено сутність атестацій та їх особливості (підрозділи 1.1, 3.1 та ін.). Методи класифікації, групування і системно-структурний метод застосовано для визначення видів державних атестацій, стадій атестаційних проваджень, суб'єктів атестаційних проваджень, видів критеріїв оцінки персоналу ОВС. У процесі дослідження використано методи системного (підрозділи 1.2, 2.1, 2.3, 2.4 та ін.) та структурно-функціонального аналізу при розгляді місця і ролі атестації серед форм діяльності публічної адміністрації, а також місця атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу (підрозділи 1.1, 2.1 та ін.). Під час роботи над дисертаційним дослідженням проведено аналіз наукової літератури та нормативних актів, які стосуються теми дослідження, що дає можливість стверджувати про його об'єктивність і обґрунтованість. Використано результати попередніх розробок і публікацій автора.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення судової практики розгляду справ про поновлення на службі за рішенням судів працівників ОВС за період 2003-2007 років (розглянуто 50 справ), статистичні дані МВС України про результати атестування у різних підрозділах особового складу ОВС за 2007 рік, а також узагальнені дані анкетування особового складу ОВС (проанкетовано 1384 особи рядового та начальницького складу ОВС Київської і Кіровоградської областей).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в Україні комплексних наукових досліджень атестаційних проваджень як складової частини адміністративного процесу, в якому ретельно проаналізовано їх зміст, принципи та структуру.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що в поданій роботі вперше:

- визначено поняття “атестації” як форми діяльності публічної адміністрації - це юридично значуща форма діяльності, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об'єктів, необхідних для подальшого функціонування;

- визначено поняття “форми публічного управління” - зовнішній вираз діяльності публічної адміністрації, здійснений в рамках режиму законності в межах компетенції, щодо задоволення публічних інтересів;

- запропоновано класифікацію видів атестацій у системі публічного управління:

1) залежно від об'єкта:

а) атестація фізичних осіб;

б) атестація юридичних осіб;

в) атестація предметів, технічного обладнання;

г) атестація діяльності;

д) атестація тварин;

е) атестація виробництва;

2) залежно від управлінської стадії:

а) первинна (чергова) атестація;

б) періодична атестація;

в) позачергова атестація;

3) залежно від мети проведення:

а) кваліфікаційна атестація;

б) після закінчення іспитового терміну;

в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

г) за клопотанням власника об'єкта атестації;

- виділено такі групи проваджень:

а) публічно-сервісні;

б) адміністративно-деліктні;

в) адміністративно-судові;

- виділено ознаки, завдяки яким здійснюється угруповування адміністративних проваджень у структурі адміністративного процесу:

1) фіксована нормативно-правова основа, яка регламентує окрему групу проваджень;

2) відповідне коло суб'єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень;

3) визначена форма процесуальної діяльності, яка притаманна відповідній групі проваджень;

- виділено групи суб'єктів атестаційних проваджень та їх особливості:

а) суб'єкти атестаційної юрисдикції;

б) допоміжні суб'єкти (ті, які допомагають готувати матеріали атестації, подають за вимогою додаткові матеріали);

в) особи, які зацікавлені у результатах атестації;

- запропоновано зміни та доповнення до Закону України “Про державну службу”; до наказу МВС України “Про затвердження інструкції про порядок проведення атестацій особового складу МВС України”; до проекту Кодексу “Про поведінку державних службовців України”;

- запропоновано розробити Закон України “Атестація в системі публічного управління”, в якому передбачити глави: загальне розуміння атестації; перелік об'єктів та суб'єктів, які повинні проходити атестацію; принципи проведення атестації; завдання атестації; обов'язки суб'єктів проведення атестацій і обов'язки тих, хто підлягає атестації.

Результатами дослідження є удосконалення:

- принципів атестаційних проваджень, до яких належать: верховенство права, законність, об'єктивна істина, гласність, гуманізм, демократизм, загальність атестації, принцип національної мови, об'єктивність проведення атестації, комплексність проведення атестації, колективність прийняття рішення, обґрунтованість прийнятого рішення, дієвість атестації;

- стадій атестаційних проваджень:

1) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій;

2) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення щодо атестації;

3) оскарження та опротестування прийнятого рішення;

4) виконання рішення за результатами проведення атестації;

- поняття “принципи атестаційних проваджень” - це вихідні положення та теоретичні ідеї, які визначають механізм, завдання, функції об'єктів, відносно яких проводиться атестація;

- понять “культура діяльності особового складу ОВС”, “професіоналізм особового складу ОВС” та “професіонал”.

Набуло подальшого розвитку:

- поняття “адміністративне провадження”, в якому уточнюється, що однорідна група індивідуально-конкретних справ, котрі регламентуються відповідним колом нормативно-правових актів, якими визначається відповідна компетенція та конкретне коло суб'єктів, котрим надано право розглядати зазначені справи та приймати рішення в межах визначеної компетенції відповідно до встановленої процесуальної форми;

- поняття “атестаційне провадження”, в якому уточнюється, що це самостійний вид проваджень в адміністративному процесі, котрий становить собою регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, під час якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення міри відповідності об'єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає у створенні концептуальних основ атестаційного провадження. Зроблені при цьому висновки та надані пропозиції можуть бути використані для подальшого дослідження проблем правової регламентації атестаційної діяльності в Україні.

У правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити проведення атестації персоналу ОВС і щорічну оцінку їх діяльності. Надані пропозиції можуть бути використані як основа методичного забезпечення діяльності суб'єктів атестаційних проваджень.

У навчальному процесі - положення дисертації, теоретичні висновки, рекомендації та їх аргументація можуть бути використані при підготовці підручників та навчальних посібників, методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес” (акт впровадження у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 14 травня 2007 року).

У практичній діяльності - для вдосконалення порядку та особливостей проведення атестування, процедури оскарження та опротестування висновків атестації; основних критеріїв оцінки якості діяльності особового складу ОВС, методик їх здійснення (акт впровадження в практичну діяльність від 25 листопада 2006 року № 50/11547 Солом'янського районного управління Головного управління МВС України в м. Києві); для вдосконалення атестаційного листа, який складається на осіб рядового та начальницького складу ОВС України при проведенні атестацій (акт впровадження в практичну діяльність від 30 листопада 2006 року № 938 Департаменту Державної служби охорони при МВС України).

Апробація результатів дисертації. Дисертаційне дослідження обговорено на засіданні кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ. Основні ідеї, положення та висновки узагальнено і сформульовано у дисертації, оприлюднено у доповідях і виступах дисертанта на всеукраїнських науково-теоретичних, науково-практичних конференціях, зокрема: “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (20-22 травня 2005 року, м. Сімферополь, Ялта), “Актуальні проблеми розвитку адміністративного законодавства в Україні” (30 листопада - 1 грудня 2006 року, с. Глибівка, Київська обл.), “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (7-8 грудня 2006 року, м. Сімферополь, Ялта), “Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (22 грудня 2006 року, м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ).

Публікації. Основні положення, висновки, пропозиції і рекомендації, сформульовані у дисертації, знайшли відображення у шести наукових публікаціях, з яких - чотири у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та двох у тезах виступів на наукових і науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (189 найменувань) та п'яти додатків. Повний обсяг дисертації становить 190 сторінок.

1. Основний зміст

атестаційний провадження професійний придатність

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне і практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 “Атестація як форма діяльності публічної адміністрації” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації” визначено сутність такої юридичної категорії, як форми державного управління. Зазначено, що основним призначенням держави є задоволення публічних інтересів, які можуть бути реалізовані через здійснення прозорої та чіткої діяльності публічної адміністрації, зовнішнім вираженням дій якої є форми публічного управління. Наголошено, що категорія “форми державного управління” вужче за конструкцію “форми публічного управління”.

Атестація є правовою формою публічного управління, оскільки викликає відповідні правові наслідки. Ця правова категорія характеризується послідовними юридично значущими діями, які регламентовані процесуальними нормами.

Зазначено, що атестація - це юридично значуща форма публічного управління, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до визначених об'єктів, необхідних для подальшого їх функціонування.

Акцентовано увагу на неоднорідності атестаційних відносин у сфері публічного управління. Зауважується, що в певних випадках об'єктом атестації є не тільки фізичні чи юридичні особи, а й нормативна документація, технічне обладнання, засоби вимірювальної техніки, тварини, робочі місця, тобто те, що в жодному разі не може бути однією зі сторін цих відносин. Водночас будь-яка документація, обладнання, тварина має власника, який, відповідно до державних вимог, зобов'язаний вступати в адміністративно-правові атестаційні відносини і несе передбачену законодавством відповідальність за не виконання державно-владних велінь щодо обов'язкової атестації.

У підрозділі 1.2. “Види державних атестацій та їх особливості” зазначається, що в системі публічного управління існує велика кількість різноманітних видів атестацій, які мають певні ознаки та особливості.

Для встановлення однорідних зв'язків між ними та визначення характерних ознак, які дають можливість здійснити повний і ґрунтовний аналіз відповідного явища, здійснено їх класифікацію:

1) залежно від об'єкта атестації виділено:

а) атестацію фізичних осіб;

б) атестацію юридичних осіб;

в) атестацію предметів, засобів випробувань, технічного обладнання;

г) атестацію діяльності;

д) атестацію тварин;

е) атестацію виробництва;

2) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється атестація, виокремлено:

а) первинну (чергову) атестацію;

б) періодичну атестацію;

в) позачергову атестацію;

3) залежно від мети проведення атестацій, її можна поділити на:

а) кваліфікаційну атестацію;

б) після закінчення іспитового терміну;

в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

г) за клопотанням власника об'єкта атестації.

Серед атестації фізичних осіб виділено: атестацію державних службовців; атестацію наукових і науково-педагогічних працівників; інших суб'єктів публічних відносин (лікарі, рятувальники, інженери, архітектори та ін.) Серед атестації юридичних осіб виділено: державну атестацію науково-дослідних (науково-технічних) установ; атестацію навчальних закладів; атестацію підприємств, установ, служб; атестацію організаційних структур державних органів управління (відділи біологічного і технологічного контролю, лабораторії). До атестації засобів випробувань, технічного обладнання, предметів віднесено: атестацію засобів випробування, що використовуються під час обов'язкової сертифікації продукції, які застосовуються під час обов'язкової сертифікації харчових продуктів і продовольчої сировини; атестацію обладнання, метою якої є забезпечення достовірності й відтворюваності результатів випробувань продукції. До атестації діяльності віднесено: атестацію космічної діяльності; атестацію селекційної діяльності; атестацію торговельних операцій тощо. Атестація тварин характеризується такими видами: атестація жеребців-плідників для племінного використання; атестація бджолорозплідників, бджолиних сімей тощо. До атестації виробництва віднесено: атестацію виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів; атестацію виробництва підприємств, що здійснюють переробку, утилізацію або знищення вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції; атестацію виробництв, які здійснюють переробку продуктів лову; атестацію виробництва спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів; атестацію виробництв ветеринарних імунобіологічних препаратів тощо.

Зазначені види атестацій детально проаналізовано в дисертаційному дослідженні.

У підрозділі 1.3. “Правові засади проведення атестацій” проаналізовано чинне законодавство, яким регламентовано проведення атестацій різних видів.

Зазначено, що нормативну основу проведення атестацій становить система юридичних норм, за допомогою яких відбувається дане явище. Ці норми містяться у правових актах різної юридичної сили, а саме: в Конституції України, законах України, постановах Кабінету Міністрів України, актах центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади тощо.

Наголошено, що на основі ст. 8 Конституції України в державі діє принцип верховенства права.

Так, Закон України “Про державну службу” не встановлює і не регламентує атестацію державних службовців та процедуру проведення зазначеного виду діяльності. Водночас 28 грудня 2000 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців”. У дисертації зазначається, що така діяльність має бути регламентована на законодавчому рівні, а не на рівні нормативно-правового акта. Автор пропонує виправити зазначену прогалину в законодавстві шляхом внесення доповнень до Закону України “Про державну службу”, а саме розділом шостим “Атестація державних службовців” та ст. 30 “Загальні особливості атестації державних службовців”, ст. 31 “Порядок проведення атестації державних службовців”, ст. 32 “Оскарження рішення атестації державних службовців”.

Запропоновано передбачити у проекті Кодексу “Про поведінку державних службовців України” Главу “Порядок проведення атестації в системі публічного управління”.

Атестаційна діяльність органів публічного управління регламентується здебільшого постановами Кабінету Міністрів України. Сьогодні існує понад п'ятдесяти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, які регулюють зазначений напрям діяльності. Такий обсяг цих актів ускладнює загальні підходи до розуміння та процесу проведення атестації за різними напрямами. Ці чинники свідчать про необхідність прийняття єдиного нормативно-правового акта, яким регламентуватиметься процес проведення державної атестації в Україні та визначатимуться загальні засади атестаційної системи. Тому запропоновано розробити єдиний Закон України “Про атестацію в системі публічного управління”, в якому передбачити глави: загальне розуміння атестації; перелік об'єктів та суб'єктів, які повинні проходити атестацію; принципи проведення атестації; завдання атестації; обов'язки суб'єктів проведення атестацій і обов'язки тих, хто підлягає атестації.

Розділ 2 “Атестаційні провадження в системі адміністративного процесу” складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу” присвячений дослідженню і вивченню змісту атестаційних проваджень. Атестаційна діяльність у сфері публічного управління регламентована процесуальними нормами та реалізується через специфічне провадження - атестаційне. Зміст зазначеного провадження полягає у регламентації процесуальної діяльності щодо визначення відповідності стандартам, встановленим державою, об'єкта, який атестується.

Зазначено, що атестаційне провадження визначається адміністративно-процесуальними нормами. Водночас здійснення провадження спрямовано на індифікацію, інвентаризацію об'єкта, але притягнення об'єкта до відповідальності, міра покарання не є змістом атестаційного провадження, а є іншим провадженням адміністративно-деліктного характеру, яке порушується за результатами висновків атестації.

Визначено, що дане провадження належить до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення потреб фізичних та юридичних осіб креативного характеру. Виділено характерні ознаки, за наявністю яких можливо виокремити групи проваджень.

Такими ознаками є:

1) фіксована нормативно-правова основа, яка регламентує окрему групу проваджень;

2) відповідне коло суб'єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень;

3) визначена форма процесуальної діяльності, яка притаманна відповідній групі проваджень.

На основі таких ознак визначено такі групи проваджень:

1) публічно-сервісні;

2) адміністративно-деліктні;

3) адміністративно-судові.

У підрозділі 2.2. “Принципи атестаційних проваджень” обґрунтовується, що саме принципи визначають природу галузі права, його соціальну сутність і політичну спрямованість. Як узагальнена правова категорія, вони впливають на застосування норм матеріального права.

Зазначено, що процесуальній атестаційній діяльності притаманні такі принципи: верховенства права, законності, об'єктивної істини, гласності, гуманізму, демократизму, загальності атестації, принципу національної мови, об'єктивності проведення атестації, комплексності проведення атестації, колективності прийняття рішення, обґрунтованості прийнятого рішення, дієвості атестації.

Принципи атестаційних проваджень - це вихідні положення і теоретичні ідеї, що визначають механізм, завдання, функції об'єктів, відносно яких проводиться атестація. Вони відіграють важливу роль у забезпеченні ефективності й дієвості проведення атестації.

У підрозділі 2.3. “Суб'єкти атестаційних проваджень” зазначено, що суб'єктів атестаційних проваджень, залежно від своїх процесуальних функцій, поділяють на:

а) суб'єктів атестаційної юрисдикції;

б) допоміжних суб'єктів (які допомагають готувати матеріали атестації, подають за вимогою додаткові матеріали);

в) осіб, які зацікавлені у результатах атестації.

Суб'єктів атестаційної юрисдикції за функціональними ознаками поділено на дві підгрупи, а саме: ті, які за функціональним призначенням готують матеріали до атестації (керівники відповідних підприємств, установ, організацій); ті, які розглядають подані матеріали та приймають рішення (атестаційні комісії). Зазначено, що правовий статус атестаційних комісій не є однаковим. За обсягами компетенції їх поділено на комісії загальнодержавної компетенції; комісії територіальної компетенції; комісії місцевої компетенції; комісії безпосередньої компетенції. За часом дії атестаційні комісії класифікують на постійні та тимчасові.

Серед допоміжних осіб, які готують матеріали щодо атестації, виділено: експертні комісії, експертів, інспекції, інспекторів тощо.

Осіб, зацікавлених у результатах атестації, поділено на суб'єктів підприємницької діяльності та керівників спеціалізованих державних установ; фізичних осіб, професійні якості яких є предметом атестаційної оцінки.

До групи зацікавлених суб'єктів належать фізичні особи, професійні якості яких є предметом атестаційної оцінки, а саме: державні службовці, вчителі, лікарі, тренери, судді тощо.

У підрозділі 2.4. “Стадії атестаційних проваджень” зауважено, що атестаційні провадження мають визначену структуру, яка представлена окремими стадіями, що комплексно утворюють нормативно визначене процесуальне утворення.

Відповідно до особливостей адміністративно-процесуальної діяльності та нормативно-правових актів, які регулюють проведення різних видів атестацій, визначено такі стадії атестаційного провадження:

а) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій;

б) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення стосовно особи, яку атестують;

в) оскарження та опротестування прийнятого рішення;

г) виконання рішення за результатами проведеної атестації.

Розділ 3 “Порядок реалізації адміністративно-правових норм щодо атестування особового складу органів внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Критерії оцінювання діяльності особового складу органів внутрішніх справ” наголошено, що існують основні та додаткові критерії оцінювання діяльності особового складу ОВС.

До основних критеріїв оцінювання належать: рівень професійних знань та вмінь; рівень професійної підготовки; рівень культури.

Додатковими критеріями оцінювання є найбільш характерні та необхідні для служби особисті якості: дисциплінованість, уміння спілкуватися з громадянами, колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення, прагнення до удосконалення своєї діяльності та ін.; стан здоров'я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною зброєю та спеціальними засобами захисту, здатність переносити труднощі служби та життя; поведінка поза службою; основні найбільш характерні та істотні недоліки по службі та особисті недоліки; інші моменти, які заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого; рекомендації щодо подальшого використання по службі.

Підрозділ 3.2. “Особливості проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ” присвячений питанню атестації осіб рядового та начальницького складу ОВС.

Головним завданням атестування особового складу ОВС є оцінювання ділових, особистих і морально-психологічних якостей особового складу ОВС, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, фізичної підготовки на основі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, які вони обіймають, стимулювання їх творчої активності й відповідальності за стан боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку, визначення перспектив їх службової кар'єри.

Зазначено, що при проведенні атестування особового складу ОВС у МВС України створюються відповідні атестаційні комісії, що наділені відповідною компетенцією та повноваженнями. Склад цих комісій затверджує Міністр внутрішніх справ України.

На основі всебічного розгляду показників роботи, професійної компетентності працівника і його ділових та особистих якостей комісія, шляхом відкритого голосування, доходить таких висновків: займаній посаді відповідає; займаній посаді не відповідає.

Сучасна діяльність ОВС щодо підвищення ефективності роботи, поліпшення добору, розстановки і виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності, творчої активності та відповідальності працівників за доручену справу потребує сучасної та повної регламентації в єдиному нормативно-правовому акті МВС України, що визначатиме права осіб, які проходять атестацію, та межі повноважень осіб, які проводять атестацію. Таким актом повинен бути оновлений наказ МВС України “Про порядок проведення атестацій в органах внутрішніх справ України”.

У підрозділі 3.3. “Процедура оскарження та опротестування висновків атестації особового складу органів внутрішніх справ” наголошено, що процедура оскарження та опротестування висновків атестації є однією із стадій атестаційного провадження. У разі незгоди з висновком атестаційної комісії особа рядового чи начальницького складу ОВС після засідання атестаційної комісії має право негайно або протягом 10 днів з часу оголошення рішення подати мотивований рапорт на ім'я прямого начальника, який має право прийняти за ним остаточне рішення. Рапорти підлягають розгляду та прийняттю за ними рішення у місячний термін з дня подачі.

Зазначено, що ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначається компетенція адміністративних судів, яка поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Тобто незгода працівників ОВС щодо рішення атестацій, а також процедури проведення атестацій належить до компетенції адміністративних судів.

Аналіз рішень судів щодо поновлення працівників на службі засвідчив, що найчастіше причинами, які спонукають суди до прийняття таких рішень, є порушення вимог Дисциплінарного статуту ОВС у частині застосування звільнення як крайньої міри покарання, а також дотримання порядку й термінів накладання дисциплінарного стягнення; порушення Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в ОВС; порушення щодо оцінювання професійного рівня працівників підрозділів ОВС.

Так, за статистичними даними МВС України, за 2006 рік з ОВС звільнено 8021 працівника, із них за віком - 1753 або 21,9 % від загальної кількості звільнених, за станом здоров'я - 873 (10,9 %), за власним бажанням - 4337 (54,1 %), за негативними мотивами - 1036 (12,9 %), з яких 244 - працівники, котрі прослужили в ОВС до трьох років. Порівняно з аналогічним періодом 2005 року, на 4 % (з 774 до 1036) збільшилася кількість працівників, які звільнені за негативними мотивами (наприклад, при проведенні атестацій). Проведений аналіз свідчить, що протягом 2006 року за рішеннями судів поновлено на службі 61 колишній працівник органів і підрозділів внутрішніх справ, серед яких шість (9,8 %) працівників, звільнених з ОВС за рішенням атестаційних комісій, у тому числі 3 % - за порушення процедури проведення атестації.

Підкреслено, що особа рядового чи начальницького складу ОВС, яка вважає, що атестація проводилася всупереч законодавству, та яка не згодна з висновками атестаційної комісії, може подати до органу прокуратури скаргу з необхідними матеріалами атестації.

Висновки

Проведення дисертаційного дослідження надало змогу сформулювати теоретичні висновки та практичні рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового регулювання атестації в процесі її реалізації.

Ураховуючи публічно-правові тенденції, розвиток інституту прав та свобод людини, запровадження європейських стандартів у теоретико-правові основи державності вперше сформульовано дефініцію “форми публічного управління”, під якою розуміється зовнішній вираз діяльності публічної адміністрації, здійснений у рамках режиму законності в межах компетенції, щодо задоволення публічних інтересів.

Атестація - це юридично значуща форма публічного управління, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до визначених об'єктів, необхідних для подальшого їх функціонування.

Атестаційна діяльність має розгалужену систему і може бути класифікована таким чином:

1) залежно від об'єкта:

а) атестація фізичних осіб;

б) атестація юридичних осіб;

в) атестація предметів, технічного обладнання;

г) атестація діяльності;

д) атестація тварин;

е) атестація виробництва;

2) залежно від управлінської стадії:

а) первинна (чергова) атестація;

б) періодична атестація;

в) позачергова атестація;

3) залежно від мети проведення:

а) кваліфікаційна атестація;

б) після закінчення іспитового терміну;

в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

г) за клопотанням власника об'єкта атестації.

Відповідно до широкого розуміння адміністративного процесу, на основі визначених ознак виділено такі групи проваджень:

1) публічно-сервісні;

2) адміністративно-деліктні;

3) адміністративно-судові.

Визначено, що атестаційні провадження належать до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення потреб фізичних та юридичних осіб креативного характеру.

Зазначено, що адміністративне провадження - це однорідна група індивідуально-конкретних справ, регламентованих відповідним колом нормативно-правових актів, що визначають конкретне коло суб'єктів, які наділені правом розглядати зазначені справи та приймати рішення в межах визначеної компетенції відповідно до встановленої процесуальної форми.

Наголошено, що атестаційній діяльності притаманні такі принципи: верховенства права, законності, об'єктивної істини, гласності, гуманізму, демократизму, загальності атестації, принципу національної мови, об'єктивності проведення атестації, комплексності проведення атестації, колективності прийняття рішення, обґрунтованості прийнятого рішення, дієвості атестації.

Зазначено, що для атестаційних проваджень притаманна система визначених суб'єктів, які мають такі особливості:

1) суб'єкти юрисдикції атестаційних проваджень за функціональною належністю можуть готувати матеріали для проведення атестацій, інші - проводити та приймати рішення щодо суб'єктів атестації. Тобто межі компетенції суб'єктів атестаційної діяльності визначені функціональними обов'язками, закріпленими в нормативно-правових актах;

2) для окремих видів атестаційних проваджень характерним є наявність допоміжних суб'єктів, правовий статус яких визначено законодавством України;

3) зацікавленими особами при проведенні атестації є власники установ і підприємств, відносно яких проводиться атестація, чи оцінюється якість продукції, що виробляється або добувається. Отже, безпосередньо вони не є учасниками атестаційного провадження, але вони надають необхідні матеріали для здійснення атестаційної діяльності компетентними суб'єктами;

4) фізичні особи, відповідно до яких проводиться атестація, мають право активної участі щодо надання потрібної інфрмації про власну, відповідну професійну якість, право оскарження щодо висновків атестації.

Доведено, що діяльність особового складу ОВС оцінюється за основними та додатковими критеріями.

До основних критеріїв належать:

1) професіоналізм - це, насамперед, здатність особового складу ОВС визначати, з урахуванням умов і реальних можливостей, найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень;

2) підвищення кваліфікації - це вид навчання, спрямований на послідовне оволодіння новими знаннями та вдосконалення професійної майстерності, підвищення морально-ділових якостей, вивчення найновіших досягнень науки і техніки, використання позитивного досвіду в роботі;

3) культура діяльності особового складу ОВС - це організованість, дисциплінованість, професійність, творча активність та відповідальність особового складу ОВС за доручену справу.

Водночас зауважено, що діяльність ОВС потребує сучасної та повної регламентації в єдиному нормативно-правовому акті МВС України, що визначатиме права осіб, які проходять атестацію, та межі повноважень осіб, які проводять атестацію. Таким актом має бути оновлений наказ МВС України “Про порядок проведення атестацій в органах внутрішніх справ України”.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Бурлака О.С. Детермінація поняття атестації у правовому полі // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2005. - Вип. 29. - С. 312-318.

2. Бурлака О.С. Види державних атестацій та їх особливості // Юридична Україна. - К.: Юрінком Інтер. - 2006. - № 3 (39). - С. 34-41.

3. Бурлака О.С. Місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2006. - Вип. 33. - С. 223-230.

4. Бурлака О.С. Стадії атестаційних проваджень // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 11. - С. 120-124.

5. Бурлака О.С. Атестаційні провадження в системі адміністративного процесу // Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Сімферополь-Ялта, 7-8 грудня 2006 р.) / Ред. кол.: О.М. Бандурка, В.В. Конопльов, С.О. Кузніченко та ін. - Сімферополь: Крим. юрид. ін-т Харк. нац. ун-ту внутр. справ, Київ. міжнар. ун-т, 2006. - 320 с.

6. Бурлака О.С. Проблемні питання оскарження та опротестування висновків атестації // Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики: Зб. матер. наук.-практ. конф. (м. Київ, 22 грудня 2006 р.) / Ред. кол.: О.М. Джужа, В.М. Дзюба, С.Г. Стеценко та ін. - К.: Київ. нац. ун-т внутр. справ, 2006. - 360 с.

Анотація

Бурлака О.С. Атестаційне провадження. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2007.

Дисертація присвячена дослідженню атестаційного провадження як складової частини адміністративного процесу. Визначено поняття, принципи, суб'єкти, стадії атестаційних проваджень. Наведено поняття атестації, здійснено поділ державних атестацій на види, а також досліджено їх особливості. Запропоновано зміни і доповнення до чинного законодавства, що регулюють процедуру проведення атестацій.

Розглянуто характеристику основних та додаткових критеріїв оцінки діяльності особового складу ОВС України, особливостей проведення атестування особового складу ОВС України, а також процедуру оскарження та опротестування висновків атестацій особового складу ОВС України.

Ключові слова: атестація, атестаційне провадження, принципи атестаційних проваджень, суб'єкти атестаційних проваджень, стадії атестаційних проваджень, критерії оцінки особового складу ОВС України.

Аннотация

Бурлака О.С. Аттестационное производство. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел. - Киев, 2007.

Диссертация посвящена исследованию аттестационного производства как составляющей части административного процесса.

Объектом исследования выступают общественные отношения, которые возникают во время проведения аттестаций в системе публичного управления.

Предметом исследования являются теоретические проблемы нормативно-правового урегулирования, а также практическая реализация аттестационных производств.

В работе рассмотрены порядок и особенности проведения разных видов аттестаций.

Актуальность темы исследования определяется тем, что аттестационная деятельность в сфере публичного управления регламентируется процессуальными нормами и реализуется через специфическое производство - аттестационное. Аттестационное производство имеет своё содержание и особенности, специфический порядок проведения. Рассмотрены определенный правовыми актами порядок субъектов указанного производства, рамки их компетенции, права и обязанности.

Данное производство не имеет целью решения конфликта, который возникает в связи с выполнением своих обязанностей соответствующим объектом, т.е. оно относится к группе публично-сервисных производств.

Аттестационные производства являются структурным компонентом административного процесса, имеют свое содержание, специфический порядок проведения. Они включают определенный правовыми актами перечень субъектов указанного производства, пределы их компетенции, права и обязанности. Содержание указанного производства сводится к регламентации процессуальной деятельности по определению соответствия требованиям стандартов, которые установлены государством для аттестуемого объекта.

К сожалению, несовершенство правового регулирования во время проведения аттестации ущемляет права человека, не дает возможности объективно оценить реальный уровень соответствия основным стандартам, которые установлены государством к определенным объектам, что приводит к снижению профессиональной пригодности.

В работе рассмотрены виды государственных аттестаций и их особенности, принципы, субъекты, стадии аттестационных производств.

Особое внимание в диссертации уделено порядку реализации административно-правовых норм относительно аттестации личного состава ОВД. Рассмотрены критерии оценивания деятельности, особенности проведения аттестации личного состава ОВД, а также процедура оспаривания и опротестования итогов аттестации личного состава ОВД.

Научная новизна диссертации характеризуется тем, что в представленной работе впервые:

- определено понятие аттестации как формы деятельности публичной администрации - это юридически значащая форма деятельности, которая используется публичной администрацией для определения уровня соответствия требованиям основных стандартов, которые выдвигаются государством к определенным объектам, необходимым для дальнейшего их функционирования;

- определено понятие “формы публичного управления” - внешнее выражение деятельности публичной администрации, осуществленное в рамках режима законности в пределах компетенции, по удовлетворению публичных интересов;

- предложено классификацию видов аттестаций в системе публичного управления:

1) в зависимости от объекта:

а) аттестация физических лиц;

б) аттестация юридических лиц;

в) аттестация предметов, технического оборудования;

г) аттестация деятельности;

д) аттестация животных;

е) аттестация производства;

2) в зависимости от управленческой стадии:

а) первичная (очередная) аттестация;

б) периодическая аттестация;

в) внеочередная аттестация;

а) квалификационная аттестация;

б) по истечении испытательного срока;

в) при продвижении по службе, определении размеров заработной платы или переходе в другое структурное подразделение;

г) за ходатайством владельца объекта аттестации;

- выделено следующие группы производств:

а) публично-сервисные;

б) административно-деликтные;

в) административно-судебные;

- выделено группы субъектов аттестационных производств и их особенности:

а) субъекты аттестационной юрисдикции;

б) вспомогательные субъекты (те, которые помогают готовить материалы аттестации, подают по требованию дополнительные материалы);

в) лица, которые заинтересованы в результатах аттестации;

- предложено изменения и дополнения к Закону Украины “О государственной службе”; к приказу МВД Украины “Об утверждении инструкции о порядке проведения аттестаций личного состава МВД Украины”; к проекту Кодекса “О поведении государственных служащих Украины”;

- предложено разработать Закон Украины “Аттестация в системе публичного управления”, в котором следует предусмотреть такие главы: общее понимание аттестации; перечень объектов и субъектов, которые должны проходить аттестацию; принципы проведения аттестации; задачи аттестации; обязанности субъектов проведения аттестаций и обязанности тех, кто подлежит аттестации.