Державне управління в Україні в період гетьманату (квітень-грудень 1918 р.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

31

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Державне управління в Україні в період гетьманату (квітень-грудень 1918р.)

Спеціальність 25.00.01 - теорія та історія державного управління

Яременко Олександр Іванович

Київ-1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Вінницькому державному педагогічному університеті імені Михайла Коцюбинського

Науковий керівник:

кандидат історичних наук, професор Григорчук Петро Семенович, завідувач кафедри історії слов'янських народів Вінницького державного педагогічного університету імені Михайла Коцюбинського.

Офіційні опоненти:

доктор історичних наук, професор Кузьминець Олександр Васильович, начальник кафедри історії держави та права України Національної академії внутрішніх справ України, заслужений працівник народної освіти України.

доктор філософських наук, доцент Рябов Сергій Геннадійович, завідувач секції політології кафедри історії та політології Національного університету “Києво-Могилянська Академія”.

Провідна установа:

Академія Служби Безпеки України, кафедра історії та політології (м. Київ).

Захист відбудеться “__23_”_____04_____1999 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к.201.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (252057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий “__22_” ______03______1999 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Логунова М.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Вступ. Конституція України містить норму, в якій вказується на багатовікову історію українського державотворення. Об'єктивність цього положення Конституції підтверджують дослідження з історії державного управління в Україні. Значний науковий інтерес викликають державотворчі процеси в 1918 році. Проголошення 22 січня 1918 року суверенітету України поставило питання про майбутню форму української держави. У зв'язку з цим загострилася боротьба двох політичних течій: республікансько-демократичної і авторитарно-монархічної. Демократичний рух виник стихійно в процесі державотворення і був представлений Українською Центральною Радою, яка здійснювала розбудову української державності на засадах виборності, колегіальності вищого органу влади та строковості його повноважень (М.Грушевський, В.Винниченко). Паралельно діяла опозиція, політична програма якої грунтувалась на принципах одноосібного правління, виборного або спадкового (В.Липинський, П.Скоропадський).

Розробка Конституції УНР та призначення дати проведення українських Установчих зборів означали остаточне закріплення республіканських основ управління. Щоб не допустити цього, прихильники авторитарного режиму, використавши кризу державно-управлінських відносин та іноземну підтримку, здійснили державний переворот. В результаті виникла нова форма української державності - гетьманат.

Актуальність теми дослідження. Наука розглядає історію як специфічну форму руху від минулого крізь сучасність до майбутнього, характеризує минуле і сучасне як внутрішньо пов'язані явища. Будь-яка соціальна система перебуває в стані безперервного руху, і всі процеси, що проходять всередині неї, пов'язані певною хронологічною логікою. Для пізнання системи державного управління вцілому необхідно дослідити її історично, тобто протягом всього періоду існування. Синусоїдний шлях розвитку української державності характеризується наявністю великої кількості перехідних періодів від одного типу суспільних та державних відносин до іншого. Дослідження проблеми організації державного управління в умовах перехідного періоду дає можливість використати вітчизняний досвід державотворення.

Досить цікавим в цьому плані є період 1917-1918 років. Подібність сьогодення до цього періоду проявляється в кількох аспектах. По-перше, розпад метрополії, у складі якої перебувала Україна (Російська імперія - СРСР), по-друге, пошук шляхів самостійного державного розвитку і своєї моделі державного управління, по-третє, наявність суперечностей у сфері соціально-економічного і політичного розвитку, по-четверте, зміна форм власності та реформування економіки.

Система гетьманського правління була вітчизняною моделлю авторитаризму, прикладом управління державою в екстремальних умовах. Сучасне конституційне законодавство України допускає такий варіант державного управління у випадках передбачених законом ”Про надзвичайний стан” (1992р.). У звязку з цим, щоб не допуститися помилок наших попередників, необхідно всебічно і детально вивчити наявний досвід.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження пов'язане з науковою темою “Історико-правові засади розвитку української державності в ХХ столітті”, яка розробляється на історичному факультеті Вінницького державного педагогічного університету імені Михайла Коцюбинського, та курсом “Історія державного управління України”, який читається на кафедрі державного управління та менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційної роботи є аналіз державно-управлінських відносин в Українській державі Гетьмана П.Скоропадського в 1918 році. Для реалізації цієї мети були визначені такі завдання:

? проаналізувати ситуацію в галузі державно-управлінських відносин напередодні встановлення гетьманату;

? визначити рівень легітимності влади Гетьмана Павла Скоропадського;

? охарактеризувати статус Гетьмана в системі державного управління;

? розкрити структуру та компетенцію центральних та місцевих органів державного управління;

? виявити форми та методи управлінської діяльності органів державного та місцевого управління;

? визначити характер взаємовідносин між громадянами та органами управління;

? проаналізувати основні напрями державно-управлінської діяльності гетьманської адміністрації.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що в ньому вперше в історико-управлінській науці робиться спроба комплексно дослідити систему державного управління періоду гетьманату.

Українська держава Гетьмана П.Скоропадського отримала неоднозначні оцінки вітчизняних та зарубіжних дослідників. В основі розбіжностей поглядів на гетьманат лежать три ключові проблеми: джерела влади П.Скоропадського - мета діяльності - політичний режим. Застосувавши таку схему, можна виділити такі основні концепції характеристики гетьманату: контрреволюційні сили - реставрація буржуазно-поміщицького режиму - диктатура (радянські вчені); німецькі окупаційні війська, поміщики, російські монархісти - відновлення Російської імперії - військова диктатура (українська діаспора, прихильники Центральної Ради); хліборобський клас - незалежний державний розвиток України - авторитаризм (українська діаспора, історики - гетьманці).

У сучасній вітчизняній науці також немає одностайності щодо державотворчих процесів в Україні в 1918 році.

На думку автора, вихідною точкою якісної характеристики гетьманської держави є розгляд її як системи тимчасового державного управління. Поряд з традиційними спробами проаналізувати гетьманат з точки зору класичної теорії держави за формою правління, формою державного устрою і політичним режимом в роботі підкреслюється, що в досліджуваний період Україна перебувала в умовах надзвичайного стану і в усіх галузях суспільного життя наростали кризові явища. Основним призначенням гетьманської системи державного управління була підготовка країни до проведення виборів до вищого представницького органу - Установчих зборів, які мали визначити майбутню форму Української держави. На основі аналізу наукових джерел в дисертації досліджується ситуація в галузі державного управління напередодні встановлення гетьманату та визначається рівень легітимності системи державного управління гетьманської держави.

В роботі проаналізовано основні елементи системи державного управління Української держави:

? організаційну структуру центральних та місцевих органів державного управління: місце і роль Гетьмана в системі державних органів, склад Ради Міністрів, структуру її підрозділів та міністерств. Розкрито організацію управління губернських та повітових старост Української держави та органів місцевого самоврядування;

? функціональний рівень системи державного управління: компетенцію Гетьмана в галузі законодавчої, виконавчої та судової влад, законодавчі та управлінські повноваження Ради Міністрів, функції міністерств та відомств, губернських та повітових старост;

? інститут державної служби (зроблено висновок про те, що він перебував на початковій стадії становлення і базувався на правових та організаційних традиціях Російської імперії та Української Народної Республіки);

? форми управлінської діяльності (організаційну роботу центральних та місцевих органів в галузі державного управління, законодавче врегулювання Радою Міністрів суспільних відносин, застосування норм права, встановлення правового статусу громадян Української держави та іноземців);

? методи управління (доведено, що держава активно втручалась в усі сфери суспільного життя; висвітлено практичне здійснення цензурної справи, обмеження діяльності політичних партій, розвинуто думку про авторитарний характер гетьманської влади);

? основні напрями управлінської діяльності: становлення державних кордонів, посилення адміністративної функції держави, боротьба зі злочинністю.

Методологія та методика дослідження. Теоретико-методологічну основу дослідження державного управління в період гетьманату складає система законів, категорій, понять, сформульованих сучасною наукою. При написанні роботи використано досягнення теорії державного управління та теорії організації соціальних систем. Розглядаючи державне управління як явище об'єктивного соціального світу, застосовано філософські, соціологічні та спеціальні методологічні рівні наукового дослідження: системний підхід, структурно-функціональний аналіз, порівняльно-історичний та порівняльно-правовий методи. Застосовано також метод тлумачення правових норм, кількісного і якісного аналізу документів.

Практичне значення одержаних результатів. Положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані при подальшому вивченні історії державного управління в Україні, написанні узагальнюючих праць з історії державного управління, а також враховані в процесі вдосконалення системи державного управління в Україні та при здійсненні адміністративної реформи. Результати дослідження можуть бути застосовані при розробці програм управління державою в умовах надзвичайного стану.

Дисертаційні матеріали можна використати в навчальному процесі у спеціалізованих навчальних закладах за спеціальністю “Державне управління”, в інститутах, центрах та на курсах підвищення кваліфікації державних службовців, а також на гуманітарних факультетах вищих навчальних закладів.

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну і практичне значення результатів, одержані дисертантом особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювались на засіданні кафедри державного управління та менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України, кафедрі історії слов'янських народів Вінницького державного педагогічного університету. Результати дисертаційного дослідження були представлені на науково-практичних конференціях: “Південь України і складання української державності: історія і сучасність” (Одеса, 1994, тема доповіді - “Правовий статус особи в Українській державі Гетьмана П.Скоропадського”); “Українська періодика: історія та сучасність” (Львів-Житомир, 1994, тема доповіді - “Цензурна справа в Українській державі Гетьмана П.Скоропадського”); “Одесі-200. Міжнародна наукова конференція” (Одеса, 1994, тема доповіді - “Південь України в період гетьманату”); “Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України” (Київ, 1998,тема доповіді - “Державна влада в умовах перехідного періоду: вітчизняний досвід 1917-1920рр.”).

Публікації з теми. Основні положення дисертаційної роботи викладені у восьми публікаціях: одній брошурі, двох статтях у фахових виданнях з державного управління, двох статтях у фахових виданнях з історії (одна у співавторстві), трьох тезах науково-практичних конференцій. Загальний обсяг публікацій - 4,2 друкованих аркуші (в тому числі у фахових виданнях з державного управління 3,2 друкованих аркушів).

Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Її обсяг становить 207 сторінок машинописного тексту. Дисертація складається із вступу, 4 розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури (22 сторінки, 347 назв), додатків. В роботі подається 4 схеми, 8 таблиць і 1 діаграма.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У “Вступі“ обгрунтована актуальність, визначені мета і завдання дисертаційної роботи, охарактеризовані наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, визначені методологія та методика дослідження, даються відомості про апробацію та структуру дисертації.

Перший розділ,- “Державне управління в період гетьманату в наукових дослідженнях та джерелах“ поєднує два підрозділи.

В першому,- “Аналіз наукових досліджень державного управління гетьманського періоду” класифікуються і розглядаються праці вітчизняних та зарубіжних науковців з даної проблеми. Держава, як предмет дослідження, знаходиться в полі зору багатьох суспільствознавчих наук: історії, політології, історії держави та права. Відповідно до цього можна класифікувати спектр наукових досліджень, в яких певною мірою висвітлюються і аналізуються процеси державного управління гетьманської держави.

Автор виходить з того, що державне управління є конкретно-історичною формою соціального управління. Воно здійснюється в суспільстві, де відбуваються політичні, соціальні, економічні, ідеологічні, культурні та інші процеси. Визначити і осмислити ці процеси допомагають праці істориків.

Так, в роботах радянських істориків досліджувалася історія гетьманської держави з погляду класової боротьби та боротьби з німецько-австро-угорськими військами.

Історію гетьманату досліджували також історики української діаспори: Д.Дорошенко, Т.Гунчак, Н.Полонська-Василенко, І.Нагаєвський Дорошенко Д. Історія України (1917-1922рр.) у 4-х т. Т.2: Українська гетьманська держава.- Ужгород, 1930. - 340с.;Гунчак Т. Україна. Перша половина ХХ ст.: нариси політичної історії.- К: Либідь, 1993.- 288с.; Полонська-Василенко Н. Павло Скоропадський.- Торонто, 1954 .- 81с.; Нагаєвський І. Історія Української держави ХХст.- Київ-Рим, 1989.- 412с.;.

Початок 90-х років ХХ століття ознаменувався новим етапом вивчення Української держави Гетьмана Павла Скоропадського вітчизняними науковцями. Окремі аспекти державного управління розглядаються в статтях С.Кульчицького, В.Верстюка, А.Буравченкова, Я.Пеленського, М.Скрипника, Р.Пирога, Ф.Проданюка Кульчицький С.В. Українська держава за часів гетьманщини// Укр. іст. журн.- 1992.- №7/8.- с.60-79.; Верстюк В. Українська держава // Історія України: нове бачення: У 2 т./ під ред. В.А.Смолія. Т. 2.- К.: Україна.- С.53-77; Буравченков А. Час відновлення історичної пам'яті або дещо про гетьманат з погляду сьогодення//Останній гетьман. Ювілейний збірник пам'яті Павла Скоропадського. 1873-1945.- К, 1993.- С.25-32.; Пеленський Я. Гетьманат П.Скоропадського. Міфи та дійсність.- Там само.- С.5-12.; Скрипник М. Гетьманство П.Скоропадського в історії української державності.- Там само. -С.49-55.; Пиріг Р. Проданюк Ф. Павло Скоропадський: штрихи до політичного портрету// Укр. іст. журн.- 1992.- №9.- С.91-105..

Найгрунтовніше серед сучасних історичних досліджень історія гетьманської держави розглядається у праці Ю.Павленка та Ю.Храмова Павленко Ю, Храмов Ю. Українська державність у 1917-1919 роках (історико генетичний аналіз).- К.: Манускрипт.- 261с.. Автори стверджують, що системне , продумане і багатопланове державобудівництво в Україні розпочалося саме в період гетьманату.

Другу групу досліджень гетьманського періоду, в яких висвітлюються деякі аспекти державного управління, становлять праці політологів. Особливе місце серед них займають теоретичні дослідження В. Липинського і В.Кучабського Кучабський В. Вага і завдання західно-української держави серед сил Східної Європи на переломі 1918-1919 років//Дзвони. - 1932.- т.1.- 788с. .

Важливим джерелом політичної думки є праці ідеологічних противників П.Скоропадського - В.Винниченка та П. Христюка.

Спроби визначити легітимність політичної системи гетьманату здійснили дослідники І.Лисяк-Рудницький, Д.Соловей, В.Дмитришин.

Найбільше уваги проблемам державного управління приділяється в працях з історії держави та права України. В узагальнюючих дослідженнях історії держави та права гетьманату (В.Кульчицький, А Рогожин, В.Рум`янцев, А.Панюк, О.Шевченко) розкривається форма правління, державного устрою, державно-правовий режим Української держави, аналізується правовий статус вищих органів влади та управління, органів місцевого управління та самоврядування. Комплексне дослідження питань державного будівництва в період гетьманату міститься в праці Копиленка О.Л., і Копиленка М.Л.

Дослідженню багатьох аспектів розвитку державності України в гетьманський період присвячені праці О.Мироненка Мироненко О. Диктатура П. Скоропадського і права людини // Мала енциклопедія етнодержавознавства / НАН України.- Інститут держави і права ім. В.М.Корецького. Редкол: Ю.І.Римаренко (відп. ред.) та ін.- К.: Довіра: Генеза, 1996.- С.188-191. ; Його ж. Законодавча процедура в Українській державі// Там само.- С.191-194.;Його ж. Адміністративно-територіальний поділ Української держави у квітні-грудні 1918р//Там само.- С.259-260.; Його ж. Крах маріократії П.Скоропадського // Там само.- С.306-310.; Його ж. Органи управління закордонними справами в Українській державі// Там само.- С.343-345.; Його ж. Формування національних земств і міських дум в Українській державі// Там само.- С.428-431.; Його ж. Національне владування в губерніях, містах і волостях Української держави// Історико-політичні уроки української державності. Енциклопедичний словник. За ред. академіка УАПН Римаренка Ю.І.- Київ-Донецьк, 1998.- С.218-224.. В них висвітлюється прихід П.Скоропадського до влади, аналізується форма правління та державно-політичний режим гетьманату, багато уваги приділяється вивченню державно-управлінських відносин, зокрема структури, чисельності та компетенції окремих центральних органів державного управління; визначається правовий статус органів місцевого державного управління та місцевого самоврядування; дається характеристика П. Скоропадскому як політичному діячу та лідеру держави.

Специфічному виду діяльності гетьманської держави - розвідці та контррозвідці-присвячені праці В. Сідака. В них детально розкривається організаційна структура та аналізується діяльність спецслужб Української держави Гетьмана Павла Скоропадського.

Окремі аспекти державно-управлінської діяльності висвітлюються в статтях Л. Гайдукова, Д. Веденєєва, О. Машевського, В. Мусієнка Гайдуков Л. Щоб працювали на її честь і на її славу. Підготовка дипломатичних кадрів в Україні: маловідомі факти// Політика і час.- 1998.- №2 .-С.67-74.; Гайдуков Л., Веденєєв Д. Служба повного профілю. Розбудова зовнішньо-політичної служби Української держави Гетьмана Павла Скоропадського// Політика і час.- 1998.- №6.- С.71-78; Мусієнко В., Машевский О. Українізація органів державної влади в гетьманській державі Павла Скоропадського//Розбудова держави.- 1996.- №1.- С.38-40. .

Праці вчених-юристів дозволяють осмислити управлінські функції держави через юридичні категорії та поняття.

Незважаючи на досить високий рівень дослідження державотворчих процесів в Українській державі Гетьмана Скоропадського, поза увагою науковців залишилось багато державно-управлінських аспектів діяльності держави в період гетьманату. Зокрема, однобічно висвітлюється рівень легітимності влади Гетьмана Павла Скоропадського; недостатньо глибоко розкрито структурно-функціональний аспект системи державного управління; мало придіяляється уваги дослідженню інституту державної служби. Не стали об'єктом спеціального дослідження форми та методи управлінської діяльності гетьманської адміністрації.

В другому підрозділі,-“Методологія та джерела дослідження системи ержавного управління Української держави” розкривається методологічна основа та джерельне підгрунтя дисертації.

Найбільш суттєвим та визначальним атрибутом будь-якої соціальної системи є її цілісність. У зв'язку з цим, в процесі дослідження державного управління автор застосовує системний підхід, який виступає одним з засобів наукового пізнання соціальних явищ.

При написанні роботи використано досягнення теорії організації соціальних систем та теорії соціального управління.

Державне управління набуває державно-організаційних форм, які обумовлені функціями та методами впливу на соціальні відносини. Одночасно на поверхні державно-правових явищ ці форми проявляються, перш за все, у структурах державного управління і через ці структури реалізуют Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи. Колектив авторів: науковий керівник Цвєтков В.В. - К.: Оріяни, 1998.- С.56.. У зв'язку з цим, автор використовує структурно-функціональний метод дослідження. В дисертаційній роботі розкривається структура апарату державного управління Української держави, ієрархія державних органів, їх види. Значна увага приділяється дослідженню функцій органів державного управління. Функція - внутрішня еволюційна здатність до певної діяльності Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем. -К.:Юринком, 1997.- С.33.. Сукупність функцій кваліфікується як компетенція. В дисертації детально рокривається компетенція Гетьмана, Ради Міністрів, органів місцевого державного управління.

В процесі дослідження системи державного управління автор дотримувався однієї з основних методологічних вимог - брати до уваги конкретні історичні умови, в яких здійснюється управління. Існують, якщо не враховувати змішаних типів, два конкретно історичних типи державного управління: нормальне (ординарне) управління і управління надзвичайне (екстраординарне) Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления.- М.:Наука, 1987.- С.22.. В Українській державі Гетьмана Павла Скоропадського значних масштабів набули соціально-політичні та військово-політичні конфлікти, страйки, терористичні акти, диверсії, що дає підстави кваліфікувати державне управління як надзвичайне.

Глибокому і повному дослідженню гетьманського періоду сприяє використання порівняльно-історичного та порівняльно-правового методів. Порівняння окремих аспектів державно-управлінської діяльності Гетьмана Павла Скоропадського з аналогічними явищами та досвідом Російської імперії, Української Народної Республіки та сучасності дає можливість більш повної характеристики системи державного управління гетьманської держави. 

Важливим напрямком розробок спеціально-методологічного рівня державно-управлінських досліджень є визначення місця та значення права в процесі управління Державне управління: теорія і практика. За загальною редакцією доктора юридичних наук, професора Авер'янова В.Б.- К.: Юрінком-Інтер, 1998.- С.19.. У зв'язку з цим, в процесі написання роботи використано правові джерела (закони та підзаконні акти). Цінним джерелом дослідження системи державного управління є документи ненормативного характеру: протоколи та стенограми засідань органів державного управління, донесення, урядові повідомлення, декларації, статистичні відомості.

В процесі дослідження системи державного управління гетьманату використано спогади вищих посадових осіб Української держави.

Таким чином, при написанні дисертації використана достатня джерельна база, що дає можливість об'єктивно і всебічно дослідити систему державного управління періоду гетьманату. 

Другий розділ,- “Легітимність системи державного управління гетьманського періоду” складається з двох підрозділів.

Перший,- “Ситуація в галузі державно-управлінських відносин напередодні встановлення гетьманату” присвячений аналізу системи державного управління, створеної попередником гетьманату - Центральною Радою.

Система самодержавного управління Російської імперії привела суспільство до такого рівня соціальної конфронтації, що зробило неможливим її функціонування. Стихійний протест найбільш незадоволених соціальних груп став початком закономірного переходу до нового історичного типу державного розвитку. Одним із наслідків Лютневої революції 1917 року в Росії був розпад імперії на кілька державних утворень.

Перехідний період, в якому перебувала Україна в 1917 році, характеризувався відсутністю норм, які б легалізували державну владу. Специфічна форма легалізації була характерна для Центральної Ради. За своєю юридичною природою Рада являла собою унікальне явище. Вона виникла як громадська організація і, пройшовши ряд етапів, трансформувалась в організацію парламентського типу.

Рада досягла вагомих політичних успіхів: проголосила незалежність України, затвердила її конституцію, організувала і провела вибори до Установчих Зборів, однак вони не були матеріалізовані в ефективні державно-управлінські структури. Рада Міністрів УНР виявилась нездатною виконувати виконавчо-розпорядчі функції.

Непродумана кадрова політика приводила до того, що в органах виконавчої влади не було досвідчених професійно підготовлених державних службовців.

Характерним явищем в УНР було протиріччя між двома гілками влади: законодавчою (Центральною Радою) та виконавчою (Радою Міністрів). Місцева державна адміністрація в УНР в особі губернських та повітових комісарів працювала неефективно і не могла реально впливати на ситуацію в регіонах. Діяльність офіційних органів місцевого державного управління ускладнювалась паралельним функціонуванням недержавних структур, які претендували на виконання владних функцій: селянських спілок, революційних комітетів, комітетів порятунку революції тощо. Криза системи державного управління та падіння політичного авторитету Центральної Ради активізували діяльність опозиції, яка вдало використавши політичну ситуацію та військову підтримку іноземних держав, насильницьким шляхом усунула Раду від влади.

В другому підрозділі,- “Встановлення влади Гетьмана Павла Скоропадського” досліджується підготовка та проведення державного перевороту 29 квітня 1918 року, який започаткував гетьманат.

Опозиційні сили, які хотіли усунути від влади Центральну Раду, за своїм соціальним складом, політичною орієнтацією та методами політичної боротьби відзначалися різноманітністю.

Класифікувавши опозицію до Центральної Ради, можна виділити три основних сили, діяльність яких привела до її падіння: хліборобський рух (основу якого складали дві течії - ліберальна та консервативна), організація партійного типу (Українська Народна Громада) та німецькі окупаційні війська. В дисертації розкривається підготовча стадія перевороту, контакти П.Скоропадського з представниками хліборобського руху та командуванням німецьких військ.

Проаналізовано хід державного перевороту 29 квітня 1918 року і конкретну участь в ньому представників Союзу земельних власників, Української Народної Громади та німецьких окупаційних військ. Спільні дії цих сил призвели до примусового розпуску Центральної Ради та скликання хліборобського з'їзду, на якому делегати (за різними джерелами від трьох до шести тисяч) обрали Павла Скоропадського Гетьманом.

Таким чином, Павло Скоропадський прийшов до влади, поєднавши легальні та нелегальні методи. Легальність проявилась у формі своєрідних побічних виборів, нелегальність - у примусовому розпуску Центральної Ради. Автор приходить до висновку, що недемократичність процедури встановлення влади Гетьмана П.Скоропадського відіграла другорядну роль. Сучасна наука, поряд з процедурою, визначає головною формою легітимізації влади екзистенційне прийняття народом системи норм і цінностей, умов і правил “гри”, визнання сили і обов'язковості за настановами чиєїсь волі Рябов С.Г. Політологічна теорія держави.- К.:Тандем, 1996.- С.14..

З формально-юридичного погляду рівень легітимності влади Гетьмана Павла Скоропадського можна кваліфікувати як досить низький. Проте є підстави вважати таке суто “юридичне” визначення легітимності не цілком задовільним. Легітимність влади передбачає існування інших, не менш суттєвих, ніж формально-юридичні критерії визначення прийнятності й доцільності тієї чи іншої форми влади Рябов С.Г. Легітимація влади як соціальна філософська проблема (концептуально- методологічний аналіз): Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. д-ра. філософ. наук.- К., 1997.- С.5. . В даному випадку та частина населення, яка підтримала гетьманську владу відзначалась вищою політичною та правовою культурою, що давало можливість на більш високому рівні розбудовувати Українську державу.

Третій розділ,- “Система органів державного управління Української держави” складається з трьох підрозділів.

В першому підрозділі,- “Статус Гетьмана в системі центральних органів державного управління” аналізується правовий статус Гетьмана та його реальна роль в системі органів державного управління. Гетьман, як і президенти багатьох сучасних демократичних держав, займав три посади: глави держави, глави виконавчої влади і головнокомандуючого збройними силами. В той же час він мав повноваження в галузі законодавчої влади: санкціонував закони. До компетенції Гетьмана належали повноваження судової влади - він призначав на посади генеральних суддів, йому належало право помилування, амністії та пом'якшення вироку суду.

Гетьман представляв Україну у міжнародних відносинах, оголошував стан війни та миру. До кадрових повноважень глави Української держави належало призначення Голови Ради Міністрів, затвердження та скасування повного складу Ради Міністрів. Коло інших державних службовців, яких призначав Гетьман, не було чітко визначено, вказувалось тільки, що він мав право призначати тих службовців, для яких не було встановлено іншого порядку затвердження на посаду.

Для здійснення своїх повноважень Гетьман мав досить розгалужений апарат, який складався з трьох структурних підрозділів: штабу, головної квартири та канцелярії.

Загалом Гетьман володів достатньою нормативною та матеріальною базою, адміністративним апаратом для здійснення своїх повноважень. В дисертації характеризується особа Павла Скоропадського як політичного і військового діяча та вищої посадової особи, а також визначаються межі впливу на нього різних політичних сил в процесі прийняття управлінських рішень.

Другий підрозділ,- “Центральні органи державної виконавчої влади” присвячений розкриттю системи центральних органів державного управління, їх структури та компетенції, а також характеристиці інституту державної служби Української держави.

Державним органом, який уособлював і законодавчу, і виконавчу владу була Рада Міністрів. На неї покладались завдання правового регулювання суспільних відносин та організація державного управління.

Провідним органом в галузі державного управління були міністерства. На початок гетьманування їх було десять: внутрішніх справ, закордонних справ, фінансів, торгівлі та промисловості, праці, народної освіти, народного здоров'я, шляхів, судових справ, військових справ. Згодом було утворено ще два міністерства: земельних справ та віросповідань, а міністерство судових справ реформоване в міністерство юстиції. Структура міністерств була досить простою, вони поділялись на департаменти, а департаменти на відділи. Кожне міністерство здійснювало законодавче регулювання і управління в певній галузі суспільних відносин, яка визначалась статутом міністерства.

В системі органів державного управління функціонувала Мала Рада, яка складалася із заступників міністрів. До компетенції Малої Ради відносились розгляд законодавчих та адміністративних пропозицій окремих міністерств, які за нескладністю не вимагали взаємної згоди центральних відомств у письмовій формі, розгляд представлень окремих міністерств про асигнування коштів, які не були передбачені державним бюджетом.

Для організації роботи Ради Міністрів було утворено два підрозділи: Управління справами Ради Міністрів та Державну Канцелярію.

В Українській державі проходили процеси становлення інституту державної служби. Всі державні службовці поділялись на 14 класів, а канцелярські службовці на 3 розряди. При вступі на посаду державного службовця громадяни повинні були складати присягу, відмова від складання її була підставою для відмови прийняття на державну службу або звільнення з неї.

Основною проблемою державної служби було кадрове питання, зокрема, відсутність досвідчених адміністраторів, невисокий рівень професіоналізму. Негативно впливали на систему управління такі явища як корупція державних службовців, протекціонізм, недисциплінованованість, а інколи, й відвертий саботаж.

В Українській державі Гетьмана Скоропадського були здійснені спроби створити ефективний та надійний апарат контрольної служби. Структура центральних установ державного контролю також відзначалась простотою. Очолював державний контроль генеральний контролер, який мав ранг міністра. Йому підпорядковувались Генеральна Контрольна Рада, 4 контрольні департаменти (загальних справ, в справах шляхів, військових справ, кредитних та фінансових справ) та канцелярія державного контролю. Контроль на місцях здійснювався дев'ятьма контрольними палатами (за кількістю губерній). В окремий вид діяльності виділявся залізничний контроль та контроль по ревізії державних оборотних коштів. В системі державного контролю діяв також вищий дисциплінарний суд.

В третьому підрозділі,- “Органи місцевого управління та самоврядування гетьманської держави” досліджується організація місцевого державного управління. Спочатку реформа місцевих адміністрацій носила чисто формальний характер. Замість губернських та повітових комісарів вводились посади старост. В своїй діяльності вони керувались “Тимчасовим, на час війни положенням про губернських та повітових комісарів”. До їх компетенції відносились такі питання: підтримання правопорядку в губернії, ознайомлення населення з нормативними актами Ради Міністрів, контроль за виконанням нормативних актів, інформування Ради Міністрів про ситуацію в губерніях, контроль за діяльністю місцевих органів та органів місцевого самоврядування, політичний нагляд за державними та громадськими організаціями.

В галузі нормотворчості старости мали право видавати постанови в межах їх компетенції та припиняти дію розпоряджень місцевих державних органів та самоврядувань, якщо вони суперечили чинному законодавству.

Поступово до компетенції губернських та повітових старост була віднесена вся повнота влади на місцях.

В дисертації розкривається управлінська діяльність губернських та повітових старост та їх взаємовідносини з органами місцевого самоврядування - міськими думами та земствами.

Таким чином, в Українській державі Гетьмана Скоропадського була створена унікальна система органів державного управління. Однією з головних рис цієї системи була концентрація всієї повноти державної влади в органах державного управління. Розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову в державному механізмі не застосовувався. Представницький законодавчий орган в політичній системі гетьманату був відсутній, а юридично незалежна судова влада на практиці підпорядковувалась центральним органам державного управління. Пріоритетну роль в системі державного управління відігравав орган держави в одній особі Гетьмана, повноваження якого розповсюджувались в сферу законодавчої, виконавчої і судової влади. Організаційна структура вищих органів державного управління відзначалась простотою побудови і широтою компетенції. Така система державного управління була найбільш оптимальною в перехідний період.

Четвертий розділ,- “Державно-управлінська діяльність Гетьмана та уряду Української держави” охоплює два підрозділи.

Пріоритети управлінської діяльності органів державного управління проголошувались в грамотах, деклараціях, урядових зверненнях, інтерв'ю в засобах масової інформації вищих посадових осіб. До них належали: розбудова всіх інститутів державності, підняття на належний рівень авторитету державної влади, приведення в належний стан громадського порядку і дотримання принципів законності, вирішення аграрного питання, поліпшення правового та соціального статусу всіх соціальних груп.

Одним з першочергових управлінських заходів Гетьмана та уряду було встановлення державних кордонів України. Цей процес розкривається в першому підрозділі,- “Територія юрисдикції органів державного управління гетьманату”. Характерною рисою гетьманського періоду було те, що Українська держава вважалася центром, до якого тяжіли території суміжних держав, особливо ті, в яких переважало українське населення. В результаті управлінської дяльності було реформовано адміністративно-територіальний поділ Української держави, який включав в себе 14 губерній та 120 повітів. В дисертації подається повний їх перелік із вказівкою на кількість волостей в кожному повіті. В другому підрозділі,- “Форми, методи та основні напрями управлінської діяльності органів центрального та місцевого управління” аналізуються та досліджуються форми, та методи управлінської діяльності.

Центральні органи державного управління гетьманату застосовували всі основні форми управління: організаційну роботу, встановлення норм права і їх застосування. Характерним для нормативних актів гетьманату було поєднання в них рис закону і підзаконного акту. Незважаючи на відсутність легального законодавчого органу, в практиці нормотворчості закони застосовувались досить часто. Аналіз законодавства Української держави дає підстави стверджувати, що переважна більшість законів була колегіальним управлінським рішенням (за ініціативою Гетьмана), яке набирало документальної форми.

Однією з характеристик системи державного управління є методи управлінської діяльності. Гетьманська адміністрація в своїй діяльності використовувала всі основні методи управління (правове регулювання, владне веління, встановлення заборон, застосування примусових заходів).

В роботі проаналізовано правовий статус громадян Української держави та іноземців. Намагаючись стабілізувати політичну та соціальну ситуацію в країні, Гетьман та уряд в процесі управлінської діяльності нерідко порушували права людини. Найбільшого поширення набуло порушення політичних прав (свобода слова, об'єднань, зборів, мітингів), особистих (недоторканість особи та житла, свобода пересування) та економічних (право на працю, страйки) прав.

В дисертації висвітлюється практичне здійснення цензури друкованих засобів масової інформації, обмеження діяльності політичних партій.

Автор приходить до висновку, що проголошені Гетьманом П.Скоропадським пріоритетні напрями управлінської діяльності давали можливість виконати одне із основних завдань перехідного періоду - підготувати країну до виборів вищого представницького органу - Установчих Зборів, які мали визначити майбутню форму української держави. Однак, надмірне, а нерідко і невиправдано жорстоке застосування примусових заходів, сприяло активізації дестабілізуючих факторів. Діаметральна протилежнісь інтересів різних соціальних груп призводила до того, що врегулювання та відносна стабілізація однієї сфери суспільних відносин викликала дестабілізацію в іншій.

ВИСНОВКИ

1. Встановлення гетьманату в квітні 1918 року було об'єктивно необхідним етапом процесу становлення національної системи державного управління. Розбудова української державності на демократичних принципах зазнала поразки, внаслідок чого державно-управлінські відносини перебували в стані кризи і вимагали організації державного управління на авторитарних засадах.

2. Структурно-функціональний рівень системи центральних органів державного управління, який характеризувався домінуванням Гетьмана, був оптимальним варіантом організації апарату державного управління в тогочасних конкретно-історичних умовах. В 1918 році створення легітимного колегіального органу державної влади вимагало певного підготовчого періоду, під час якого функції державного управління доцільно було покласти на орган держави в одній особі.

3. Гетьман Павло Скоропадський володів багатьма діловими, політичними та особистими якостями, необхідними для глави держави. Він мав власну програму державного та політичного розвитку України, але вплив різноманітних зовнішніх та внутрішніх факторів приводив до нестабільності його політичних поглядів, що, нерідко, викликало негативні наслідки для системи управління і держави вцілому.

4. Основними недоліками в системі державного управління гетьманської держави були нерозвинутість інституту державної служби та низька ефективність діяльності органів місцевого державного управління, що проявилось у неспроможності контролювати ситуацію в регіонах.

5. Методи управлінської діяльності Гетьмана та уряду визначались тим, що Україна перебувала в умовах надзвичайного стану. У зв'язку з цим, пріоритет надавався заходам примусового характеру, які в значній мірі порушували права людини, що призводило до дисбалансу соціальної системи.

6. Спроби сконцентрувати основні напрями управлінської діяльності на розбудові всіх необхідних інститутів держави та стабілізації політико-соціальної ситуації в Україні виявились неефективними. Діаметральна протилежність інтересів різних соціальних груп приводила до того, що відносна стабілізація в одній галузі суспільних відносин викликала дестабілізацію в іншій.

7. Для успішного здійснення адміністративної реформи в Україні на сучаному етапі необхідно вибудовувати структуру центральних і місцевих органів державного управління відповідно до конкретно-історичної ситуації, враховуючи політичні, економічні та соціальні фактори; важливе значення надавати розвитку та вдосконаленню інституту державної служби, його правовим та організаційним аспектам; доцільно запровадити контрасигнацію постанови Кабінету Міністрів. Органам державного управління в процесі їх діяльності необхідно максимально враховувати права та законні інтереси окремих громадян та соціальних груп.

8. В державі значна увага повинна приділятися попередженню конфліктних ситуацій різних рівнів. Паралельно з розробкою теорії державного управління в звичайних умовах необхідно продовжувати розробку концепції управління державою в екстремальних умовах та проводити роботу по вдосконаленню та розширенню правової, організаційної, матеріальної та кадрової баз для управління в умовах надзвичайного стану.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Яременко О.І. Адміністративна реформа Гетьмана Павла Скоропадського.- Вінниця: Континент-Прим, 1998.- 40с.

2. Яременко О.І.Система центральних органів державного управління Української держави (квітень-грудень 1918р.)// Вісник УАДУ.- 1998.- №4.- С.40-47.

3. Яременко О.І.Державна влада в умовах перехідного періоду: вітчизняний досвід 1918-1920 рр.// Підтекст.- 1998.- №51/52 (121/122). С.32-35.

4. Яременко О.І.Політика Гетьмана Павла Скоропадського в галузі державного будівництва // Наукові записки Тернопільського державного педагогічного університету імені В.Гнатюка. Вип VII. Серія: історія: Збірник наукових праць./ За ред. проф. М.М.Алексієвця.- Тернопіль, 1998.- С.74-78.

5. Григорчук П.С., Яременко О.І., Поділля в період гетьманату: деякі аспекти політичного розвитку // Поділля і Волинь в контексті історії українського національного відродження: Науковий збірник.- Кам`янець-Подільський: Доля, 1995.- С.60-67.

6. Яременко О.І. Правовий статус особи в Українській державі Гетьмана П.Скоропадського // Південь України і складання української державності: історія та сучасність. Тези доповідей Всеукраїнської науково-практичної конференції.- Одеса, 1994.- С.130-132.

7. Яременко О.І. Південь України в період гетьманату: квітень-грудень 1918р.// Одесі-200. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції.- Одеса, 1994.- С. 67-71.

8. Яременко О.І. Цензурна справа в Українській державі Гетьмана Павла Скоропадського // Українська періодика: історія та сучасність. Доповіді та повідомлення Всеукраїнської науково-практичної коференції.- Житомир-Львів, 1995.- С.38-39.

Анотація

Яременко О.І. Державне управління в Україні в період гетьманату (квітень-грудень 1918р.).- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління.- Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ,1999.

В дисертації аналізуються державно-управлінські процеси в Українській державі Гетьмана Павла Скоропадського. Спираючись на широку джерельну базу, визначено рівень легітимності влади Гетьмана, розкрито його правовий статус, місце та роль в системі органів державного управління. Досліджено структуру та компетенцію центральних та місцевих органів державного управління, охарактеризовано інститут державної служби Української держави.

В роботі висвітлено пріоритетні напрями управлінської діяльності гетьманської адміністрації. Одним із першочергових управлінських заходів були - визначення території, на яку поширювалися рішення органів державного управління і встановлення державних кордонів.

В дисертації розкрито форми управлінської діяльності, основними з яких були організаційна робота, встановлення норм права та їх застосування. Висвітлено методи управління, які застосовували центральні та місцеві органи Української держави: правове регулювання, владне веління, встановлення заборон, застосування примусових заходів. Досліджено практичне здійснення державними органами цензурної справи, проаналізовано правовий статус громадян Української держави та іноземців.

Ключові слова: Гетьман Української держави, система державного управління, легітимність, гетьманат, орган держави, нормативно-правовий акт, посадова особа, державний службовець, методи управління.

Аннотация

Яременко А.И. Государственное управление в Украине в период гетьманата (апрель-декабрь 1918г.).- Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления.- Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 1999. В работе осуществлен комплексный анализ государственно-управленческих отношений в Украине в период гетьманства П. Скоропадского. Дана оценка состоянию системы государственного управления в Украине в начале 1918 года и определен уровень легитимности власти Гетьмана П. Скоропадского.

На основе структурно-функционального анализа и системного подхода раскрыто организационную структуру аппарата управления и компетенцию государственных органов. Главной особенностю системы государственного управления Украины в исследуемый период было доминирование органа государства в одном лице - Гетьмана над другими организациями. Гетьман, как и президенты многих современных демократических государств, занимал три должности: главы государства, главы исполнительной власти и главнокомандующего вооруженными силами. В то же время его полномочия относились к законодательной власти (право законодательной инициативы, санкционирование законов) и судебной (назначений судей, право амнистии и помилования). Администрация Гетьмана состояла из трех структурных подразделений: штаба, главной квартиры и канцелярии. Правовой статус этих организаций определялся подзаконными нормативными актами.

В диссертации дана характеристика П.Скоропадского как главы государства и политического лидера, исследована его военная и политическая карьера. Высшим органом законодательной и исполнительной власти был Совет Министров. К его компетенции относилось правовое регулирование общественных отношений и непосредственное осуществление государственного управления. Совет Министров состоял из 12 министерств: внутренних дел, финансов, торговли и промышленности, труда, народного образования, народного здоровья, путей сообщения, юстиции, обороны, земельных дел, вероисповеданий, иностранных дел. Для организации работы Совета Министров было образовано два подразделения: Управление делами и Государственная канцелярия.

Государственное управление на местах осуществляли губернские и уездные старосты. Их функции состояли в поддержании правопорядка, ознакомлении населения с нормативными актами Совета Министров, контроль за исполнением нормативных актов, информирование высших органов управления о ситуации на местах.

Основными направлениями управленческой деятельности центральных и местных органов власти были: становление всех необходимых институтов государственности, стабилизация политической ситуации, борьба с преступностью.

Для достижения этих целей гетьманская администрация активно применяла меры принудительного характера. В работе раскрыто практическое осуществление государственными органами (Управлением печати) цензуры периодических изданий, меры, направленные на ограничение свободы деятельности политических партий и общественных организаций.

В диссертации проанализирован правовой статус граждан Украинского государства и иностранцев а также принципы взаимоотнишений физических лиц с государством и органами управления. Показано, что в процессе осуществеления управления нарушались права человека (политические, личные, экономические). Приводятся статистические данные о количестве арестованных правоохранительными органами граждан с мая по декабрь 1918 года. Часто аресты производились без достаточных на то оснований. Гетьманская администрация достигла значительных успехов в области управления образованием, культурой, наукой.

Диаметральная противоположность интересов различных социальных групп приводила к тому, что относительная стабилизация в одной сфере общественных отношений ставала причиной дестабилизации в другой.