Адміністративно-правові основи утворення місцевої міліції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Поклонський Андрій Сергійович

УДК 351.754(048)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ УТВОРЕННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

12.00.07 - Адміністративне право і процес

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2008р.

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України

Корнієнко Михайло Васильович

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Пєтков Сергій Валерійович,

Запорізький юридичний інститут Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ України, заступник начальника інституту з наукової роботи

кандидат юридичних наук, доцент

Мосьондз Сергій Олександрович,

Університет економіки та права «КРОК», кафедра конституційного та адміністративного права, доцент

Захист відбудеться «21» травня 2008 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 Київського національного університету внутрішніх справ України за адресою: 03035, Київ-35, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, Київ-35, пл. Солом'янська, 1)

Автореферат розісланий «19» квітня 2008 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В.Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної галузі публічного права. Як і конституційне право, право адміністративне опосередковує функції публічної влади в державі. В той же час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права - це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади - сфері виконання законів та інших правових актів держави.

Реальне ж забезпечення законності, правопорядку, захист прав, свобод і законних інтересів громадян від протиправних посягань з будь-якого боку покладається державою як на її органи та відповідних посадових осіб, так і на суб'єкти системи місцевого самоврядування, які діють на рівні муніципальних утворень (сіл, селищ, міст).

Заходи, які здійснюються державою та її органами по боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями виявилися недостатніми для ефективного впливу на стан справ. Закони, що приймаються, виконуються незадовільно i не забезпечують своєчасного вирішення назрілих потреб регулювання та охорони суспільних відносин, недостатньо використовуються можливості державного та громадського впливу на виховання громадян. Гострота проблеми вимагає вжиття великомасштабних комплексних заходів з боку держави, що мали б забезпечити стабільність в країні у найближчі роки.

Серед найважливіших шляхів перетворювань у державно-правовій сфері в умовах побудови правової держави стає, заснована на засадах Конституції України, реформа виконавчої влади, яка зачіпає усі ланки виконавчо-розпорядчих структур, у тому числі й діяльність органів внутрішніх справ.

Враховуючи, що на сучасному етапі розбудови державності в Україні спостерігаються тенденції до демократизації суспільства та «звернення» держави до людини, тобто діяльність державних органів направлена на розширення та забезпечення прав і свобод людини й громадянина, то глибоке дослідження адміністративно-правових засад створення місцевої міліції як органу забезпечення прав і свобод громадян та охорони громадського порядку має актуальне значення та сприятиме розвитку системи органів внутрішніх справ у відповідності до вимог сучасності. Що підтверджується новим поглядом на суспільне призначення міліції як правоохоронного органу і ґрунтується на визначенні Конституцією України головним обов'язком держави - «утвердження і забезпечення прав і свобод людини» (ст.3).

На сучасному етапі реформування органів внутрішніх справ виникає нагальна необхідність об'єктивного вивчення суспільних відносин, що виникають в процесі створення місцевої міліції, а також форм і методів діяльності підрозділів місцевої міліції в процесі розбудови правової держави. Для цього необхідно дослідити місце і роль місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ України та органів місцевого самоврядування, тобто місцева міліція виступає елементом двох систем. Також необхідно дослідити адміністративно-правові акти, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування та органів внутрішніх справ.

Це сприятиме систематизації та універсалізації підрозділів місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ і визначенню найбільш ефективних та зручних у застосуванні методів та форм адміністративної діяльності місцевої міліції.

Таким чином, дослідження та вивчення адміністративно-правових засад створення місцевої міліції на сучасному етапі має важливе значення для розвитку науки адміністративного права та може сприяти розширенню системи захисту прав і свобод людини при розбудові правової держави в Україні.

Науковому осмисленню проблеми підрозділів місцевої міліції органів внутрішніх справ присвячені праці таких провідних вчених України, як: О.Ф. Андрійко, В.І. Варенка, І.П. Голосніченка, В.Ф. Захарова, Д.П. Калаянова, А.П. Клюшніченка, Ю.В. Кідрука, І.Г. Кириченка, М.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, М.В. Корнієнка, С.О. Мосьондза, Н.Р. Нижник, В.Д. Сущенка, О.І. Остапенка, С.В. Пєткова, Ю.І. Римаренка, та інших.

Вагомий внесок у розробку цієї проблеми зробили також вчені країн ближнього зарубіжжя, такі як: Д.М. Бахрах, Є.О. Безсмертний, В.З. Веселий, І.І. Веремеєнко, М.І. Єропкін, О.П. Коренєв, В.М. Манохін, А.П. Іпакян, Л.Л. Попов, Л.М. Розін, Г.А. Туманов, О.В. Серьогін, О.П. Шергін та інші.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно тематики пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на 2005 - 2008 роки затвердженої МВС України. Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію вимог Указів Президента України «Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян» від 18 лютого 2002 року; «Про Положення про МВС України» від 17 жовтня 2000 року та доповненнями від 24 грудня 2001 року. Цей напрямок відповідає Комплексній програмі профілактики злочинності на 2006 - 2010 роки. Дисертаційне дослідження також спрямоване на реалізацію Закону України «Про основи національної безпеки України» та щодо виконання Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку органів внутрішніх справ в ХХI столітті. Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ («Основні напрямки наукових досліджень КНУВС на 2005 - 2008 рр.»)

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є визначення теоретичних засад забезпечення громадського порядку на місцевому рівні та розробка науково-практичних рекомендацій щодо створення місцевої міліції в умовах розбудови правової держави.

Відповідно до поставленої мети в процесі дослідження вирішувались такі завдання:

- дослідити історичні засади виникнення місцевої міліції;

- з'ясувати зміст і правове регулювання діяльності місцевої міліції з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду;

- визначити основні елементи організаційної структури органів внутрішніх справ України;

- проаналізувати досвід та дослідити генезис і сучасний стан проблеми участі населення, органів місцевої влади й управління у вирішенні завдань з охорони громадського порядку та ролі місцевої міліції у загальнодержавній системі органів, які забезпечують громадський порядок в Україні;

- проаналізовати досвід зарубіжних країн щодо організації та діяльності муніципальної поліції та визначити найбільш оптимальні для України умови побудови моделі муніципальних сил правопорядку;

- здійснити структурно-функціональний аналіз місцевої міліції як галузевої підсистеми органів внутрішніх справ;

- узагальнити та проаналізувати матеріали практичної діяльності міліції громадської безпеки на місцевому рівні;

- підготувати пропозиції щодо удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки в державі на сучасному етапі реформування органів внутрішніх справ.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у сфері організації управління по забезпеченню громадського порядку органами внутрішніх справ на місцевому рівні.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові засади утворення місцевої міліції, а також форми та методи її діяльності в умовах розбудови правової держави.

Методологічною основою дослідження є діалектичний метод (у ході всього дослідження), а також основані на ньому загальнонаукові методи, що забезпечили їх науковість, новизну та достовірність результатів. Основні висновки та положення дослідження ґрунтуються на методі системного аналізу чинного законодавства, міжнародно-правових документів, практики їх застосування і врахування соціально-політичних, демографічних факторів та напрямків реалізації державної політики (підрозділи 1.3, 2.2, 3.1).

Важливим є також метод анкетування, особливо щодо отримання інформації про стан громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, оцінки діяльності роботи служб органів внутрішніх справ, які з них необхідні для здійснення цих завдань на думку населення (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). Автором застосовано системний підхід, що дозволило створити державну систему органів, які здійснюють охорону громадського порядку і забезпечують громадську безпеку в Україні (підрозділ 2.1, 2.2). Історико-правовий метод застосовується протягом всього дослідження, він дозволив кожну проблему та елемент дослідження розглянути в історичному аспекті, прослідкувати генезис проблем в її складових елементах (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3). Поряд з історико-правовим методом застосовується порівняльно-правовий метод, який полягає у вивченні діяльності поліції зарубіжних країн по забезпеченню громадської безпеки в порівнянні з діяльністю міліції громадської безпеки України (підрозділ 1.2).

Емпіричною базою є матеріали узагальнення практичної діяльності міліції громадської безпеки по забезпеченню громадського порядку. Використано результати порівняльного аналізу діяльності підрозділів поліції зарубіжних країн, які здійснюють аналогічні функції. Узагальнено результати проведеного анкетування (238 працівників органів внутрішніх справ та 189 посадових осіб органів місцевого самоврядування), щодо оцінки діяльності міліції та зближення її з населенням в АР Крим.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в Україні монографічних досліджень, яке спрямоване на комплексне дослідження і вирішення наукової проблеми утворення місцевої міліції на сучасному етапі розвитку українського суспільства.

Проведене дослідження дозволило сформулювати положення, що відповідають вимогам наукової новизни, мають значення для науки і правоохоронної практики, зокрема:

вперше:

- запропоновано механізм забезпечення громадського порядку підрозділами місцевої міліції, обґрунтовано формування місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ України на сучасному етапі;

- розроблено шляхи, засоби і методи підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів щодо забезпечення соціальної стабільності в суспільстві;

удосконалено:

- систему забезпечення громадського порядку на місцевому рівні з позиції акценту на загальнолюдські цінності;

- рекомендації з основних напрямків вдосконалення правового забезпечення охорони громадського порядку в Україні в умовах перехідного періоду;

дістали подальшого розвитку:

- методологічні засади формування й удосконалення функцій, покладених на місцеву міліцію, визначено її соціальне призначення та роль в забезпеченні громадської безпеки.

Вказані вище елементи новизни дослідження дозволили констатувати, що отримані результати є вагомим внеском у розвиток науки теорії та практики публічної адміністрації, адміністративного права, адміністративної діяльності та його конкретного практичного використання в організації діяльності місцевої міліції та інших спеціальних органів із забезпечення громадського порядку.

Практичне значення дослідження полягає в тому, що при безпосередній участі автора були розроблені й упроваджені в навчальний процес кафедри адміністративного права і процесу Кримського юридичного інституту ХНУВС теми, які стосуються діяльності органів внутрішніх справ на місцевому рівні (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 12.09.2007). Розроблено ряд пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання та організаційної побудови структури місцевої міліції (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність від 29.10.2007). Також розроблені пропозиції щодо адміністративно-правового регулювання устворення місцевої міліції, які використані у законотворчій діяльності (Довідка про реалізацію наукових досліджень здобувача Поклонського А.С.).

Результати дисертаційного дослідження також можуть бути використані:

при удосконаленні адміністративного законодавства, відомчих нормативних актів і розробці єдиного нормативного документу в галузі охорони громадського порядку та структури органів внутрішніх справ;

у діяльності органів внутрішніх справ, інших державних органів і органів місцевого самоврядування із забезпечення громадського порядку;

при вдосконаленні внутрішньоорганізаційної роботи органів внутрішніх справ з метою поліпшення взаємодії органів внутрішніх справ з іншими державними органами і громадськими організаціями.

Апробація результатів дослідження. Результати наукового пошуку та висновки обговорювались і були схвалені на засіданнях кафедри управління в ОВС Київського національного університету внутрішніх справ і на даний час використовуються в навчальному процесі Кримського юридичного інституту ХНУВС.

Положення дисертації знайшли відображення в доповідях та виступах на науково-теоретичній та науково-практичній та конференціях «Проблеми підвищення ефективності державного управління в правоохоронній діяльності», яка присвячена створенню Академії управління МВС (м.Київ, 2006 рік) та «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (12-13 грудня 2007 року, м. Сімферополь).

Публікації. Основні висновки та положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у чотирьох наукових статтях, які опубліковані у фахових виданнях та двох збірниках матеріалів конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (219 найменувань) та п'яти додатків. Обсяг роботи становить 181 аркуш друкованого тексту без списку використаних джерел та додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми, зв'язок її з науковими програмами та ступінь розробки, окреслюється об'єкт і предмет дослідження, визначаються мета, завдання, методи і наукова новизна дослідження та практична значимість його результатів, подаються відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1. Загальна характеристика формування та створення місцевої міліції складається з трьох підрозділів.

Дисертант зазначає, що, аналізуючи теоретичні засади діяльності місцевої міліції в Україні, необхідно звернутися до історії її становлення, дослідженню якої присвячує підрозділ 1.1. «Основні історико-правові засади формування місцевої міліції в Україні». Особлива увага в підрозділі приділяється розмежуванню поліцейської та адміністративної функції в діяльності органів місцевої міліції.

Дисертант з'ясовує, що вперше спроба ясно і чітко розмежовувати судову і адміністративну сфери, з виділенням із останніх справ казенного інтересу (фінансових), справ благочинних чи поліцейських була зроблена в 1775 р. в Установі для управління губерній Всеросійської імперії. Устрій повітової і міської поліції був введений законом від 26 грудня 1862 р., відповідно до якого весь повіт з повітовим і неповітовими містами посадами, містечками і поселеннями, що перебували в ньому, належав відомству повітової поліції. Виконання розпоряджень різних губернських установ, які не мали своїх виконавців у повітах, покладалось на поліцію, а самі поліцейські чини отримали звідси назву чинів виконавчої поліції. Таким чином, дисертант робить висновок: поліція як державна і урядова установа з самого початку виникає в якості лише міської установи, що мала завданням охорону безпеки.

Початок реформ поліцейського управління розпочинається 8 червня 1860 p. і пов'язаний з прийняттям «Установи судових слідчих», і обмеженням функцій поліції провадженням тільки дізнання. 20 листопада 1864 p. участь поліції у виконанні суду повністю ліквідовано і замінено тільки наданням сприяння судовим установленням, на точній підставі судових установ. 25 грудня 1862 p. Тимчасовими правилами про влаштування поліції в містах і повітах губерній, керованих про загальному управлінню було ліквідовано розмежування відомства міської і повітової поліції, значно змінено склад повітового поліцейського управління та також посилено міське поліцейське управління.

На думку дисертанта, вказані зміни не усунули всіх наявних недоліків в діяльності поліції, у зв'язку з чим пропонувалося запровадити Варшавську систему упорядкування поліції, суть якої полягала в скороченні поліцейських інстанцій, зменшенні письмового діловодства та іншому розподілі зайнятості і, нарешті, в підготовці належного поліцейського персоналу шляхом устрою поліцейського резерву. Але Революція в Російській імперії не дала можливості провести зазначені реформи.

Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоуправління. Почали створюватись такі форми міліції як: робітнича міліція, Червона гвардія, селянська міліція. Однак, у зв'язку з ростом кримінальної злочинності, була створена централізована професійна робітничо-селянська міліція.

У підрозділ 1.2. «Місцева міліція: вітчизняний та зарубіжний досвід діяльності», робиться наголос на тому, що вирішенню проблем охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю може сприяти процес децентралізації міліції з послідуючим утворенням муніципальної міліції, яка б забезпечила громадську безпеку і боротьбу з більшістю видів злочинів. У такому випадку за Міністерством внутрішніх справ дисертант пропонує залишити питання визначення загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ, боротьби з організованою злочинністю і міжрегіонального характеру, тощо. Все це дозволило б встановити партнерські стосунки між органами внутрішніх справ і суспільством, поставити їх під дійовий демократичний контроль, використати можливості місцевих органів влади та самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення міліції, соціального становище її службовців.

У цьому зв'язку очевидно, що існуюча система української міліції потребує перетворень, здійснюваних за двома зустрічними напрямками: централізація і децентралізація. На думку дисертанта, послідовної і повної централізації потребують ті міліцейські служби та підрозділи, які будуть складати національну міліцію. Навпаки, дійсну, а не декларовану децентралізацію необхідно буде здійснити в відношенні до тих міліцейських структур, які будуть функціонувати як міліція місцевого самоврядування.

Історичний екскурс щодо утворення, розвитку і діяльності міліції України, зроблений дисертантом в даному питанні, дозволяє зробити висновок, що у різні історичні періоди підрозділи міліції, забезпечуючи громадський порядок, перебували як у безпосередньому підпорядкуванні центральних апаратів органів внутрішніх справ, так і підпорядковувались місцевим органам влади, або останні мали канали впливу на порядок їх утворення та діяльності.

Але достатньо урегульованих у правовому відношенні муніципальних підрозділів міліції громадської безпеки вітчизняний досвід не знає, у зв'язку з чим корисним є аналіз в даному підрозділі досвіду окремих розвинутих країн які пов'язують більш успішну діяльність своєї поліції з її певною децентралізацію. Саме з метою перейняття передового зарубіжного досвіду в сфері організації діяльності місцевої міліції дисертантом було досліджено діяльність поліції Франції, США, Великобританії, Узбекистану, Литви, Німеччини, Італії та Нідерландів, і зроблено висновок, що практично скрізь муніципальна поліція включає до себе так звану «зовнішню службу», тобто поліцію, яка в основному займається патрульною службою.

У підрозділі 1.3. «Правові основи діяльності та функції ОВС в умовах розбудови правової держави» дисертантом зроблено історичний екскурс та визначено основні тенденції розвитку законодавства в сфері діяльності місцевої міліції.

На сьогодні правову основу діяльності місцевої міліції складають такі закони України: «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про боротьбу з корупцією». На основі вказаних нормативно-правових актів дисертант робить висновок, що вони не відповідають реаліям сьогодення щодо реформування, розвитку та діяльності органів внутрішніх справ України, в тому числі, місцевої міліції. У зв'язку з цим законодавцю необхідно внести до них зміни і доповнення або прийняти їх у новій редакції. Крім того, дисертантом обґрунтовується необхідність прийняття Закону України «Про органи внутрішніх справ».

Дисертантом наголошується на необхідності активізації співпраці правоохоронних органів, особливо у рамках двосторонніх та багатосторонніх угод, з метою попередження і припинення транснаціональної злочинності, особливо, у зв'язку із зростанням терористичної загрози у світі, терористичних нападів, вжиття заходів щодо осіб, винних у їх скоєнні, визнана одним із головних аспектів міжнародного співробітництва у сфері боротьби з організованою злочинністю та корупцією.

У трьох підрозділах розділу 2. Місце і роль підрозділів місцевої міліції в системі органів внутрішніх справ України аналізуються основні елементи організаційної структури органів внутрішніх справ України, принципи їх діяльності а також дається характеристика основним напрямкам реформування діяльності міліції на місцевому рівні. У розділі наголошується на тому, що застосування науково обґрунтованих методів, шляхів і засобів удосконалення всіх важливих функціональних і структурних характеристик управлінського апарату органів внутрішніх справ, тобто їх функціонально-структурної організації, є одним з найактуальнішим питанням в сучасних умовах.

У підрозділі 2.1. «Характеристика організаційної структури ОВС України», на основі характеристики понять «організація» та «структура», які даються в науці управління, дисертант дає визначення «організаційної структури», як сукупності більш або менш диференційованих і автономних функціональних частин цілого та їх стійких зв'язків, таких як внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія, що обумовлені його побудовою та забезпечують його цілісність.

Дисертант наголошує, що від поняття «організаційна структура» необхідно відрізняти поняття «організаційна структура управління», під якою слід розуміти упорядковану сукупність взаємопов'язаних елементів, які знаходяться між собою в сталих відношеннях, що забезпечують їх функціонування і розвиток як єдиного цілого. Вдало створена структура системи управління, значною мірою визначає її ефективність, оскільки забезпечує стійкість зв'язків між безліччю компонентів об'єкта управління і забезпечує цілісність системи. Вона пов'язує окремі елементи системи в єдине ціле, впливає на форми і організацію планування, оперативне управління, способи організації робіт та їх координацію, дає можливість виміряти і порівняти результати діяльності кожної ланки системи.

Багатогранність структур управління передбачає множинність принципів їхнього формування. У зв'язку з цим дисертантом зазначається, що структура перш за все повинна відображати мету і завдання організації, а також функціональний розподіл праці і обсяг повноважень працівників управління. При цьому повноваження керівника будь-якого рівня обмежуються не тільки внутрішніми факторами, але й факторами зовнішнього середовища, рівнем культури та ціннісними орієнтаціями суспільства, прийнятими в ньому традиціями і нормами. Іншими словами, структура управління повинна відповідати соціально-культурному середовищу і при її побудові треба враховувати умови, в яких вона буде функціонувати.

На основі характеристики лінійних, функціональних та лінійно-функціональних типів організаційних структур дисертант робить висновок, що в органах внутрішніх справ, залежно від їх місця в загальній системі, можуть застосовуватися усі ці типи, однак пануючим залишається лінійно-функціональний тип, характерний для управління найбільш складними рівнями, до яких в органах внутрішніх справ належать управління МВС України в містах, областях тощо.

Дисертантом зроблено висновок, що теорія побудови організаційних структур повинна відповідати за структурою, функціями, засобами забезпечення тим завданням, для вирішення яких вони призначені. Теорія повинна обґрунтовувати необхідність нових форм організації управління і пропонувати найбільш оптимальні їх структури з урахуванням вітчизняного і закордонного досвіду, а також з урахуванням експериментів.

Принципові відмінності концептуальних теоретико-правових, соціальних й організаційних підходів до організації і діяльності поліції в державах з різними політичними режимами досліджуються в підрозділі 2.2. «Співвідношення принципів централізації та децентралізації діяльності ОВС в сучасних умовах». У тоталітарній державі, наприклад, поліція служить, по суті, одним з основних знарядь для придушення будь-яких проявів політичної опозиції. Натомість, у більшості західних держав в управлінні поліцейськими апаратами важливу роль відіграють центральні органи влади і управління в особі відповідних міністерств (внутрішніх справ або юстиції). Причому це не залежить від того, чи покладається в тій або іншій державі головна відповідальність за стан громадського порядку на загальнонаціональну або регіональну владу. Цей підхід, на думку дисертанта, обумовлений насамперед розумінням публічною владою і суспільними інститутами таких обставини, що злочинність не є вузько регіональною або муніципальною проблемою, і дієво вирішувати її місцеві влади попросту не в змозі.

Аналіз досвіду створення і функціонування поліцейських систем Америки і Західної Європи дозволяє дисертанту виділити ряд моментів, що характеризують правову і соціальну сутність поліції, а також характер управління нею: 1) розмежування компетенції місцевої і національної поліції проводиться, як-правило, у законодавчому порядку, при цьому муніципальна поліція, маючи власну правову базу, зобов'язана у своїй діяльності керуватися законами країни і рішеннями національного уряду; 2) призначення керівника муніципального департаменту поліції провадиться місцевою владою, але, як правило, за згодою центрального органу поліції; 3) пріоритети в діяльності муніципальної поліції розробляються на місцевому рівні; 4) наймання особового складу поліції здійснюється на контрактній основі, заробітна плата співробітників у різних юрисдикціях може бути різноманітної; 5) взаємодія з національними органами поліції, із формуваннями міжрегіонального і регіонального рівня, а також із сусідніми юрисдикціями обумовлюється у відповідних договорах і контрактах; 6) основні вимоги до кадрів поліції, як правило, збігаються з загальнонаціональними стандартами; 7) стратегія забезпечення охорони порядку і боротьби з кримінальною злочинністю на місцевому рівні в цілому ґрунтується на загальнонаціональних рекомендаціях і концепціях; 8) інформація про стан правопорядку на самоврядній території, особливо показники злочинності, як правило, в обов'язковому порядку передаються в центр; 9) ефективність діяльності поліції в якості одного з основних критеріїв включає ступінь задоволеності населення діяльністю місцевого поліцейського органу і може відрізнятися від загальнонаціональних оцінок.

В тих країнах, де управління поліцією централізовано, повноваження міністерств у відношенні місцевих поліцейських формувань достатньо вагомі, безпосереднє управління поліцейського діяльністю зосереджено в рамках особливих структурних підрозділів міністерств, а управління підпорядкованими органами здійснюється за територіальним і функціональним принципам.

Дисертант наголошує на особливій актуальності в сфері управління поліцією в умовах демократії двох проблем: практичне забезпечення інтересів різноманітних соціальних прошарків і політичних сил, а також оптимальне сполучення компетенції бюрократії і громадськості. Один з універсальних засобів їх вирішення - поділ законодавчої, виконавчої і судової влади. Інший, не менше діючий, полягає в тому, що основні питання про компетенцію поліцейських органів, їхньому бюджеті, організації, комплектуванні і підготовці особового складу регулюються на законодавчому рівні, що дає можливість різноманітним політичним силам, представленим у парламенті, пропонувати відповідні законопроекти, брати участь у їхньому обговоренні, висувати альтернативні варіанти, оцінювати роботу поліції і вносити пропозиції по її удосконаленню.

У підрозділі 2.3. «Проблеми реформування ОВС України на місцевому рівні», зазначається, що українська міліція зокрема й органи внутрішніх справ загалом увійшли в пострадянську епоху зі спадщиною, що дісталася від тоталітарного режиму, і яка заважає їм адаптуватися до нових економічних та соціальних умов. ОВС, які довгі роки мали справу в основному з беззбройним населенням, виявилися нездатними належним образом протистояти озброєним організованим злочинним угрупованням, які претендують на виконання квазідержаних (судових, фіскальних та охоронних) функцій. З іншого боку, багато співробітників ОВС психологічно та професійно не підготовлені до роботи в умовах політичної і правової лібералізації, твердих обмежень на застосування примусу. У зв'язку з цим питання визначення основних напрямків реформування системи ОВС, на сьогодні, набуває особливого значення та є складовою частиною загальнодержавної стратегії, викладеної у доповідях Президента України, визначеної у концепціях адміністративної та судово-правової реформ.

Аналіз світового досвіду показує, що для ефективного функціонування поліції необхідні: наявність правової бази, що виражає волю суспільства відносно поліції; чітке управління з боку вищої національної та регіональної адміністрацій; соціальна довіра; укомплектованість особовим складом і наявність у нього здібностей, адекватних завданням, що вирішуються; достатнє фінансування та матеріально-технічне оснащення.

Відповідно до керівних нормативних та концептуальних документів щодо реформування органів внутрішніх справ України, дисертант до основних принципів реформування відносить: діяльність ОВС з метою захисту життя, здоров'я, прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави від протизаконного посягання; верховенство Конституції України, законів України, міжнародно-правових актів, ратифікованих Україною; активна взаємодія ОВС України з органами правопорядку інших країн у вирішенні завдань по боротьбі зі злочинністю; тісний зв'язок з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування у забезпеченні правопорядку; зміцнення зв'язків ОВС з громадськістю.

Серед основних напрямів удосконалення структури органів внутрішніх справ особлива увага звертається на такі: забезпечення єдності управління системою; приведення організаційно-штатної структури ОВС у відповідність з новими соціальними пріоритетами; активізація кадрової політики в органах внутрішніх справ; налагодження належного фінансового та матеріально-технічного забезпечення ОВС.

При розробці планів підвищення ефективності діяльності поліції у зарубіжних країнах особлива увага повинна надаватися нововведенням у сфері управління поліцією, що передбачає наявність таких чинників у діяльності поліції, як: активна участь співробітників кожного підрозділу у процесі підвищення ефективності його роботи; підтримка управлінських нововведень з боку керівників підрозділів; виховання у персоналу почуття особистої відповідальності і моральних стимулів причетності до вирішення поставленого завдання; чітке знання співробітниками загальних та конкретних цілей нововведень, розуміння поставлених перед ними завдань; впевнені дії керівництва.

Крім того, важливим напрямом, реформування органів внутрішніх справ, на думку дисертанта, є розширення міжнародного співробітництва з правоохоронними органами зарубіжних країн, зокрема у рамках таких організацій, як Інтерполу. При цьому міжнародне поліцейське співробітництво необхідно розглядати як один із компонентів взаємодії держав у сфері боротьби зі злочинністю, що само по собі є важливою частиною міжнародних відносин. Серед основних напрямів такого співробітництва виділяються такі: надання правової допомоги по кримінальних справах; укладання та реалізація договорів щодо боротьби з транснаціональними правопорушеннями; виконання рішень зарубіжних правоохоронних органів по кримінальних справах; регламентація кримінально-юридичних питань і прав особи у сфері забезпечення правопорядку, обмін інформацією, що представляє взаємний інтерес для правоохоронних органів; спільне дослідження проблем боротьби з правопорушеннями; обмін досвідом правоохоронної роботи; сприяння у підготовці кадрів для зарубіжних правоохоронних органів; надання матеріально-технічної та консультативної допомоги.

Реформування органів внутрішніх справ України має здійснюватися в три етапи. Перший етап реформування - досягнення позитивних зрушень у функціонуванні органів внутрішніх справ України на найбільш важливих ділянках оперативно-службової і службово-бойової діяльності, перш за все, у боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, по недопущенню розповсюдження наркоманії, посиленню роботи по профілактиці злочинності, а також відчутного поліпшення стану охорони громадського правопорядку на всій території держави. Другий етап - доведення результатів функціонування органів внутрішніх справ до рівня, що соціально схвалюється, і на цій основі відновлення та підтримка належного суспільного престижу органів внутрішніх справ, звільнення системи МВС України від невластивих функцій. На третьому етапі необхідно досягти головної мети реформування і розвитку органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті - забезпечення формування досконалої системи органів внутрішніх справ України, приведення її до стану, що дозволяє забезпечити надійний захист особи, суспільства та держави від злочинних посягань, відчути реальне поліпшення громадської безпеки з одночасним обмеженням темпів зростання злочинності.

Розділ 3. Особливості реалізації функції охорони громадського порядку на місцевому рівні складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1. «Місцева міліція у контексті реформування муніципального управління в Україні» присвячений визначенню місцю і ролі місцевої міліції під кутом зору реформування місцевого самоврядування.

Дисертант розглядає конституційний інститут територіальних громад не тільки як необхідну правову передумову функціонування муніципальної влади. Територіальні громади розцінюються, насамперед, як ланка громадянського суспільства, є важливою частиною політичного процесу, носіями установчих функцій. Тому особливо важливо відобразити значення територіальних громад як суб'єктів громадянського суспільства, оскільки роль соціальних спільностей завжди первинна у відносинах з елементами політичної системи, що найбільш відповідає конституційній ідеї суверенітету народу.

Результати опитування засвідчують необхідність створення місцевої міліції: 54% респондентів підтримують створення підрозділів місцевої міліції. Найпоширеніші проблеми, з якими зіштовхуються люди - порушення правил дорожнього руху (61%), тиші у вечірній час (34%), утворення стихійних звалищ сміття (74%), вживання спиртних напоїв або наркотиків у місцях загального користування (37%).

Таким чином, дисертант обгрунтовує право громади на формування органів охорони громадського порядку на місцевому рівні.

У підрозділі 3.2. «Місцева міліція як складова органів внутрішніх справ України» зазначається, що організаційна побудова міліції, як і в цілому системи Міністерства внутрішніх справ, складалася поступово, уході розвитку суспільних відносин, і є сформованою, стійкою системою. Проведені реформи останніх років не порушили загальних принципів формування організаційних систем і основних структурних ланок. Все це може свідчити про те, що міліція - це не просто набір різних служб і підрозділів, а відносно стабільна система, що складається з визначеного комплексу функціональних елементів - блоків.

Дисертантом зазначається, що функції місцевої міліції (як і кримінальної міліції), складають зміст її організаційної і правоохоронної діяльності, і обумовлюють її структуру. Організаційна структура місцевої міліції містить у собі систему її апаратів, підрозділів, тобто їхню побудову згори донизу і внутрішню структуру окремого апарата і підрозділу. При цьому наголошується на тому, що місцева міліція - це система-організація, створена відповідно до структури суспільної діяльності і суспільних відносин у соціально-політичній сфері, виходячи з конкретних цілей. Чітке формування мети, цілеспрямованість є специфічними ознаками місцевої міліції.

Зважаючи на неможливість існування системи без законодавчого визначення мети її створення і функціонування, дисертант в даному підрозділі визначає її місце і роль у системі Міністерства внутрішніх справ і органів державного управління, соціальне призначення і сутність, оскільки ціль - це те, до чого прагнуть, що необхідно досягнути, кінцевий результат.

Крім того дисертант характеризує інші специфічні риси місцевої міліції, як системи. Серед них особливе місце відводиться дослідженню її функцій, прагненню до самозбереження, інформаційності та керованості.

Ефективність виконання покладених завдань на міліцію громадської безпеки багато в чому залежить від оптимальної моделі правових основ її регулювання. Ця модель повинна відбивати найбільш раціональну структуру, управлінську схему, чітко визначати компетенцію її підрозділів, зв'язки з іншими структурними підрозділами міліції. У зв'язку з цим автором було досліджено численні нормативно-правові акти, що регулюють формування і діяльність місцевої міліції, виявленні їх основні недоліки та протиріччя, а також запропоновано шляхи їх усунення.

Дисертант наголошує на необхідності розробки функціональних напрямків діяльності, що б відобразилося в Законі України «Про місцеву міліцію України», який повинен відповідати всім міжнародним стандартам. Адже багато повноважень служб і підрозділів місцевої міліції, що стосуються прав і свобод людини та громадянина, передбачені сьогодні лише в порядку відомчого регулювання (профілактика, охорона громадського порядку, запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням).

У підрозділі 3.3. «Охорона громадського порядку як основна функція місцевоїміліції в Україні» на основі екскурсу в історію становлення місцевої міліції визначаються можливі варіанти організації місцевої міліції в Україні: 1) повна передача в підпорядкування (у відання) органам самоврядування підрозділів міліції громадської безпеки органів внутрішніх справ, у даний час фінансується із засобів місцевих бюджетів і здійснюючих охорону громадського порядку на територіях муніципальних утворень (селища, сільські райони, райони в містах, міста без районного розподілу); 2) створення на самокерованих територіях місцевої міліції; 3) охорона громадського порядку на територіях муніципальних утворень силами існуючих (або додатково створених за рахунок засобів місцевих бюджетів) підрозділів державної міліції громадської безпеки на основі договорів між органами місцевого самоврядування і міськрайліноргана внутрішніх справ; 4) реалізація заходів шляхом створення на добровільній або виборній основі громадських і інших органів; організації взаємодії підрозділів міліції із громадськими об'єднаннями, трудовими колективами, підприємствами, установами та організаціями, засобами масової інформації і населенням тощо; 5) створення на самокерованих територіях цілком підлеглих, підконтрольних органам місцевого самоврядування, фінансуємих з бюджету муніципального утворення (або цілком у більшій частині) самостійних органів охорони громадського порядку, що складаються зі службовців, наділених на підставі відповідного закону і нормативних актів визначеною компетенцією в сфері охорони громадського порядку.

При цьому автор зазначає, що вибір на користь того або іншого варіанта реалізації правових норм, що закріплюють право органів місцевого самоврядування створювати на території муніципального утворення муніципальні органи охорони громадського порядку, може бути зроблений тільки на основі повного обліку і глибокого аналізу всіх обставин і умов функціонування органів місцевого самоврядування (правові, організаційні, матеріально-фінансові та інші можливості), що визначають у своїй сукупності можливість здійснення даного варіанта та одержання відповідного результату.

місцевий міліція правовий орган

ВИСНОВКИ

У висновках узагальнюються результати дисертаційного дослідження, тобто визначаються теоретичні засади забезпечення громадського порядку на місцевому рівні, формулюються рекомендації щодо щодо створення місцевої міліції в умовах розбудови правової держави.

Результати дослідження можна викласти у наступних концептуальних висновках:

1. З появою поліції в Російській імперії на неї було покладено обов'язки по охороні населення від небезпеки і сприяння йому в досягненні забезпеченого і благополучного існування. На території Західноукраїнської Народної Республіки, після ліквідації австрійської жандармерії, на місцях на добровільних засадах почала теж формуватись «народна міліція». Часто вона обиралась на зборах або на вічах. Це була місцева «самодіяльність». Однак, оскільки державі треба було мати чітко організовані і дисципліновані органи охорони публічного порядку, то був створений «Корпус Української державної жандармерії». Народна міліція, де люди цього хотіли, продовжувала діяти. Таким чином, місцева поліція в царській Росії була організована в складі державної поліції. В революційній Росії місцева міліція в різних її формах діяла самостійно, до часу створення централізованих формувань. В ЗУНР вона спочатку була організована в сільській місцевості, і незалежно від створених державних органів продовжувала діяти.

2. Спочатку поліція була створена в містах, а згодом, в казенних і удільних маєтках була організована сільська поліція (земська поліція). Крім цього, за проханням землевласників, на приватні кошти, з дозволу губернатора, були засновані окремі поліцейські посади, сформовані команди пішої або кінної поліцейської варти, які підтримували порядок, спокій і безпеку в межах тих місцевостей, для яких охорона призначалась. Вони були зобов'язані виконувати законні вимоги власників по охороні їх маєтків. В той же час відносно відповідальності, призначення, звільнення зі служби ці чини і команди підпорядковувались встановленим для поліцейських чинів правилам.

3. При загальній недостатності грошових коштів у повітах, завданням поліцейської реформи, яка планувалась, полягало в залученні до поліцейської справи самої общини і її парафіяльного піклування, в постановці всього поліцейського устрою в органічний зв'язок з общинним і земським самоврядуванням та в створенні контрольних органів зі сторони держави.

4. Сутність муніципальної поліції полягає в тому, що вона створюється органами місцевого самоврядування і підзвітна їм, знаходячись у взаємодії з іншими міліцейськими структурами. Національна міліція повинна здійснювати по відношенню до муніципальних підрозділів міліції координаційні функції. Організаційного підпорядкування не повинно бути. Місцева ж міліція утворюється в складі органів внутрішніх справ, але фінансується з місцевого бюджету, а не державного. Не зважаючи на організаційно-правову самостійність муніципальної міліції, застосування і виконання загальнодержавного законодавства залишається її найважливішим обов'язком.

5. На основі аналізу порядку утворення і функціонування підрозділів вітчизняної місцевої міліції та поліції західних країн можна, на наш погляд, зробити слідуючи висновки: розподіл компетенції місцевої і національної поліції проводиться, як правило, в законодавчому порядку. Муніципальна поліція зобов'язана в своїй діяльності керуватися законами країни і постановами уряду. При цьому їй надаються широкі повноваження і самостійність по здійсненню заходів щодо охорони громадського порядку й профілактики правопорушень, в питаннях організаційно-штатного устрою й прийняття тактичних та управлінських рішень; призначення керівників муніципальної поліції проводиться місцевою владою, але, як правило, за згодою з центральними органами поліції; пріоритети в діяльності місцевої міліції виробляються на місцевому рівні. В разі, якщо місцеві поліцейські органи залучаються до виконання будь-яких загальнонаціональних пріоритетів або програм, вони одержують фінансові дотації з державного бюджету; зарахування особового складу до муніципальної поліції здійснюється на контрактній основі, оплата праці в різних юрисдикціях може бути різноманітною і залежить від виконання службових обов'язків та інших параметрів, які передбачені положеннями щодо проходження служби; основні вимоги до кадрів муніципальної поліції, як правило, співпадають з загальнонаціональними стандартами. Система підготовки є в більшості своїй єдиною і централізованою; стратегія забезпечення охорони порядку і безпеки, боротьби зі злочинністю на місцевому рівні в цілому ґрунтується на загальнонаціональних концепціях та рекомендаціях; ефективність діяльності муніципальної поліції як один із основних критеріїв включає так звану «ступінь задоволеності населення» діяльністю місцевого поліцейського органу та може відрізнятися від загальнонаціональних оцінок.

6. Розвитку тенденцій децентралізації й активності створення місцевої міліції сприяють і суттєві зрушення у концепціях поліцейської діяльності. Перш за все, вони пов'язані зі спробами перетворення поліції в орган соціального обслуговування населення, яке повинно проводитися з урахуванням інтересів і запитів громадян, що проживають на певній території. Потрібно розробити цільові програми і плани розвитку та введення у вищих закладах освіти нових спеціалізацій, серед яких передбачити і зв'язок органів внутрішніх справ з населенням та громадськими формуваннями.

7. Аналіз сформованої до кінця 90-х років нормативно-правової основи діяльності української міліції в цілому, і місцевої міліції зокрема, дозволяє виділити такі її особливості:

По-перше, вкрай незначна питома вага закону законодавчого регулювання в її побудові і діяльності. Незважаючи на те, що діяльність місцевої міліції дуже специфічна, законодавство про неї у конкретному змісті цього слова відсутнє.

По-друге, явно не визначена роль нормативних актів МВС України. Тим часом, багато законів відрізняються неповнотою, декларативністю, бланкетністю.

По-третє, як не дивно, надмірність відомчої нормативно-правової бази в регулюванні діяльності міліції має тенденцію не до зниження, а навіть навпаки - до збільшення.

По-четверте, незважаючи на великий обсяг відомчої нормативно-правової бази, мають місце істотні прогалини в регулюванні утворення та діяльності місцевої міліції. Велика частина відомчого матеріалу не кодифікована і не систематизована. Багато важливих, гострих життєвих питань стоять поза сферою будь-якого юридичного опосередкування.

По-п'яте, слабка структурованість нормативно-правової основи діяльності міліції. Вона формувалася при відсутності цілісної, розрахованої на перспективу концепції. Нормативно-правові акти приймалися і приймаються в силу конкретної потреби, що виникає у процесі роботи.

8. Для виконання своїх функцій місцева міліція має права, встановленими Законом України «Про міліцію», Кодексом України про адміністративні правопорушення й іншими нормативними актами, що визначають компетенцію міліції. Організаційна структура місцевої міліції зумовлена покладеними на неї завданнями та переліком виконуваних функцій. Вона визначається, по-перше, характером виконуваних завдань і функцій, по-друге, національно-державним і адміністративно-територіальним розподілом країни.

9. В організаційній структурі місцевої міліції виділяють два види структурних підрозділів, органічно пов'язаних між собою цільовою спрямованістю і однорідним характером організаційно-правових форм діяльності. Перший вид включає апарати, що виконують переважно функції управління місцевою міліцією, тобто функції організації охорони громадського порядку і безпеки. Вони є складовою частиною УМВС областей. Другий вид - це стройові та спеціальні підрозділи, що знаходяться в оперативному або прямому підпорядкуванні відповідним органам внутрішніх справ і безпосередньо здійснюють функції з охорони громадського порядку і безпеки.

10. На нашу думку, на державному рівні повинен бути прийнятий закон «Про місцеву міліцію» з обліком викладених вище пропозицій. У даному законі повинне бути, насамперед, закріплене право, а не обов'язок прийняття відповідних законів на рівні держави, без якого-небудь обліку засобів і умов. При цьому органи місцевого самоврядування, як нам представляється, при створенні муніципальних органів охорони громадського порядку не повинні погоджувати це питання з органами державної влади, а створювані органи повинні цілком відповідати всім умовам і порядку їхнього формування, закріпленим на державному рівні.