Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ

ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК: 342.95(088.88)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ЛІЦЕНЗУВАННЯ ЯК АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ

Спеціальність12.00.07 - теорія управління;адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ШЕСТАК ЛІЛІЯ ВОЛОДИМИРІВНА

Ірпінь - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України, м. Ірпінь.

Науковий керівник:

ШКАРУПА Віктор Костянтинович, доктор юридичних наук, професор, Національна академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти:

РЯБЧЕНКО Олена Петрівна, доктор юридичних наук, професор, Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

ОЛЕФІР Віктор Іванович, кандидат юридичних наук, доцент, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Провідна установа:

Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права, МОН України, м. Харків.

Захист відбудеться "20" жовтня 2005 року о "12" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий "16" вересня 2005 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. В умовах формування ринкової економіки джерелом підвищення добробуту громадян все частіше стає підприємницька ініціатива, але ефективність її здійснення досить часто залежить не тільки від здібностей, фінансових можливостей підприємця, але й від роботи органів виконавчої влади всіх рівнів та належного нормативно-правового забезпечення реалізації вказаних процесів.

Демократичні процеси, які відбуваються в нашій державі є передумовою для переорієнтації напрямку функціонування всього державного механізму, який покликаний не лише управляти суспільством, а здійснювати це, забезпечуючи механізми реалізації та захисту прав людини, як найвищої соціальної цінності в нашій державі. Виходячи з цього, вважаємо що всі адміністративно-правові інститути повинні розглядатися через призму забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина. Ліцензування як окремий адміністративно-правовий інститут не є винятком з цього правила.

Введення інституту ліцензування в Україні пов'язано з необхідністю регулювання відносин держави і суб'єктів підприємництва, діяльність яких потребує спеціального контролю. Тому досить часто саме наявність ліцензії є тим фактором, який дозволяє серед багатьох господарюючих структур знайти саме ту, яка працює на ринку товарів та послуг цивілізовано, з дотриманням встановлених державою вимог і стандартів.

Безпосередню основу адміністративно-правового інституту ліцензування складає добровільний вступ суб'єкта, якого не наділено владними повноваженнями, у сферу адміністративно-правових відносин, усвідомлене і бажане виконання адміністративних обов'язків, які на нього покладаються відповідно до вимог чинного законодавства України.

Введення інституту ліцензування пов'язано не тільки з розширенням правового статусу громадян, але і з введенням численних спеціальних обов'язків і заборон, невиконання яких може привести до втрати такого статусу. У зв'язку з цим перевага відомчої нормотворчості в цій сфері управління є небажаною. Законами повинні бути урегульовані основні права й обов'язки громадян і юридичних осіб у ліцензійних відносинах, види, підстави і порядок застосування заходів відповідальності за порушення умов і порядку ліцензійної діяльності.

Необхідність дослідження ліцензування викликана тим, що в теоретичних надбаннях цьому інституту приділялася недостатня кількість уваги. На початку 90-х років, із здобуттям Україною незалежності та бурхливого розвитку інституту приватної власності, були зроблені спроби обґрунтування поняття ліцензування та підстав його здійснення. Розвиток цих ідей знайшов своє відображення в роботах В. Авер'янова, Ю. Битяка, З. Гладуна, Є. Додіна, Р. Калюжного, М. Кучерявенька, А. Клюшниченка, В. Новосьолова, О. Олейника, І. Пастуха, П. Пацурківського, В. Поповича, Л. Савченко, Н. Саніахметової, О. Шеваріхіна, Ю. Шемшученка, В. Шкарупи та інших учених, положення яких було проаналізовано та враховано автором в ході дисертаційного дослідження.

Разом з тим, багато питань сутності ліцензування розглядалися лише частково, з позицій відомчого регулювання, а також з точки зору місця ліцензування серед схожих правових режимів.

Таким чином, недостатність теоретичних розробок із вказаної тематики, наявність прогалин в законодавстві, незаперечне науково-теоретичне і практичне значення та актуальність теми обумовлюють необхідність її поглибленого дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження тісно пов'язаний з адміністративною реформою в Україні, затвердженою Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 р. № 810/98 зі змінами, внесеними Указом Президента України від 10 вересня 1998 р. № 1000/98 та від 21 вересня 1998 р. № 1048/98, яка ставить за мету удосконалення системи і структури державних органів, приведення їх у відповідність до сучасних вимог і умов. Робота виконана в межах Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 2004-2009 рр. Та в рамках планів досліджень Національної академії державної податкової служби України, зокрема теми кафедрального дослідження "Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування" (номер державної реєстрації 0105U000657).

Мета і завдання дослідження. Головною метою дисертаційної роботи є комплексне дослідження сутності ліцензування як окремого інституту адміністративного права, що включає в себе з'ясування його поняття, ознак та юридичного змісту, сутності, прогалин та протиріч чинного законодавства України з питань ліцензування; розробка рекомендацій щодо удосконалення нормативно-правового регулювання ліцензійних процесів, пов'язаних із визначенням правового статусу суб'єктів господарювання, які працюють на основі ліцензії; покращення практичної діяльності органів, що здійснюють ліцензійну й контрольно-наглядову діяльність за дотриманням законодавства у цій сфері.

Виходячи зі змісту поставленої мети, у рамках даної роботи підлягали вирішенню наступні завдання:

- визначення поняття і сутності ліцензування як окремого інституту адміністративного права;

- дослідження ліцензування як правового режиму і виокремлення його від суміжних правових режимів;

- розгляд ліцензування як особливої форми контролю за порядком набуття спеціального правового статусу, умовами його реалізації та юридичними наслідками припинення діяльності, що підлягає ліцензуванню;

- дослідження засад, порядку і підстав введення ліцензійного режиму;

- обґрунтування поняття та класифікація видів ліцензій та практичне значення такої класифікації;

- характеристика ліцензійного провадження як окремого виду адміністративного процесу;

- аналіз видів та умов застосування примусових заходів до суб'єктів ліцензійної діяльності за порушення умов та порядку ліцензування;

- розробка науково обґрунтованих пропозицій щодо удосконалювання законодавства в сфері ліцензування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі господарювання і обумовлені необхідністю наявності у суб'єкта господарювання ліцензії на передбачений законодавством вид господарської діяльності.

Предметом дослідження є правові приписи, які регулюють особливості становлення, розвитку та здійснення ліцензування як адміністративно-правового інституту, що практично реалізовується у сфері господарювання.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на принципах глибокого, всебічного та об'єктивного аналізу адміністративно-правового інституту ліцензування. Автором використані як загальні, так і спеціальні методи дослідження предмета. Перша група методів найбільш повно представлена загальнонауковим діалектичним та формально-логічним методами пізнання, які дозволили дослідити проблематику ліцензування в єдності соціального змісту та юридичної форми, а також забезпечили системність в аналізі правових явищ (підрозділи 1.1, 1.5). Автором також використані спеціальні методи. Зокрема, метод системного аналізу та порівняльно-правовий метод застосовувалися з метою співставлення різних нормативних актів, норми яких регулюють порядок та особливості ліцензування окремих видів діяльності (підрозділи 1.2, 1.4). Історичний метод застосовувався для вивчення розвитку законодавства щодо особливостей провадження окремих видів діяльності, які потребують обмеження (підрозділ 1.2). За допомогою використання філософського та логіко-семантичного методів поглиблено понятійний апарат, визначені окремі ключові категорії (підрозділи 1.1, 2.1, 3.2).

Безпосередню наукову базу склали праці вчених з адміністративного та суміжних галузей права А. Альохіна, Д. Бахраха, В. Горшенєва, І. Голосніченка, І. Дюрягіна, Ж. Іонової, Ю. Козлова, А. Коренєва, О. Крупчана, Б. Лазарєва, В. Манохіна, В. Новосьолова, А. Ноздрачова, О. Олейника, В. Олефіра, Г. Петрова, О. Рябченко, Н. Саліщевої, Л. Савченко, В. Сорокіна, Ю. Тихомирова, В. Шкарупи, В. Щербини й інших учених.

Нормативну основу дослідження склали Конституція України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Цивільний, Митний, Кримінальний, Господарський кодекси України, закони України, укази і розпорядження Президента України, галузеве законодавство України, відомчі та інші нормативно-правові акти, що регулюють ліцензійні відносини.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших в Україні комплексних досліджень, яка присвячена науковим розробкам становлення, розвитку та реалізації механізму адміністративно-правового інституту ліцензування.

Дисертантом на захист виносяться наступні теоретичні положення і практичні висновки, що характеризують наукову новизну здійсненого дослідження:

1. Уперше визначено сутність ліцензування як адміністративно-правового інституту.

2. Доведено, що інститут ліцензування має комплексний характер, оскільки поєднує норми адміністративного і цивільного права, де наявність ліцензії є підставою для виникнення правоздатності і майнових відносин при здійсненні окремих видів господарської діяльності.

3. Обґрунтовано підстави виникнення і реалізації адміністративних відносин по ліцензуванню окремих видів господарської діяльності, а також їх значення для суб'єктів підприємницької діяльності.

4. Розроблено та охарактеризовано комплексну класифікацію ліцензій за різними критеріями: за юридичною силою, за терміном дії, за способом дозволу, визначеним в ліцензії, за суб'єктами ліцензування тощо.

5. Удосконалено: поняття ліцензії - як документа державного зразка, що може видаватися виключно уповноваженими на те державними органами; та поняття ліцензування - як окремого виду адміністративного процесу, який провадиться згідно процедури, яка визначена законодавством і тільки спеціально уповноваженими державними органами.

6. Дістала подальшого розвитку класифікація адміністративних проваджень, зокрема, запропоновано нову підставу класифікації адміністративних проваджень - за юридичними наслідками, вираженими у властивій для них формі. У зв'язку з цим виділяється ліцензійне провадження як самостійний вид адміністративного процесу.

7. Запропоновано ряд заходів, спрямованих на поліпшення роботи державних органів у сфері ліцензування: обґрунтовано необхідність збільшення періодичності проведення планових контрольних перевірок за діяльністю ліцензіатів, яким ліцензія на провадження визначених видів діяльності була видана на строк до трьох років включно та уніфікувати систему документів дозвільного характеру.

8. Сформульовано ряд змін до законодавчих актів з питань регулювання адміністративно-правового інституту ліцензування. Зокрема, обґрунтовано необхідність законодавчого закріплення права органу ліцензування відмовити здобувачу в реєстрації заяви на заняття визначеним видом господарської діяльності, а здобувачу - право оскаржити таку відмову в адміністративному чи судовому порядку; пропонується закріпити процесуальні строки проведення контрольних перевірок за діяльністю ліцензіатів та строки провадження окремих процесуальних дій при розгляді і вирішенні справи про видачу ліцензії на право заняття визначеним видом господарської діяльності чи відмови у видачі ліцензії. До переліку адміністративних стягнень, які застосовуються до суб'єктів господарювання, що порушують чинне ліцензійне законодавство, пропонується закріпити і таку санкцію, як заборона протягом визначеного строку займатися певним видом господарської діяльності, відкликання та анулювання ліцензії; пропонується визначити в законі види ліцензій та перелік операцій, які повинні здійснюватися на їх основі та закріпити перелік суб'єктів ліцензійного провадження і визначити їх адміністративно-правовий статус.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертаційного дослідження спрямовані на розвиток науково-обґрунтовану реалізацію конституційних прав громадян на незаборонену законом господарську діяльність та створення теоретичної бази для реформування ліцензійного законодавства. Викладені та обґрунтовані в дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у законотворчій діяльності по удосконалюванню діючого законодавства в сфері господарської діяльності, що потребує ліцензування і при розробці комплексного кодифікованого нормативного акта про ліцензування окремих видів діяльності;

- у правозастосовній практиці органів, що здійснюють ліцензування, при удосконалюванні контрольно-наглядової діяльності органів ліцензування й інших контролюючих органів за суб'єктами господарювання, діяльність яких потребує наявності ліцензії;

- в удосконаленні теоретичних питань, пов'язаних із здійсненням ліцензійного провадження як самостійного виду адміністративного процесу;

- у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників та посібників з адміністративного права та теорії управління; при викладанні курсів "Адміністративне право", "Господарське право", "Адміністративний процес" у юридичних навчальних закладах, а також на курсах підвищення кваліфікації практичних працівників; у науково-дослідній роботі студентів, курсантів, слухачів тощо;

- при проведенні правового всеобучу громадян з метою підвищення рівня правової культури та правосвідомості населення.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано особисто, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень. Ідеї та розробки Шкарупи В.К., у співавторстві з яким була підготовлена стаття, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Основні висновки і положення дисертації, викладені в публікаціях автора, доповідалися на всеукраїнській науково-практичній конференції "Захист соціальних та економічних прав людини: міжнародні стандарти і законодавство України" (м. Київ, 12 березня 2004 року), міжвузівській науково-практичній конференції "Історично-правові та соціально-економічні аспекти розвитку суспільства" (м. Чернігів, 26 березня 2004 року), міжнародній науково-практичній конференції "Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу (м. Ірпінь, 16 квітня 2004 року)" та щорічній науково-практичній конференції "Запорізькі правові читання" (м. Запоріжжя, 30 червня - 1 липня 2004 року).

Матеріали дослідження використовуються у навчальному процесі юридичного факультету Чернігівського державного інституту права, соціальних технологій та праці (акт впровадження від 10.06.2005).

Публікації. Основні теоретичні положення дисертації викладені в дев'яти публікаціях, шість з яких - у фахових виданнях ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, що включають 10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дисертації становить 186 сторінок, з них основного - 173 сторінки, перелік використаних джерел - 14 сторінок (164 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, дана характеристика загального стану дослідження теми в науковій літературі, визначені мета та завдання дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне та практичне значення, виділений основний внесок здобувача, наведені результати апробації основних положень дисертаційного дослідження, а також зазначена структура дисертації.

Розділ перший "Сутність ліцензування як адміністративно-правового інституту" складається з п'яти підрозділів і присвячений дослідженню особливостей здійснення ліцензування, правових та теоретичних підстав його введення, а також відмежування режиму ліцензування від інших адміністративних режимів.

У підрозділі 1.1 "Поняття та юридичний зміст ліцензування" досліджується історичний аспект становлення понять "ліцензія", "ліцензування" в нашій державі. Зазначається, що ліцензування є комплексним правовим інститутом, оскільки поєднує в собі норми адміністративного та цивільного права. Виходячи з цього, можна вказувати на неоднозначність вказаного поняття, у зв'язку з чим виділяють такі його особливості. По-перше, це система державно-виконавчих відносин, змістом яких є організація діяльності громадян і юридичних осіб у тих сферах діяльності, де необхідне чітке дотримання параметрів (меж) визначеної правової поведінки. По-друге, ліцензійна діяльність має свої принципи організації управлінського впливу, які особливо актуальні у світлі проведення адміністративної реформи (принцип обмеження державного втручання в діяльність соціальних інститутів, демонополізації професійної діяльності, зацікавленості громадян у виконанні ліцензійних вимог і умов, координації дій держави і громадян при реалізації програм управління; спеціалізації управлінського впливу, професійної компетентності, непорушності законних прав і свобод громадян та їх захист; забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб'єктів господарювання та застосування єдиного порядку ліцензування на всій території України). По-третє, ліцензування виступає формою контролю за порядком набуття спеціального правового статусу, фактичним виконанням обов'язкових ліцензійних умов, припиненням діяльності підприємця як суб'єкта ліцензійних правовідносин та за правомірністю використання обмежених ресурсів. По-четверте, ліцензування - це особливий адміністративно-правовий режим - порядок регулювання, який виражений у комплексі правових засобів, що характеризують особливий зв'язок взаємодіючих між собою дозволів, заборон, позитивних зобов'язань, що створюють особливу спрямованість правового регулювання. У даному випадку це пов'язано з наданням суб'єкту спеціального правового статусу, у структурі якого переважають обов'язки, визначені органами виконавчої влади і які добровільно бере на себе та виконує суб'єкт ліцензування. По-п'яте, норми, що регулюють систему ліцензування, охоплюють однорідні, тісно пов'язані відносини в рамках однієї галузі, тобто складають самостійний адміністративно-правовий інститут. По-шосте, за порушення ліцензійних умов ліцензіат несе особливу адміністративну відповідальність: від припинення дії ліцензії аж до її анулювання. По-сьоме, суб'єктами відносин ліцензування можуть виступати лише особи, які мають повну правоздатність.

У підрозділі 1.2 "Загальна характеристика підстав введення ліцензування в Україні та за її межами" досліджуються особливості введення спеціальних режимів на окремих видах підприємств в Україні та за її межами, а також аналізується історичний аспект вказаної проблеми. В рамках даного підрозділу аналізуються підстави здійснення ліцензійної діяльності, які пропонувалися у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, а також подається авторське бачення правових основ видачі ліцензій. Зокрема, ліцензування необхідне при здійсненні тих видів діяльності, реалізація яких може негативно позначитися на житті і здоров'ї необмеженого кола осіб, на їх майновому стані; матиме негативний вплив на якість та кількість обмежених природних ресурсів, а так само, коли така діяльність буде зачіпати економічні та інші інтереси держави. Разом з тим, відстоюється точка зору про те, що деякі види господарської діяльності, ліцензування яких передбачено чинним законодавством України, не повинні підлягати ліцензуванню. ліцензування провадження адміністративний

У підрозділі 1.3 "Класифікація ліцензій та її юридичне значення" здійснюється класифікація ліцензій за різними підставами. Зокрема, за способом дозволу, визначеного в ліцензії, виділяють генеральні та разові ліцензії, відкриті та виключні; за територіальною основою дії - всеукраїнські та місцеві; відповідно до строку дії - безстрокові, строкові, одноразові. За юридичною силою ліцензії бувають дійсні, припинені, анульовані, відкликані, відновлені, недійсні тощо. Класифікація ліцензій має не лише теоретичне, але й велике практичне значення, оскільки дозволяє визначити місце, напрями та способи здійснення певного виду господарської діяльності. Виходячи з того, що не всі ліцензії, які були видані ліцензіатам, діють протягом строку, визначеного у вказаному документі, пропонується зобов'язати органи ліцензування як місцевого так і центрального рівнів друкувати в офіційних виданнях перелік (найменування, юридичну адресу) підприємств чи фізичних осіб-підприємців, ліцензію яких припинено, анульовано, визнано недійсною чи відкликано. А відповідальність за своєчасність друкування такої інформації покласти на відповідні територіальні органи ліцензування. В межах даного підрозділу пропонується також уніфікувати документи дозвільного характеру, які не є ліцензіями, але за своєю сутністю їй тотожні, а перелік робіт, що потребують таких дозволів внести до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності".

У підрозділі 1.4 "Дія ліцензій у часі, просторі та по колу осіб" автор звертає увагу на недоліки чинного законодавства у сфері ліцензування в питаннях чинності ліцензій в часі. Зокрема, визначаються юридичні факти, з якими законодавець пов'язує надання ліцензіям юридичної сили та втрату ними чинності. Так, факт одержання ліцензії не передбачає початку здійснення діяльності, зазначеної в ній. Строк, після закінчення якого ліцензіат може реалізувати своє право у формі здійснення певного виду діяльності, у законодавстві не зазначений. Саме дата отримання ліцензії здобувачем, а не дата оформлення вказаного дозвільного документа, має стати юридичним фактом початку здійснення визначеного виду господарської діяльності. Адже ліцензія може бути оформлена, та ліцензіат з поважних причин може не забрати її в органі ліцензування у визначені строки. Строк чинності ліцензії відповідно до чинного законодавства становить три роки. З нашої точки зору слід визначити менш тривалі строки здійснення певних видів господарської діяльності (не більше одного року), у залежності від специфіки виду діяльності, що дозволить здійснювати більш якісний контроль за діяльністю ліцензіатів. Автор відстоює також точку зору про необхідність законодавчого визначення та розмежування підстав призупинення та анулювання ліцензії та називає такі підстави, а також пропонує спростити процедуру продовження дії ліцензії. Щодо чинності ліцензій в просторі, то територія дії ліцензії прямо залежить від правового статусу органа, який видав ліцензію. Обґрунтовуються також необхідність законодавчого закріплення переліку суб'єктів, яким ліцензія не може бути надана взагалі (недієздатним, обмежено дієздатним, особам, які позбавлені права займатися визначеним видом діяльності на підставі вироку суду тощо).

У підрозділі 1.5 "Правовий режим ліцензування та суміжні правові режими" вказується на особливе призначення механізму ліцензування, яке полягає у встановленні особливого державного контролю за окремими видами господарської діяльності, здійснення яких пов'язано із забезпеченням безпеки громадян та держави. Правовий режим ліцензування є комплексним, оскільки передбачає державне підтвердження та визначення меж права на здійснення господарської діяльності, а також контроль за її здійсненням та можливість припинення такої діяльності за особливими підставами з ініціативи відповідних державних органів і має такі ознаки: а) є спеціальним адміністративно-правовим режимом, оскільки за змістом відносини, що виникають в ході його реалізації є організаційними, так як створюють умови для реалізації інших відносин; вони виникають між органами виконавчої влади і невладними (не підпорядкованими) суб'єктами, базуючись на принципі юридичної нерівності, який характерний для адміністративного права; даний режим містить велику кількість обов'язків, відповідальність за невиконання яких суб'єкти несуть перед державою; б) початок процедури його провадження залежить від волевиявлення суб'єкта, який добровільно вступає в цю сферу, на відміну від інших правових режимів, що діють імперативно на підставі правових норм і не потребують згоди відповідних суб'єктів; в) виконавча влада має значну автономію в питаннях формування правового статусу суб'єктів і уповноважена поширювати чи припиняти по відношенні до них дію правових норм, у тому числі норм закону; г) більшість суб'єктів адміністративного права є суб'єктами, що наділені спеціальним правовим статусом, якого вони набувають за рішенням органів державної виконавчої влади.

Розділ другий "Правова природа та зміст ліцензійного провадження" містить три підрозділи, в яких досліджується сутність ліцензійного провадження у структурі адміністративного процесу.

У підрозділі 2.1 "Ліцензійне провадження в структурі адміністративного процесу" визначаються особливості ліцензійного провадження як окремого виду проваджень: 1. Може бути порушено тільки з ініціативи невладного суб'єкта, що звертається до наділеного владними повноваженнями органа виконавчої влади з проханням про надання йому спеціального правового статусу (ліцензіата). 2. Є правовою формою державної контрольної діяльності і поєднує в собі два провадження: по наданню визначеного права (провадження по видачі ліцензій) і контрольне провадження у вузькому розумінні цього поняття - за дотриманням ліцензіатом адміністративно-обов'язкових ліцензійних вимог і умов. 3. Його результатом є конструктивний, право-формуючий акт управління. 4. На підставі такого акта особа наділяється спеціальною правосуб'єктністю або їй надаються права-виключення, якими не наділені інші суб'єкти. 5. Юридичні наслідки такого акта поширюються на власника ліцензії і на органи управління, що зобов'язані визначити умови та порядок його реалізації, здійснювати контроль за їх виконанням і застосовувати примусові заходи впливу у випадку їх порушення. 6. Це провадження характеризується великою кількістю владних і невладних суб'єктів, що беруть у ньому участь і має свою особливу структуру. В межах даного підрозділу визначаються також суб'єкти ліцензійного провадження та досліджується їх правовий статус.

У підрозділі 2.2 "Стадії і види ліцензійного провадження" розкривається юридичний зміст окремих стадій ліцензійного провадження. Зокрема, на стадії порушення провадження по справі з'ясовується, чи є в наявності достатні документи для порушення питання про видачу ліцензії; чи виступає заявник від свого імені, чи є заявник право-дієздатним. Основу стадії перевірки здобувача визначеним кваліфікаційним вимогам складає процес доказування. Пізнання в ліцензійному провадженні пов'язано з перевіркою практичних навичок роботи здобувача. Рішення про видачу чи про відмову у видачі ліцензії є основними видами актів управління, які завершують провадження по видачі ліцензій. На нашу думку, необхідне законодавче закріплення можливості винесення третього виду рішення - про припинення провадження по справі, хоча в законодавстві даний інститут відсутній. Заключною стадією ліцензійного провадження є виконання рішення. На цій стадії невладний суб'єкт іменується ліцензіатом, він зобов'язаний виконувати встановлені для нього вимоги й умови, а орган виконавчої влади повинен контролювати їхнє виконання. Тобто саме на цій стадії відбувається добровільна зміна правового статусу заявника, внаслідок чого він має право здійснювати заборонений для інших вид господарської діяльності, визначений у ліцензії та на нього покладаються визначені обов'язки, яких не мають інші суб'єкти. Наявність стадії виконання прийнятого рішення ще не означає, що ліцензіат у своїй діяльності не вступає у правові відносини з органом ліцензування чи іншими державними органами, оскільки протягом всього часу здійснення визначеного виду господарської діяльності може провадитися контрольне провадження.

У підрозділі 2.3 "Нагляд і контроль у сфері ліцензування" розглядається суть контрольних заходів як способу забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, які спрямовані на виявлення правопорушень з боку ліцензіата. Ліцензійне законодавство вказує на наявність двох видів контролю: контроль за наявністю ліцензій у суб'єктів господарювання та контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов і визначає такі підстави проведення контрольних перевірок: а) з ініціативи самого органа, що здійснює ліцензування, так звані планові перевірки; б) у порядку розгляду заяв, скарг на діяльність ліцензіата. З метою запобігання порушень та впорядкування діяльності контролюючих органів, законодавством встановлений обов'язок їх посадових осіб здійснювати процесуальне оформлення результатів перевірки в контрольному акті. Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" не визначає процесуальних строків здійснення тих чи інших дій. Так, норми названого акта не вказують часові рамки, в межах яких ліцензіат зобов'язаний усунути виявлені в ході контрольної перевірки порушення. А тому слід закріпити на законодавчому рівні відповідні мінімальні та максимальні строки. Крім того, слід зобов'язати державні наглядові і контролюючі органи, а також інші органи державної влади в межах їх компетенції при виявленні порушень ліцензійних вимог і умов повідомляти про них органу ліцензування для вжиття відповідних заходів. Завданням органів, що здійснюють нагляд і контроль у ліцензійній сфері, є не тільки виявлення порушень умов здійснення ліцензійних видів господарської діяльності, але і профілактика даних порушень. Для чого необхідно розробити систему повного інформування ліцензіатів і здобувачів ліцензії про вимоги, пропоновані до них і про зміни, що відбуваються в системі ліцензування.

У третьому розділі "Проблеми адміністративної відповідальності за порушення порядку й умов ліцензування юридичних і фізичних осіб" дисертант аналізує заходи примусу, що застосовуються до ліцензіатів та осіб, які здійснюють діяльність без ліцензії.

У підрозділі 3.1 "Поняття та сутність примусових заходів, що застосовуються за порушення порядку й умов ліцензування" зазначається, що охорона ліцензійних відносин забезпечується за допомогою дисциплінарних, кримінальних, цивільних та адміністративних санкцій. Останні мають найбільшу питому вагу в системі заходів відповідальності за порушення в сфері ліцензування, оскільки діяльність ліцензіата не завжди проходить у трудовому колективі, тобто застосування дисциплінарних санкцій не завжди може бути застосовано на практиці. Щодо кримінальної відповідальності, то вона має місце лише тоді, коли є в наявності кримінальний злочин, у той час як в системі ліцензійних відносин здійснюються не злочини, а правопорушення. Що ж до цивільної відповідальності, то вона настає в цивільному порядку, як правило, за порушення договірних зобов'язань, а ліцензування являє собою різновид адміністративного процесу, в ході якого невладний суб'єкт вступає у відносини з владним суб'єктом, але ці відносини не є договірними і не регулюються нормами цивільного законодавства. Застосування до порушників будь-яких санкцій - це завжди примус, оскільки своєю поведінкою особа довела власне небажання діяти в рамках, що визначені законодавчими чи підзаконними актами. Виходячи з того, що примус у сфері ліцензування найчастіше здійснюється на підставі норм адміністративного права, можна говорити про застосування адміністративного примусу, особливими ознаками якого є такі: 1. Застосовується до суб'єктів, які добровільно вступили у відносини ліцензування з органами державного управління і набули спеціального адміністративно-правового статусу. 2. Може бути застосований з боку державних органів, які здійснюють ліцензування, а також з боку інших державних органів. 3. Об'єктами адміністративного примусу в ліцензійній сфері є чотири групи осіб: а) громадяни або юридичні особи, які здійснюють без ліцензії господарську діяльність, що підлягає ліцензуванню; б) громадяни або юридичні особи, які виступають в якості здобувачів ліцензії; в) громадяни або юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність на підставі ліцензії; г) громадяни або юридичні особи, які втратили статус ліцензіата, але мають невиконані зобов'язання перед третіми особами або державою. 4. Спрямований на забезпечення виконання ліцензійних умов уповноваженим суб'єктом належним чином. 5. Застосовується з метою попередження правопорушень як з боку об'єкта адміністративного примусу, так і з боку інших осіб.

У підрозділі 3.2 "Відповідальність власника ліцензії (ліцензіата) і особи, яка здійснює діяльність без ліцензії" піднімається проблема притягнення до відповідальності суб'єктів, які своїми діями порушили вимоги чинного ліцензійного законодавства. Зокрема, визначається перелік суб'єктів, на яких можуть накладатися санкції за порушення законодавства про ліцензування; з'ясовується перелік таких санкцій, умови і порядок їх накладання, а також визначаються недоліки нормативних актів, які передбачають відповідальність за правопорушення у сфері ліцензування.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та законодавства інших держав з питань адміністративно-правового регулювання інституту ліцензування, теоретичного осмислення численних наукових праць, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення чинного законодавства України та роботи державних органів у сфері ліцензування. Основні з них такі:

1. Доведено важливість існування інституту ліцензування, який виступає реально діючим механізмом, що спрямований на захист та реалізацію прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб в умовах ринкової економіки;

2. Виходячи з того, що ліцензійне провадження є одним з видів адміністративного провадження, доведено необхідність закріпити в законодавстві України перелік учасників ліцензійного провадження, їх процесуальних прав та обов'язків, види підвідомчості справ про видачу ліцензій, особливості процедури доказування в ліцензійному процесі, види доказів, які можуть бути застосовані в ході ліцензійного провадження;

3. З метою недопущення правопорушень з боку органів ліцензування при накладенні стягнень на ліцензіатів, доцільно визначити на рівні Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" мінімальних та максимальних строків усунення виявлених в ході проведення планових чи поза планових перевірок порушень ліцензійних умов, що дозволить урівноважити правове становище різних суб'єктів господарювання та не допустити зловживань з боку органів ліцензування;

4. Зобов'язати органи, які здійснюють ліцензування визначених видів господарської діяльності, періодично друкувати в офіційних виданнях України перелік суб'єктів господарювання, які з тих чи інших причин втратили право на здійснення ліцензійних видів господарської діяльності;

5. Забезпечити використання інформаційних технологій в галузі ліцензування. Зокрема, з метою попередження правопорушень у вказаній сфері, ліцензіари повинні мати у своєму розпорядженні інформаційну базу даних про ліцензіатів, види діяльності, які "користуються найбільшим попитом" серед останніх, про характер та умови вчинення правопорушень у ліцензійній сфері тощо;

6. Порушення ліцензійних умов можуть впливати на діяльність інших підприємців, фізичних і юридичних осіб, держави в цілому. Тому, серед санкцій, які застосовуються до ліцензіатів - порушників ліцензійних вимог, крім адміністративних санкцій слід застосовувати і санкції матеріального характеру у вигляді відшкодування завданої шкоди фізичним та юридичним особам, а також державі;

7. З метою створення ефективної системи контролю у сфері ліцензування необхідно нормативно закріпити систему гарантій, яка може бути подана в такому вигляді: встановлення чіткого правового статусу учасників контрольної діяльності; належний рівень врегулювання процедури проведення контролю; підконтрольність, підзвітність і піднаглядність самих контролюючих органів; встановлення адміністративної відповідальності за неналежне здійснення контрольної діяльності;

8. Здійснити нормативне закріплення процесуальних строків провадження окремих стадій ліцензійного провадження (крім контрольного провадження, де це практично неможливо внаслідок того, що воно здійснюється як у процесі провадження ліцензійної діяльності, так і після її закінчення);

9. Регламентувати правила застосування превентивних заходів в ході притягнення до відповідальності, введення спеціальних правил звільнення від відповідальності у випадку добровільного та повного усунення наслідків допущених порушень;

10. Закріпити у законодавстві України інститут застосування примусових заходів відбудовного характеру, пов'язаних з відшкодуванням завданої шкоди здобувачу ліцензії чи ліцензіату у зв'язку з необґрунтованою відмовою у видачі ліцензії, її неправомірним анулюванням, призупиненням чи відкликанням;

11. На підставі аналізу нормативних актів України та інших держав, зроблено висновок про необхідність закріплення в законодавстві таких прав громадян:

- право на одержання ліцензії для здійснення окремих видів господарської діяльності;

- право вимагати кваліфікованого вирішення питання про видачу ліцензії і визначення обґрунтованих ліцензійних вимог;

- право відмовитися від провадження діяльності, зазначеної в ліцензії, а також право відкликати раніше подану заяву про видачу ліцензії на будь-якій стадії ліцензійного провадження;

- право на ведення справ через представника у тих випадках, коли особиста присутність заявника не є необхідною.

12. Доцільно розробити та прийняти єдиний нормативний акт з питань ліцензування, зокрема Ліцензійний кодекс України, який визначав би поняття ліцензування та ліцензії, підстави введення адміністративно-правового інституту ліцензування, права, обов'язки й відповідальність заявників, ліцензіатів, ліцензіарів та інших учасників ліцензійного процесу, суть та періодичність здійснення контрольно-наглядових заходів за діяльністю ліцензіатів, особливості здійснення ліцензування окремих видів господарської діяльності тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Шестак Л.В., Шкарупа В.К. Поняття та юридичний зміст ліцензування. // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. - м. Ірпінь, 2004.-№ 2 (24). - С. 130-134.

2. Шестак Л.В. Класифікація ліцензій та її юридичне значення // Науково-практичний господарсько-правовий журнал "Підприємництво, господарство і право". - м. Київ, 2004.- № 7. - С. 44-48.

3. Шестак Л.В. Стадії ліцензійного провадження. // Науково-практичний господарсько-правовий журнал "Підприємництво, господарство і Право". - м. Київ, 2004.-№12. - с. 81-84.

4. Шестак Л.В. Правові підстави ліцензування // Науковий вісник Національної академії ДПС України, - м. Ірпінь, 2004. - №4 (26). - С. 268-272.

5. Шестак Л.В. Проблеми реалізації права власності при здійсненні підприємницької діяльності. // Захист соціальних та економічних прав людини: міжнародні стандарти і законодавство України. Матеріали науково-практичної конференції (12 березня 2004 року. м. Київ). Частина 1. - К. - 2004. - с. 119-122.

6. Шестак Л.В. Лицензионное производство в структуре административного процесса. // Историко-правовые и социально-экономические аспекты развития общества. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции (26 марта 2004 года, г. Чернигов). - Выпуск 3- Чернигов. - 2004. - с. 18-22.

7. Шестак Л.В. Стадії ліцензійного провадження // Правова інформатика, №2, 2005. - С. 67-71.

8. Шестак Л.В. Окремі проблеми чинності ліцензій в часі. // Науково-практичний господарсько-правовий журнал "Підприємництво, господарство і право". - м. Київ, 2005.- №1. - с. 87-90.

9. Шестак Л.В. Особливості здійснення контрольної діяльності у сфері ліцензування. // Науково-практичний господарсько-правовий журнал "Підприємництво, господарство і право". - м. Київ, 2005.- № 4. с. 117-120.

АНОТАЦІЯ

Шестак Л.В. Ліцензування як адміністративно-правовий інститут. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія державної податкової служби України. - Ірпінь, 2005.

Дисертація є самостійною і завершеною науковою працею, в якій на основі вивчення теоретичних положень, нормативних джерел, у поєднанні з досягненнями вітчизняних та зарубіжних наук здійснено комплексний аналіз адміністративно-правового інституту ліцензування.

У роботі аналізуються правові основи здійснення ліцензування, досліджуються підстави введення ліцензування в Україні та за її межами, визначаються окремі види ліцензій та їх практичне значення. В роботі також розглянуто питання чинності ліцензій в часі, просторі та по колу осіб, називаються ознаки правового режиму ліцензування. Розглядається ліцензійне провадження як самостійний вид провадження в структурі адміністративного процесу. В роботі також піднімаються питання по застосування примусових заходів, що застосовуються за порушення порядку і умов ліцензування, а також вирішуються питання про відповідальність суб'єктів, які порушують вимоги чинного ліцензійного законодавства.

Ключові слова: ліцензія, ліцензування, ліцензійні умови, здобувач ліцензії, ліцензійне провадження.

АННОТАЦИЯ

Шестак Л.В. Лицензирование как административно-правовой институт. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2005.

Диссертационная работа является самостоятельным и законченным научным исследованием, в котором на основе изучения теоретических положений, нормативных источников, достижений отечественных и зарубежных наук осуществлен комплексный анализ административно-правового института лицензирования.

В диссертации анализируются вопросы лицензирования как административно-правового института и его правовых основ, теоретические концепции лицензирования.

Первый раздел посвящен исследованию понятий "лицензия", "лицензирование", их исторического развития и становления в Украине. В частности в разделе рассмотрены и проанализированы основания введения лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности. Рассматриваются так же вопросы классификации лицензий за юридической силой, за сроком действия и другими критериями, и указывается на практическое значение такой классификации. Отдельно рассматриваются вопросы действия лицензий во времени, пространстве и по кругу лиц. Лицензионный режим рассматривается как самостоятельный правовой режим среди похожих правовых режимов.

Во втором разделе поднимаются вопросы лицензионного производства как отдельного вида административного производства. В работе определяются самостоятельные стадии лицензионного производства, определяется их юридическое содержание. Автор так же предлагает внести в действующий Кодекс Украины об административных правонарушениях и Закон Украины "О лицензировании отдельных видов хозяйственного деятельности" изменения, которые касаются четкого определения круга участников лицензионного производства, определения их процессуальных прав и обязанностей, а так же четкого определения сроков осуществления отдельных процессуальных стадий или действий. Автором аргументируется необходимость сокращения сроков действия лицензий и предусматривается упрощенный порядок продления срока действия лицензии. Кроме того, автор отстаивает точку зрения о том, что необходимо на законодательном уровне закрепить процессуальные сроки, в течении которых лицензиат имел бы возможность устранить выявленные в ходе проведения контрольной проверки нарушения лицензионных требований и условий.

В третьем разделе поднимается вопрос о необходимости усиления мер принудительного характера, которые применяются к нарушителям лицензионных правоотношений. Автор доказывает так же, что к таким лицам, как правило, применяются меры административного воздействия, в связи с чем необходимо признать юридические лица субъектами административных правонарушений и перечень предусмотренных Кодексом Украины об административных правонарушениях санкций дополнить санкцией, которая бы запрещала правонарушителю заниматься отдельными видами деятельности в течение определенного срока. Кроме того, должны буты предусмотрены так же и санкции материального характера в виде возмещения причиненного ущерба как отдельным лицам, так и государству в целом.

Кроме того, в ходе лицензионного производства необходимо максимально обеспечить возможность использования информационных технологий. Так автор аргументирует необходимость создания общеукраинской информационной базы, которая бы содержала данные о лицензиатах, о видах, условиях и характере правонарушений в сфере лицензирования, о принятых мерах воздействия и т.д. с точки зрения автора это дало бы возможность сделать процесс лицензирования более "прозрачным".

В законодательстве необходимо так же предусмотреть возможность привлечения к ответственности и органов лицензирования, если они без достаточных оснований отказывают в выдаче лицензий или аннулируют ранее выданную лицензию, а так же в других случаях, когда имеют место нарушения законодательства Украины указанными органами.

Ключевые слова: лицензия, лицензирование, лицензионные условия, соискатель лицензии, лицензионное производство.

SUMMARY

Shestak L.V. Licensing as institution of administrative law. - Manuscript.

The thesis as a manuscript is submitted to the degree of Candidate of jurisprudence on specialty 12.00.07. - Theory of Administration; Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - Academy of the state tax service of the Ukraine, Irpin, 2005.

This dissertation is original and accomplished scientific research where on the basis of the theory learning, statutory acts, domestic and foreign scientific achievement the complex analysis of licensing as institution of administrative law has been done.

The work evolves the analyzing of legal foundation of exercise of licensing; researching the grounds of enactment of licensing in Ukraine and abroad; definition of different types of licenses and their practical meaning. The validity of license though time, space, parties is also considered in this work. This work also pays attention to licensing procedure as the independent procedure in the structure of administrative proceeding. The questions of enforcement for breaking the order and conditions of licensing and liability for such breaking are also regarded in this work.

The key words: license, licensing, licensing terms (conditions), licensee, license procedure.

Размещено на Allbest.ru