Адміністративно-правовий статус працівника міліції

Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, двох розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 205 сторінок. Дисертація містить 2 таблиці, 2 малюнка, список використаних джерел складається із 289 найменувань і займає 28 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 "Загальнотеоретична характеристика адміністративно-правового статусу працівника міліції" містить три підрозділи.

Підрозділ 1.1 "Сутність та склад адміністративно-правового статусу працівника міліції" присвячено визначенню вихідних теоретичних положень щодо історичного розвитку, юридичної природи, змісту феномену правового статусу, розглянуто систему правових статусів індивіда, визначено місце в ній адміністративно-правового статусу працівника міліції. Дисертант стверджує, що поряд із загальним правовим статусом особи існує велика кількість статусів різних рівнів конкретизації, співвідношення яких найбільш чітко характеризується такими філософськими категоріями як "загальне", "особливе" (спеціальне), "одиничне". Причому, адміністративно-правовий статус працівника міліції є спеціальною категорією щодо загального правового статусу та адміністративно-правового статусу державного службовця.

Виходячи із зазначеного зв'язку, враховуючи погляди вчених на проблему складу правового статусу, здобувач відносить до структурних елементів адміністративно-правового статусу працівника міліції обов'язки, права та правову відповідальність.

Передумовами адміністративно-правового статусу працівника міліції в роботі визнаються громадянство та адміністративна правосуб'єктність. Юридичні гарантії, на думку дисертанта, не належать до складових адміністративно-правового статусу, адже вони перебувають за його межами, реалізуються шляхом діяльності різноманітних державних органів, інших суб'єктів права.

Зазначається, що адміністративно-правовий статус працівника міліції спирається на статус особи в суспільстві. Разом з тим для таких суб'єктів права як працівник міліції і громадянин дані правові інституції помітно розрізняються за своїми цілями, характером зв'язків між елементами тощо. Перш за все, під час регламентації юридичних статусів громадянина і особового складу міліції законодавець (у правовій державі) повинен дотримуватися різних принципів. Якщо для першого з них основною ідеєю є послідовне втілення загально-дозвільного принципу ("дозволено все, що явно не заборонено"), то для другого - встановлення і забезпечення суворо дозвільного порядку, відповідно до якого державні службовці вправі вчиняти лише такі дії, які безпосередньо передбачені нормою права (принцип "заборонено все, крім безпосередньо дозволеного").

Особливістю правового статусу працівника міліції названо відсутність сфери неврегульованих правом повноважень. Всі нерегламентовані нормативними актами діяння належать до сфери забороненого, яка превалює за обсягом. Для працівника міліції первинними є обов'язки, які і визначають в цілому межі його правового статусу. Даний елемент визначає характер і зміст правомочності особового складу, тому що вона спрямована на забезпечення реалізації обов'язків.

У підрозділі 1.2 "Особливості адміністративно-правового статусу працівника міліції" зазначено, що адміністративно-правовий статус працівника має містить як загальні ознаки, властиві юридичним статусам інших суб'єктів права (теоретична конструкція складу, загальне призначення тощо), так і ряд особливостей, притаманних лише цьому правовому явищу.

В адміністративно-правовому статусі працівника міліції виділено дві групи характерних рис, які виділяють його серед правових статусів інших суб'єктів права. До першої входять властивості всього статусу в цілому - стабільність, похідність адміністративно-правового статусу працівника міліції від правового статусу міліції, рівність для всього особового складу міліції і наявність спеціальної адміністративної правосуб'єктності як необхідної передумови виникнення статусу працівника міліції. Другу групу складають особливості, що характеризують лише окремі елементи статусу (обов'язки, права тощо).

З метою з'ясування особливостей обов'язків та прав працівника міліції здійснено їх класифікацію. Перш за все виділено ті з них, якими працівник міліції володіє постійно, незалежно від місця та часу перебування (реалізуються у повсякденних умовах), і додаткові, що покладаються на нього в разі виникнення ускладнених умов, надзвичайних обставин тощо.

Особливістю "постійних" повноважень названо те, що вони можуть бути реалізовані як у звичайних, так і в особливих умовах. Однією з істотних ознак цього блоку адміністративних обов'язків і прав працівника міліції є їх реалізація незалежно від часу і місця перебування останнього. Дана особливість створює особливий правовий режим не тільки службової діяльності працівника міліції, але й всього його життя. По суті, працівник перебуває на службі, при виконанні своїх обов'язків всі 24 години на добу.

Додаткові повноваження можуть бути тимчасово покладені на будь-якого працівника міліції у зв'язку з виникненням особливих умов, яке викликає появу в органів внутрішніх справ нових завдань, зміну режиму їх функціонування тощо. Однієї з характерних рис зазначених обов'язків і прав є те, що їх реалізація не пов'язана з призначенням працівника на іншу посаду.

Обов'язки та права, які входять до складу адміністративно-правового статусу працівника міліції, згруповано також залежно від мети їх реалізації: а) пов'язані з попередженням, припиненням протиправних діянь, затриманням осіб, які підозрюються у їх вчиненні; б) пов'язані з наданням допомоги громадянам, іншим суб'єктам права. Причому, до першої групи входять обов'язки і права, пов'язані здебільшого із застосуванням примусових заходів.

Ще однією підставою, за якою класифіковано повноваження працівника міліції, є характер (спрямованість) дій, яких необхідно вжити для реалізації відповідних прав та обов'язків працівника міліції. До першої групи віднесено обов'язки, для реалізації яких необхідно утримуватись від вчинення певних дій (обов'язок не вчиняти корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією). До другої - права та обов'язки, для реалізації яких треба вживати певних активних дій. Саме у зазначеній діяльності працівника міліції реалізується його компетенція як представника органу виконавчої влади - міліції.

В підрозділі наголошується на необхідності врахування виявлених особливостей адміністративно-правового статусу працівника міліції в процесі його нормативної регламентації. Так, спираючись на них, було б доцільно згрупувати основні повноваження працівника міліції, що входять до складу його адміністративно-правового статусу в одному правовому документі, а не в кількох, як це має місце в наш час.

У підрозділі 1.3 "Реалізація адміністративно-правового статусу працівника міліції в правовідносинах" зазначається, що виникнення зазначених правовідносин пов'язане з низкою вимог до претендентів, які бажають вступити на службу в міліцію: досягненням певного віку, володінням особистими, діловими і моральними якостями, фізичною підготовкою та станом здоров'я, що дозволяють громадянину виконувати покладені на міліцію завдання. Крім того, претендент на посаду в органах міліції повинен мати певний освітній рівень. Управлінські правовідносини, суб'єктом яких стає працівник міліції під час виконання своїх службових повноважень, є похідними від трудових правовідносин, в яких він перебуває, проходячи службу. Останні є необхідною підставою для виникнення управлінських.

У підрозділі аналізується проблема співвідношення адміністративно-правового статусу працівника міліції та правовідносин з метою виявлення специфіки реалізації статусу і визначення загальних підходів до його правового регулювання. Крім того, дослідження адміністративно-правового статусу працівника міліції з позицій системного підходу припускає розгляд не тільки його "внутрішніх" характеристик: сутності, складу, юридичних особливостей тощо, але і "зовнішніх" проявів у системах, де він є складовою частиною, а також форм реалізації. Саме такою зовнішньою системою щодо адміністративно-правового статусу працівника є правовідносини, за допомогою яких правова енергія, що міститься в нормах права, втілюється в конкретній поведінці індивідів.

В підрозділі визначаються підстави виникнення адміністративних правовідносин, в яких реалізується адміністративно-правовий статус працівника міліції, та особливості зазначених правовідносин. З'ясовано, що адміністративно-правовий статус працівника міліції реалізується в правовідносинах трьох видів: 1) загальних регулятивних; 2) конкретних регулятивних; 3) конкретних охоронних.

З прийняттям юридичних норм, що закріплюють адміністративно-правовий статус особового складу, виникають загальні регулятивні правовідносини, за допомогою яких він вступає у фазу реалізації. Дані правовідносини визначаються як специфічний стан, у якому перебуває особа і який визначає його загальне положення щодо всіх інших суб'єктів права. Реалізація правового статусу працівника міліції на рівні загальних правовідносин досягається в результаті дотримання ним відповідних юридичних заборон, а також за рахунок орієнтуючого впливу на інших суб'єктів правовідносин.

Конкретні регулятивні правовідносини виникають на основі юридичних фактів, безпосередньо не пов'язаних з правопорушенням. Реалізація правового статусу працівників у рамках даних правовідносин здійснюється головним чином за допомогою правомірної поведінки їх учасників, дотримання ними певних наданих прав у сфері охорони громадського порядку і покладених обов'язків. Такі правовідносини можуть виникати у випадку, коли громадянина залучено до участі в провадженні окремих адміністративних заходів як понятого. В даних правовідносинах зв'язок між суб'єктами характеризується співвідношенням "влада - підпорядкування". Працівник міліції реалізує свої повноваження щодо суб'єктів права, які організаційно йому не підпорядковані. Зазначені особи зобов'язані виконати законні вимоги працівника міліції як представника влади.

Порушення регулятивних правовідносин приводить до появи конкретних охоронних правових відносин, які виникають у результаті неправомірної поведінки суб'єктів права як реакція суспільства, держави на таку поведінку. Основним змістом правовідносин, що виникають між працівником міліції і правопорушником, є право першого на застосування адекватних примусових заходів до правопорушника та відповідний обов'язок суб'єкта суспільно небезпечного діяння виконати вимоги представника влади і зазнати відповідного примусового заходу.

Стверджується, що до числа конкретних охоронних відносин, у яких реалізуються елементи адміністративно-правового статусу особового складу міліції, може бути віднесено також такі, що виникають у зв'язку з необхідністю надання безпосередньої допомоги потерпілим від правопорушень, нещасних випадків та інших суспільно небезпечних подій.

Зроблено висновок, що, оскільки адміністративно-правовий статус працівника міліції є елементом правовідносин, виникає необхідність його регламентації в комплексі з кореспондуючими повноваженнями інших суб'єктів правовідносин. Одночасно, вже на рівні правового регулювання повинні бути закладені конкретні гарантії як реалізації своїх повноважень особовим складом міліції, так і захисту прав та законних інтересів іншої сторони правовідносин від незаконного втручання правоохоронних органів. До числа гарантій може бути віднесене встановлення юридичної відповідальності, врегулювання питань відшкодування збитків тощо.

Розділ 2 "Елементи адміністративно-правового статусу працівника міліції та їх правове регулювання" складається із трьох підрозділів, в яких проаналізовано стан правового регулювання та практичної реалізації елементів адміністративно-правового статусу працівника міліції, визначено існуючі проблеми, вироблено конкретні пропозиції та рекомендації щодо їх вирішення.

У підрозділі 2.1 "Основні обов'язки працівника міліції" підкреслюється, що обов'язки працівника міліції є найважливішою складовою його правового статусу. В процесі нормотворчої діяльності саме з їх закріплення починається формування даної юридичної конструкції. Це пояснюється тим, що обов'язки особового складу міліції є первинними щодо прав, останні спрямовані на забезпечення їх реалізації.

Здійснений аналіз статусних обов'язків працівника міліції дозволив поділити їх на "матеріальні" і "процесуальні". Матеріальні обов'язки визначають міру належної поведінки. Вони виступають у вигляді правових приписів діяти певним чином і покладаються на працівника міліції постійно або тимчасово (у зв'язку з ускладненням оперативної обстановки, іншими негативними обставинами).

До постійних віднесено закріплені в ч. 2 ст. 10 Закону України "Про міліцію" обов'язки працівника міліції незалежно від посади, яку він займає, місцезнаходження і часу приймати заяви та повідомлення від громадян або посадових осіб про події, які загрожують особистій чи громадській безпеці; у разі безпосереднього виявлення таких обставин вживати заходів до: а) попередження і припинення правопорушень; б) рятування людей; в) подання допомоги особам, які її потребують; г) встановлення і затримання осіб, які вчинили правопорушення; д) охорони місця події; е) повідомлення про подію в найближчий підрозділ міліції.

У підрозділі акцентується увага на тому, що перелічені обов'язки скоріше становлять алгоритм дій на місці події групи працівників, а не одного. Очевидно, що в більшості випадків та ще й у неслужбовий час один працівник буде просто не в змозі виконати всі перераховані обов'язки, оскільки більшість із них передбачає одночасність виконання. Тому пропонується закріпити в законі правило, згідно з яким працівник повинен виконувати ту дію, яка є найбільш необхідною і доцільною в конкретному випадку, виходячи з тяжкості наслідків вчиненого, стану здоров'я потерпілих та інших факторів.

Дисертант зазначає, що значний обсяг повноважень, які входять до адміністративно-правового статусу працівника міліції, покладається на нього тимчасово і здійснюється в разі настання особливих умов (режиму надзвичайного або воєнного стану, епідемій, епізоотій, проведення спеціальних операцій тощо) більшою частиною під колективним керівництвом.

Особливостями їх правового регулювання названо значну питому вагу відомчих норм, істотний розкид у різноманітних нормативних актах, невизначеність і некоректність правової основи і порядку залучення працівників міліції до діяльності за особливих умов. Це серйозно ускладнює їх сприйняття правозастосовником як частини адміністративно-правового статусу. Зазначається також, що в жодному із законів, які регулюють статус працівника міліції, його обов'язок виконувати за наказом позапосадові повноваження, в тому числі й пов'язані з обмеженням прав та законних інтересів громадян, прямо не передбачено.

Зроблено висновок, що повноваження, які поширюються на всіх працівників міліції і пов'язані з вторгненням до сфери правового статусу громадян, мають бути закріплені виключно на рівні закону, адже таке положення випливає зі змісту ст.ст. 19 та 92 Конституції України. До того ж, регулювання повноважень працівника міліції у відомчих нормативно-правових актах значно ускладнює, а іноді й унеможливлює реалізацію громадянином права знати свої права та обов'язки, передбаченого ст. 57 Конституції України. У зв'язку з цим висловлено пропозицію про необхідність прийняття окремого законодавчого акту, який би чітко врегулював правовий статус особового складу міліції в особливих умовах, та доповнення ст. 10 Закону "Про міліцію" відповідною нормою.

В роботі визначено, що процесуальні обов'язки регламентують порядок здійснення "матеріальних" повноважень працівника міліції. Деякі з них мають загальний характер, оскільки належать до переважної більшості прав та обов'язків працівника, інші - конкретизований, тобто регулюють порядок реалізації окремих повноважень.

В дисертації аналізуються положення законодавства, які встановлюють процесуальні обов'язки працівника міліції, виявлено ряд недоліків і сформульовано конкретні пропозиції щодо доповнення норм законів детальним визначенням підстав і порядку реалізації обов'язків та прав працівника міліції. Це має стати однією з правових гарантій дій працівника міліції в межах закону, полегшити йому реалізацію відповідних повноважень.

У підрозділі 2.2 "Основні права працівника міліції" проаналізовано основні права, які входять до адміністративно-правового статусу працівника. Встановлено, що ними володіє кожен працівник міліції незалежно від посади, часу і місця перебування.

До числа статутних прав працівника міліції в дисертації віднесено: перевірку документів; затримання, доставляння в орган внутрішніх справ; огляд; вилучення; входження в приміщення, на земельні ділянки фізичних та юридичних осіб; використання у службових цілях транспортних засобів, засобів зв'язку громадян, юридичних осіб; застосування фізичної сили, спеціальних засобів, вогнепальної зброї тощо.

Зазначається, що перелічені права становлять підвищену складність як для розробників нормативних актів під час їх правового врегулювання, так і для правозастосовувача в процесі виконання. Це пояснюється тією обставиною, що вони пов'язані із серйозним обмеженням прав і свобод громадян. Відповідно, при закріпленні таких прав працівника міліції необхідно виходити з того, що вже на рівні нормативного документа слід забезпечити як необхідну повноту дій особового складу, так і гарантії громадян від зайвого втручання в сферу їх юридичного статусу.

У підрозділі детально розглянуто особливості закріплення в нормативних актах кожного із зазначених прав та особливостей їх практичної реалізації. Аналіз правових норм, які регламентують статусні права працівника міліції, дозволив зробити висновок, що вони не повною мірою відповідають потребам правоохоронної діяльності міліції та вимогам забезпечення прав і свобод громадян. У зв'язку з цим автором запропоновано низку рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання прав працівника міліції як складових його адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 2.3 "Юридична відповідальність працівника міліції" досліджуються види правової відповідальності працівника міліції, яким він підлягає в межах адміністративно-правового регулювання.

Зазначається, що до працівника міліції можуть бути застосовані заходи всіх традиційних видів юридичної відповідальності: дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової, матеріальної, кримінальної. В дисертації зосереджено увагу на дослідженні адміністративної і дисциплінарної відповідальності працівника міліції, реалізація яких здійснюється відповідно до адміністративно-правових норм.

Зроблено висновок, що єдиною групою обов'язків, які входять до адміністративно-правового статусу працівника міліції і за вчинення яких працівник міліції підлягає адміністративній відповідальності, є обов'язки не вчиняти корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією. Визначено підстави і особливості адміністративної відповідальності працівника міліції як складової його адміністративно-правового статусу за прояви корупції, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією".

Певну увагу приділено аналізу поняття, особливостей, складу корупційного діяння, критеріїв розмежування складів адміністративних правопорушень та злочинів в разі притягнення працівника міліції до відповідальності за вчинення корупційного діяння, співвідношення адміністративної та дисциплінарної відповідальності працівника міліції.

У підрозділі наголошується, що в межах адміністративно-правового регулювання за порушення основної маси своїх службових обов'язків працівник міліції підлягає дисциплінарній відповідальності. Визначено поняття, особливості дисциплінарної відповідальності працівника міліції, підстави її застосування.

Підставою дисциплінарної відповідальності працівника міліції визнається дисциплінарний проступок - суспільно-шкідливий, протиправний, винний вчинок (дія чи бездіяльність), що посягає на службову дисципліну шляхом невиконання або неналежного виконання працівником своїх службових обов'язків, за яке згідно з законом передбачено дисциплінарну відповідальність.

Проаналізувавши законодавство України, яке встановлює дисциплінарну відповідальність працівника міліції, дисертант робить висновок, що підстави та порядок застосування дисциплінарної відповідальності до працівників міліції не відповідають Конституції України, вимогам часу, потребам подальшого удосконалення державної служби, в тому числі підвищення вимогливості до працівників міліції. Дисциплінарна відповідальність працівника міліції відповідно п. 22 ст. 92 Конституції України має встановлюватись на рівні Закону, а не підзаконного акту, як це має місце в наш час. Підкреслюється, що до прийняття Закону України "Про дисциплінарну відповідальність працівників органів внутрішніх справ" в разі притягнення працівника міліції до дисциплінарної відповідальності має застосовуватись ст. 14 Закону України "Про державну службу" (як загальна норма щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців) з урахуванням відсутності рангу державного службовця у працівника міліції.

В дисертації зазначається, що оскільки регулювання кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності працівника міліції здійснюється засобами публічного права, службове правопорушення як підстава правової відповідальності має визнаватися або злочином, або адміністративним проступком, або дисциплінарним проступком залежно від ступеня та характеру суспільної небезпеки. Адже злочини, адміністративні правопорушення та дисциплінарні проступки є певною мірою суспільно небезпечними діяннями і суспільна небезпека - ознака, властива їм усім без винятку.

Зроблено висновок щодо доцільності запровадження в практику правового регулювання принципу, відповідно до якого кваліфікація правопорушення як більш суспільно небезпечного діяння має виключати кваліфікацію його ж як менш суспільно небезпечного проступку (так, притягнення особи до кримінальної відповідальності виключає притягнення її ж до адміністративної. Аналогічне правило має бути встановлено і щодо співвідношення дисциплінарної відповідальності працівника міліції з іншими видами публічно-правової відповідальності (кримінальною, адміністративною).