Становлення і розвиток консультаційної діяльності в державному управлінні України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становлення і розвиток консультаційної діяльності в державному управлінні України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Становлення України як правової, соціальної та демократичної держави диктує нові форми і методи роботи для державних органів. Цей процес має відповідати основним світовим тенденціям розвитку державного управління й передбачає підвищення ефективності функціонування всіх його складових. Це вимагає нових методичних рішень, нових технологій управління та якісної організації управлінських процесів. Перебудова інститутів влади пов'язана із сучасною консультаційною діяльністю, яка у найширшому розумінні розглядають як вид інтелектуальної діяльності. Її основним завданням є аналіз та обґрунтування перспектив щодо розвитку і використання науково-технічних та організаційно-економічних інновацій у предметній сфері застосування.

Підвищення ефективності розв'язання управлінських завдань визначається здійсненням якісного аналізу і на цій основі реорганізацією технологічних та організаційних процесів ухвалення управлінських рішень, що обумовлює зростання потреб у якісних консультаційних послугах, за допомогою яких повинна здійснюватися консультаційна діяльність у державному управлінні України.

На сьогодні у теорії й практиці консультування нагромаджено досвід, що може бути слушним для використання у системі державного управління. Аналізуючи сучасні наукові праці, слід зазначити, що до питань розробки, обґрунтування механізмів консультування звертаються Алешникова В.І., Ванєєва І.В., Верба В.А., Жаворонкова Г.В., Іванов М.А., Карамушка Л.М., Коростильов В.А., Мілан Кубр, Мекхем К., Посадський О.П., Пригожин А.І, Рогошевський І.Г., Решетняк Т.І., Трофімова О.К., Хабакук М.Я., Хайниш С.В., Шарбаєва Я.О., Шеремет Т.Г., Шустерман Д.М., Юксвяров Р.Х. та інші науковці.

Для дослідження велику цінність становлять праці як вітчизняних, так і зарубіжних учених, що стосуються різних аспектів історії, теорії та методології розвитку консультаційної діяльності. Про історичний аспект становлення та розвитку йдеться у наукових розвідках Верби В.А., Блінова А.О., Большакова В.В., Бутиріна Г.Н., Варламової Е.П., В'яткіна В.Н., Добренькової Є.В., Рогошевського І.Г., Степанова С.Ю., Сєрова В.Н., Трофімової О.К., Шевлякова В.М. та ін.

Різні аспекти консультаційної діяльності в державному управлінні та місцевому самоврядуванні розглядають науковці у цій галузі, а саме: муніципального консалтингу - Молодцов О.В., Саханенко С.Є.; політичного консультування - Токовенко В.В.; соціально-психологічних аспектів консультаційної діяльності - Молчанова Ю.О.; консультування в агропромисловому комплексі - Сурай І.Г., надання послуг з управління - Александров В.Т., Войтович Р.В., Долечек В.С., Гусєв В.О., Ліпенцев О.В., Поляк О.В, Сороко В.М. Водночас бракує узагальнювальних наукових досліджень, присвячених питанням становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Методологія дослідження ґрунтується також на працях відомих вітчизняних і зарубіжних учених, таких як Авер'янов В.Б., Атаманчук Г.В., Бакуменко В.Д., Ігнатенко О.С., Князєв В.М., Луговий В.І., Мотренко Т.В., Нижник Н.Р., Оболенський О.Ю., Радиш Я.Ф., Розпутенко І.В., Ромат Є.В., Сурмін Ю.П. та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до тематики досліджень Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Розроблення науково-методичного та технічного забезпечення щодо аналізу і вдосконалення інформаційної взаємодії при прийнятті управлінських рішень” (номер державної реєстрації 0104U003262), де автор була виконавцем.

Мета і завдання дослідження.

Мета дослідження полягає у виявленні передумов та науковому обґрунтуванні механізмів становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Здійснення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

- проаналізувати стан розробки наукової теми та розглянути теоретичні підходи до неї, виявити перспективні напрями дослідження;

- уточнити зміст поняття "консультаційна діяльність в державному управлінні України" й визначити її принципи;

- дослідити основні риси консультаційної діяльності в державному управлінні, механізми її становлення і розвитку; охарактеризувати статус учасників консультаційного процесу, визначити його етапи;

- виявити види консультаційної діяльності в державному управлінні та визначити місце консультаційних послуг у системі державно-управлінських послуг;

- окреслити роль пріоритетних напрямів ресурсного забезпечення консультаційної діяльності в державному управлінні та підходи до консультування якості в контексті стандартизації послуг системи державного управління;

- розробити науково-практичні рекомендації щодо механізмів упровадження консультаційної діяльності в державне управління України.

Об'єкт дослідження - консультаційна діяльність як вид суспільної діяльності.

Предмет дослідження - механізми становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що упорядкування консультаційної діяльності в державному управлінні, зокрема впровадження запропонованих у дисертаційній роботі підходів, моделей, рекомендацій і пропозицій сприятиме вдосконаленню державно-управлінської діяльності в Україні на засадах якості та раціональності.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань дисертантом використано загальнонаукові та спеціальні сучасні методи пізнання: діалектико-матеріалістичний, системний, ситуаційний, історичний, порівняльний, структурно-функціональний, прогнозування, методи емпіричних досліджень (спостереження, порівняння) тощо. Під час вивчення, аналізу й узагальнення матеріалів, наукового обґрунтування теоретичних положень і висновків, розробки практичних пропозицій та рекомендацій застосовано діалектичний метод пізнання реальної дійсності, що передбачає зв'язок теорії і практики, взаємодії зовнішнього і внутрішнього, об'єктивного і суб'єктивного. Методи аналізу і синтезу задіяно під час усієї роботи над дисертацією, починаючи від аналізу фактичного матеріалу для даного дослідження, вивчення праць науковців та нормативної й емпіричної бази до обґрунтування висновків. Для визначення консультаційної діяльності в державному управлінні, формування висновків і рекомендацій були задіяні методи прогнозування, моделювання, узагальнення незалежних характеристик, аналогії. Метод моделювання використано під час дослідження моделей консультаційної діяльності.

Дисертант, враховуючи головні засади економічних наук та науки державного управління, використовував: системний підхід на всіх етапах аналізу та синтезу консультаційного процесу; історичний підхід, що дав можливість на основі світового розвитку консалтингу, простежити його становлення в Україні. Структурно-функціональний підхід дозволив виділити в консультаційній діяльності базові елементи (компоненти, підсистеми) і визначати їх ролі та функції у системі.

Важливу роль в дослідженні виконують посилання на сучасну законодавчу та нормативно-правову базу, що регламентують консультаційну діяльність у сфері державного управління, зокрема, Закон України від 22 лютого 2000 року № 1490 “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”. Основні наукові положення, висновки і рекомендації висвітлено крізь призму експертних оцінок, аналіз наукових джерел, дані соціологічного опитування.

Наукова новизна одержаних результатів визначається розробкою наукової методології становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України. У дисертації

уперше:

- систематизовано підходи до становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України, зокрема щодо видів та перебігу консультаційного процесу, реалізації відповідних суб'єкт-об'єктних відносин;

- розроблено модель консультаційного супроводу процесу підготовки, ухвалення й аналізу виконання управлінського рішення, яка пов'язана з прийняттям відповідного нормативно-правового акту. Дана модель передбачає за допомогою використання необхідних видів консультаційної діяльності оцінити ефективність певного управлінського рішення;

- виокремлено та систематизовано види послуг, зокрема консультаційних, що здійснюються у сфері державного управління.

удосконалено:

- методологічну базу консультаційної діяльності в державному управлінні шляхом зіставлення принципів державного управління і принципів діяльності незалежних консалтингових організацій та розроблення на цій основі принципів консультаційної діяльності в державному управлінні;

- організацію консультаційного процесу з урахуванням системи специфічних рис консультаційної діяльності в державному управлінні, елементів суб'єкт-об'єктних відносин;

- ресурсне забезпечення консультаційної діяльності на основі використання інформаційних технологій, стандартів якості.

набули подальшого розвитку:

- механізм становлення і розвитку консультаційної діяльності на основі розроблення й впровадження відповідної методології, моделювання консультаційного процесу;

- науково-понятійне поле державного управління шляхом уточнення змісту понять “консультаційна діяльність”, “консультаційна діяльність у державному управлінні”, “управлінське консультування”, а також розмежування в нормативно-правових актах понять “державно-управлінська послуга” та “консультаційна послуга”;

- схема досліджень консультаційної діяльності в державному управлінні з позиції неформального та інституціоналізованого консультування з погляду зовнішнього та внутрішнього видів.

Практичне значення роботи полягає у розробці та впровадженні науково-практичних рекомендацій щодо механізмів консультаційної діяльності в державне управління України, зокрема консультаційного процесу з використанням інформаційних технологій та стандартів якості, що створює умови для підвищення ефективності системи державного управління.

Можливість і доцільність використання результатів дослідження в державному управлінні України підтверджено довідками:

- Чернівецької обласної державної адміністрації при використанні управлінського консультування в діяльності її апарату (№ 07.48/16-1125 від 11.08.06);

- Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України при впровадженні механізмів прозорості процедури державних закупівель (№ 01-24/683 від 10.04.07).

Отримані в дослідженні результати можуть бути використані: у навчальному процесі при викладанні дисциплін “Теорія та історія державного управління”, “Організаційно-правові засади державного управління”; “Теоретичні основи реалізації консультаційної діяльності у державному управлінні”; у нормотворчій діяльності щодо впровадження консультаційної діяльності в роботу державних органів.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є автентичною науковою працею. Основні теоретичні положення і висновки, зокрема ті, що характеризують наукову новизну дослідження, отримані та сформульовані автором самостійно. Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертації викладено й оприлюднено на науково-практичних конференціях: “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006), “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007).

Теоретичні положення, наукові висновки дослідження обговорювались на методологічних семінарах і засіданнях кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Результати дисертаційної роботи висвітлено автором у одинадцяти публікаціях, серед яких шість (із них одна - у співавторстві) - у наукових фахових виданнях ВАК України з державного управління, п'ять - у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг роботи становить 210 сторінок, з яких 174 сторінки основного тексту. Робота містить 8 таблиць, 20 рисунків, список використаних джерел включає 240 найменувань на 22 сторінках.

Основний зміст дисертації

консультаційний державний управління

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, її науково-теоретичну і практичну значущість, охарактеризовано ступінь розробленості наукової теми, сформовано основні положення, які виносяться дисертантом на захист, вказано на зв'язок роботи з науковими програмами й темами, розкрито елементи наукової новизни та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

У першому розділі - “Аналіз стану та тенденцій розвитку консультування в державному управлінні” - наведено системний огляд і аналіз наукових джерел за темою дисертації, досліджено підходи до сутності та видів консультаційної діяльності, визначено її термінологічний апарат. Окреслено перспективні напрями дослідження, розроблені принципи консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Консультування набуло свого розвитку у другій половині ХХ ст. У науковій праці “Ефективність державного управління”, за редакцією Батчикова С.А. та Глазьєва С.Ю., консультування розглядається як новітня організаційна технологія підвищення ефективності державного управління.

У нашій країні до послуг консультантів почали звертатися у 90-х рр. минулого століття, коли Україна стала на шлях самостійного розвитку. Для пострадянських країн практика надання широкого спектру консультаційних послуг органам влади відносно нова.

На підставі аналізу наукового доробку за темою дисертації показано, що консультування як метод підвищення ефективності, удосконалення практики управління, як організація консультаційного процесу передбачає наявність певних правил, вимог, прав та обов'язків, юридичних і організаційних інструментів, які регулюють взаємодію суб'єктів та об'єктів у чітко визначеному інформаційному просторі за наявності певних фінансових ресурсів. Ці складові мають бути створені державою або за її участю.

Виявлено, що розвиток консультування в державному управлінні України передбачає поєднання підходів, що притаманні різним галузям знань, насамперед - наукам із державного управління, економічним, соціологічним, політичним тощо. Консультаційна діяльність являє собою інтелектуальну діяльність з аналізу і рекомендацій щодо перспектив розвитку державного управління при використанні наукових та організаційних інновацій у різних сферах і галузях суспільної діяльності. Цей підхід розглядає її як метод удосконалення практики управління, підвищення ефективності управлінської праці. Консультаційна діяльність також розглядається як організація певного процесу і відповідних об'єкт-суб'єктних відносин, що виникають при цьому. Врешті-решт, консультування стало професійною діяльністю.

Унаслідок аналізу праць з питань консультаційної діяльності виявлено, що йому притаманні такі специфічні риси: професійна допомога, заснована на загальних тенденціях виникнення і розв'язання проблем; рекомендаційний характер у вигляді порад, відсутність владних повноважень щодо ухвалення рішень і впровадження рекомендацій; об'єктивність оцінки становища; незалежність - фінансову, адміністративну, політичну.

Механізм становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні передбачає розробку методологічної бази і на її основі -понятійного апарату, а також організацію консультаційного процесу. Перше стосується підходів до визначення та видів, друге - виникнення певних об'єкт-суб'єктних відносин.

Прийнято виділяти два основних види класифікації консультаційної діяльності - предметну та методологічну. Предметна класифікація найбільш розповсюджена, у той же час методологічна класифікація професійно орієнтована на консультантів і розглядає їх діяльність, залежно від методів роботи на експертну, процесну і навчальну.

Проведений аналіз класифікацій видів консалтингу за предметом дав змогу визначити їх як управлінський, інвестиційний, фінансовий, фондовий, якості, інжиніринг (виробництво), IT-консалтинг (інформаційних технологій), маркетинговий, реклами та PR-консалтинг (зв'язки з громадськістю), HR-консалтинг (управління персоналом), навчання, безпека організації та юридичний.

Щодо методологічного поділу на певні види, експертне консультування застосовується за участю вузьких фахівців у ситуаціях, коли розв'язання проблеми мало залежить від конкретних умов, характеризується відносно коротким періодом проведення діагнозу проблем, які виникають, не навчає клієнта методам упровадження рекомендацій. Процесна консультація заснована на проведенні всебічного діагнозу ситуації замовника, забезпечує методикою вирішення проблем і передбачає спільно вироблені з клієнтом рекомендації. Навчальне консультування має на меті тісну співпрацю консультантів і спеціалістів структурного утворення, що замовляє консультування, навчання її працівників теорії, методології проведення, упровадження результатів. Існує тенденція до поєднання процесного і навчального консультування.

Із погляду організації робіт, консультаційну діяльність доцільно поділити на консультування проекту, експертне консультування та консультування процесу. Перші дві розраховані на короткотривале проведення, виконання невеликої кількості завдань, пов'язаних з експертизою або консультуванням проекту. Консультування процесу більш ефективне, тому що навчає клієнта методам діагностики і розв'язання проблем.

На основі аналізу особливостей консультаційної діяльності виокремлюють основні суб'єкти консультаційного впливу. Ними є: консалтингові транснаціональні корпорації; великі багатофункціональні фірми, які пропонують увесь спектр послуг і вирішення найскладніших проблем; вузькоспеціалізовані фірми, які зазвичай надають послуги в окремих вузько- профільних сферах; навчальні заклади, центри; незалежні окремі консультанти - висококваліфіковані спеціалісти, які часто виступають у ролі експертів.

Унаслідок вивчення наукової літератури можна зробити висновки про багатогранність консультаційної діяльності як складного багатофакторного соціального явища, що розвивається одночасно із суспільством. Акцент робиться як на професійності консультантів, так і на організації ними відповідного процесу. У більшості визначень консультаційної діяльності виділяється професіоналізм консультантів. Із теоретичного погляду, консультування можна визначити через семантику поняття “консалтинг”, під яким розуміється, по-перше, процес надання професійної допомоги з боку фахівців (консультантів) відповідного профілю замовникові (клієнтові) в аналізі й розв'язанні його проблем, по-друге, систему, до якої входить сукупність суб'єктів, що забезпечують процес надання консультаційних послуг. При незмінності предмету (у нашій роботі це консультування) можливим є конкретизація об'єктa - органів державного управління центрального, регіонального або місцевого рівнів, їх структурних підрозділів. Останні також можуть виступати суб'єктами консультаційної діяльності, тобто надавачами консультаційних послуг.

Запропоновано визначити консультаційну діяльність у державному управлінні України як діяльність суб'єктів консультування, предметом якої є питання, що виникають у сфері розв'язання державними органами проблем, пов'язаних із підготовкою, ухваленням і аналізом виконання управлінських рішень.

Шляхом розкриття змісту та зіставленням понять доведено за доцільне вживати терміни “консультаційна діяльність”, “консультування”, “консалтинг” як тотожні, взаємозамінювальні, яким в англо-американській традиції відповідає категорія “consulting”.

Виявлено, що консультаційна діяльність здійснюється за допомогою консультаційної (консалтингової) послуги, яка є інтелектуальним продуктом та залишається у володінні клієнта після завершення консультування. Згідно з Європейським довідником-покажчиком консультантів з менеджменту, на сьогодні виділено 84 види консалтингових послуг, які об'єднані у 8 груп. Консультування у державному секторі належить до спеціалізованих консалтингових послуг, що відрізняються від інших чи за методами, чи за об'єктами, чи за характером знань, що виконуються. Також існує класифікація типів консалтингових послуг за ознаками різного класу.

Становлення консультаційної діяльності у державному управлінні України почалося з 1991 р. Ініціаторами заснування консалтингових асоціацій, об'єднань, товариств виступили органи державної влади, зокрема Фонд державного майна України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерство економіки України.

Проведені дослідження дали можливість запропонувати напрями впровадження консультаційної діяльності в державне управління, пов'язані з використанням як зовнішнього, так і внутрішнього консультування, їх розгляд із позиції неформального та формального (інституціоналізованого) підходів. Неформальне консультування - частина повсякденної роботи, що не потребує фінансових ресурсів і ефективне за обставин особистої ініціативи кожного працівника щодо кращого вирішення питань діяльності. Формальне консультування розраховане на точне визначення мети та завдання державного органу його керівництвом. На сьогодні, на думку фахівців, більш доцільне використання зовнішнього консультування. Однак, з точки зору дисертанта, доцільно поєднати його з внутрішнім.

Проведено зіставлення принципів державного управління та принципів незалежних консультаційних організацій. Це дало можливість визначити принципи консультаційної діяльності в державному управлінні України, провести їх поділ на загальні, структурні та спеціалізовані. До основних принципів віднесено такі: урахування зміни системи; науковість; ефективність; гнучкість; орієнтація на кінцевий результат; рекомендаційний характер висновків і пропозицій тощо.

У другому розділі - “Організація консультаційної діяльності в системі державного управління України” - охарактеризовано механізми становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні, визначено зміст, основні види консультування, особливості організації консультаційного процесу й об'єкт-суб'єктні відносини, що при цьому виникають. Запропоновано технологічну схему організації консультаційного процесу в державному управлінні. Виділено та охарактеризовано консультаційні послуги в системі державно-управлінських послуг.

Система державного управління являє собою сукупність органів державного управління, комунікацію їх взаємозв'язків між собою та з об'єктами державного управління, роль яких виконують різноманітні суспільні відносини, організації, підприємства, громадяни. Таким чином, консультаційна діяльність у державному управлінні стосується діяльності різноманітних державних органів, їх взаємодії між собою і суспільством. У свою чергу, консультаційна діяльність реалізується через суб'єкт-об'єктну взаємодію надавача та отримувача консультаційних послуг. При зовнішньому консультуванні отримувачем є державний орган, а в ролі надавача - суб'єкта консультування можуть виступати окремі особи, групи осіб, організації, інші органи державного управління.

Механізми становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні включають визначення відповідної методології, організацію консультаційного процесу та об'єкт-суб'єктні відносини, що виникають у ході цього процесу.

У дисертаційній роботі побудовано ознакову модель консультаційної діяльності в державному управлінні з урахуванням таких елементів: необов'язковість економічного ефекту консультування (безприбутковість); необхідність врахування політичних, економічних, фінансових, юридичних, соціально-психологічних чинників; постійне виникнення нових ситуацій; невизначеність майбутніх результатів; відносна незалежність зовнішніх консультантів.

Логіка реалізації консультаційної діяльності полягає в послідовному здійсненні етапів консультаційного процесу. Шляхом вивчення різноманітних підходів до проведення процесу консультування з урахуванням характерних особливостей державних органів дисертантом запропоновано технологічну схему консультаційного процесу в державному управлінні, яка складається з чотирьох етапів: підготовки до консультування; діагностики (попередньої, поточної, загальної та спеціальної); розробки альтернативних консультаційних пропозицій; їх упровадження.

На першому етапі відбувається консультування з визначення стратегічних або тактичних цілей з означенням основних проблем для вирішення, виду консультування за предметом та методологією. На другому етапі на основі показників, що виявлені в процесі діагностики, конкретизуються причини виникнення проблем, аналізуються і синтезуються фактори, визначається завдання. Наступним кроком є консультування з розробки, представлення і вибору альтернатив для розв'язання проблеми. Заключний, четвертий етап, передбачає консультування розробки заходів із впровадження (саме впровадження), внесення корективів до процесу консультування за результатами. Саме під час заключного етапу відбувається навчальне консультування персоналу.

Розглядаючи статус учасників консультаційного процесу, слід зазначити, що проведення консультування в органах державного управління незалежними консалтинговими організаціями передбачає встановлення елементів відносин між ними, визначених у моделі державно-консультаційних відносин, а саме: визначення особи, відповідальної за консультування; наявність легалізованої програми на проведення; ресурсне, зокрема фінансове, забезпечення зовнішнього консультування.

Учасниками консультаційного процесу в державному управлінні є консультант і клієнт. У разі, якщо державні органи виступають об'єктом консультування, під його вплив підпадають структурні підрозділи, певна група осіб, які в ході співпраці повинні визначити головні проблеми, не допустити помилок при постановці діагнозу, подальшому визначенні й розв'язанні проблем. Від цього залежить і вибір обома учасниками процесу консультування ролі консультанта.

Встановлено, що за роками виникнення і функціональною спрямованістю українські консультаційні фірми можна поділити на ті, що виникли і розвивалися на базі процесу зміни форм власності, який проводився державою, починали свою діяльність із надання послуг із приватизації, охоплюючи питання управління, законодавства, оподаткування; виникли після 1995-х рр. і спеціалізувалися в наданні послуг як за видами (наприклад, податки), так і за напрямами та галузями (постприватизаційна підтримка, юридичне консультування тощо).

У нашій державі існує розгалужена мережа недержавних консультаційних організацій, які здійснили вагомий внесок у розвиток і покращання діяльності державного сектора посередництвом надання консультаційних послуг органам виконавчої влади, зокрема впровадженню найсучасніших інформаційних систем управління, автоматизації, оптимізації, удосконалення процесів ухвалення управлінських рішень.

Документом, що юридично врегульовує службові відносини сторін під час виконання консультаційного завдання, є угода на консультування. У державному управлінні така угода передбачає укладання договорів для закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти за встановленою законом процедурою закупівель.

У дисертаційній роботі відмічено, що для державного управління доречним є моделювання консультаційного супроводу процесу підготовки, ухвалення й аналізу виконання управлінського рішення, який пов'язаний з відповідним нормативно-правовим актом (НПА). Дана модель передбачає консультаційний супровід: до початку консультаційного процесу й ухвалення нормативно-правового документа, коли здійснюється стратегічне планування у загальних рисах, попередньо оцінюється впровадження нововведень; після ухвалення нормативно-правового документа. У цей час консультанти продовжують спільну роботу з посадовими особами державного органу щодо обміну поглядами на стадії діагностики: попередньої та поточної, загальної та спеціальної; у процесі впровадження НПА, беручи до уваги вибір найкращої з представлених альтернатив і її реалізацію; на етапі проведення аналізу, оцінки впровадження нормативно-правового акту та управлінського рішення: визначається ефективність проведеного процесу; упровадження з урахуванням змін; прогнозування і планування подальших дій.

Об'єкт-суб'єктні відносини консультаційної діяльності в органах державного управління розглядаються дисертантом з погляду як реципієнта, так і надавача консультаційних послуг. Послуги, що отримуються, виписані відповідно до традиційної предметної класифікації консультаційної діяльності та включають такі види консультування: управлінське; юридичне; фінансове; якості; інформаційних технологій; кадрове; зв'язків із громадськістю; навчання; безпеки організації. Щодо визначення органу державного управління суб'єктом консультування, тобто надавачем консультаційних послуг вони законодавчо визначені як послуги, пов'язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій. Проте останні стосуються тільки процедури закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти. На думку дисертанта, потрібним є законодавче визначення інших консультаційних послуг, обов'язковість чи можливість їх надання державними органами.

Дисертант дійшов висновку, що управлінське консультування в державному управлінні є одним з основних, але не єдиним видом предметної класифікації консультаційної діяльності внаслідок відсутності чіткого розмежування управлінських функцій цього та інших видів консультування.

На основі аналізу наявної нормативно-правової бази та наукових досліджень із питань надання державно-управлінських послуг встановлено, що консультаційні послуги складають їх певну частину. Але на даний час фактично відсутній організаційно-правовий механізм надання цих послуг.

У третьому розділі - “Механізми впровадження консультаційної діяльності в державне управління України” - зазначено шляхи удосконалення ресурсного забезпечення консультаційної діяльності посередництвом створення інформаційних і якісних механізмів консультування. Запропоновано використання інноваційних інформаційних технологій, упровадження консультування якості та стандартів якості в діяльність державного управління України. Визначено перспективи консультаційної діяльності в умовах сучасного державотворення.

Доведено, що вивчення умов розвитку інформаційно-аналітичного забезпечення консалтингу дає підстави для створення на цій основі системи, що має об'єднати всі інші його види в єдине ціле, сформувати безпосередню низку всіх елементів консультаційного процесу, спрямованих на досягнення цілей державного управління.

Необхідним для державного органу є створення бази даних, що складатиме системний опис елементів, які належать до його зовнішнього і внутрішнього середовища. Ця база повинна містити інформацію для оцінки поточного стану, застосування у майбутньому, має враховувати альтернативні варіанти при ухваленні управлінських рішень.

Метою інформаційно-аналітичного забезпечення консультування є збір, обробка, використання, підтримка в актуальному стані баз даних, які гарантують своєчасне та надійне інформаційне забезпечення державного органу та організацію, що здійснює консультування, нормативно-правовою, довідково-аналітичною, методичною, прогнозною та поточною інформацією, а також комплексом програмних засобів, необхідних для їх аналізу. Особливо це стосується попередньої та поточної діагностики.

Доведено, що внаслідок обмеження фінансових ресурсів на сьогодні доцільним є використання внутрішнього консультування і створення або виокремлення консультаційних структур на базі вже наявних підрозділів. Дисертантом на основі чинних нормативно-правових актів проведено аналіз можливостей покриття консультаційною мережею діяльність органів законодавчої і виконавчої влади в Україні вже наявними в них структурними підрозділами.

Консультування з питань підвищення якості можливо розглядати у двох площинах: розвиток його як одного з видів консультаційної діяльності та саме якість консультаційних послуг, що надаються.

На сьогодні консультування якості у предметній класифікації - один з основних видів консультаційної діяльності. Його виходу на передові позиції сприяє впровадження міжнародних та вітчизняних стандартів якості у державному управлінні України. Розробка систем якості здійснюється відповідно до вимог стандартів ISO (міжнародної організації з стандартизації) серії 2000. Головною метою урядової Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади є опис методик основних процесів, розробка технологій цих процесів; раціональна легітимація документів; конкретизація функціональних обов'язків та посадових інструкцій.

Покращанню якості консультаційних послуг сприяє моделювання процесу їх надання, що дає можливість передбачати негативні впливи ззовні та в самих органах державного управління.

Дисертант дійшов висновку, що на покращання консультаційної діяльності в державному управлінні України суттєво впливає зарубіжний досвід консультування, орієнтований на споживача.

У роботі відмічено, що за умови посередництва зовнішніх консультаційних організацій досить ефективно вирішувалися питання приватизації, постприватизації, юридичного забезпечення, бухгалтерського обліку, але при цьому значної уваги потребують організаційні питання (функції, структура), інформаційне забезпечення, соціально-гуманітарна сфера.

Для підтвердження результатів дослідження проведено соціологічне опитування державних службовців, працівників центральних, місцевих органів державного управління, місцевого самоврядування. Перевага щодо залучення зовнішніх чи внутрішніх консультантів надається першим з них (72%), однак перспективним вважається поєднання їх спільних умінь (53%). Опитані респонденти на перше місце ставлять проблеми організації управління, зокрема оптимізацію структури і функцій; удосконалення системи управління. Розглядаючи державний орган як надавача послуг, 68% респондентів віддають перевагу їх якості. На запитання “Чи потрібна консультаційна діяльність у державному управлінні?” 95% осіб дали позитивну відповідь. Саме це дає підстави наполягати на необхідності впровадження консультаційної діяльності в роботу органів державної влади та управління з метою підвищення її ефективності й результативності.

Результати дослідження є початком розвитку і впровадження механізмів консультування у діяльність державних органів, але не вичерпують усіх можливостей даного напряму роботи. Перспективи подальшої розробки теми вбачаємо у дослідженні тенденцій, особливостей, розробленні концепції консультаційної діяльності у державному управлінні України.

Висновки

У дисертації на основі аналізу сучасної теорії та практики науково обґрунтовано становлення і перспективні шляхи розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України. Відповідно до поставлених завдань наведено нове вирішення важливого науково-практичного завдання, що полягає у виявленні науково обґрунтованих механізмів становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України. Результати, що отримані дисертантом, підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі висновки:

1. Консультаційна діяльність отримала широке суспільне визнання у всьому світі й демонструє постійні тенденції до зростання та розширення. Особливої уваги, в силу її важливості, заслуговує впровадження консультування в діяльність державних органів. Проведений аналіз наукових праць за темою досліджень вказує на те, що комплексні аспекти становлення та розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України, зокрема визначення її механізмів, не були до цього часу предметом спеціального дослідження. У зв'язку з цим, дисертантом проаналізовано теоретико-методологічні підходи до розуміння проблематики консультування в державному управлінні, з'ясовано особливості становлення та розвитку наукових поглядів на дану проблему в контексті зарубіжного та вітчизняного досвіду.

Розроблено напрями дослідження консультаційної діяльності в державному управлінні України, які пов'язані з внутрішнім і зовнішнім консультування. Перше з них на сьогодні застосовується недостатньо ефективно і потребує значного вдосконалення, тоді як друге більш актуальне й обумовлено високим рівнем знань незалежних консультантів, гарантією конфіденційності їх роботи, володінням інформацією щодо глибинних причин виникнення проблем.

Доведено, що залучення зовнішніх консультантів для роботи в органах державного управління ефективніше тоді, коли відповідні процеси у державному секторі ідентичні процесам у приватному секторі й пов'язані з вирішенням економічних питань. Зовнішні консультанти потрібні тільки за умов, коли в стратегії і тактиці державних рішень закладені дії, спрямовані на значне покращання суспільного розвитку, але існує принципова розбіжність у поглядах керівної управлінської ланки.

2. Аналіз формулювань консультаційної діяльності не дає можливості для вибору одного з них за зразок, оскільки кожне фіксує лише певний аспект консультування. На думку дисертанта, симбіоз формулювань цієї діяльності як специфічної форми може дати більш повне і системне визначення.

Консультаційну діяльність у державному управлінні України запропоновано визначити як діяльність суб'єктів консультування, предметом якої є питання, що виникають у сфері розв'язання державними органами проблем, пов'язаних із підготовкою, ухваленням і аналізом виконання управлінських рішень.

При визначенні принципів консультаційної діяльності використовують такі основні підходи: програмно-цільовий, який орієнтує консультаційну діяльність на кінцевий результат, взаємозалежність обраних видів консультування; системний, який виходить з розуміння і вивчення організації як багаторівневої системи, що складається з керівної й керованої підсистем. Проведено зіставлення принципів державного управління та принципів незалежних консультаційних організацій та визначено принципи консультаційної діяльності в державному управлінні України, які можна класифікувати як загальні, структурні та спеціалізовані. До загальних принципів належать принципи законності, об'єктивності науковості, ефективності, конкретності, програмно-цільового підходу. Структурні принципи передбачають комплексне вивчення і консультування, урахування зміни системи, креативність. Спеціалізовані принципи пов'язані з діяльністю консультантів, враховують їх морально-етичні норми, професійні навички. Ці принципи передбачають залучення персоналу до консультаційного процесу, рекомендаційний характер висновків і пропозицій.

3. Визначено, що механізми становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні, крім розроблення і впровадження відповідної методології, потребують організації та послідовного здійснення консультаційного процесу з урахуванням особливостей об'єкт-суб'єктних відносин, що виникають. Кожна організація, у тому числі й державний орган, має характеристики, що безпосередньо або опосередковано впливають на хід процесу та його дієвість, серед них: власна історія; місцезнаходження; склад персоналу (віковий, за освітою, за кваліфікацією тощо); керівників на ключових посадах; неформальні відносини, що значною мірою визначають морально-психологічний клімат у колективі. Унікальність і складність сукупності цих характеристик визначають зміст консультаційної діяльності.

Розроблена модель консультаційного супроводу процесу підготовки, ухвалення й аналізу виконання управлінського рішення. Дана модель є фактично супроводжуючою класичної моделі ухвалення управлінського рішення.

Запропоновано організацію консультаційної діяльності в державному управлінні з позиції послідовного здійснення консультаційного процесу в умовах певних об'єкт-субєктних відносин, яким характерні такі специфічні риси: необов'язковість економічного ефекту як наслідку консультаційного процесу (безприбутковість); необхідність врахування змін (політичних, економічних, фінансових, юридичних, соціально-психологічних тощо); створення докорінно нових ситуацій, а не виправлення або удосконалення наявних; велика невизначеність майбутніх результатів; відносна незалежність зовнішніх консультантів щодо органу державного управління тощо.

Показано, що процес консультування - це спільна діяльність надавача та отримувача консультаційних послуг. Запропонована дисертантом технологічна схема консультаційного процесу в державному управлінні містить чотири етапи, а саме: підготовку до консультування; діагностику; консультування з розробки альтернативних шляхів вирішення проблем; консультування з впровадження альтернатив.

Учасниками консультаційного процесу є консультант і клієнт. Основною вимогою до консультанта, який працює в органах державного управління, є навчання клієнта самостійній постановці діагнозу й добору відповідних засобів виправлення ситуації, що склалася. Поведінкові ролі консультантів залежать від вибору методологічних видів консультування, зокрема проектного, процесного або навчального.

4. Виявлено два основні види класифікації консультаційної діяльності: предметну, яка вказує на предмет консультування, та методологічну, що професійно зорієнтована на консультантів залежно від вибору ними методів роботи (експертне, процесне, навчальне консультування). З позиції організації робіт, консультаційна діяльність поділяється на консультування проекту, процесу та експертизу.

У державному управлінні виділено такі основні види предметної класифікації консультування: управлінське, юридичне, фінансове, якості, інформаційних технологій, кадрове, зв'язків із громадськістю, навчання, безпеки організації. Консультаційні послуги органу державного управління, що виступає як консультаційний орган, визначаються згідно із Законом України від 22 лютого 2000 року № 1490 “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, як послуги, що пов'язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій.

З'ясовано, що управлінське консультування є одним з основних видів предметної класифікації консультаційної діяльності, функцією розвиваючого консалтингу та визначається ситуативно в процесі проведення конкретного консультаційного процесу. Функціями управлінського консультування, що поширюються у державному управлінні, є стратегічне планування та управління, реструктуризація, організаційний розвиток; а послуги, визначені цими функціями - організаційна діагностика, антикризове управління, управління організаційними змінами тощо.

Виявлено законодавчо передбачену можливість надання консультаційних послуг державними органами у вигляді консультування, експертизи, оцінки, підготовки висновків і рекомендацій. Останні стосуються тільки організації процедури закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти.

5. З'ясовано, що ресурсне забезпечення консультаційного процесу в певному державному органі має свої особливості, які необхідно враховувати при формуванні загальної схеми консультування, співробітництва об'єкта та суб'єкта консультування у змінному чиннику часу. Зміни умов впливають на попереднє визначення завдань консультування та на весь консультаційний процес. Дисертантом розглянуто інформаційно-аналітичне забезпечення консультаційної діяльності як механізм консультаційного процесу, спрямований на досягнення поставлених цілей. Метою інформаційно-аналітичного забезпечення консультування є збір, обробка, використання, підтримка в актуальному стані баз даних, які гарантують своєчасне та надійне інформаційне забезпечення нормативно-правовою, методичною, прогнозною та поточною інформацією, а також комплексом програмних засобів, необхідних для їх аналізу.

Виявлено, що зовнішнє консультування потребує певних ресурсів, а державні органи можуть просто не мати їх у достатній кількості для організації такої діяльності. Тому на даний час доцільно говорити про використання внутрішнього консультаційного потенціалу, завдяки якому можна утворити мережу загальнодержавного внутрішнього консультування на основі вже створених структурних підрозділів органів та установ. Такий підхід має передбачити систему отримання потрібних ресурсів.

Визначено, що, орієнтуючись на європейський рівень культури управління в органах державної влади та адаптації до сучасних стандартів життєдіяльності, актуальним є впровадження консультування якості в діяльність державних органів. Цей процес має супроводжуватися створенням у них систем управління якістю, що передбачають інвентаризацію і наявність бази даних усіх послуг, моделюванням процесу їх отримання та надання, застосуванням підходу поетапного оцінювання якості надання послуг.

6. На підставі проведеного дослідження та отриманих результатів сформовано такі рекомендації щодо становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України, а саме:

- внести зміни до Закону України від 22 лютого 2000 року № 1490 “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, роз'яснивши законодавчо визначений термін “консультаційні послуги” щодо змісту цих послуг, обов'язковості чи можливості їх надання державними органами та для них;

- розробити механізм покриття внутрішньою консультаційною мережею діяльність органів законодавчої і виконавчої влади в Україні вже наявними структурними підрозділами цих органів та установ;

- у рамках проведення адміністративної реформи шляхом підготовки й ухвалення відповідного нормативно-правового акту врегулювати питання становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Подальші дослідження в предметній сфері мають здійснюватися за напрямками розвитку й застосування одержаних результатів і висновків стосовно механізмів становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Краснейчук А. Засади внутрішнього і зовнішнього консультування в державному управлінні України // Командор. - 2005. - № 1. - С. 45-47.

2. Краснейчук А. Взаємовідносини “консультант-клієнт” у процесі консультування органів державного управління // Статистика України. - 2006. - № 2. - С. 72-76.

3. Загороднюк С., Краснейчук А. Консультування як вид послуг органів державного управління [Електронний ресурс] // Державне управління: теорія та практика. - 2006. - № 1. - Режим доступу: htth: // www.nbu.gov.ua/e-gournals /DUTP/2006-1/txts/TEXNOLOGIYA/06zsvodu.pdf - Заголовок з екрана.

4. Краснейчук А. Управлінське консультування як різновид консультаційної діяльності в системі державного управління України // Вісн. НАДУ. - 2007. - № 1. - С. 43-50.

5. Краснейчук А. Консалтинг якості в контексті стандартизації послуг системи державного управління України // Зб. наук. пр. НАДУ. / За заг.ред. О.Ю.Оболенського, С.В.Сьоміна. - К.: Вид-во НАДУ, 2007. - Вип 1. -
С. 91-101.

6. Краснейчук А. Підходи та моделі консультаційної діяльності в державному управлінні // Вісн. НАДУ. - 2007. - № 2. - С. 122-131.

7. Краснейчук А. До питання щодо ефективності витрат на утримання апарату державного управління // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за між- нар. участю, Київ, 29 трав. 2003 р.: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 283-285.

8. Краснейчук А. Управлінське консультування в системі державного управління в Україні // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 28 трав. 2004 р.: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 171-172.

9. Краснейчук А. Щодо питання організації консультування в органах влади України // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2005 р.: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 1. - С. 117-118.

10. Краснейчук А. Проблемні питання консультаційної діяльності в державному управлінні України // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2006 р.: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т.1. - С. 131-132.

11. Краснейчук А. Перспективи впровадження консалтингу в діяльність державних органів // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2007 р.: У 4 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2007. - Т.1. - С. 160-162.

Размещено на Allbest.ru