Раціоналізація механізмів управління приміською зоною великих міст

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

РАЦІОНАЛІЗАЦІЯ МЕХАНІЗМІВ УПРАВЛІННЯ ПРИМІСЬКОЮ ЗОНОЮ ВЕЛИКИХ МІСТ

Нагорна Ірина Володимирівна

Одеса - 2005

Анотації

приміський зона управління економічний

Нагорна І.В. Раціоналізація механізмів управління приміською зоною великих міст. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2005.

У дисертації обґрунтовано, що приміська зона великих міст - це своєрідний і специфічний об'єкт управління, що характеризується: взаємообумовленим і суперечливим розвитком системи “місто-приміська зона”; просторовим збігом та поєднанням інтересів різних рівнів державного управління та місцевого самоврядування на відносно обмеженій території; формуванням зони спільних інтересів; надзвичайно високою концентрацією в межах приміської зони населення, інфраструктури, інтенсивною господарською діяльністю; поліфункціональним використанням територій приміської зони; гострою територіальною конкуренцією функцій.

Запропоновано методологічну схему раціоналізації механізмів управління приміськими зонами великих міст, яка передбачає нові організаційні форми взаємодії органів влади різного рівня на території приміських зон великих міст та враховує специфіку об'єкту. Обґрунтовано основні принципи раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст на основі аналізу її характерних властивостей, серед яких: диверсифікованість організаційної структури, що пронизує систему управління вертикальними та горизонтальними організаційними взаємодіями; адекватність реальним властивостям і потребам об'єкту управління; узгодженість цілей управління між собою для уникнення суперечностей, які виникають в результаті поліфункціональності використання зазначених територій.

Ключові слова: приміська зона, державне управління, місцеве самоврядування, функціональна структура, територіальна організація, адміністративно-територіальна одиниця, повноваження органів управління, об'єкт та суб'єкт управління, механізми, система, раціоналізація.

Нагорная И.В. Рационализация механизмов управления пригородной зоной больших городов. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2005.

В диссертации обосновано, что пригородная зона больших городов - это своеобразный и специфический объект управления, который характеризуется пространственным совпадением и объединением интересов разных уровней государственного управления и местного самоуправления на относительно ограниченной территории; формированием зоны общих интересов; чрезвычайно высокой концентрацией в границах пригородной зоны населения, инфраструктуры, интенсивной хозяйственной деятельностью; полифункциональным использованием территорий пригородной зоны; острой территориальной конкуренцией функций.

Выявлены специфические свойства пригородной зоны больших городов, которые влияют на характер взаимодействия между объектом и субъектом управления. Для пригородной зоны больших городов присуща полифункциональность, которая отображает выполнение пригородной территорией разных функций. Поэтому на территории пригородной зоны расположены как объекты, функционирование которых направлено на обслуживание потребностей города, так и объекты, которые играют значительную роль в общегосударственной и, даже, международной специализации страны. Указанные процессы привели к очень высокой плотности функций и их пространственной конкуренции на территории пригородной зоны.

Установлено, что интенсивное экономическое использование пригородной зоны привело к высокой территориальной концентрации хозяйственных объектов, управление которыми отнесено к полномочиям разных органов (в зависимости от форм собственности, отраслевой принадлежности, территориального расположения и т.п.). На пригородных территориях наблюдается стремление разных отраслей и ведомств использовать пригородную зону как интегральную территориальную инфраструктуру, которая имеет комплекс условий для развития многих производств, и это приводит к принятию решений, которые далеко не всегда учитывают интересы пригородной зоны как целостной территории. Это дает основания рассматривать пригородную зону больших городов как территорию общих управленческих интересов.

Анализ характерных свойств пригородной зоны большого города как специфического объекта управления позволил обосновать основные принципы рационализации механизмов управления указанной территорией:

диверсифицированность организационной структуры, которая пронизывает систему управления вертикальными и горизонтальными организационными взаимодействиями;

адекватность реальным свойствам и потребностям объекта управления;

согласованность целей управления между собой во избежание разногласий, которые возникают в результате полифункциональности использования указанных территорий.

На основе обоснованных принципов управления предложена методологическая схема рационализации механизмов управления пригородными зонами больших городов, которая предусматривает новые организационные формы взаимодействия органов власти разного уровня на территории пригородных зон: общие рабочие органы по вопросам взаимоотношений территориальных и отраслевых органов управления пригородной зоны, города и органов местного самоуправления.

Организационным механизмом рационализации управления пригородной зоной больших городов является создание ассоциативного органа - Координационного совета, который будет оказывать содействие управлению указанными территориями на научной основе с учетом объективных тенденций и законов развития продуктивных сил.

Ключевые слова: пригородная зона, государственное управление, местное самоуправление, функциональная структура, территориальная организация, административно-территориальная единица, полномочия органов управления, объект и субъект управления, механизмы, система, рационализация.

Nagorna I.V. Rationalisation of Mechanisms of Managing а Suburb of а Big City. - Manuscript.

Dissertation for degree of candidate of science in Public Administration, speciality 25.00.02 - Mechanisms of Public Administration - Odessa Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration, Office of President of Ukraine. - Odessa, 2005.

The author proves that a suburb of any big city is an original and specific object of management. This object is characterised by some features as follows: interrelated and contradictory development of the “city-suburb” system; coincidence and unification of interests of public administration bodies at different levels as well as local self-governments within rather limited territory; formation of the zone of mutual interests; extremely high concentration of both population within the suburb scope, and the suburb's infrastructures; intensive economic activities; multifunctional use of suburb territories; critical territorial competition of functions.

The dissertation offers a model of rationalisation of mechanisms of managing suburbs of a big city. This model provides new organisational forms of interaction between authorities at different levels within territory of suburbs of a big city, and takes specificity of the object into consideration. The author grounds some main principles of rationalisation of mechanisms of managing suburbs of a big city. The grounds are based on the results of analysis of suburbs' main specific properties. These properties include diversification of the organisational structure, where vertical and horizontal organisational interactions penetrates through the whole managerial system; correspondence to real properties and needs of the object of management; co-ordination between the purposes of management with the aim to avoid the contradictions, which result from multifunctional use of the mentioned territories.

Keywords: a suburb, public administration, local self-government, functional structure, territorial organisation, an administrative and territorial unit, responsibilities of authorities, object and subject of management, mechanisms, system, rationalisation.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. На сучасному етапі розвитку нашої держави стратегічним завданням у сфері вдосконалення системи влади є створення таких механізмів, які б забезпечували ефективність управлінських рішень, чітке розмежування, збалансованість повноважень і результативність діяльності різних рівнів державної влади і місцевого самоврядування, зокрема вивільнення державних органів від завдань, які можуть вирішуватися органами місцевого самоврядування, делегування управлінських функцій згори донизу. Саме з цією метою в Україні передбачається проведення адміністративно-територіальної реформи, яка має створити умови для ефективної реалізації функцій органів влади на всіх рівнях управління. Особливої уваги щодо розробки раціональної системи управління потребують об'єкти, на території яких спостерігається накладання загальнодержавних, регіональних, місцевих та відомчих інтересів (міські агломерації, урбанізовані ареали тощо). Зокрема, на даний час дуже важливою є проблема створення дієвого механізму управління приміською зоною великих міст, на території яких функціонує певна кількість адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів, але які, водночас, не складають єдиної територіальної громади.

Приміська зона - це територія, в межах якої склалися і далі розвиваються та ускладнюються активні системоформуючі зв'язки між містом та оточуючою територією, що охоплюють всі види економічної діяльності. Значне зростання потреб в територіях різноманітного функціонального призначення, характерне для розвитку сучасних міст, викликає важливі зрушення у самій структурі їх приміських зон. Одночасно все більше загострюється питання ефективного їх використання, яке тісно пов'язане з вивченням закономірностей та тенденцій просторової еволюції зазначених територій, питань дієвого механізму управління міськими системами. До цього часу однією з головних проблем в зазначеній сфері залишається відсутність єдиних програм збалансованого розвитку приміської зони великих міст та адміністративного механізму управління їх реалізацією. Для багатьох великих міст гостродискусійним лишається також і вирішення питання міських меж.

Сучасні умови реформування системи державного управління та місцевого самоврядування значно підвищують актуальність проблем ефективності управління приміської зоною. Важливо, щоб законопроекти, які стосуються адміністративно-територіальної реформи (а також змін в сфері податків, комунальної реформи, землевпорядження) у більшій мірі враховували реальні завдання місцевого, регіонального і загальнодержавного рівнів, адекватно відбивали і регулювали реальні процеси, які відбуваються в сфері діяльності великих міст та їх приміських зон, розширювали можливості самостійного вирішення питань місцевого значення.

Дослідження питань управління приміськими зонами великих міст має дати новий імпульс науковим дослідженням та практичному вирішенню актуальних проблем і завдань на основі поліпшення взаємодії різних рівнів управління, співробітництва влади.

Проблемам розробки методичних основ підвищення ефективності системи управління, в тому числі міського управління, розподілу повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, втіленню принципово нових механізмів у зазначений процес, присвячено праці та методичні розробки Л. Авдотіна, В. Бабаєва, В. Бабурина, Д. Богорада, В. Борденюка, В. Вакуленка, С. Вобленка, В. Глушкової, А. Гранберга, В. Карпенка, В. Кравченка, В. Куйбіди, Ю. Лебединського, О. Лебединської, В. Мамонової, В. Нудельмана, С. Саханенка, О. Топчієва, С. Чалого, В. Чиркіна, Ю. Шарова. Важливу роль у формуванні концепції роботи відіграли теоретичні та методологічні розробки механізмів державного управління вчених В. Бакуменка, М. Добкіна, В. Князєва, С. Косінова, П. Надолішнього, Н. Нижник.

Однак, незважаючи на розробленість питань розвитку державного управління в Україні, зокрема управління містом, поза увагою науковців залишилися проблеми управління приміською зоною великих міст. В окремих роботах розглядаються ті чи інші аспекти їх соціально-економічного розвитку, але відсутні підходи до приміської зони як специфічного об'єкту управління.

Актуальність розробки теорії та практики управління приміськими зонами великих міст зумовлена також і тим, що на погляд автора, механічне перенесення зарубіжного досвіду у вітчизняну практику не може дати бажаних результатів. Необхідне формування стратегії розвитку приміських територій і шляхів вирішення найгостріших питань управління ними, що враховує реалії сучасної України. Узагальнення позитивного досвіду, вивчення процесів управління, закономірностей розвитку господарства приміських територій дозволять обґрунтувати найбільш ефективні механізми управління приміськими зонами. Сьогодення потребує комплексного, науково обґрунтованого підходу до приміської зони та раціонального управління нею.

Актуальність згаданих вище проблем, їх недостатнє вивчення і визначили вибір теми дисертаційного дослідження, зумовили його мету та завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Виконане дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідних робіт, які проводилися в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Пріоритетні напрямки ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: управлінський аспект” (ДР № 0101U006947), “Економіко-правові механізми розвитку державного управління і місцевого самоврядування” (ДР № 0104U004195), у межах яких автором проведено дослідження розподілу повноважень органів державного управління та місцевого самоврядування як суб'єктів управління територіями приміської зони великих міст; виявлено основні проблеми удосконалення управління зазначеними територіями в контексті адміністративно-територіальної реформи; розроблено методику аналізу функціональної структури та територіальної організації приміської зони.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі критичного переосмислення вітчизняних та зарубіжних здобутків теорії та практики державного управління обґрунтувати теоретичні принципи раціоналізації механізмів управління приміськими зонами великих міст, які мають забезпечити ефективне використання потенціалу територій для збалансованого розвитку господарського комплексу системи місто-приміська зона.

Для досягнення цієї мети були поставлені наступні завдання:

дослідити основні теоретико-методологічні основи щодо управління приміською зоною великих міст;

уточнити сутність приміської зони як складного територіального соціально-економічного утворення, яке потребує інтегрованого, комплексного управління;

обґрунтувати необхідність виокремлення приміських зон великих міст як специфічних об'єктів управління та визначити їх характерні властивості;

проаналізувати ефективність системи управління приміськими зонами великих міст на сучасному етапі розвитку суспільства;

встановити принципи удосконалення управління приміською зоною в сучасних умовах України;

запропонувати методологічну схему раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст.

Об'єктом дослідження є управління приміською зоною великих міст.

Предмет дослідження - раціоналізація механізмів управління приміською зоною великих міст.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що раціоналізація управління приміською зоною великих міст шляхом їх виділення як специфічного об'єкту управління, має стати основою ефективного управління зазначеною територією на основі розподілу та інтеграції повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування на рівні системи місто-приміська зона. Внаслідок цього має зрости ефективність використання ресурсного потенціалу регіонів, що є запорукою підвищення ефективності соціально-економічного розвитку як окремих територій, так і країни в цілому.

Методологія і методи дослідження. Методологічною основою проведеного дослідження є сучасні теорії розвитку державного управління та місцевого самоврядування, регіональної економіки, концептуальні підходи українських та зарубіжних вчених до проблем територіальної організації соціально-економічних комплексів, територіального поділу та інтеграції праці, адміністративно-територіального реформування.

У процесі дослідження використано:

системно-аналітичний метод, на основі якого здійснено теоретико-методологічне узагальнення наукових концепцій, розробок провідних вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених управлінню містом та приміськими територіями;

системний аналіз і вивчення приміської зони як складного поліфункціонального територіального утворення;

системно-структурний аналіз управління приміськими територіями (розкриває внутрішню організацію системи, спосіб взаємодії компонентів, що її утворюють);

статистичний, порівняльно-географічний методи дослідження територіальної організації продуктивних сил та соціальної інфраструктури приміських зон.

Інформаційну базу дослідження становлять законодавчі та інші нормативно-правові акти, ухвалені відповідними органами державної влади України, статистичні матеріали Одеської державної обласної адміністрації, Одеської обласної ради, Одеської міської ради, розробки вітчизняних та зарубіжних вчених з управління містом, особисті дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в теоретичному обґрунтуванні принципів раціоналізації механізмів управління приміськими зонами великих міст шляхом вирішення низки конкретних наукових завдань, зокрема:

уперше:

обґрунтовано необхідність виокремлення приміських зон великих міст як специфічних об'єктів управління, що потребують інтегрованих, комплексних підходів щодо ефективного узгодження інтересів різнорівневих територіальних громад, різногалузевих відомств і видів господарської діяльності;

- запропоновано модель раціоналізації механізмів управління приміськими зонами великих міст, що враховує специфіку об'єкта, поліфункціональне навантаження, особливості територіальної організації господарського комплексу зазначеної території;

- визначено сутність приміської зони як території спільних управлінських інтересів, що надає можливість обґрунтування механізмів удосконалення форм взаємодії між органами державної влади й органами місцевого самоврядування різних рівнів з метою органічного поєднання загальнодержавних, міських і місцевих інтересів в межах приміської зони великих міст;

- удосконалено методику аналізу функціональної структури та територіальної організації приміської зони великих міст для виявлення її специфічних рис як об'єкта управління;

- поглиблено наукові уявлення про сутність приміської зони великих міст як невід'ємної складової системи розселення, як території інтенсивного господарського використання з максимальним поєднанням господарських функцій та управлінських інтересів;

- дістало подальшого розвитку дослідження системи державного управління та місцевого самоврядування як суб'єктів управління територіями приміської зони.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що низка методологічних та теоретичних положень і висновків є основою для створення нових організаційних форм управління приміськими зонами великих міст, які ґрунтуються на раціональному розподілі та інтеграції повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що сприятиме підвищенню ефективності соціально-економічного розвитку міст та їх приміських зон.

Результати дослідження знайшли практичне впровадження у науково-дослідній і освітянській сферах, зокрема при розробці програми та інструментарію дослідження, які проводилися в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Висновки, концептуальні підходи, що містяться в дисертації, передані для використання у правотворчій роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Окремі наукові положення, висновки, пропозиції можуть слугувати основою для подальших наукових досліджень щодо вдосконалення механізмів управління приміськими зонами, зокрема в розробці проекту адміністративно-територіальної реформи України.

Апробація результатів дисертаційної роботи. Дисертація виконана та обговорена на кафедрі державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в доповідях на наукових конференціях і семінарах, проведених на базі Національної академії державного управління при Президентові України та регіональних інститутів, інших наукових та навчальних закладів, а саме: щорічних науково-практичних конференціях "Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи", (Київ, 1998); “Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними та політичними процесами в регіоні (на прикладі півдня України)”, (Одеса, 1998); “Кадрове супроводження регіональних перетворень”, (Одеса, 2002); “Інституційні перетворення як умова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону” (Одеса, 2003); “Вдосконалення методів та засобів управління регіональним розвитком в умовах зростання економіки України”, (Одеса, 2003); “Актуальні питання соціально-політичного розвитку регіону”, (Одеса, 2003); “Державне регулювання економіки на регіональному рівні: проблеми та шляхи вдосконалення”, (Одеса, 2004); “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації”, (Одеса, 2004); низка семінарів з управління містом (Львів, 1999; Одеса, 2000); круглий стіл “Експертне обговорення проблем територіальної організації влади в Україні”, (Одеса, 2005), міжнародна наукова конференція “Актуальные проблемы управления крупным городом и территориальными сообществами” (Санкт-Петербург, 2005).

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у семи одноосібних публікаціях, із них п'ять - у наукових фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації 208 сторінок, з них - 174 сторінки основного тексту, список використаних джерел містить 205 найменувань на 17 сторінках, з яких 10 іноземними мовами. У роботі наведено 3 додатки на 17 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її значимість, ступінь наукової розробки проблеми, показано зв'язок роботи з напрямками наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, сформульовано гіпотезу, мету і завдання, визначено об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження роботи, відомості про публікації з теми дисертаційної роботи, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи дослідження управління приміською зоною” - подається аналіз зарубіжної і вітчизняної наукової літератури, обґрунтовуються концептуальні підходи щодо розгляду теоретичних, методологічних засад, які обумовлюють вивчення особливостей функціональної структури та територіальної організації приміської зони великих міст, а також визначають місце приміської зони в системі управління, що дає можливість висвітлити ступінь наукової розробки теми, обґрунтувати необхідність переосмислення й розробки теоретичних аспектів дисертації. Визначається загальна методологія дослідження приміської зони великих міст як складного територіального соціально-економічного утворення.

Важливою для розуміння механізмів управління приміською зоною великих міст та їх вдосконалення є наукова література, що стосується: раціональної територіальної організації господарства приміських зон великих міст, комплексного розвитку територій та проблем ефективного управління зазначеним процесом, які досліджувались вітчизняними та зарубіжними науковцями: фахівцями сфери державного управління, географами, дослідниками в галузі територіального планування та проектування. Серед них вітчизняні вчені: В. Бабаєв, В. Бакуменко, В. Вакуленко, А. Голиков, В. Карпенко, Ю. Лебединський, О. Лебединська, П. Луцишин, М. Мальський, П. Надолішній, Н. Нижник, В. Нудельман, С. Писаренко, С. Саханенко, А. Степаненко, О. Топчієв, М. Фащевський, Ю. Шаров та зарубіжні - Л. Авдотін, В. Бабурин, Д. Богорад, В. Глушкова, А. Гранберг, Р.Даманський, Є. Зайцев, І. Ізард, М. Казьмин, В. Селівестров, А. Страментов, Д. Сміт, П. Хагетт, Д. Харвей, Р. Шніпер та ін. Основи концептуального бачення динаміки розвитку міських систем викладені у роботах Ю. Волкова, Г. Гольца, В.Давидовича, К. Дорофєєва, Л. Когана, Є. Коновалова, Г. Лаппо, Е. Лейзеровича, Ю. Липеца, Ю. Медведкова, Е. Перцика, Ю. Пивоварова, А. Субетто, Б. Хорєва, В. Чекмарьова, а також Е. Вольфензона, Ч. Гарриса, Ж. Готманна, Е. Гоуерда, І. Груза, К. Доксиадиса, К. Девіса, Л. Кібла, Г. Чайлда.

Стратегія розвитку приміських зон як територій впливу центрального поселення - міста, що до цього часу використовується в практиці планування та управління приміськими територіями нашої держави, має, на наш погляд, деякі вади. Так, за часів Радянського Союзу значною мірою ігнорувалися об'єктивні процеси урбанізації, закономірності і позитивний світовий досвід у вирішенні проблем розвитку приміських територій великих міст. Панувала так звана концепція “радянської урбанізації”, що надавала беззастережний пріоритет плановому розвитку міст. З часів отримання Україною незалежності, прагнення країни інтегруватися до світового економічного простору призводить до спроб екстраполювати світові моделі розвитку й управління приміськими територіями у вітчизняну практику без врахування історичних, економічних, геополітичних особливостей територій.

На основі вивчення робіт автор робить висновок, що у вітчизняній науці, головним чином, досліджувались механізми міського управління, такими вченими як: В. Бабаєв, В. Борденюк, С. Вобленко, В. Вакуленко, В. Кравченко, А. Кулагін, Ю. Лебединський, М. Орлатий, С. Саханенко. Механізми реалізації стратегічних підходів в муніципальному управлінні розглядаються у працях С. Глазьєва, М. Гринчука, І. Кононенка, Т. Морозової, Ю. Шарова та ін. Але в зазначених дослідженнях поза увагою науковців залишились проблеми управління приміською зоною великих міст.

Взявши за основу визначення раціоналізації, яке надане Г. Атаманчуком, автор робить висновок, що раціоналізація механізмів управління приміською зоною великих міст - процес формування таких взаємозв'язків між суб'єктами й об'єктами управління в межах приміських зон великих міст, які забезпечують соціальну, організаційну та правову обумовленість і ефективність кожного елементу управлінської діяльності, враховують об'єктивні потреби суспільного розвитку та відповідають наявним ресурсним можливостям системи управління.

Раціональне управління будь-якою складною системою неможливе без знання й врахування протиріч в її функціонуванні й розвитку. Це відноситься й до управління такою складною соціально-економічною системою, якою є сучасне утворення місто-приміська зона. Якщо не маємо уявлення про сукупність існуючих проблем зазначеного утворення, неможливо розробити стратегію і тактику управління приміською зоною, збудувати ієрархію цілей управлінської діяльності й оцінити її результативність. При цьому особливо важливо враховувати бачення цього “проблемного поля” як із боку суб'єкта, так і об'єкта управлінської діяльності. Такий підхід надає можливість уникнути одностороннього, суб'єктивного уявлення про проблеми приміської зони, дає їх повну й глибоку “картину”, що є необхідною умовою успішного їх вирішення.

Проведене дослідження дає підстави стверджувати, що навколо міських поселень об'єктивно формується перехідна смуга, в межах якої перетинаються тенденції тяжіння прилеглих територій до них та просторового зростання й розширення міста, яку називають приміською зоною. Для великих міст приміська зона набуває значних просторових масштабів і потребує нестандартних і якісно нових управлінських рішень. На сучасному етапі розвитку нашої країни приміська зона не має правового визначення як територія з чітко окресленими критеріями та межами, а саме це є основою формування ефективної системи управління зазначеною територією. Щодо проекту Закону України “Про територіальний устрій” (2005 р.), то в ньому введене нове поняття “місто-район” та “місто-регіон”. Але критерії цих об'єктів визначені лише за чисельністю громади, а приміська зона ґрунтується на принципах територіальної локалізації взаємодії великого міста та його приміської зони. Тому, поняття “приміська зона” та “місто-регіон” не ідентичні, а доповнюють одне одного. Відсутність нормативно-правового закріплення приміських зон як територій з певними критеріями визначення стала основою для різноманітних підходів до виявлення меж приміської зони.

У роботі визначено складний адміністративний устрій приміської зони, який означає, що в управлінні приміською зоною бере участь значна кількість органів державного управління різного ієрархічного рівня та органів місцевого самоврядування. Вирішення проблеми оптимального адміністративно-територіального ділення та співвідношення повноважень органів управління різного рівня та органів місцевого самоврядування - один з етапів раціоналізації системи управління приміськими зонами.

У розділі охарактеризовано приміську зону як територію інтенсивного господарського використання, яка потребує коригування своєї функціональної структури, тому необхідне комплексне вивчення міста і його приміської зони як складної соціально-економічної системи, в якій просторова форма і соціальний процес безперервно взаємодіють один з одним.

Проведений аналіз показав, що на даний час територіальна організація господарства приміської зони не має чіткої планувальної структури, яка б забезпечувала створення стійкої територіальної соціально-економічної системи приміської зони великих міст. Крім того, вони характеризуються гострою територіальною конкуренцією функцій, що робить надзвичайно відповідальним завдання раціональної просторової організації приміської зони.

На підставі проведеного у розділі аналізу автором конкретизовано напрями дослідження для досягнення поставленої мети:

вивчення специфіки конкретної приміської зони;

виявлення напрямків оптимізації розміщення та розвитку всіх видів діяльності на території приміської зони;

визначення раціонального співвідношення функцій органів виконавчої влади різних рівнів та місцевого самоврядування на основі розподілу та інтеграції їх повноважень.

У другому розділі - “Приміська зона як специфічний об'єкт управління” - обґрунтовується актуальність осмислення основних властивостей приміської зони як специфічного об'єкта управління, зміна яких призводить до зміни параметрів самого об'єкта і впливає на характер взаємодії між об'єктом та суб'єктом управління: просторово-географічні характеристики, форми господарювання.

Проведений аналіз показав, що територіальні структурні елементи приміської зони великого міста представляють собою сукупність складних підсистем (індустрія, сільське господарство, будівництво, транспорт, комунальне господарство, охорона здоров'я, освіта і т.д.), які в межах власних можливостей задовольняють потреби місцевих громад. Тобто, приміська зона великого міста - поліфункціональне соціально-економічне утворення, на території якого розташовані як об'єкти, функціонування яких спрямоване на обслуговування потреб міста, так і об'єкти, що відіграють значну роль у загальнодержавній й навіть міжнародній спеціалізації країни. Проаналізовано також процес формування так званих субцентрів, тобто придбання відносної економічної самостійності містами-супутниками центрального поселення, які відіграють значну роль у функціонуванні приміської зони великих міст, разом з тим є центром формування власного передмістя. Зазначений процес ускладнює структурну організацію системи “місто-приміська зона”.

Приміські зони великих міст відрізняються одна від одної за територією, обсягами виробництва, чисельністю населення, природними ресурсами, кількістю промислових підприємств, але більшість притаманних їм проблем - типові. Тому в даному дисертаційному дослідженні за основу було взято аналіз проблем розвитку та управління приміською зоною м. Одеси.

Зокрема, було виявлено, що головними функціями приміської зони міста, які визначають його господарську спеціалізацію в регіоні та країні, є: зовнішньоекономічні, рекреаційні, сільськогосподарські, промислові, транспортні. Крім того виконуються функції, які спрямовані на задоволення потреб центрального міста: розселенські, санітарно-захисні, розвантажувальні, транспортно-розподільчі, постачальні, екологічні, інфраструктурні.

Тобто, високий рівень господарського використання території приміської зони м. Одеси, з одного боку, та територіальна обмеженість приміських територій (пояснюється приморським розташуванням міста), з іншого, призвели до дуже високої щільності функцій та їх територіальної конкуренції. Відповідно в територіальній організації приміської зони спостерігається розміщення господарських об'єктів, які за сумісністю функцій є конфліктними, що призводить до нераціонального використання природно-ресурсного потенціалу територій.

Це в поєднанні з інтенсивним господарським використанням приміської зони призводить до зіткнення інтересів міста та місцевих територіальних громад. Головним фактором розвитку приміської зони, як і раніше, залишаються інтереси і потреби самого міста. На приміських територіях м. Одеси спостерігається прагнення різних галузей та відомств використовувати приміську зону як інтегральну територіальну інфраструктуру, що має комплекс умов для розвитку багатьох виробництв, і це впливає на прийняття рішень, які далеко не завжди враховують інтереси приміської зони як цілісної системи.

Разом з тим, дослідження показало, що інтенсивне економічне використання приміської зони великих міст призводить до високої територіальної концентрації господарських об'єктів, управління якими, на даний час, віднесені до повноважень різних органів (в залежності від форм власності, галузевої приналежності, територіального розташування тощо). Конкуруюча компетенція органів управління різного рівня, яка призводить до латентного протистояння, а іноді і виникнення управлінських конфліктів, негативно впливає на процес реалізації управлінських рішень (рис. 1).

Рис. 1. Суб'єкти управління приміською зоною великих міст

Таким чином, проведений аналіз надав підстави розглядати приміську зону як територію спільних інтересів багатьох суб'єктів управління, тобто приміська зона - це специфічний об'єкт управління, для якого необхідно вирішувати питання раціонального розселення і розміщення виробництва, ефективного природокористування й охорони навколишнього середовища. За наявної територіальної організації влади в сучасній Україні управління приміськими зонами не має чіткої концепції, і це дає підстави для дослідження принципів удосконалення механізмів управління приміською зоною.

У третьому розділі - “Шляхи вдосконалення управління приміською зоною” - теоретично обґрунтовано принципи раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст, які удосконалюють форми взаємодії між органами державної влади і місцевого самоврядування.

Визначено раціональні механізми управління приміською зоною великих міст як сукупність економічних, фінансових, правових та адміністративно-організаційних методів, що органічно поєднують загальнодержавні, міські і місцеві інтереси на рівні приміської зони, та спрямовані на збалансований розвиток території як приміської зони, так і міста, регіону, та країни в цілому. Для ефективного розвитку приміської зони великих міст дуже важливим є не тільки чіткий розподіл повноважень між органами управління різного рівня, а й їх інтеграція для спільного вирішення проблем збалансованого використання потенціалу зазначених територій.

Тобто, проведений аналіз дає підстави стверджувати, що головною метою раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст є забезпечення сталого функціонування й динамічного розвитку даної території як складної соціально-економічної системи, яка включає такі складові:

соціальну - підвищення рівня та якості життя населення приміської зони;

економічну - забезпечення сталого розвитку економіки міста та його приміської зони;

політичну - забезпечення ефективного управління приміськими територіями;

правову - створення чіткої нормативно-правової бази процесу управління.

У розділі обґрунтовано вимоги, яким мають відповідати механізми управління приміською зоною великих міст:

бути адекватними об'єктивним умовам функціонування і стану розвитку приміської зони великого міста на відповідному часовому етапі;

будуватися на комплексному й системному підходах, які передбачають, що механізми управління будуть охоплювати всі економічні, соціальні та інші процеси й однаково спрацьовувати на всіх рівнях управління (рис. 2).

Крім того, у розділі обґрунтовано, що з метою раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст доцільним є створення нових організаційних форм управління, які мають забезпечити розробку та реалізацію стратегії розвитку системи місто-приміська зона.

Відповідно, функціонування запропонованих механізмів управління приміською зоною великих міст має сприяти вирішенню багатьох завдань:

раціональному розміщенню продуктивних сил і розвитку оптимальної територіальної спеціалізації адміністративно-територіальних одиниць приміської зони;

розвитку міжрайонної інфраструктури;

забезпеченню нормальної життєдіяльності населення міста і самої приміської зони підтримці нормального функціонування центрального поселення.

Діяльність таких організаційних структур може зіткнутися із труднощами, пов'язаними з відсутністю законодавчого оформлення механізмів практичної реалізації прийнятих ними рішень, а також з відсутністю механізмів зв'язку їх діяльності з єдиною системою державного територіального управління. Для організації ефективного функціонування подібних структур, які сприяють більш ефективному територіальному управлінню, необхідно вирішити ряд найважливіших питань: у першу чергу, про статус, порядок формування, відповідальності і підзвітності. Також необхідно нормативно закріпити конкретні механізми взаємодії кожного рівня управління.



Рис. 2. Приміська зона як об'єкт управління: методологічна схема

У розділі запропоновано, що координацію діяльності нових структур має здійснювати асоціативний орган - Координаційна рада, що складатиметься з представників органів державного управління та місцевого самоврядування, які територіально входять до приміської зони. Очолювати раду, на погляд автора, має голова. У разі законодавчого закріплення особливого статусу приміських зон голова може обиратися безпосередньо громадянами, або представницьким органом зі свого складу.

Також встановлено, що основними функціями Координаційної ради мають бути:

створення умов для розвитку господарського комплексу приміської зони як територіальної системи підприємств, організацій і установ з різними формами власності;

координування діяльності суб'єктів господарювання з метою найповнішого задоволення потреб центрального поселення - міста та населення територіальних громад приміської зони.

Координаційна рада повинна мати власну компетенцію, права, повноваження у межах спільних інтересів органів влади, що входять до її складу. Розробка стратегій розвитку приміських зон великих міст має здійснюватися на основі відповідних рішень обласних державних адміністрацій та міських рад, в яких встановлюються терміни розробки, порядок їх фінансування, процедури розгляду та затвердження проекту стратегій розвитку. На виконання цього рішення Координаційна рада може створювати робочі групи із розробки проекту стратегій розвитку приміської зони, які очолюють заступники голів відповідних органів виконавчої влади, затверджують їх склад та порядок роботи. До складу груп слід ввести керівників відповідних управлінь цих органів, голів районних державних адміністрацій, міських голів, представників органів місцевого самоврядування, громадських організацій та об'єктів господарської діяльності.

Крім того, у розділі визначено цілі діяльності асоціативних органів управління (Координаційної ради) територіального утворення місто-приміська зона:

- об'єднання зусиль органів державного управління та місцевого самоврядування у формуванні господарської, соціальної і культурної інтеграції міст та їх приміських територій;

- удосконалення форм взаємодії між органами державної влади й органами місцевого самоврядування;

- здійснення діяльності, спрямованої на вирішення соціальних і господарських проблем територіальних громад утворень місто - приміська зона;

- координація діяльності органів місцевого самоврядування з підвищення ефективності нормотворчої діяльності;

- здійснення інформаційного обміну нормативними актами між органами місцевого самоврядування, які прийняті ними;

- сприяння розвитку прямих та зворотних економічних зв'язків між суб'єктами господарювання приміської зони; а також співробітництву в галузі архітектури, містобудування, організації міського господарства, освіти, охорони здоров'я, навколишнього середовища, культури, туризму, спорту, створення культурно-інформаційних центрів.

Таким чином, створення організаційних форм управління, які враховують характерні властивості приміської зони великих міст як специфічного об'єкта управління, сприятиме координації діяльності органів державного управління й територіальних громад утворення місто-приміська зона для ефективної реалізації їх соціально-економічних інтересів і формуванню умов стабільного розвитку міст та прилеглих територій (приміських зон) в інтересах підвищення життєвого рівня їхнього населення.

Висновки

Проведене в межах дисертаційної роботи дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу, що виділення та аналіз приміської зони великих міст як специфічного об'єкта управління створює основу для обґрунтування принципів раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст та формування нових організаційних структур на основі раціонального розподілу та інтеграції повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, сприятиме підвищенню ефективності соціально-економічного розвитку великих міст та їх приміських зон.

Узагальнення результатів дослідження дозволяє сформулювати низку висновків і рекомендацій, що мають теоретичне й практичне значення.

Приміська зона великих міст - це перехідна смуга, що об'єктивно формується навколо них, в межах якої перетинаються тенденції тяжіння прилеглих територій до центрального поселення та просторового зростання й розширення міста.

Приміська зона як об'єкт управління - це складна система, що складається з підсистем (адміністративних районів, селищних рад, міст обласного підпорядкування), у певному розумінні відособлених одна від одної за характерними рисами, і водночас - взаємозв'язаних загальною метою - забезпеченням потреб міста. В свою чергу, кожен з територіальних елементів приміської зони представляє собою сукупність складних підсистем (індустрія, сільське господарство, будівництво, транспорт, комунальне господарство, охорона здоров'я, освіта і т.п.). Тому, для формування раціональної системи управління необхідне нормативно-правове закріплення приміських зон як виокремлених специфічних об'єктів.

На прикладі Одеси виявлено, що специфічними властивостями приміської зони великих міст, які впливають на характер взаємодії між об'єктом та суб'єктом управління, є:

складна внутрішня структура адміністративно-територіального устрою;

концентрація господарства, яка вимагає розвантаження території, пошуку оптимального поєднання функцій;

концентрація інфраструктури, що потребує формування цілісних систем інфраструктурного обслуговування міста;

поліфункціональність в умовах обмеженості територіальних ресурсів - на території приміської зони розташовані як об'єкти, функціонування яких спрямоване на обслуговування потреб міста, так і об'єкти, що відіграють значну роль у загальнодержавній й навіть міжнародній спеціалізації країни.

висока щільності функцій та їх просторова конкуренція на території приміської зони;

експоненційний характер діяльності, який вимагає ешелонування території та відповідного розподілу й інтеграції управлінських функцій на основі врахування балансу інтересів міста та територіальних громад приміської зони;

високе антропогенно-техногенне навантаження, що потребує екологічного оздоровлення, формування каркасу екологічної безпеки;

накладання інтересів різних рівнів влади та місцевого самоврядування, формування зони спільних управлінських інтересів.

На даний час суб'єктами управління територіями приміської зони великих міст виступають органи виконавчої влади різного рівня та місцевого самоврядування, які представляють інтереси відповідних територіальних громад, що входять до складу приміської зони. Приміська зона великих міст є територією спільних інтересів. Інтенсивне економічне використання приміської зони призвело до високої територіальної концентрації господарських об'єктів, управління якими, на даний час, віднесені до повноважень різних органів (в залежності від форм власності, галузевої приналежності, територіального розташування тощо). На території приміської зони спостерігається прагнення різних галузей та відомств використовувати приміську зону як інтегральну територіальну інфраструктуру, що має комплекс умов для розвитку багатьох виробництв, і це призводить до рішень, які далеко не завжди враховують інтереси приміської зони як цілісної території. Це дає підстави розглядати приміську зону великих міст як територію спільних управлінських інтересів.

Раціоналізація механізмів управління приміською зоною великих міст - це процес формування таких взаємозв'язків між суб'єктами й об'єктами управління в межах приміських зон великих міст, які забезпечують соціальну, організаційну та правову обумовленість і ефективність кожного елементу управлінської діяльності, враховують об'єктивні потреби суспільного розвитку та відповідають наявним ресурсним можливостям системи управління.

Основними принципами раціоналізації механізмів управління приміською зоною великих міст, які обумовлюються її характерними властивостями є:

різноманітність та диверсифікованість організаційної структури, що пронизує систему управління вертикальними та горизонтальними організаційними взаємодіями;

адекватність реальним властивостям і потребам об'єкта управління;

узгодженість цілей управління між собою для уникнення суперечностей, що виникають в результаті поліфункціональності використання приміської зони великих міст.

На основі обґрунтованих принципів запропоновано методологічну схему раціоналізації механізмів управління приміськими зонами великих міст, яка передбачає нові організаційні форми взаємодії органів влади різного рівня на території приміських зон:

спільні робочі органи (консультативні, дорадчі групи, комісії і т.п.) як тимчасові, так і постійнодіючі, що формуються, як правило, на паритетній основі з числа посадових осіб органів виконавчої державної влади і, за узгодженням, з числа виборних посадових осіб місцевого самоврядування;

погоджувальні комісії, створювані на паритетній основі з метою врегулювання розбіжностей, що виникають з питань взаємин територіальних і галузевих органів адміністрації приміської зони, міста й органів місцевого самоврядування.

Організаційним механізмом раціоналізації управління приміською зоною великих міст є створення асоціативного органу - Координаційної ради, який сприятиме управлінню зазначеними територіями на науковій основі з урахуванням об'єктивних потреб суспільного розвитку та забезпечує соціальну, організаційну та правову обумовленість і ефективність кожного елемента управлінської діяльності. Асоціативний орган управління приміською зоною великих міст надає можливість об'єднати зусилля органів державного управління та місцевого самоврядування у формуванні господарської, соціальної і культурної інтеграції міст та прилеглих до них територій, а також удосконалювати форми взаємодії між органами державної влади й органами місцевого самоврядування з метою органічного поєднання загальнодержавних, міських і місцевих інтересів на рівні приміської зони великих міст.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Нагорна І.В. Проблеми раціональної організації території приміської зони // Вісник УАДУ - Київ: УАДУ, 1998. - № 4. - С. 243-250.

Нагорна І.В. Роль органів місцевого самоуправління в процесі економічного розвитку передмістя // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. УАДУ - Одеса: Астропринт, 1999. - № 2. - С. 229-233.

Нагорна І.В. Вплив міграцій на демографічний стан приміських територій Одеси // Проблеми міграції: український інформаційно-аналітичний журнал. - Київ: “МП Леся”, 1999. - № 4 (11). - С. 30-33.

Нагорна І.В. Деякі аспекти розподілу повноважень між центральною владою та органами місцевого самоврядування на регіональному рівні (на прикладі Одеси) // Управління сучасним містом: Науково-інформаційний бюлетень / Загальне керівництво Ю. Наврузова, В. Вакуленка. - Вид-во “Центр економічної освіти”, 1999. - С. 19-23.

Нагорна І.В. Адміністративно-територіальна реформа як чинник підвищення ефективності регіонального управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Одеса: ОФ УАДУ, Оптімум, 2001. - № 7. - С. 141-147.