Оптимізація функцій органів виконавчої влади України: теоретико-методологічні засади

Размещено на http://www.allbest.ru

Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича

23.00.02 - Політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Оптимізація функцій органів виконавчої влади України: теоретико-методологічні засади

Малиновський Валентин Ярославович

Чернівці - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор політичних наук, професор

Пойченко Анатолій Михайлович,

Українська Академія державного

управління при Президентові України,

професор кафедри політології

Офіційні опоненти: доктор політичних наук

Головатий Микола Федорович,

Міжрегіональна академія управління

персоналом, віце-президент

доктор політичних наук

Канцелярук Борис Іванович,

Інститут світової економіки і

міжнародних відносин НАН України,

головний науковий співробітник

Провідна установа - Львівський національний університет імені Івана Франка, кафедра політології

Захист відбудеться 5 липня 2002 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 76.051.03 Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича за адресою: 58012, м.Чернівці, вул. Кафедральна, 2, корп. 14, ауд. 18.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича за адресою: 58012, м.Чернівці, вул. Лесі Українки, 23.

Автореферат розісланий 5 червня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Карпо В.Л.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Однією з найбільш актуальних наукових проблем українського державотворення, що потребує системного аналізу та невідкладного вирішення, є якісне поліпшення організації та функціонування виконавчої влади. Адже загальновизнаною є думка, що саме органи виконавчої влади реалізують найважливіші функції держави. З огляду на це, теоретичне обгрунтування оптимізації функцій управління - ключового чинника ефективного функціонування органів виконавчої влади - набуває особливого значення як з теоретичної, так і з практичної точок зору.

Питання функцій органів виконавчої влади є центральним у теорії політичного управління, або управління політичними процесами, адже управлінські функції фактично визначають діяльність апарату державного управління. Водночас теорія цих функцій досі не була виділена в окремий напрям досліджень в межах політичної науки. Нерозробленість зазначеної наукової проблеми значною мірою стримує проведення функціональної та структурної реформ системи виконавчої влади, позбавляє політико-управлінську діяльність необхідної організуючої спрямованості та ефективності.

Відповідно звернення до проблеми наукового дослідження функцій органів виконавчої влади та пошуку шляхів їх оптимізації є своєчасним. Без її вирішення неможливе ефективне здійснення завдань, що стоять перед виконавчою гілкою влади на сучасному етапі державного будівництва України. Адже йдеться про з'ясування причин неадекватності наділення управлінськими функціями окремих існуючих структур виконавчої влади та про теоретичне осмислення шляхів їх оптимізації. Питання полягає в дослідженні організаційного потенціалу функціонального навантаження виконавчої гілки влади та її окремих органів. Функціональний аспект проблеми є надзвичайно важливим через те, що в ньому зосереджено найбільше потенційних можливостей оптимізації виконавчої влади.

Проведене дослідження сприятиме формуванню самостійної сфери наукового знання - управлінської політології, науково-теоретичному обгрунтуванню оптимізації функцій органів виконавчої влади, що є однією з передумов успішного реформування системи виконавчої влади в рамках проведення адміністративної реформи в Україні. Адже лише за умов фундаментального наукового забезпечення вона буде спроможною на радикальну модернізацію апарату державного управління та перетворення його у дійовий політико-адміністративний механізм. Зважаючи на це, в дисертації домінуючим є розуміння того, що науковий пошук повинен сприяти проведенню узгоджених між собою заходів, спрямованих на створення оптимальної в сучасних умовах системи органів виконавчої влади України та суттєве підвищення ефективності її діяльності.

Тобто значущість запропонованого наукового дослідження як з теоретичної, так і з практичної точок зору, його своєчасність є цілком обгрунтованими.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження взаємопов'язаний із науковою діяльністю Української Академії державного управління при Президентові України. Робота виконувалась у межах комплексного наукового проекту Академії “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації РК0199U002827).

Особливого наукового значення набуває зв'язок дисертаційного дослідження із Стратегією реформування системи державної служби в Україні, затвердженою Указом Президента України від 14 квітня 2000 року № 599/2000, Науковою програмою дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 року № 953 та Заходами на виконання Комплексної програми підготовки державних службовців, затвердженими розпорядженням голови Волинської обласної державної адміністрації від 11 грудня 2000 р. № 639.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є вдосконалення теоретичної і методологічної бази функцій державного управління, теоретичне обгрунтування і розроблення наукових підходів та методів оптимізації функцій органів виконавчої влади на сучасному етапі державотворення України.

Відповідно до поставленої мети сформульовано такі завдання дослідження:

введення до розгляду та проведення теоретико-методологічного аналізу управлінських функцій;

визначення сутності та змісту функцій управління;

визначення особливостей та суттєвих ознак функцій управління;

аналіз взаємозв'язку і співвідношення виконавчої влади і державного управління;

виділення функцій, які здійснюються органами виконавчої влади України у процесі державного управління;

визначення відповідних видів управлінських функцій на основі розроблення підходів до їх класифікації;

аналіз стану реалізації основних функцій державного управління органами виконавчої влади України на сучасному етапі державотворення;

виявлення причин неефективності здійснення управлінських функцій апаратом державного управління;

удосконалення політико-правових засад та моделей ефективного функціонування системи органів виконавчої влади;

створення методологічних основ та комплексу методів і засобів оптимізації управлінських функцій;

формулювання науково обгрунтованих рекомендацій та пропозицій щодо оптимізації управлінських функцій в практиці діяльності органів виконавчої влади.

Об'єкт дослідження - функція управління як теоретичне і практичне явище. виконавча влада державне управління

Предметом дослідження є теоретичні та методологічні засади оптимізації функцій органів виконавчої влади - необхідної умови ефективного здійснення соціально-політичного призначення виконавчої влади на сучасному етапі розвитку Української держави.

Методи дослідження. У процесі дослідження дисертантом використовувалися такі методи: 1) загальні: традиційний, комплексний, історичний, інституційний; 2) логічні: системний (методи функціонального та структурного аналізу), метод аналізу і синтезу, ситуаційний метод; 3) емпіричні методи: аналіз наукових праць, аналіз документальної бази (законів, нормативно-правових актів, управлінських документів тощо), аналіз та узагальнення практичної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що зроблена одна з перших спроб у вітчизняній політичній науці: а) виконання комплексного дослідження засадничої наукової категорії “функція управління” - засадничого чинника формування теорії виконавчої влади - складової частини управлінської політології; б) розробки концептуально-методологічних основ оптимізації функцій органів виконавчої влади України - фундаментальної передумови підвищення ефективності роботи апарату державного управління, модернізації системи виконавчої влади з метою приведення її у відповідність стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.

Розв'язання вказаної наукової проблематики та розробка основних напрямів концептуалізації теорії дали змогу обгрунтувати цілий ряд теоретичних і практичних висновків, положень, рекомендацій та пропозицій, що мають наукову новизну:

визначено функції управління, притаманні органам виконавчої влади;

удосконалено систематизацію (класифікацію) управлінських функцій. Якщо запропонована класифікація видів функцій у науковій літературі зустрічається, то систематизація категорій, з яких вони складаються, сформульована дисертантом уперше;

удосконалено понятійний апарат з проблематики дослідження, зокрема сформульовано дефініції основних понять, що аналізуються в дисертації: “державне управління”, “виконавча влада”, “функція управління”, “механізм виконавчої влади”;

набула подальшого розвитку теорія основних функцій державного управління (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних);

визначено основні причини неефективного здійснення управлінських функцій органами виконавчої влади України в перехідний період;

встановлено структурно-функціональні недоліки у побудові системи органів виконавчої влади;

обгрунтувано стан реалізації функцій управління на всіх рівнях системи виконавчої влади України,

удосконалено методологію розмежування та збалансування функцій та повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

на основі теоретичних і практичних висновків обгрунтовано теоретичні моделі та визначено методологічні підходи до оптимізації управлінських функцій в практиці державного управління;

внесено конкретні пропозиції конституційного та законодавчого характеру, прийняття яких сприятиме оптимізації організаційних структур виконавчої влади;

запропоновано конкретні підходи щодо модернізації існуючих в Україні інститутів публічної влади в рамках здійснення політико-правової реформи;

визначено проблематику в сфері нормативно-правового регламентування політичних та адміністративних функцій виконавчої влади;

визначено пріоритети законодавчої регламентації функцій органів виконавчої влади України, які спрямовані на їх оптимізацію, що передбачає прийняття нових законів та внесення поправок до діючих.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони, по-перше, спрямовані на творчий розвиток теорії виконавчої влади, її подальшу актуалізацію і наближення до потреб сучасної практики державотворення; по-друге, можуть стати основою розробки наукової методики здійснення функціонального аналізу та на її основі проведення відповідних досліджень функцій і повноважень з метою встановлення співвідношень між ресурсами, які виділяються органам виконавчої влади для реалізації їх повноважень, та конкретними результатами їх діяльності; по-третє, можуть стати вагомим фактором оптимізації функцій органів виконавчої влади - ключового чинника підвищення ефективності державного механізму в цілому.

Одержані результати можуть використовуватися при подальшій розробці науково-теоретичної бази управлінської політології, формуванні інших наукових політологічних категорій.

Застосовані в дисертації підходи, сформульовані теоретичні і практичні висновки, пропозиції, рекомендації можуть бути використані в науково-методичній діяльності, при підготовці й підвищенні кваліфікації управлінських кадрів, скласти основу навчально-методичних посібників, підручників, розробки програм, навчальних планів та матеріалів до лекцій, а також надання науково-консультативної допомоги органам виконавчої влади.

Розроблені пропозиції та рекомендації щодо: реформування та оптимізації структури центральних і місцевих органів виконавчої влади; вдосконалення територіальної організації державного управління; взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; дерегуляції та поліпшення надання державних (управлінських) послуг можуть стати складовою частиною програми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні. Структурно-функціональні особливості системи органів виконавчої влади, що в значній мірі визначаються управлінськими функціями, дозволяють розробити методологію визначення ступеню їх впливу на ефективність державного управління. Методологія розмежування політичних та адміністративних функцій дозволяє розробити підходи та методи вдосконалення структури і діяльності Кабінету Міністрів України з метою посилення його ролі в державному механізмі як вищого органу в системі виконавчої влади.

Основні ідеї, що були сформульовані у процесі дисертаційного дослідження, можуть бути використані під час розроблення проектів законодавчих і нормативно-правових актів, передбачених Концепцією адміністративної реформи, Концепцією державної регіональної політики та Стратегією реформування системи державної служби в Україні.

Враховуючи те, що управлінські функції є засадничою складовою процесу державного управління, використання здобутих у ході дисертаційного дослідження результатів позитивно впливатиме на структуру і функціонування всієї системи органів виконавчої влади.

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та розробки даного дисертаційного дослідження, зокрема ті, що визначають його наукову новизну і практичну результативність, одержані дисертантом особисто.

Робота є самостійним дослідженням, містить нові теоретико-методологічні, методичні та практичні наукові знання в сфері управлінської політології. Проведені дослідження дали змогу дисертанту виробити сучасну науково обгрунтовану теоретико-прикладну методологію оптимізації функцій органів виконавчої влади в умовах реформування політичного та економічного устрою України та вирішити поставлені в науковій роботі завдання.

Науково-аналітичні, теоретичні, методологічні, практичні висновки і рекомендації зроблені автором на основі джерелознавчого аналізу, власного практичного досвіду в сфері державного управління, місцевого самоврядування, депутатської діяльності, навчання в Українській Академії державного управлінння при Президентові України, закордонних стажувань і науково-педагогічної діяльності.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження були оприлюднені автором на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” 27-28.05.1999 р. (м.Київ), “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” 30.05.2000 р. (м.Київ), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” 30.05.2001 р. (м.Київ); всеукраїнській науково-теоретичній конференції “Волинь у новітній історії української державності” 9-10.09.1999 р. (м.Луцьк); науково-практичних конференціях: “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування” 31.05.1996 р. (м.Київ), “Актуальні проблеми застосування Конституції України” 23.06.2001 р. (м.Луцьк); українсько-французькому семінарі “Адміністративна реформа в Україні і Франції: порівняльний аспект” 14.10.1997 р. (м.Київ).

Окремі положення дисертаційної роботи запроваджені у навчальному процесі кафедри політології Волинського державного університету ім. Лесі Українки, зокрема пройшли апробацію у процесі розробки навчальних програм та викладання предметів “Виконавчі органи влади”, “Державне управління”, “Місцеве самоврядування”.

Основні результати дисертаційного дослідження, що ввійшли до навчального посібника “Державне управління”, рекомендованого Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів, автором якого є дисертант, використовуються у навчальному процесі у вищих навчальних закладах України, при підготовці фахівців у центрах перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, практичній діяльності державних службовців.

Основні положення дисертації пройшли обговорення на засіданнях кафедри політології Української Академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Результати роботи та основні положення викладені у дванадцяти друкованих працях, у тому числі: одному навчальному посібнику (23,2 др. арк); восьми статтях у фахових наукових журналах; двох статтях у фахових збірниках наукових праць та одній статті у матеріалах науково-практичної конференції. Загальний обсяг опублікованих праць дисертанта складає близько 26,14 др. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів (кожен з яких має внутрішній поділ на підрозділи та висновки), загальних висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного змісту дисертації становить 193 сторінки, повний обсяг 213 сторінок. Рисунків - 3. Використано 253 літературних джерела, у тому числі 7 іноземними мовами.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, розкривається сутність і стан наукової проблеми, викладається зв'язок роботи з науковими програмами та планами, визначаються мета і завдання дослідження, вказуються теоретичне і практичне значення одержаних результатів, їх наукова новизна і ступінь апробації, відзначається особистий внесок дисертанта в їх розробку, вказується обсяг опублікованих автором праць за темою дисертації.

У першому розділі “Функції управління як предмет дослідження” зроблено критичний огляд наукової літератури з проблеми, досліджуються змістовні, структурні та класифікаційні особливості управлінських функцій. Зокрема, соціальна природа функцій державного управління, яка визначає їх найбільш суттєві та загальні ознаки.

Зазначається, що проблема управлінських функцій є однією з найбільш складних, однією з найменш досліджених у науці та недостатньо висвітленою у вітчизняній літературі. У науці також немає єдності поглядів щодо самого поняття “функція управління” та класифікації таких функцій. Можна сказати, що на сьогодні в Україні не існує фундаментальних праць із цієї теми, хоча на сучасному етапі розвитку політико-управлінської науки ряд авторів не залишає спроб розкрити та проаналізувати функціональний зміст державного управління, що є запорукою ефективного впливу органів виконавчої влади на вирішення важливих соціально-економічних проблем держави. Деякі вчені побіжно, у контексті розгляду інших питань, лише торкалися питання функцій управління. Тривалий час сутність управлінської функції розглядалася крізь призму менеджменту, управління бізнесом, юридичної науки. Така орієнтація, що зумовлена переважно об'єктивними факторами, значно звузила зміст функцій управління. Як результат, сьогодні наука не має чіткого концептуального визначення сутності управлінської функції, що ускладнює мету дослідження, в Україні не існує жодної монографічної праці, яка б поставила собі за мету теоретичне обгрунтування оптимізації функцій органів виконавчої влади сучасної держави.

Разом з тим, слід відзначити цілу низку робіт, в яких у тій чи іншій мірі робилися спроби вирішення даної наукової проблеми. Ці розробки носять, як правило, фрагментарний характер, де управлінські функції розглядаються у загальному контексті розв'язання інших теоретичних завдань. Окремі автори вивчали функції управління, що стосувалися лише певних аспектів діяльності політиків, керівників, управлінців, менеджерів тощо. Аналіз літератури, теоретичних і методологічних напрацювань свідчить, що запропонована наукова проблема потребує серйозного осмислення і вивчення.

Результати дослідження функцій управління, викладені у першому розділі, дають підстави для наступних висновків.

1. Дослідження функцій виконавчої влади передбачає найперше виявлення їх соціальної природи, яка виражається в похідності даних функцій від явища більш загального порядку - функцій держави. Якщо у функціях держави виражається зміст її діяльності в цілому, то у функціях органів виконавчої влади лише зміст одного з видів державної діяльності - управлінської (виконавчо-розпорядчої). Через те, що функції виконавчої влади і функції держави співвідносяться між собою як часткове і загальне, характеристика останніх складає основу розуміння функцій управління.

2. Використання положень системного підходу, зокрема функціонального аналізу, як його складової, щодо розгляду функцій управління дозволяє виявити їх базові передумови - життєво необхідні потреби об'єктів управління.

3. Різноманітні та багаточисельні потреби об'єктів зумовлюють цілі управлінської діяльності, що охоплюють окремі групи завдань, яким притаманна відносна самостійність та однорідність. Це дає підстави вважати, що в найбільш узагальненій формі управлінські функції є частинами управлінської діяльності, що спрямовані на забезпечення цих потреб, а тому мають відносну самостійність та однорідність.

4. Виходячи зі схеми: потреби об'єкта цілі (завдання) суб'єкта функції, можна виявити діалектику об'єктивного (потреби, функції) та суб'єктивного (цілі, завдання) в управлінні. Останні реалізуються в управлінській діяльності у формі функцій управління. Отже, виконуючи конкретні функції управління, орган виконавчої влади здійснює притаманні йому завдання. На основі цілей (завдань), що стоять перед апаратом державного управління, можна зробити вичерпний перелік об'єктивно необхідних функцій, адже точно сформувати завдання - це й означає виявити функції органів виконавчої влади. Функції, в свою чергу, складають так звану функціональну модель управління.

5. Функціональний зміст управлінської діяльності дозволяє виявити її спрямованість. Відповідно склад і спрямованість управлінської діяльності є ознаками, що найбільш чітко виражають сутність наукової категорії “функція управління”. У свою чергу, функції розкривають зміст, методи, форми управління, що дозволяє пояснити багато проблем державного управління через управлінські функції.

6. Функції управління реалізуються через управлінські відносини, тобто у процесі цілеспрямованого впливу суб'єкта управління (органу виконавчої влади), наділеного відповідною компетенцією для реалізації юридично встановлених функцій, на об'єкт управління, що має переважно виконавчі обов'язки. Тісну взаємообумовленість функцій управління та управлінських відносин можна вважати суттєвою теоретичною засадою визначення поняття функції. Цей аспект проблеми має велике як методологічне, так і практичне значення, адже дозволяє встановити адекватне співвідношення між суб'єктом і об'єктом управління, не абсолютизуючи роль першого. Виходячи з того, що реалізація функцій управління сьогодні не є односторіннім управлінським впливом суб'єкта на об'єкт управління, слід наголосити на участі останнього у формуванні владного волевиявлення суб'єкта.

7. Функції характеризуються забезпечувальним характером, що грунтується на розумінні визначального значення об'єкта у системі виконавчої влади. В умовах демократичної, правової, соціальної держави політико-адміністративне управління спрямоване на забезпечення прав і свобод людини, високої якості життя громадян, безпеки їхнього існування та надання управлінських послуг. Звідси походить суттєва особливість управлінських функцій - постійна спрямованість на реалізацію життєво важливих потреб об'єкта управління, забезпечення його оптимального стану і розвитку.

8. Функції управління: а) обумовлені цілями (завданнями) управління; б) носять об'єктивний характер; в) є складовими частинами змісту управлінської діяльності; г) є відносно самостійними та однорідними; д) безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади; е) реалізуються в процесі управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта управління); є) спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

9. Функції управління розрізняються між собою за специфічними особливостями, виходячи з цілей та завдань виконавчої влади. Тому цільова спрямованість функцій та характер виконуваних завдань управління є об'єктивною і методологічно обгрунтованою класифікаційною ознакою систематизації управлінських функцій.

10. На основі даного класифікаційного підходу всю різноманітність управлінських функцій можна розподілити в межах єдиної системи на три найбільш загальні види: а) основні; б) загальні; в) допоміжні.

11. У свою чергу, зазначені види складаються з таких категорій:

основні функції - політико-адміністративні, економічні, соціальні, гуманітарні;

загальні функції - стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

допоміжні функції - управління людськими ресурсами, бюджетно-фінансова функція, юридично-судова функція, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю.

12. Значимість класифікації управлінських функцій виявляється у тому, що вона слугує об'єктивною основою для класифікації структурних підрозділів органу виконавчої влади, встановлення їх компетенції, стандартизації, уніфікації елементів управлінського процесу.

У другому розділі “Аналіз стану реалізації основних функцій державного управління органами виконавчої влади України” з метою методологічно правильного обгрунтування шляхів оптимізації управлінських функцій з позицій теорії політичного управління, піддано теоретичному і практичному аналізу існуючу систему виконавчої влади України, а також стан реалізації органами, що входять до цієї системи, основних функцій державного управління.

Зазначається, що існуюча в Україні модель виконавчої влади являє собою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи та має ряд негативних факторів, набутих за роки незалежності. Апарат державного управління виявився нездатним забезпечувати суспільні реформи. Це особливо стосується аналізу політики, розробки стратегії, прийняття політичних і управлінських рішень, формування програм їх реалізації, оцінки результатів на всіх рівнях виконавчої влади. Існуючі адміністративні структури та процедури не завжди відповідають вимогам сьогодення, що не сприяє здійсненню соціально-економічних реформ. Суспільство не задовольняє неефективність уряду та інших органів виконавчої влади, низька якість управлінських послуг, повільність та нерівномірність перетворень. Це призводить до втрати довіри до державної влади, породжує політичну і соціальну напругу в суспільстві, держава втрачає позитивний імідж в очах своїх громадян. Така ситуація в системі органів виконавчої влади не може бути визнана ні нормальною, ні виправданою, тому що створює обстановку невизначеності, невпевненості, дезорганізує її роботу та є чинником політичної нестабільності.

Аналіз організації та функціонування системи виконавчої влади України дав підстави авторові означити основні причини такого стану:

неповна сформованість законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади;

відсутність єдиних підходів до концептуальних засад адміністративної реформи у головних суб'єктів політичного управління (Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів) та законодавчо затвердженої Концепції її проведення;

дуалізм або двоцентровість виконавчої влади з існуючою практикою позасистемного втручання в діяльність її органів інших інституцій;

невідповідність повноважень, встановлених Конституцією, реальному статусу Кабінету Міністрів України;

відсутність конституційно встановлених самостійних владних повноважень у Прем'єр-міністра України і визначення можливих причин його відставки;

“слабкість” політичного статусу Прем'єр-міністра, пов'язана з процедурою його відставки, відсутністю реального впливу на кадрову політику в сфері виконавчої влади, непідпорядкованістю йому частини важливих органів виконавчої влади;

юридична неузгодженість між функціями місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

повільність здійснення процесів децентралізації та деконцентрації функцій та повноважень, чіткого розподілу функцій між центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Разом з тим, слід відзначити позитивні тенденції, характерні для першого етапу адміністративної реформи (1997-2001 рр.). За цей період було структурно реорганізовано та оптимізовано систему центральних органів виконавчої влади, змінено субординацію, впорядковано функції та повноваження її органів. Кабінет Міністрів приступив до виконання притаманних йому функцій: розроблення державної політики та організації її здійснення. Відповідно до цього було реформовано його структуру, реорганізовано апарат, запроваджено нові методи, форми, процедури та стандарти роботи. Важливим кроком щодо оптимізації діяльності Кабінету Міністрів стало запровадження урядових комітетів - якісно нової організаційної форми роботи уряду. Їх функціонування підвищило якість проектів законодавчих актів, прийнятих урядових рішень, сприяло політичній узгодженості рішень, поліпшило координацію зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики. Міністерства поступово перейшли на функціональні засади діяльності, посилилася їх провідна роль як головних суб'єктів розроблення і реалізації державної політики у відповідних секторах державного управління. Посади міністрів віднесено до політичних, саме міністри тепер визначають політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи очолюваних відомств, шляхи досягнення поставлених цілей. Запровадження інституту державних секретарів заклало основи для чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій найвищих посадових осіб держави.

Результати дослідження основних функцій державного управління (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних) дають підстави зробити наступні висновки:

1) основні функції становлять засадничу парадигму діяльності апарату державного управління, адже саме для їх виконання політичною владою й були створені органи виконавчої влади;

2) основні функції є різноманітними, але їх спільною ознакою є забезпечення колективних потреб усього суспільства;

3) з розвитком і вдосконаленням держави як політичної організації суспільства, політичним, економічним і соціальним реформуванням зазнають відповідної трансформації й функції державного управління, що належать до основних;

4) сучасні політичні та соціально-економічні зміни зумовлюють реалізацію цих функцій в принципово нових формах і за допомогою інших, ніж раніше, методів;

5) з метою реалізації основних функцій апаратом державного управління запроваджуються інші (загальні, допоміжні) види функцій.

Дослідження стану реалізації основних функцій державного управління органами виконавчої влади на сучасному етапі державотворення дають змогу наголосити на такому:

По-перше, поліпшення ситуації в країні неможливе без зміцнення законності та правопорядку, утвердження принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав і свобод людини, розбудови правової держави і становлення громадянського суспільства. Досягнення вищезазначених цілей здійснюється шляхом реалізації політико-адміністративних функцій.

По-друге, розвиток і стабільність економіки можливі лише за умови посилення дієздатності держави та її спроможності забезпечити всіма доступними засобами сприятливі та рівноправні умови для всіх суб'єктів господарської діяльності.

По-третє, соціальні функції покликані істотно посилити вплив держави на розвиток соціальної сфери. Адже нехтування нею може не лише дискредитувати ринкові перетворення, а й становитиме потенційну загрозу національній безпеці.

По-четверте, гуманітарні функції, метою яких є підвищення духовно-інтелектуального потенціалу суспільства, спрямовуються на забезпечення високотехнологічної конкурентоспроможності держави, збереження і примноження культурного надбання українського народу.

Отже, виходячи з того, що основні функції є метою діяльності органів виконавчої влади, за рівнем їх реалізації можна судити про ефективність апарату державного управління, а відповідно про дієспроможність державного механізму в цілому. Саме рівень їх здійснення визначає міцність державного організму, демократичність суспільства, а отже, потенційні можливості та силу держави. Через це перед Україною як молодою демократією стоїть непросте завдання оптимізації основних функцій та приведення системи органів виконавчої влади, які їх реалізують, у відповідність із реаліями сучасного суспільного розвитку, національними інтересами та демократичними парадигмами сучасності. Без цього становлення України як демократичної, соціальної, правової держави та її інтеграція до європейського співтовариства будуть украй ускладненими.

Оптимізація основних функцій державного управління дозволить забезпечити основні права і свободи людини, досягти реального економічного зростання, соціальної стабільності, дієвості соціального захисту населення, динамічного підвищення якості життя та добробуту населення шляхом гарантованого широкого доступу до освіти, культури, медичного обслуговування, інших базових послуг, які сприяють формуванню гармонійних відносин у суспільстві.

У третьому розділі “Політико-правове забезпечення оптимізації функцій органів виконавчої влади України” визначено основні підходи щодо оптимізації функцій органів виконавчої влади, які грунтуються на двох ключових факторах її забезпечення - правовій регламентації розподілу функцій в апараті державного управління та структурно-функціональній побудові системи органів виконавчої влади.

У дисертації проаналізовані процеси трансформації управлінських функцій, що виконуються апаратом державного управління, виходячи з модернізації функцій виконавчої влади та зміни ролі, функцій держави в сучасних умовах перехідного періоду та побудови громадянського суспільства. Зокрема, наголошується на тому, що держава виконує функції як політичного, так і неполітичного характеру, але через те, що політика відіграє суттєву роль у визначенні загального курсу і соціальної спрямованості державного управління, останні набувають політичного значення.

Узагальнюючи результати, отримані в ході досліджень процесу зміни ролі, функцій держави та функцій виконавчої влади на нинішньому етапі державотворення та напрямів оптимізації останніх, можна зробити наступні висновки.

1. Процес становлення громадянського суспільства, формування нової парадигми політичного управління в Україні зумовлюють переосмислення місця і ролі держави, яка поступово має трансформуватися в інститут реалізації суспільних інтересів і потреб. Сучасні тенденції соціального розвитку з модернізацією ролі держави в політичній системі та обмеженням її впливу на суспільні відносини вирішальною мірою зумовлюють реформування виконавчої гілки влади, її функцій, а відповідно, й функцій органів виконавчої влади, які теж зазнають адекватних змін.

2. Функціональні зміни апарату державного управління, що визначаються принципово новими парадигмами соціальної організації суспільства, знаходять вираження у поступовій заміні суто адміністративних функцій управління завданнями координаційного, забезпечувального та моніторингового спрямування. Відповідно й функції органів виконавчої влади втрачають характер безпосереднього адміністративно-управлінського впливу, все більше трансформуючись у площину:

організації взаємодії суб'єктів та об'єктів управління;

створення нормативно-правової бази функціонування відповідних підсистем і об'єктів управління;

моніторингу і контролю нормативно встановлених параметрів такої діяльності.

3. Важливим завданням адміністративної реформи, що проходить в Україні, є зміцнення виконавчої влади як одного з ключових важелів посилення дієвості держави. Для поліпшення ефективності виконавчої влади необхідно суттєво вдосконалити організацію та діяльність її органів, оптимізувати їх повноваження та функції. Запорукою вирішення такого завдання є ефективне здійснення системою органів виконавчої влади України наступних функцій:

виконання законів - втілення в життя найважливіших політичних і управлінських рішень;

організаційно-розпорядча діяльність;

участь у законотворчій діяльності - правотворчості;

надання населенню державних (управлінських) послуг.

4. Для вирішення багатьох суттєвих проблем організації виконавчої влади та її правового регулювання науково обгрунтованим є використання функціонального підходу. В основі розвитку державного управління та його організаційних форм лежать суб'єктивні та об'єктивні фактори, впливова роль яких проявляється через функції управління. Тому вирішення питання порядку взаємовідносин, характеру і об'єму повноважень кожного окремого органу виконавчої влади та їх структурних підрозділів, посадових осіб залежить від поставлених перед ними цілей, завдань, їх складності, а також від ролі та місця управлінських функцій. Тому функціональну детермінованість управлінської організаційної структури можна вважати засадничою парадигмою оптимізації функцій конкретних органів виконавчої влади.

5. Початковим етапом раціонального розподілу функцій є правильне, науково обгрунтоване виявлення повного переліку функцій, об'єктивно необхідних органу, його структурним підрозділам, виходячи зі специфіки життєво важливих потреб відповідного об'єкта управління. Нормотворча практика показує, що в більшості випадків регламентація функцій органів виконавчої влади оформлюється у вигляді завдань, що стоять перед ними.

6. Юридичне закріплення функцій управління є необхідною умовою та засобом виникнення такого правового явища як компетенція, яка через закріплення у відповідних правових актах завдань і необхідних для їх виконання повноважень дає можливість установити місце кожного органу в загальній структурі системи виконавчої влади, створити основи їх правової відповідальності. Чітке закріплення в компетенційних актах прав і обов'язків органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб є невід'ємним чинником правового опосередкування їх управлінських функцій. З позицій науково обгрунтованого розподілу функцій управління суттєвою вимогою до їх правової регламентації є забезпечення відповідності між закріпленими за органами виконавчої влади завданнями та повноваженнями. Ефективна реалізація будь-якої функції є неможливою, якщо для виконання відповідних завдань орган виконавчої влади не володіє достатнім об'ємом повноважень.

7. Зміст завдань і повноважень як складових частин функціонального аспекту є, безумовно, первісним елементом відносно організаційної структури, яка має похідний від нього характер. Дана парадигма дає змогу вирішити ключову проблему дисертаційного дослідження - створення теоретико-методологічних засад оптимізації функцій органів виконавчої влади. Їх суттю є розуміння того, що функції визначають структуру органів виконавчої влади, а не навпаки. Тому вибір правильної організаційної структури є визначальним фактором забезпечення оптимального виконання встановлених для органу виконавчої влади функцій.

8. Побудова раціональної організаційної структури виконавчої влади залежить від ряду факторів:

а) необхідності постійної підтримки адекватності структурних форм виконавчої влади функціональному змісту її діяльності, адже не та чи інша побудова робить апарат управління ефективним, а ступінь відповідності його структурних форм правильно встановленим функціям, методам, формам і процедурам, необхідним для успішного здійснення цих функцій;

б) звідси - визначення функцій в якості основного структурноутворюючого фактора системи органів виконавчої влади, адже завдання та цілі управління, диференціюючись у функціях конкретних органів, багато в чому визначають їх кількісний аспект та внутрішню структуру. Отже, управлінські функції слугують основою для побудови організаційної структури апарату державного управління;

в) виходячи з того, що об'єкт управління впливає на структуру через функції, в структурі закріплюється розподіл управлінських функцій відповідно до об'єктивних потреб керованого об'єкта. У той же час, при побудові структури необхідно враховувати внутрішні потреби конкретного органу виконавчої влади у власній самоорганізації, адже він, будучи цілісним утворенням, має певні внутрішні закономірності функціонування та розвитку.

9. Науково обгрунтованим підходом оптимізації функцій органів виконавчої влади є: а) визначення основних цілей (завдань) управління на основі пізнання життєво важливих потреб об'єкта управління; б) грунтуючись на цьому, визначення (встановлення) об'єктивно необхідних функцій управління; в) для їх реалізації формування адекватної організаційної структури управління; г) здійснення раціонального наділення відповідними функціями, що витікають з цілей управлінської діяльності, органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб, окремих службовців.

10. Визначальними чинниками забезпечення оптимізації функцій органів виконавчої влади є:

рівень правової регламентації розподілу функцій в апараті державного управління;

структурно-функціональна побудова системи виконавчої влади, її органів та підрозділів.

Отже, оптимізація функцій органів виконавчої влади може бути успішно зреалізована лише за умови системного забезпечення всіх напрямів удосконалення апарату державного управління, основними з яких є: модернізація методів, форм, стилю роботи на основі демократизації управління, уточнення цілей, поглиблення завдань органів виконавчої влади, спрощення їх структури, оптимізація управлінського апарату при ускладненні об'єму функціональної діяльності. Вирішення цих завдань можливе лише на основі тісного взаємозв'язку функціональних, структурних і технологічних змін у системі виконавчої влади.

ВИСНОВКИ

Дослідження даної дисертаційної теми підсумовано такими концептуальними висновками:

1. Розробка загальної концепції вирішення проблеми дисертаційного дослідження та обгрунтування основних напрямів оптимізації функцій органів виконавчої влади істотно залежить від уточнення та визначення ключових понять наукового дослідження. З огляду на це зазначимо, що поняття “виконавча влада” і “державне управління”, їх співвідношення та взаємозв'язок слід тлумачити наступним чином. Державне управління, будучи політичним явищем у процесі реалізації державної влади, є одним із видів державної діяльності, який здійснюється системою органів виконавчої влади, відповідно ці органи, діючи від імені держави з метою реалізації управлінських функцій, здійснюють державне управління.

2. Беручи за основу чинник об'єктивізму, можна стверджувати, що функції управління на практиці “матеріалізуються” через функціональну спрямованість відповідних органів виконавчої влади, які є засобом конкретизації основних функцій держави у відповідних секторах державного управління. Тому під функціями органів виконавчої влади (апарату державного управління) розуміються функції державного управління - особливого виду державної діяльності, а саме управлінської, що здійснюється виконавчою владою. Адже управління, що є головною сутнісною парадигмою державного управління, складає основний зміст діяльності органів виконавчої влади, а характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави, яка є політичною за своїм характером. При цьому конкретні функції органів виконавчої влади є надзвичайно різноманітними і залежать від специфіки кожного конкретного органу, його місця в управлінській ієрархії, а тому зазначені функції становлять лише їх функціональну основу.

3. Ключовим фактором оптимізації функцій органів виконавчої влади є правильне встановлення конкретних функцій окремим органам, їх структурним підрозділам, державним службовцям. Співвідносність суб'єкта і об'єкта управління управляючій та керованій системам має велике практичне значення для регламентації розподілу функцій в апараті державного управління. При цьому головним критерієм має слугувати зміст і масштаб конкретного керованого об'єкта. Управлінська діяльність завжди нерозривно пов'язана з відповідним об'єктом управління, саме властивості останнього та процесів, що відбуваються в ньому, є головним критерієм встановлення конкретних функцій окремим органам виконавчої влади.

4. Функції управління є основою для формування організаційної структури виконавчої влади. Її вибір залежить від цілей, які виходять з життєвих потреб об'єктів управління. Оскільки вибір мети, тобто призначення організації, завжди потребує перетворення цих намірів на дії, тобто визначення її функцій, то логічна модель розвитку організацій матиме такий вигляд: потреби об'єктів цілі (завдання) головна мета функції структура. Інакше кажучи, слід прагнути до створення такої організаційної структури, яка спроможна оптимально забезпечити виконання визначених для організації функцій. Отже, функціональний підхід є найбільш оптимальним при формуванні організаційних структур виконавчої влади.

5. Організаційно-структурним формам органів виконавчої влади, які впливають на зміст їх діяльності, притаманні свої закономірності. Разом з тим структура кожного органу в значній мірі є індивідуальною, що передбачає різноманітні структурні варіанти при виконанні тієї чи іншої функції. Звідси виникає проблема адекватності структури органу виконавчої влади та встановленого управлінського процесу об'єктивним закономірностям оптимального виконання управлінських функцій. Методологічно правильним підходом до вирішення даної проблеми є класифікація функцій органів виконавчої влади, яка під структурні моделі підводить об'єктивно необхідні види управлінської діяльності. У результаті організаційні структури не підлаштовуються кожен раз під індивідуальні особливості тих чи інших політиків, посадових осіб, а набувають певної стабільності. Класифікація функцій органу виконавчої влади полегшує класифікацію його персоналу, розробку методів і форм здійснення функцій управління.

6. Класифікація функцій управління є основним началом оптимального встановлення компетенції. Визначення оптимальної компетенції органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб, державних службовців є головним фактором забезпечення оптимального виконання функцій, реалізації політико-управлінських рішень та їхньої ефективності. Визначення компетенції, її впливу на здійснення державного управління є важливою науковою і практичною проблемою, яка має перспективу як у науковому, так і в практичному аспектах.

7. Функції органів виконавчої влади та їх розподіл між організаційними структурами виконавчої влади і посадовими особами як по горизонталі, так і по вертикалі, розмежування повноважень кожного органу становлять основу побудови системи сучасної державної служби. Функціональна класифікація системи органів виконавчої влади різних рівнів на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень дозволяє розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та працівниками (штатними посадами). Названий методологічний підхід дозволяє провести класифікацію посад державних службовців в органах виконавчої влади за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади та надання повноважень. Зокрема, на основі зазначеного підходу в системі державної служби виділяють такі типи державних посад: політичні, адміністративні, патронатні.

8. Багатоаспектність функцій та завдань, що здійснюються органами виконавчої влади у різноманітних секторах державного управління, актуалізують необхідність модернізації державної служби. При реформуванні слід виходити з функцій державного управління, розподілу цих функцій між органами виконавчої влади, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень державних службовців. Головною метою даної реформи має бути становлення високоефективного інституту державної служби, що грунтується на законодавчому регламентуванні та визначенні прав і обов'язків державних службовців, розмежуванні й збалансуванні політичних та адміністративних функцій. Важливим завданням є визначення такої кількості посад, що дозволить оптимально виконувати функції, покладені на той чи інший структурний підрозділ, орган виконавчої влади.

9. Виходячи з того, що система органів виконавчої влади України повинна відповідати стандартам демократичної правової держави з соціально ринковою економікою, аналіз функцій та повноважень апарату державного управління стає неодмінним фактором їх оптимізації. Тому функціональне обстеження системи органів виконавчої влади є важливим чинником чіткішого та обгрунтованішого закріплення функцій та повноважень за органами виконавчої влади і на цій основі визначення пріоритетів їх законодавчої регламентації, спрощення системи державного управління, ліквідації її неефективних ланок, запровадження уніфікованих структур апаратів органів виконавчої влади, впорядкування заробітної плати державних службовців. Постійний перегляд структури і функцій органів виконавчої влади, виходячи з актуальних потреб об'єктів управління, є необхідною умовою їх оптимізації, підвищення ефективності праці.

10. Керуючись методом аналізу функціонування систем управління та науково-системної ідеології, що передбачають оптимальне функціонування ієрархічно організованої системи за умови її моноцентричної структурної побудови, коли всі структурні ланки управлінської системи підпорядковані впливу єдиного, а не кількох найвищих владно-організуючих суб'єктів (центрів), підпорядкування Кабінетові Міністрів України всіх без винятку органів виконавчої влади та усунення позасистемних втручань з боку інших зовнішніх елементів чи систем, не передбачених Конституцією України, є необхідними умовами ефективності системи виконавчої влади та оптимізації функцій її органів.

11. Виходячи з принципу розмежування політичних та адміністративних функцій, слід передбачити закріплення за міністерствами - головними (провідними) органами у системі центральних органів виконавчої влади - функцій стратегічного планування, розроблення та впровадження державної політики у визначених сферах діяльності. Необхідно посилити роль міністрів як політичних діячів, на яких покладена функція політичного керівництва певним сектором державного управління. Міністри як члени Кабінету Міністрів у межах наданих повноважень мають визначати політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерств та шляхи досягнення поставлених цілей.