Стримування і противаги в системі поділу влади в Україні (загальнотеоретичні проблеми)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 340.12:342.33

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

СТРИМУВАННЯ І ПРОТИВАГИ В СИСТЕМІ ПОДІЛУ ВЛАДИ В УКРАЇНІ (загальнотеоретичні проблеми)

ЖУК НАТАЛІЯ АНАТОЛІЇВНА

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

Харків - 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Цвік Марко Веніаминович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри теорії держави і права

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович,

Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного права;

- кандидат юридичних наук, професор Бобровник Світлана Василівна,

Київський університет права НАН України, проректор

Провідна установа: Інститут законодавства Верховної Ради України, відділу проблем розвитку національного законодавства, м. Київ

Захист відбудеться 21 червня 2006 р. о 9.30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.02 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70

Автореферат розісланий 19 травня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Гончаренко В.Д.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. За останній час у політико-правовому житті України відбулися масштабні зміни. Прийняття нової редакції Конституції України зумовлює необхідність перегляду теоретичних підходів до позначення характеру взаємовідносин між різними гілками влади у межах дії конституційного принципу поділу влади. Це, у першу чергу, стосується системи стримувань і противаг.

Виникає необхідність теоретичного обґрунтування шляхів забезпечення в нових умовах самостійності гілок влади і шляхів їх співробітництва, ліквідації дисбалансів, що виникають у середині державного механізму, запобігання претензій будь-якої з гілок влади на пріоритет у відносинах із іншими гілками. Актуальним є теоретичне обґрунтування нової системи рівноваги в середині державної влади, зміни ролі політичних партій в системі поділу влади, що пов'язано з виробленням нових підходів до розуміння традиційних державно-правових інститутів.

Очевидно, що потреба у фундаментальних наукових дослідженнях, присвячених механізму забезпечення рівноваги в середині державної влади, актуальна не лише для України. Пошуками джерела такої рівноваги переймаються й у країнах, що мають усталену конституційну систему. Це дозволяє нам говорити про універсальність даної проблеми. Її правильне вирішення має не тільки теоретичне, але й важливе практичне значення - від нього залежить розв'язання ряду інших питань теорії і практики державного будівництва, рівень ефективності і демократичності державної влади, ступінь захищеності прав і основних свобод людини, зокрема, в Україні. Все це зумовлює високу актуальність дисертаційного дослідження теми, що розробляється. В дисертації зроблена спроба внести посильний внесок у вирішення названих питань.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження погоджена з цільовою комплексною програмою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого на 2001-2005 роки “Розвиток прав людини як головна частина розвитку демократичних процесів у правовій соціальній державі Україна” (номер державної реєстрації 0186.0.070866).

Мета і задачі дослідження. Мета - загальна постановка найбільш значущих, таких, що мають вихід у практику, мало досліджених теоретичних проблем, що стосуються державно-правових аспектів стримувань і противаг в системі поділу влади, і спроба намітити шляхи їх вирішення з метою раціоналізації системи стримувань і противаг. Йдеться про спробу запропонувати раціональну, а, отже, ефективну систему стримувань і противаг, яка б відображала потреби розвитку сучасної державності України. Поставленою метою обумовлені наступні задачі:

- обґрунтувати свою точку зору з дискусійних питань вчення про поділ влади;

- уточнити категоріально-понятійний апарат теорії стримувань і противаг;

- розкрити юридичну природу системи стримувань і противаг та її основні функції;

- виявити властиві еволюції системи стримувань і противаг закономірності і суперечності, запропонувати заходи по використанню перших і розв'язанню других;

- спираючись на позитивний світовий досвід по забезпеченню рівноваги між гілками влади, визначити та обґрунтувати відповідні науково-теоретичні та практичні пропозиції і рекомендації по удосконаленню правового регулювання стримувань і противаг в системі поділу влади в Україні.

Об'єктом дослідження є принцип поділу влади, як основа організації та здійснення влади у конституційній демократичній правовій державі, з його особливостями, своєрідністю реалізації на сучасному етапі розвитку державності.

Предметом дослідження є загальнотеоретичні проблеми, що постають у процесі становлення, розвитку та функціонування стримувань і противаг в системі поділу влади, а також шляхи їх вирішення.

Методологічною основою дослідження обраний діалектичний метод наукового пізнання державно-правових процесів і явищ, що дозволяє розглядати їх у розвитку та взаємозв'язку, виявляти найбільш загальні тенденції і закономірності розвитку системи стримувань і противаг між гілками влади у різних політико-правових умовах. Використовуються також спеціальні наукові методи: історичний - при дослідженні генези стримувань і противаг; системно-функціональний - для виявлення ознак системи стримувань і противаг, її призначення в механізмі здійснення державної влади; метод порівняльно-правового аналізу - при дослідженні практики реалізації принципу поділу влади у сучасних демократичних державах; формально-логічний - при аналізі наукових джерел, національного законодавства, судової практики тощо.

Теоретико-концептуальна основа дисертаційного дослідження базується на працях і висновках українських і зарубіжних учених різних історичних періодів у сфері філософії, теорії та історії держави і права, історії політичних та правових учень, конституційного права України і зарубіжних країн, інших галузей наук. Емпіричною основою дослідження є вітчизняне та зарубіжне законодавство, практика Конституційного Суду України, довідкова література, аналітичні і статистичні матеріали.

Наукова новизна отриманих результатів. Дисертація є першим в Україні спеціальним монографічним, заснованим на комплексному підході, дослідженням загальнотеоретичних проблем стримувань і противаг в системі поділу влади, специфіки їх функціонування у сучасних умовах. В ній висуваються нові положення про: ознаки і структуру системи взаємного стримування між гілками влади; основні закономірності розвитку нетрадиційних форм правління; кількість гілок влади; правову природу президентської влади та її місце в системі поділу влади; особливості дії стримувань і противаг під впливом фактору посилення ролі політичних партій; особливості української політичної системи у контексті забезпечення поділу влади тощо.

Наукова новизна даного дослідження полягає у наступних положеннях, які виносяться на захист:

1. Обґрунтовується безпідставність розвинутого у різних джерелах ототожнення або протиставлення систем поділу влади та стримувань і противаг. Якщо поділ влади в цілому забезпечує багатополюсність і деконцентрацію влади, то в основу системи стримувань і противаг покладено ідею взаємовідносин між її гілками. Останні забезпечують відсутність пріоритету однієї з них, саморегулювання, взаємозалежність, взаємодію, взаємостримування, взаємоурівноваження та співробітництво.

2. Доповнений опорний понятійний ряд теорії поділу влади. Сформульовано визначення системи стримувань і противаг як сукупності техніко-юридичних засобів (техніко-правових інститутів), дія яких забезпечує урівноваження, взаємостримування, переборення протиріч та взаємне співробітництво між гілками державної влади. Стримування дозволяють кожній гілці влади впливати на сферу функціонального призначення інших гілок. Противаги, у свою чергу, визначаються як техніко-правові засоби забезпечення рівної значимості (вагомості) гілок влади у різних сферах відправлення державної влади. В цілому, система стримувань і противаг аналізується як багатоаспектне та багатофункціональне явище - засіб підтримання стану рівноваги гілок влади, їх взаємодії та взаємовпливу, механізм розв'язання конфліктів між ними в ім'я їх співробітництва.

3. Доводиться велика роль для ефективної дії системи стримувань і противаг між гілками влади фактору підтримування соціальної рівноваги, яка забезпечується, у першу чергу, збалансованістю представництва різних соціальних верств суспільства в органах державної влади.

4. Вперше обґрунтовується теза, що система стримувань і противаг є основою саморегуляції державної влади. Остання полягає у підтриманні балансу між її гілками шляхом урегулювання виникаючих в ході їх взаємодії протиріч виключно у середині системи поділу влади, не звертаючись до використання зовнішніх механізмів.

5. Доповнений і розширений аналіз ознак системи стримувань і противаг - функціональна спрямованість, поєднання стабільності і динамічності, інституціоналізм, цілісність, самодостатність; і факторів, що впливають на зміст її дії - різні засоби формування гілок влади і терміни їх повноважень; демократичні принципи; спеціальні повноваження гілок влади і строки їх реалізації; конституційно-правова відповідальність; механізми контролю і судового захисту.

6. Обґрунтована багатоваріантність моделей системи стримувань і противаг між гілками влади в залежності від форми правління, форми державного устрою тощо. Вперше формулюються тенденції та закономірності розвитку систем стримувань і противаг в умовах переходу від традиційних до змішаних форм правління, робляться висновки щодо особливості цих процесів у посттоталітарних державах.

7. Вперше науково обґрунтовуються підстави і доцільність надання в умовах парламентсько-президентської республіки політично надпартійному Президенту спеціального статусу четвертої гілки влади.

8. Зроблено висновок про умовний характер численних стверджень про суттєву відміну між “парламентаризмом”, “міністеріалізмом”, “державою суддів”, “державою партій” тощо. У межах державного поділу влади ці терміни не можуть претендувати більше, аніж на намагання підкреслити підвищення активності окремих гілок влади або партій у різних історичних умовах.

9. Обґрунтовуються зміни в системі стримувань і противаг в умовах підвищення ролі партій, простежується трансформація дії ряду конституційних стримувань і противаг між гілками влади. Доводиться, що найбільш сприятливі умови для дієвості і ефективності системи стримувань і противаг забезпечує розділене правління.

10. Аргументується необхідність і своєчасність визнання в Україні опозиції конструктивним елементом поділу влади і механізму дії стримувань і противаг між гілками влади. Підкреслюється особливе значення, якого набуває опозиція в умовах нерозділеного правління у зв'язку із контролем, що здійснюється нею за урядом.

11. Додаткове обґрунтування отримала позиція, що класичний варіант співробітництва законодавчої і виконавчої гілок влади є найбільш характерним для взаємовідносин гілок влади, що складаються у президентській республіці. У сучасному парламентаризмі, навпаки, вищі носії цих двох гілок влади - парламентська більшість та уряд - репрезентують не дві різні волі, які потрібно привести до загального знаменника, а одну волю - правлячої партії або коаліції.

12. Обґрунтовується необхідність посилення гарантій виконання юридичних актів, зокрема, рішень Конституційного Суду України. Доводиться доцільність надання йому повноважень з розгляду і вирішенню справ у зв'язку з невиконанням власних рішень.

Висувається ряд практичних положень та додаткових обґрунтувань з питань щодо удосконалення функціонування системи стримувань і противаг між гілками влади, законодавчого врегулювання цих питань. Підтримується думка про перевагу двопалатної структури Верховної Ради України з метою забезпечення представництва інтересів регіонів. Пропонується надати Верховному Суду України право законодавчої ініціативи; Конституційному Суду України - право перегляду після спливу певного строку справ, що знаходилися у конституційному провадженні, у зв'язку зі зміною обставин справи тощо.

З позицій забезпечення за допомогою системи стримувань і противаг рівноваги гілок влади підтримується і обґрунтовується прийняття Законів “Про Президента України”, “Про порядок виконання рішень Європейського Суду”, “Про нормативно-правові акти України”, “Про парламентську більшість”, “Про опозицію”, про державне регулювання лобізму, про гарантії виконання юридичних актів тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що дослідження спрямоване на подальший розвиток теорії держави і права, поглиблення і втілення в життя знань про стримування і противаги в системі поділу влади. Сформульовані в дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані у науково-дослідницьких цілях - для подальших розробок теорії поділу влади, проблеми забезпечення взаємодії та співробітництва гілок влади, юридичної конфліктології. Чимало з висунутих положень має позитивне значення для правотворчої роботи - як теоретична основа розробки, прийняття та удосконалення нормативно-правових актів України, що регламентують різні аспекти взаємодії гілок державної влади. У навчальному процесі висновки дисертації можуть бути використані при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників із теорії держави і права, конституційному праву України; при викладанні курсу теорії держави і права. У правовиховній роботі дисертація може слугувати матеріалом для проведення роботи по підвищенню рівня правової та політичної культури населення.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи обговорювалися на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого та на наукових конференціях молодих учених.

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки і пропозиції знайшли відображення в трьох статтях і двох тезах виступів, опублікованих у провідних наукових спеціалізованих періодичних виданнях по юридичних науках, затверджених Вищою атестаційною комісією України.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається зі вступу, 3 розділів, які об'єднують сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел (311 найменувань). Загальний об'єм дисертації - 218 сторінок, із яких основного тексту - 190 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, встановлюється об'єкт, предмет і задачі дослідження, характеризується його методологічна і теоретична основи, формулюється ступінь наукової новизни роботи, наукове і практичне значення отриманих результатів, визначається рівень апробації результатів дослідження і наявність публікацій по темі дисертації.

Розділ 1 дисертації “Історія і теорія стримувань і противаг, як необхідних елементів поділу влади” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Методологічні засади дослідження поділу влади і формування в його системі стримувань і противаг” досліджуються історичні корені стримувань і противаг, розвиток і зміна наукових уявлень про суть і зміст поділу влади, встановлюється їх сучасний стан. Аналіз розвитку історії поділу влади на протязі кількох сторіч свідчить про суперечливе розуміння його змісту. Цей принцип недооцінювали і, навпаки, покладали на нього надмірні сподівання. Ідея поділу влади, як засобу її обмеження та самообмеження, розвивалась поступово і набувала найбільш широкого розвитку у зв'язку з потребами демократизації державного і суспільного життя.

Одним із суперечливих моментів в оцінках поділу влади можна вважати підходи щодо визначення місця стримувань і противаг в її системі. Не можна погодитись із спробами ототожнення систем поділу влади і стримувань і противаг, або їх протиставлення. Поняття системи поділу влади є ширшим, аніж поняття системи стримувань і противаг, оскільки остання є складовою першою, ніби-то її підсистемою. Якщо в основу поділу влади покладено ідею багатополюсності та деконцентрації влади, що досягається шляхом її поділу на окремі гілки, то в основу системи стримувань і противаг - ідею взаємовідносин між цими гілками. Вони засновані на відсутності пріоритету однієї з них, саморегулюванні, взаємодії, взаємостримуванні, взаємоурівноваженні та співробітництві.

До концепції поділу влади не можна підходити з суто догматичних позицій. Оцінюючи різні підходи до тлумачення та реалізації поділу влади (щодо кількості гілок влади, системи та характеру їх взаємодії і взаємозалежності тощо), слід виходити з того, що існує певна сукупність ознак, без повної наявності яких не можна вести мову про поділ влади. З цих позицій мають рацію ті вчені, які акцентують на орієнтуючому характері цього принципу, на багатоваріантності поділу влади і різноманітті поєднань стримувань і противаг.

Деякі сучасні положення про поділ влади виглядають, на думку дисертантки, дещо консервативними. Це стосується усталеного уявлення про поділ влади на три гілки, зокрема, в умовах змішаної, парламентсько-президентської форми правління. Реалії здійснення поділу влади при такій формі держави свідчать про виразну тенденцію появи на певному етапі (зокрема, в Україні в світлі нових положень Конституції) президентської гілки. Остання має усі ознаки самостійної гілки влади, а саме - чітке визначення функціонального спрямування діяльності Президента (гарантування Конституції) і форм його правової діяльності, відокремленість від інших гілок влади, незалежність, наявність відповідних повноважень по взаємоурівноваженню, взаємостримуванню і взаємоспівробітництву з усіма іншими гілками. Розв'язання протиріччя між теорією і практикою поділу влади за таких умов може відбуватися у різних напрямах. Одним із них є визнання президентської влади, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою, самостійною гілкою влади.

Підрозділ 1.2. “Система стримувань і противаг: місце в системі поділу влади, поняття, ознаки і зміст” відкриває пункт 1.2.1. “Місце стримувань і противаг в системі поділу влади. Їх цінність та значущість для цієї системи”. Сутність стримувань і противаг проявляється в їх призначенні - спрямованості на упорядкованість відносин між гілками влади. Стримування і противаги зв'язують гілки влади, не дозволяють їм діяти свавільно, безконтрольно та у протилежних напрямах. Передумовою цього є рівність гілок влади і породжена нею можливість їх взаємного урівноваження. На основі аналізу юридичної природи системи стримувань і противаг робиться висновок, що її ключовою категорією є рівновага гілок влади, яка розуміється як встановлення їх правильного співвідношення. Це досягається, насамперед, через забезпечення кожній гілці влади права вирішального голосу у сфері її функціонального призначення. Водночас, ураховуючи необхідність підтримання рівноваги між гілками влади, кожній з них надаються додаткові повноваження, пов'язані з реалізацією можливості впливу на інші гілки влади через вторгнення у сферу їх головної функціональної діяльності.

Систему стримувань і противаг по праву можна вважати правовою основою взаємодії та співпраці гілок влади, єдино допустимою демократичною схемою їх взаємостримування і взаємовпливу, механізмом урегулювання виникаючих між ними протиріч і розв'язання конфліктів тощо. У контексті правової державності особливої уваги заслуговує останній аспект. Можливість певного протистояння між гілками влади є запорукою ухвалення зважених державних рішень, недопущення зловживань владою і встановлення авторитаризму, більш надійного забезпечення недоторканості прав і свобод громадян. Отже, у протилежність доволі поширеній думці про деструктивізм запрограмованої поділом влади конфліктності гілок, цей аспект їх взаємодії, на думку авторки, відзначається своїм позитивним змістом.

Ці особливості системи стримувань і противаг дозволяють розглядати її основою саморегуляції державної влади. Хоча здатність останньої до самообмеження та самодостатності зумовлюється її природою, її суверенністю, проте можливість здійснення такої саморегуляції відбувається саме за допомогою системи стримувань і противаг. Ця система дозволяє виправляти помилки, припущені однією з гілок влади, іншими гілками. Націлюючи гілки влади на компроміс, вона виступає засобом самозбереження державної влади. Механізм стримувань і противаг забезпечує державній владі можливість підтримувати баланс між її складовими, врегульовувати виникаючі в ході їх взаємодії розбіжності без допомоги ззовні.

На основі такої характеристики юридичної природи системи стримувань і противаг у пункті 1.2.2. “Поняття, ознаки і зміст системи стримувань і противаг” формулюється її поняття. Система стримувань і противаг являє собою сукупність техніко-юридичних засобів (техніко-юридичних інститутів), дія яких забезпечує урівноваження, взаємостримування, переборення протиріч та взаємне співробітництво гілок державної влади. Побудова і дія системи стримувань і противаг характеризується такими ознаками, як функціональна спрямованість, поєднання стабільності і динамічності, відповідність суспільним потребам, об'єктивний характер, інституціоналізм, цілісність, узгодженість, самодостатність, саморегуляція. Одна з насущних проблем цієї системи полягає у забезпеченні її повноцінності та достатності, тобто подоланні недостатності або надмірності застосування її складових. Неприпустимо й, щоб засоби, передбачені як противаги, мали потенцію переходу в іншу якість - переваг. Це небезпечне порушенням рівноваги гілок і, як наслідок, можливістю авторитаризації влади.

Аналіз різних підходів до змісту системи взаємного стримування між гілками влади та державної практики приводять до висновку про існування шести основних факторів, що становлять зміст її дії. Такими визнаються: 1. Встановлення різних засобів формування окремих гілок влади, різних термінів їх повноважень; 2. Послідовне проведення у життя демократичних принципів організації і діяльності гілок, що лежать в основі побудови системи поділу влади; 3. Наявність спеціальних повноважень кожної гілки влади, за допомогою яких здійснюється стимулювання або стримування інших гілок для сприяння позитивним і переборення негативних тенденцій державного розвитку; 4. Неухильне дотримання гілками влади встановлених строків можливості (обов'язку) використання ними відповідних повноважень по взаємостримуванню; 5. Здійснення конституційного контролю і судового захисту для забезпечення панування принципу верховенства права у взаємовідносинах між гілками; 6. Встановлення конституційно-правової відповідальності за порушення приписів, що забезпечують ефективну дію системи стримувань і противаг. Усі елементи цієї системи знаходяться у стані безперервної взаємодії між собою. Їх взаємодоповнюваність, взаємозалежність і взаємовплив - форми існування системи поділу влади.

Одним з важливих аспектів феномену стримувань і противаг є їх ефективність, тобто здатність рішення за їх допомогою задач, здійсненню яких вони функціонально призначені. Вирішальним критерієм при цьому є їх якісні показники, тобто дані про одержання очікуваних результатів, реального та активного використання гілками влади відповідних конституційних важелів впливу одна на одну. Такий висновок зроблено, у тому числі, на основі виявленої в ході аналізу практики взаємодії гілок влади в умовах демократичної держави закономірності неспівпадання формального аспекту стримувань і противаг та їх фактичної дії.

Узагальнення існуючих у суспільстві закономірностей розвитку дії системи стримувань і противаг здійснюється у підрозділі 1.3. “Фактори, що визначають специфіку сучасного механізму дії системи стримувань і противаг між гілками влади”. На сучасний механізм стримувань і противаг, що діє у правових формах, впливає ряд сторонніх факторів - політичних (діяльність політичних партій, капіталу і його лобі, державної бюрократії, міждержавних співтовариств), економічних (стан економіки країни), ідеологічних (громадська думка, діяльність засобів масової інформації, менталітет нації, ступінь розвитку політичної і правової культури, особисті якості політичних лідерів) і т.п.

Обґрунтованою є позиція тих учених, які вважають, що найбільші зміни в середині системи поділу влади відбуваються під впливом політичних партій. Такі зміни стають більш відчутнішими у разі формування того, що у літературі прийнято називати “державою партій”, чому сприяє перехід до пропорційної виборчої системи. За таких умов партії стають постійним фактором впливу на механізм взаємодії гілок влади, зумовлюючи певне відхилення від конституційно запрограмованої їх рівноваги, зниження ефективності ряду стримувань і противаг. Особливої уваги заслуговує та закономірність, що у державі партій існують, умовно кажучи, ніби два поділа влади - між гілками влади та між правлячою більшістю та опозицією. Це пояснюється тим значенням опозиції, якого вона набуває у зв'язку з характером і ефективністю контролю, що здійснюється нею за урядом.

Процес лібералізації та демократизації в Україні закономірно супроводжується поглибленням та загостренням соціальних протиріч у середині суспільства. Проблема соціальної рівноваги, як однієї з ключових в системі поділу влади, сьогодні, як ніколи, потребує свого вирішення. Відомо, що навіть найдемократичніша партійна система не гарантує забезпечення соціальної рівноваги, поки певні верстви населення при його загальній значній майновій диференціації не будуть репрезентовані у парламенті. У сучасній Україні, в якій “ліві” партії залишаються достатньо впливовими, небезпека монополізації влади партіями крупного капіталу не є настільки загрозливою, як це сталося, наприклад, у США. До того ж характерні риси вітчизняної політичної системи - багатопартійність, біполярність, слаба структурованість партій, необхідність створення коаліцій - всупереч поширеній думці, насправді мають певне позитивне значення. Ці особливості заважають одній партії (або партійній еліті) зосередити у своїх руках надмірні можливості, що впливатимуть на конституційне співвідношення гілок влади.

Загалом, встановлення виняткової залежності усіх органів державної влади від політичних партій позначається, насамперед, позаконституційним перерозподілом влади. Це відбувається внаслідок перенесення центру прийняття державних рішень із власне органів державної влади до партійних структур. За таких умов актуальним стає пошук засобів зменшення надмірного впливу партій на механізм здійснення державної влади. Цьому сприятиме підйом альтернативних рухів, зростання впливу справжнього громадського лобі, позапартійність позиції державної бюрократії, деполітизація президентської влади тощо.

Розділ 2 “Стримування і противаги між законодавчою, президентською і виконавчою гілками влади в умовах традиційних і змішаних форм правління” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади” висвітлюються найбільш загальні, дискусійні та актуальні, у тому числі, в світлі набуття чинності новою редакцією Конституції України, проблеми взаємодії гілок влади у контексті забезпечення їх рівноваги.

Характерна “хвороба” більшості сучасних демократичних держав - одноразове посилення виконавчої і послаблення парламентської влади. Вона відзначається як загальними, властивими усім формам правління, політико-правовими закономірностями (як то - зниження ефективності ряду конституційних стримувань і противаг в умовах неподіленого правління), так і такими, що притаманні окремим формам правління. У державах із змішаною формою корені порушення рівноваги гілок на користь виконавчої лежать, насамперед, у такій конструкції влади, коли Президент, який формально не входить до тріади влад і виконує особливу функцію (гаранта Конституції, як в Україні, або арбітра нації, як у Франції), функціонально пов'язаний із виконавчою гілкою влади.

За таких умов із особливою гостротою постають проблеми відсутності природного зв'язку між парламентською більшістю і урядом; легітимності уряду та неповної його самостійності; надмірного посилення влади президента тощо. Потреба в усуненні цих перешкод належному розвитку поділу влади в умовах проголошення курсу на поглиблення парламентарних засад неминуче призводить, як це і сталося в Україні, до звільнення президента від виконання функцій виконавчого характеру; встановлення за допомогою стримувань і противаг постійного зв'язку між парламентською коаліцією та урядом, насамперед, у питаннях формування останнього, їх взаємної відповідальності; забезпечення незалежності уряду від президента у сфері виконавчої влади; визнання вирішальної ролі прем'єра у формуванні поточної урядової політики.

Логічним кроком на шляху удосконалення системи стримувань і противаг між гілками влади в Україні мало би стати проголошення принципу безпартійності Президента. Партійність президента - це завжди можливість домінуючого впливу однієї або декількох партій на зміст його діяльності. Враховуючи ж особливості вітчизняної системи стримувань і противаг, змодельованої таким чином, що саме у Президента зосереджені найважливіші важелі впливу на усі гілки влади, підкорення цього інституту партійним настановам не є позитивним. Краще було б, якби політичною базою всенародно обраного Президента була б не партія, а громадський рух, що примирює політичні сили.

Викладені у цьому підрозділі положення деталізуються по різних напрямах державної діяльності у підрозділі 2.2. “Стримування і противаги між законодавчою, президентською і виконавчою гілками влади в окремих сферах їх взаємодії”. Аналіз світового досвіду у цьому напрямку підводить авторку до висновку, що незалежно від форми правління та форми державного устрою, система стримувань і противаг між гілками влади має бути побудована таким чином, щоб парламенту було забезпечено право вирішального голосу у сферах здійснення установчої влади, законодавства, державного бюджету, зовнішньої політики і національної безпеки, контролю за виконавчою владою. За таких умов президенту та уряду має бути надана можливість внесення до парламенту будь-яких ініціатив із цих питань згідно з їх компетенцією.

Здійснюючи на основі узагальнення світової теорії і практики взаємодії гілок влади аналіз вітчизняної конституційної системи стримувань і противаг, дисертантка дійшла висновку, що з точки зору забезпечення рівноваги гілок влади вона має певні переваги перед аналогічними системами ряду розвинутих європейських держав. Так, на відміну від деяких інших країн, вирішення долі Верховної Ради України не поставлено у залежність від сваволі уряду і Президента, а умови її розпуску спрямовані, перш за все, на забезпечення стабільності державної влади, безперервності її здійснення. Парламенту забезпечена автономія у питаннях визначення своєї організації, правил процедури і фінансування. Важливо, що сфера закону, депутатська ініціатива і права комітетів парламенту не піддалися усіканню, а інститут делегованого законодавства застосовувався в обмеженій сфері та супроводжувався пильним контролем. Нарешті, законодавчій і президентській гілкам надані рівнозначні важелі впливу щодо судової влади.

Деякі інші елементи вітчизняної системи взаємного стримування між гілками влади потребують удосконалення. Так, в одних випадках, стримувань і противаг, встановлених у 1996 році, було недостатньо для забезпечення належної рівноваги гілок влади. Натомість в інших випадках конституційно запрограмована рівновага гілок була порушена внаслідок недотримання окремими гілками своїх конституційних обов'язків (Президентом, зокрема, порушувались встановлені строки при використанні права вето і під час підписання законів, прийнятих у результаті подолання вето), існували випадки зловживання гілками влади своїми конституційними повноваженнями. Раціоналізація системи стримувань і противаг відбулася в ході конституційної реформи, яка може бути орієнтиром для подальшого розвитку цієї системи.

У підрозділі 2.3. “Значення парламентського контролю для удосконалення діяльності уряду і Президента України” аналізуються передбачені Конституцією України інститути парламентського контролю, у тому числі, право парламенту на розслідування, на слухання по питанням до уряду тощо. Окрема увага приділяється проблемі здійснення контролю за президентом у разі, якщо він зосередив важливі дискреційні повноваження, але не є обтяженим політичною відповідальністю за свої рішення.

Критеріями оцінки ефективності, тобто придатності тих або інших форм парламентського контролю для системи стримувань і противаг є реальне забезпечення їх використання, зокрема, у критичних випадках, і неминучість настання у разі потреби відповідних, негативних для підконтрольних суб'єктів, наслідків. У відповідності з таким підходом актуальною в Україні є подальша раціоналізація системи парламентського контролю. Це може відбуватися шляхом підвищення рівня законодавчого забезпечення передбачених Конституцією його інститутів; удосконалення їх механізмів; реформування окремих інститутів контролю, зокрема, імпічменту Президенту, у відповідності зі світовими демократичними стандартами; визнання певних інститутів парламентського контролю, як то - депутатського запиту до Президента, конструктивним елементом системи стримувань і противаг тощо.

Усі засоби парламентського контролю призначені для того, щоб тримати його членів у курсі щодо діяльності виконавчої влади. В Україні, як і у ряді демократичних держав, відчувається потреба у подоланні негативної тенденції приховування інформації. Загроза зловживань владою, зниження демократичності, виникнення конфліктів між гілками влади є неминучими у разі існування яких-небудь неконституційних “привілеїв” виконавчої влади у сфері інформації, її права на секретність, або у разі обмеження прав інших гілок на отримання інформації. У зв'язку із цим постає ряд питань щодо засобів запобігання приховуванню державними органами інформації, яка має суспільну значущість; надання владою преференцій певним витокам інформації; ліквідації або звуження застосування грифу “секретно”; неприпустимості повільності у створенні громадських каналів телебачення тощо.

У розділі 3 “Місце і роль судової влади в системі стримувань і противаг між гілками влади” розглядаються питання форм і методів впливу судової влади в цілях підтримання рівноваги між гілками влади. В умовах правової державності судова влада стоїть на варті права і правопорядку, а як один із елементів системи поділу влади вона є невід'ємною складовою механізму саморегуляції державної влади.

Наріжним аспектом проблеми є визнання незалежного, самостійного і рівноправного значення суду по відношенню до інших гілок влади. Це вимагає, щоб судова влада мала відповідні засоби стримування інших гілок у всіх сферах та напрямах їх діяльності. Не менш важливо, щоб вона мала правові можливості розв'язання конфліктів між ними, зокрема, у питаннях щодо меж їх компетенції, делегації повноважень тощо. У цих випадках інститут конституційного контролю покликаний компенсувати недостатність повноважень інших гілок при необхідності поновлення порушеного ними балансу влади.

В силу того, що судова функція є найменш політизованою, суд може розглядатися як найбільш стійкий елемент поділу влади. Водночас деполітизованість судової влади не заважає їй відігравати певну політичну роль. Це, між іншим, проявляється в ухваленні Конституційним Судом рішень, які мають реальне політичне значення. Відокремленості судової влади сприяє недопущення її підкорення будь-якій з гілок влади; неприпустимість судової правотворчості; встановлення меж конституційної перевірки; заборона порушення конституційного провадження за ініціативою Суду; діяльність судової влади на засадах суддівського самообмеження, зокрема, щодо заперечення доктрини так званої “політичної доцільності”. В діяльності судової влади України особливого значення набуває підвищення ролі прецеденту права і прецеденту тлумачення тощо.

У контексті вимоги забезпечення незалежності судової влади особливу увагу на себе звертає проблема боротьби з тиском на суд - фінансовим, політичним та ін., - не сумісним із принципом поділу влади. Заслуговує засудження використання іншими гілками влади своїх конституційних повноважень у сфері державного бюджету з метою погіршання матеріального забезпечення суду; публічні висловлювання посадовців держави щодо того, яке рішення вони очікують від суду у конкретній справі. За умов реалізації усіх гарантій незалежності суду такі і подібні їм негативні явища можуть бути повною мірою переборені.

Не може не викликати негативної реакції й невиконання іншими гілками влади судових рішень. Гострота цієї проблеми в Україні є безумовною. Недостатньо ефективно працює державна виконавча служба. Без належної уваги залишаються прецеденти ігнорування адресатами судових рішень своїх обов'язків щодо їх виконання. Відсутній механізм забезпечення виконання рішень Конституційного Суду. Існує проблема безкарного недотримання посадовими особами держави приписів Конституції. Для підвищення ефективності дії всієї системи стримувань і противаг між гілками влади необхідним є встановлення відповідних процедур судового розгляду звернень уповноважених суб'єктів щодо бездіяльності або неналежної діяльності органів державної влади по виконанню приписів Конституції України.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у встановленні з позицій сучасного рівня розвитку теорії держави і права основних закономірностей виникнення, розвитку та функціонування стримувань і противаг в системі поділу влади, перспектив подальшої еволюції їх системи, раціоналізації механізму їх дії в умовах сучасної демократичної держави. Серед висновків виділяються наступні:

1. Ідея взаємного стримування між гілками влади має багатовікову історію. Згадки про неї ми спостерігаємо зі стародавніх часів (Полібій, Н. Макіавеллі та ін.), а доктринальне обґрунтування цього принципу знаходимо у Дж. Локка і Ш.-Л. Монтеск'є. Цінність американської доктрини поділу влади у цьому аспекті полягає у деталізації і конституційній легалізації стрункої системи взаємного стримування і контролю між гілками влади.

2. Застосування принципу поділу влади є історично обумовленим і закономірним результатом розвитку демократичної державності. Відхід від суто догматичного розуміння принципу поділу влади висунув на передній план проблему встановлення природи і змісту механізму, що забезпечує координацію дій усіх гілок державної влади, їх взаємодію і конструктивне співробітництво з метою досягнення поставлених перед державою задач на благо суспільства.

3. Система стримувань і противаг між гілками влади є комплексним, багатоаспектним і багатофункціональним державно-правовим феноменом. Вплив стримувань і противаг на державну владу здійснюється по різних напрямах: встановлення та підтримання рівноваги між гілками; забезпечення їх взаємодії на базі конструктивної співпраці; здійснення виховно-стимулюючого впливу на гілки влади; перешкоджання трансформації політико-правових конфліктів між ними у кризи, що загрожують конституційному ладу; забезпечення спадкоємності влади і усталеності політичної системи. Система стримувань і противаг є основою саморегуляції державної влади.

4. Поділ засобів, які забезпечують взаємоурівноваження та взаємостримування гілок влади, на стримування і противаги, є досить умовним. Противаги часто фактично схожі зі стримуваннями як по характеру, так і за умовами застосування. Водночас їх розмежування є у деяких випадках доцільним. Головну роль в урівноваженні гілок влади відіграють стримування, тобто техніко-правові засоби, що дозволяють кожній гілці впливати на сферу функціонального призначення інших гілок. Противаги, у свою чергу, покликані забезпечити максимально рівну значущість гілок у різних сферах відправлення державної влади.

5. Інститути, що охоплюються системою стримувань і противаг, є самостійними структурними або функціональними елементами державної влади, оформленими у правовому або організаційному відношенні, і спрямованими на забезпечення функціонування цієї системи. Їх основними ознаками є відносна відокремленість, можливість самостійного застосування і, водночас, єдність із іншими елементами цієї системи, наявність стійких зв'язків із демократичними принципами.

6. Система стримувань і противаг, як невід'ємна складова системи поділу влади, є, передусім, характеристикою юридичних аспектів здійснення державної влади. Тому оптимальним є її правовий вираз, у першу чергу, у Конституції. Використання інших джерел права (політичних угод, звичаїв) як правової основи взаємостримування та взаємоурівноваження між гілками влади в Україні є передчасним.

7. На сучасний механізм стримувань і противаг, що діє у правових формах, впливає ряд сторонніх факторів - політичних, економічних, ідеологічних і т.п. Капітальний вплив на фактичний поділ влади здійснюють політичні партії. На системі стримувань і противаг це позначається певною трансформацією механізму дії ряду її інститутів. Найбільш сприятливі умови для попередження послаблення їх дієвості та ефективності складаються в умовах розділеного правління, яке є ймовірним у президентстві та напівпрезидентстві.

8. Система стримувань і противаг постійно знаходиться у процесі еволюції, пристосовування до нових умов функціонування. Основними закономірностями її розвитку є постійне оновлення і удосконалення її інститутів; підвищення її ролі і значення в механізмі здійснення державної влади; посилення правової забезпеченості взаємодії гілок влади; удосконалення використання людського фактору тощо.

9. Ці процеси є найбільш інтенсивними на етапах переходу від однієї до іншої форми правління. Перехід від традиційних до змішаних форм ми спостерігаємо у державах, що знаходяться на зламі формацій, зокрема, у посттоталітарних державах. Встановлення у переважній більшості з останніх саме змішаної форми правління було зумовлено потребою поєднання демократизації державної влади зі збереженням у певній мірі авторитарних тенденцій.

10. Змішана форма правління, встановлена, зокрема, у Франції, у більшості колишніх країн СРСР, як результат певного компромісу, не відрізняється стійкістю, яка притаманна традиційним формам правління. Головною тенденцією її розвитку є тяжіння до перетворення в одну з них. Це позначається на зміні системи стримувань і противаг між гілками шляхом введення додаткових їх елементів, притаманних президентській або парламентській (як це сталося зараз в Україні) формі правління.

11. За новою редакцією Конституції України президентська влада має усі ознаки самостійної гілки влади. Особлива функціональна спрямованість діяльності Президента визначається його статусом вищої посадової особи держави - її глави і, головне, гаранта Конституції. Останнє полягає не у необхідності виконання ним спеціальних повноважень контрольного характеру, а у можливості спілкування з усіма гілками з широкого кола питань, виявлення ним ініціативи у зв'язку із тими або іншими політичними подіями. Заради запобігання переваги Президента над урядом, у тому числі, через партійну дисципліну, Президенту було б доцільно діяти на надпартійних засадах.

12. У будь-якій державі рівновага гілок влади може бути забезпечена, якщо система стримувань і противаг побудована таким чином, щоб: парламенту було забезпечено право вирішального голосу у сферах здійснення установчої влади, законодавства, державного бюджету, зовнішньої політики і національної безпеки, контролю за виконавчою владою; урядові - у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності; судовій владі - у сфері правосуддя і здійснення конституційного контролю.

13. Здійснена в Україні конституційна реформа, безумовно, має прогресивний характер, оскільки спрямована на подальшу демократизацію державної влади, підвищення ефективності системи її поділу. Позитивними можна вважати її положення щодо: удосконалення механізмів стримування між гілками при здійсненні установчої влади, у законодавстві та підзаконній правотворчості, при формуванні органів державної влади, зокрема, уряду; моделі розпуску парламенту; звільнення Президента від виконання ряду функцій виконавчого характеру; означення ролі політичних партій як постійного фактору впливу на механізм здійснення державної влади.

З іншого боку, ряд позитивних рекомендацій, напрацьованих світовим досвідом, реформою не були враховані. Це стосується, зокрема, введення другої палати парламенту, уточнення порядку використання права вето на закони тощо. Зауваження громадськості викликав і запропонований реформою варіант виборчої системи. Поряд із властивими їй позитивними рисами, вона ускладнює контакти виборців із депутатами, створює умови для фактичної переваги у депутатському корпусі представників партійної та столичної еліти.

Список опублікованих праць за темою дисертації:

1. Жук Н.А. Система стримувань і противаг у державному апараті: витоки та основний зміст // Вісник Академії правових наук України. - 2003. - № 4 (35). - С. 52-62.

2. Жук Н.А. Роль політичних партій у здійсненні принципу поділу влади // Вісник Академії правових наук України. - 2004. - № 2 (37). - С. 46-54.

3. Жук Н.А. Про конституційне реформування влади // Вісник Академії правових наук України. - 2005. - № 3 (42). - С. 76-83.

4. Жук Н.А. Деякі питання взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади в Україні // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наукових праць / Гол. ред. Ю.П. Битяк. - Харків: Право, 2006. - № 11. - С. 238-240.

5. Жук Н.А. Складові системи стримувань і противаг між гілками державної влади // Актуальні проблеми правознавства: Тези доповідей і наукових повідомлень учасників наукової конференції молодих учених та здобувачів / За заг. ред. проф. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - С. 41-42.

АНОТАЦІЯ

Жук Н.А. Стримування і противаги в системі поділу влади в Україні (загальнотеоретичні проблеми). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2006.

У дисертації досліджується комплекс загальнотеоретичних проблем, пов'язаних із виникненням, розвитком, функціонуванням стримувань і противаг в системі поділу влади. Сформульовані поняття, що входять в опорно-категоріальний апарат теорії стримувань і противаг. Встановлені ознаки та зміст системи взаємного стримування між гілками влади. Досліджені фактори, що обумовлюють специфіку дії стримувань і противаг. Виявлені закономірності розвитку систем поділу влади за умов різних форм правління. Сформульовані пропозиції щодо удосконалення системи забезпечення рівноваги між гілками влади в Україні.

Ключові слова: стримування, противаги, поділ влади, рівновага (урівноваження) гілок влади, баланс влади, саморегуляція, деконцентрація, взаємостримування, співробітництво, конфлікт.

поділ влада стримування

АННОТАЦИЯ

Жук Н.А. Сдержки и противовесы в системе разделения власти в Украине (общетеоретические проблемы). - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2006.

В диссертации исследуется комплекс общетеоретических проблем, связанных с возникновением, развитием, функционированием сдержек и противовесов в системе разделения власти. Система сдержек и противовесов рассматривается как многоаспектное и многофункциональное явление - способ поддержания равновесия между ветвями, правовая схема их взаимодействия, взаимоуравновешивания и взаимовлияния, механизм разрешения конфликтов между ними во имя их сотрудничества. Впервые обосновывается тезис, что эта система является основой саморегуляции государственной власти.

Конструируются дефиниции понятий, входящих в опорно-категориальный аппарат теории сдержек и противовесов, в частности, “системы сдержек и противовесов” и, отдельно, “сдержек” и “противовесов”, вскрывается их юридическая природа. Определяются и исследуются основные признаки системы сдержек и противовесов и факторы, составляющие содержание ее действия - разные способы формирования ветвей власти и сроки их полномочий; демократические принципы; специальные полномочия ветвей власти и сроки их реализации; конституционно-правовая ответственность; механизмы контроля и судебной защиты. Делается вывод о целесообразности предоставления Конституционному Суду полномочий по рассмотрению дел о неисполнении должностными лицами государства предписаний Конституции и его собственных решений.

Обосновывается многовариантность моделей систем сдержек и противовесов. На основе сравнительного анализа основных тенденций и закономерностей развития систем разделения власти в условиях разных форм правления делается вывод, что смешанная форма правления не отличается устойчивостью, присущей традиционным формам. Главной тенденцией ее развития является тяготение к преобразованию в одну из них. При определенных условиях ее развития целесообразным является предоставление политически надпартийному Президенту специального статуса четвертой ветви власти.

Особое внимание уделяется исследованию факторов, обуславливающих специфику действия конституционных сдержек и противовесов в условиях современного демократического государства. Освещаются риски для демократии, связанные с необеспечением социального равновесия, с чрезмерным влиянием партий на механизм осуществления государственной власти. Предлагаются пути уменьшения негативного влияния этих факторов на систему разделения власти.

Дается характеристика системы обеспечения равновесия между ветвями власти в традиционных и смешанных формах правления по разным направлениям их взаимосдерживания. Выявлены основные закономерности нарушения равновесия между ветвями власти и условия его восстановления. Отдельно исследовано место и роль судебной власти в системе сдержек и противовесов, основные формы и методы ее влияния в целях поддержания равновесия между ветвями власти.