Методологічні засади оцінки та підвищення ефективності діяльності органів влади як публічних організацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

УДК 35.071.2

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ОЦІНКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ ЯК ПУБЛІЧНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

ДЗЮНДЗЮК ВЯЧЕСЛАВ БОРИСОВИЧ

Донецьк - 2006

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків).

Науковий консультант - доктор економічних наук, професор Одінцова Галина Сергіївна, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та менеджменту

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Біла Світлана Олексіївна, Інститут економіки та прогнозування НАН України (м. Київ), провідний науковий співробітник відділу економічної історії;

доктор наук з державного управління, доцент Мартиненко Василь Миколайович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), завідувач кафедри державної кадрової політики;

доктор соціологічних наук, доцент Чернецький Юрій Олександрович, Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна Міністерства освіти і науки України (м. Харків), завідувач-професор кафедри міжнародної економіки.

Провідна установа - Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління” (м. Запоріжжя), кафедра державного управління та адміністративного менеджменту.

Захист дисертації відбудеться 16 травня 2006 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б.Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий “ 14 ” квітня 2006 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.С. Клейнер

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Впровадження нових моделей взаємовідносин органів влади зі громадянами значно актуалізує проблему підвищення ефективності діяльності органів влади як публічних організацій. Перші спроби теоретично вирішити проблему організаційної ефективності знаходять відображення у працях Ф. Тейлора, Г. Ганта, Ф. Гілберта, Р. Шелтона, А. Файоля, що займалися проблемами організації праці і пошуком методів підвищення її ефективності та відокремили управлінську працю від інших форм діяльності. Вагомий внесок у їх вирішення вніс і М. Вебер, який розробив модель “ідеальної бюрократії”, що тривалий час вважалася найефективнішою формою організації. Значна заслуга у вирішенні питання організації ефективної взаємодії між керуючими і керованими належить Е. Мейо, який за допомогою емпіричних досліджень довів, що соціальні дії індивідів мотивуються не тільки економічними факторами. Подальший розвиток ці ідеї отримали в працях А. Маслоу, що розробив теорію ієрархії людських потреб, а також К. Левіна і Ф. Фідлера, які запропонували теорію ефективного лідерства, засновану на різноманітних засобах управлінських впливів керівника на підлеглих.

Ґрунтуючись на досягненнях вищезгаданих вчених, у середині двадцятого століття П. Друкером в окрему наукову дисципліну був виділений менеджмент, в якому питання ефективності займають центральне місце, однак розглядаються переважно в економічному ракурсі.

У сімдесятих і на початку вісімдесятих років двадцятого століття Д. Екманом, Е. Квейдом, Г. Саймоном і деякими іншими вченими була здійснена спроба відмовитися від загальних принципів організації управління. На основі системного, ситуаційного підходів і кібернетики ними були розроблені моделі підвищення ефективності діяльності організацій, які враховують різні ситуації і фактори (політичні, економічні, культурні й інші).

Але найбільш актуальною проблема організаційної ефективності, і особливо стосовно публічних організацій, стала в останні двадцять років. Це пояснюється тим, що, як зазначають експерти Світового Банку, їхня висока ефективність впливає на поліпшення стандартів життя в країні і соціополітичну стабільність. А в огляді Організації економічного співробітництва і розвитку відзначено прямий зв'язок між ефективністю публічного сектора й ефективністю національної економіки в цілому, в зв'язку з чим зроблено висновок про необхідність постійного підвищення якості послуг і задоволення потреб клієнтів у публічному секторі, що вимагає впровадження нових підходів і технологій.

Питанням підвищення ефективності діяльності публічних організацій присвячено праці Д. Бітона, К. Полліта, Ф. Террі, Р. Каплана, Д. Нортона, К. Томкінса, П. Дікенса, К. Талбота, Н. Картера, М. Джексона, І. Кіркпатрика, М. Кейва, Е. Халачмі, Дж. Боукерта, К. Худа, П. Селфа, Б. Хадсона, К. Каллагана, М. Хольцера, Б. Палмера, В. Гіллісона, Е. Перріна, М. Мура, Л. Мартіна, С. Роджерса, Е. Розена, М. Поповича, М. Сандьєра, Дж. Слайтера, що пропонують нові моделі організаційної ефективності і шляхи її підвищення. Вони базуються на нових принципах організаційної діяльності, що якісно відрізняються від бюрократичних, найбільш розповсюджених донедавна, котрі перестали відповідати реаліям сучасності, зокрема, швидким змінам зовнішнього середовища, процесам світової глобалізації, технологічному розвитку.

Питання ефективності в державному управлінні знаходять відображення й у працях вітчизняних вчених - В.Д. Бакуменка, С.О. Білої, А. Гошко, В.М. Лобаса, В.М. Мартиненка, О.А. Машкова, Н.С. Миронової, Н.Р. Нижник, Г.С. Одінцової, І.В. Розпутенка, С.М. Серьогіна, О.І. Сушинського, В.В. Тертички, В.В. Токовенко, В.В. Цвєткова, Ю.О. Чернецького, Ю.П. Шарова та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов'язана із завершеними НДР “Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 0100U001209), “Розробка методики підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій” (державний реєстраційний номер 0103U000842) та новою НДР ”Вдосконалення структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 0105U002743), що виконується кафедрою державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління у межах комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”, а також із НДР “Аналіз потреб державних службовців у навчанні” (державний реєстраційний номер 0199U001588), НДР “Функціональний аналіз в органах державного управління” (державний реєстраційний номер 0100U001208), що виконувались Харківським регіональним інститутом державного управління Національної академії державного управління при Президентові України на замовлення Харківської обласної державної адміністрації.

Внеском автора при виконанні даних наукових досліджень є визначення загальних засад перетворення системи державного управління на територіальному рівні; виявлення специфіки взаємодії суб'єкта і об'єкта державного управління на регіональному рівні; проведення оцінювання ефективності діяльності місцевих органів влади; розробка методики оцінки ефективності діяльності місцевих державних адміністрації з боку населення; опрацювання напрямків і заходів з підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій; здійснення експертної оцінки структури місцевих органів влади.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є обґрунтування теоретико-методологічних засад та розробка механізмів послідовного переходу до функціонування органів влади в Україні як високоефективних публічних організацій.

Для досягнення поставленої мети необхідно було вирішити такі задачі:

обґрунтувати теоретико-методологічні засади нової моделі державного управління для забезпечення високої ефективності діяльності публічних організацій в цілому і визначити її особливості;

виявити специфіку публічних організацій як суб'єктів управління;

створити модель ефективності діяльності органів влади як публічних організацій, що адекватна сучасним українським реаліям;

розробити методичне забезпечення вимірювання та оцінки ефективності діяльності публічних організацій;

визначити характеристики високоефективних організацій;

розробити механізми здійснення організаційних змін, необхідних для сталого підвищення ефективності діяльності публічних організацій;

з'ясувати основні чинники, що впливають на забезпечення високої ефективності діяльності органів влади в Україні;

розробити методичний підхід до опрацювання стратегії публічних організацій, що забезпечує підвищення ефективності їхньої діяльності;

визначити основні технології перетворення публічних організацій на високоефективні.

Об'єкт дослідження - процес переходу до діяльності органів влади в Україні як високоефективних публічних організацій.

Предмет дослідження - методологічні засади оцінки ефективності діяльності органів влади, формування стратегії розвитку та механізмів, що забезпечують її підвищення.

Методи дослідження. Цілісність дослідження забезпечують системний і комплексний підходи. Для теоретичного осмислення різних аспектів проблеми застосовувались аналіз і синтез (застосовність сучасних західних теорій до процесів, що відбуваються в сучасній українській державі, використання публічними організаціями технологій, розроблених для приватних організацій), моделювання та структурно-функціональний аналіз (модель ефективності діяльності публічних організацій), абстрагування та узагальнення (традиційна та нова модель державного управління), аналогії (організаційна поведінка і т. ін.).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в даному дослідженні здійснено розробку методологічних засад перетворення органів влади на високоефективні, виходячи із їхньої специфіки як публічних організацій. Новизна наукових результатів конкретизується в таких положеннях:

вперше:

опрацьовано механізм перетворення органів влади на високоефективні публічні організації, який складається з перетворюючих технологій, що базуються на розробленій організаційній стратегії, та певних підготовчих заходів, що передують ним;

розроблено методичний підхід до оцінки ефективності діяльності публічних організацій, в якому органічно поєднуються її зовнішня і внутрішня складові;

узагальнено і систематизовано характеристики високоефективних організацій, які можуть слугувати своєрідним еталоном для здійснення цілеспрямованих змін щодо підвищення ефективності;

удосконалено:

модель ефективності діяльності публічних організацій, яка базується на співвідношенні між можливостями, організаційними та соціальними результатами діяльності, а також враховує задоволеність кінцевим продуктом діяльності і соціальними результатами з боку громадян;

функціональний підхід до створення системи виміру організаційної ефективності, що набуває якостей зворотного впливу, який може бути як позитивним, так і негативним;

діагностичну схему зміни ефективності організаційної діяльності, що включає чотири вимірювальних елементи, - управлінський, трансакційний, інформаційний, технологічний, - кожний з яких має три категоріальних рівні: проблеми, можливості і дії;

дістало подальший розвиток:

виявлення особливостей, які мають бути притаманні новій моделі державного управління, що, на відміну від традиційної, базується на менеджменті, а не на адмініструванні;

застосування суцільно-якісного управління, реінжинірингу і маркетингу як технологій перетворення органів влади на високоефективні публічні організації.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в розширенні та поглибленні існуючих уявлень щодо ефективності діяльності органів влади як публічних організацій і в застосуванні методів її підвищення. Основні положення та висновки можуть бути використаними при переході до нової моделі державного управління, спрямованої на громадянина як отримувача громадських і управлінських послуг від публічних організацій, при розробці заходів з реалізації стратегії реформування публічних організацій в Україні. Методика оцінки ефективності публічних організацій може використовуватися як практичний інструмент в їхній діяльності для запобігання впливу негативних чинників на організаційну ефективність, а також для визначення ставлення населення (окремих соціальних груп) до конкретної організації. Розроблена експертна система “Організаційна стратегія” може застосовуватися керівниками публічних організацій у виробленні та корекції власної стратегії. Результати дослідження можуть використовуватись при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів, читанні лекцій та проведенні практичних занять з державного управління і менеджменту.

Експертну систему “Організаційна стратегія” впроваджено у Харківському обласному центру зайнятості (довідка № ХОЦЗ-15-3228 від 25.05.2005). Методику оцінки внутрішньої ефективності діяльності органів влади впроваджено в Управлінні соціально-економічного розвитку, планування та обліку Головного управління економіки та комунального майна Харківського міського виконавчого комітету (довідка № 1502 від 14.06.2005). Методику оцінки внутрішньої ефективності діяльності органів влади впроваджено в Московській районній раді м. Харкова (довідка № 1550 від 15.06.2005). Рекомендації щодо використання маркетингових підходів в територіальних органах влади впроваджено в Головному управлінні зовнішньоекономічних зв'язків та європейської інтеграції Харківської обласної державної адміністрації (довідка № 01-42/1042 від 08.12.2005). Систему вимірювання ефективності діяльності органів влади впроваджено в Управлінні з питань внутрішньої політики Харківської обласної державної адміністрації (довідка № 01-401 від 13.12.2005).

Теоретичні розробки автора, практичні висновки і пропозиції, що випливають зі змісту дослідження, використовуються в навчальному процесі Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України при викладанні таких навчальних модулів, як “Теорія та історія державного управління”, “Стратегічне планування”, “Антикризове управління” (акт про впровадження від 14.02.2005).

Особистий внесок здобувача. Всі основні положення та висновки дисертаційної роботи розроблені автором самостійно. Внесок автора в опубліковані колективні роботи конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дослідження. Основні результати і висновки дисертації обговорювались на І, ІІ, ІІІ, IV та V Міжнародних конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування”, науково-практичних конференціях Національної Академії державного управління при Президентові України (Київ - Харків, 1997 - 2005), міжнародній науково-практичній конференції “Теорія и техніка передачі информації” (Туапсе, 2003), науково-практичній конференції “ВІРТ-2003” (Ялта-2003), круглому столі “Шляхи формування громадянського суспільства в Україні. Забезпечення права людини на свободу слова та інформацію” (Харків, 2001), засіданнях кафедри державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної Академії державного управління при Президентові України.

Публікації. За результатами дисертаційної роботи опубліковано 29 наукових праць (22 у виданнях, затверджених ВАК України як фахові з державного управління). З них: одна монографія, одна колективна монографія, один навчальний посібник з державного управління і менеджменту, 1 стаття у науковому журналі, 21 - у збірниках наукових праць (дві у співавторстві), 4 - у матеріалах науково-практичних конференцій. Серед публікацій, які додатково відображають результати дисертації, 4 матеріали наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій 45,4, з них автору належить 24,5 др. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації - 469 сторінок, у тому числі 55 рисунків і 17 таблиць на 22 окремих сторінках. Список використаних джерел із 460 найменувань наведено на 39 сторінках, 5 додатків - на 58 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади підвищення ефективності діяльності публічних організацій” узагальнено основні ідеї щодо ефективності діяльності публічних організацій, що дало можливість запропонувати її нову модель, визначено підходи до вимірювання ефективності діяльності, на підставі чого розроблено методику її оцінки в органах влади, виявлено характеристики, що мають бути притаманними високоефективним організаціям, визначено методологічні підходи до здійснення організаційних перетворень із метою підвищення ефективності діяльності.

Наведені у роботі результати дозволяють дійти висновку, що модель ефективності як для приватних, так і для публічних організацій має відповідати трьом основним критеріям, а саме бути холістичною, збалансованою і комплексною. Доведено також, що організаційну ефективність слід розглядати в чотирьох ракурсах: як співвідношення між витраченими ресурсами й отриманим кінцевим продуктом (товаром чи послугою); зменшення кількості затрачуваних ресурсів чи зниження їхньої вартості; скорочення тривалості процесу отримання кінцевого продукту; співвідношення кінцевого продукту і кінцевого результату. Проте, ефективність публічних організацій доцільно розглядати у нерозривному зв'язку з інструментами їх діяльності, до яких належать: переконання, фінансові засоби, правила і організаційна структура. Крім того, моделі для публічних організацій повинні містити в собі елементи, що відбивають “соціальні результати”, тобто вплив діяльності організації на суспільство, тому в них доцільно включати елементи, що визначають задоволеність як кінцевим продуктом, так і соціальним результатом.

Це призводить до визначення ефективності публічних організацій як співвідношення: між можливостями й організаційними результатами, між можливостями і результатами діяльності, між організаційними результатами і кінцевими результатами діяльності. Можливості поділяються на внутрішні (стратегія, процеси і структури, люди) і зовнішні (законодавчі рамки, ресурси, керівництво). Організаційні результати також є внутрішніми (пов'язаними з розподілом і використанням ресурсів, організаційними процесами і структурами та людьми) і зовнішніми (у вигляді кінцевого продукту та задоволеності ним). До кінцевих належать соціальні результати діяльності організації та задоволеність ними з боку клієнтів.

Модель дає можливість визначати й аналізувати чинники впливу на ефективність діяльності організації, а для визначення зміни ефективності необхідно запровадити спеціальну вимірювальну систему, при цьому доцільно користатися підходом, з точки зору якого вимірювання можуть і повинні позитивно впливати на діяльність організації. Для цього до принципів проектування системи слід додати співвіднесення вимірювальних індикаторів з цілями і завданнями організації. Однак, організація може мати і негативні наслідки в результаті вимірювання через те, що вимірювальна система має істотні недоліки, яких можна уникнути, якщо знати причину їх виникнення, чітко уявляти можливі негативні ефекти від впровадження і застосування даної системи та використовувати такі вимірювання, які їх мінімізують.

Дослідженнями доведено, що для діагностування зміни ефективності доцільно використовувати такі елементи вимірювальної системи: управлінський, транс акційний, інформаційний і технологічний. Кожний з цих елементів має включати три категоріальних рівні: проблеми, можливості і дії. Дана схема дозволяє констатувати підвищення ефективності в організації тоді, коли в ній задля створення кінцевого продукту і досягнення кінцевого результату розв'язуються проблеми, для чого максимально повно використовуються можливості і здійснюються необхідні дії.

Відповідно до запропонованої моделі ефективність діяльності публічної організації слід оцінювати подвійно: з одного боку, через оцінку наявних можливостей і того, наскільки повно вони використовуються для досягнення організаційних результатів (внутрішня ефективність), а з іншого, - через оцінку кінцевих результатів та задоволеності ними клієнтів (зовнішня ефективність). При цьому, хоча для публічних організацій зовнішня ефективність безсумнівно є більш важливою, вона безпосередньо пов'язана і значною мірою залежить від внутрішньої ефективності. Згідно із запропонованою методикою, зовнішня ефективність оцінюється за єдиним інтегральним показником, - задоволеністю клієнтів (інших зовнішніх реципієнтів) діяльністю організації, а внутрішня - за низкою індикаторів, по яких надалі визначається загальний показник. Організаційні результати, пов'язані з ресурсами, оцінюються через ефективність виконання місії організації, тобто через те, чи забезпечує і наскільки наявний розподіл ресурсів виконання організацією своєї місії; організаційні результати, пов'язані з процесами і структурами, оцінюються через аналіз робочого часу співробітників, збалансованості структури організації та її гнучкості, “якості” керівних та інформаційних потоків; організаційні результати, пов'язані з людьми, оцінюються через професійну компетентність, особистісні якості співробітників, задоволеність співробітників характером своєї роботи. Крім цього, запропонована методика дає можливість здійснювати динамічну оцінку ефективності (у часі) і визначати організації-лідери.

Ефективність організації може через різні фактори то підвищуватися, то знижуватися. Але для сталого підвищення ефективності діяльності організації необхідно здійснення в ній широкомасштабних змін, перетворення її на високоефективну, що має такі характеристики: вона формує структуру, виходячи з цілей і завдань діяльності; реструктурує діяльність з метою максимального задоволення потреб клієнтів; постійно підтримує і розвиває зв'язок із зовнішнім середовищем; є гнучкою, швидко пристосовується до нових умов; конкурентоспроможна; мотивує співробітників на ефективну роботу. Особливості, які відрізняють високоефективні організації від традиційних, пов'язані зі зміною ставлення співробітників до своєї роботи, організації до її клієнтів і організації до зовнішнього середовища.

Для успішного здійснення широкомасштабних змін слід враховувати наявність в організації різних реальностей (у даному контексті під реальністю розуміється сукупність поглядів, переконань і вірувань, що визначають ставлення людини до навколишнього світу й відносини з ним, її поведінку та стиль життя). Якщо використовувати зарубіжний досвід та термінологію, до основних реальностей слід віднести унітарну, сенсорну, міфічну, соціальну, і до змішаних - їхні різні варіації. Проте, в роботі доведено, що для найкращого врахування реальностей, які існують в організації, процес здійснення змін в організації повинен мати не вигляд ”спіралі змін”, як це пропонують зарубіжні автори, а послідовно проходити через утворені різними реальностями та їхнім сполученням кластери. Він пролягає через такі точки: ініціації (точка 1 на рис.1), ідеологічну (2, 2), стратегічну (3, 3), реалізації (4, 4) та оцінну (5). На рисунку суцільною лінією показано проходження здійснення змін через базові та змішані реальності, а пунктирною - тільки через базові. Повний шлях змін є замкнутим, і остання точка збігається за місцем розташування з першою, але при цьому організація, завдяки здійсненим широкомасштабним змінам, переходить на новий якісний рівень.

Слід розрізняти чотири основні підходи до здійснення змін, котрі співвідносяться з різними реальностями:

аналітичний, характерний для сенсорної реальності, що ґрунтується на емпіричному мисленні, законах формальної логіки, дедуктивному й індуктивному методах і припускає використання всієї доступної органам почуттів інформації для визначення можливих рішень, прогнозування наслідків і оцінки кінцевого результату;

діалектичний, характерний для унітарної реальності, що містить низку методів, які хоча і виникають із протилежних поглядів на світ, але всі встановлюють чи обстоюють Істину; це підхід аргументації, диспуту серед прихильників різних точок зору;

міфічний, характерний для міфічної реальності, що включає методи символічної творчості. Міфічні події створюють нове значення, буквально роблячи щось з нічого, вони розв'язують проблеми за допомогою додання нового, іноді несподіваного і парадоксального, сенсу і значення існуючим структурам, ситуаціям, об'єктам, процесам тощо;

аксіологічний, характерний для соціальної реальності, в основі якого лежить вивчення цінностей, їхньої взаємодії і розв'язання проблем шляхом вироблення нового оцінювання подій, що враховує дані цінності. Він часто здійснюється через додання нового контексту чи трансформацію проблемних подій у події, що перестають бути такими.

У другому розділі - “Особливості й проблеми сучасного державного управління, що впливають на ефективність діяльності органів влади” - визначено загальні особливості нової моделі державного управління, що забезпечує високу ефективність діяльності публічних організацій у цілому; виявлено і розглянуто специфіку публічних організацій як суб'єктів управління в сучасному світі.

У роботі виявлено, чому традиційна модель державного управління перестала відповідати реаліям сучасного світу. Дана модель може бути охарактеризована як адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах управління та наявності в публічних організаціях постійних, нейтральних та безособових співробітників, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким керуючим суб'єктам і реалізують обумовлену ними політику, не привносячи в неї нічого свого. Традиційна модель має два теоретичних підґрунтя, - теорію бюрократії та принцип розподілу політичної й адміністративної діяльності, - і обидва вони мають бути переглянуті. Так, бюрократія може бути ідеальною для контролю, але далеко не завжди для управління; вона дає почуття впевненості, але зазвичай громіздка; стандартизована робота є простою для розуміння, але вона перешкоджає інноваціям, отже, ієрархічні структури не обов'язково є найбільш ефективними типами організації. А схема політичного контролю адміністративної діяльності створює проблеми з гарантією дійсної відповідальності.

Рис. 1. Проходження шляху змін через різні реальності

Подібне теоретичне підґрунтя зумовлює й поняття ефективності в традиційній моделі. Ефективність тут забезпечується спеціалізацією видів діяльності, ієрархією повноважень, системою правил і безособовістю, котра гарантує, що при однакових обставинах будуть прийняті однакові рішення. Ефективність в традиційній моделі має “технічний” характер, оскільки і сам бюрократичний механізм порівнюються з надійною та неупередженою машиною. Точність, швидкість, однозначність, знання справ, безперервність, розсудливість, єдність, сувора субординація, зниження персональних витрат - все це у суворо бюрократичній організації піднято на високий рівень. Проте, формальна бюрократична модель практично ідеально відповідає виконанню інструкцій, а не досягненню результатів, адмініструванню, але не менеджменту, отже й ефективність в традиційній моделі державного управління пов'язана з організаційними процесами, а не організаційними результатами, з виконанням функцій, а не досягненням цілей. Тому і вимірювання ефективності в публічному секторі в традиційній моделі завжди вважалося занадто важким, практично неможливим.

Однак, в сучасному світі виникли і продовжують існувати тенденції, до яких традиційна модель не пристосована, на які вона не може адекватно реагувати і які змушують переглянути подібне розуміння ефективності. До них слід віднести: світову глобалізацію; посилення критики публічного сектора щодо його розміру, сфери дій і методів управління, що застосовуються; вплив приватного сектору на публічний, розмивання границь між ними; розвиток технологій, в першу чергу інформаційних.

Тому не випадково на сучасному етапі ставиться питання про необхідність задля підвищення ефективності діяльності органів влади в цілому переходу до нових моделей державного управління (“нового публічного менеджменту”), які мають:

запроваджувати форми управління, які, на відміну від традиційної бюрократії, орієнтовані на споживача, ринок і власних співробітників, тобто здійснювати перехід від адміністрування до менеджменту;

приділяти значно більше уваги, порівняно з традиційною моделлю, досягненню результатів і персональній відповідальності керівників;

бути спрямованими на створення більш гнучких організацій;

приділяти значну увагу чіткому і ясному визначенню організаційних і персональних цілей;

відмовитися від принципу чіткого розподілу політичної та адміністративної діяльності, - вище керівництво органів влади не повинно розглядатися як політично нейтральне стосовно діючих політиків;

бути зорієнтованими на використання деяких ринкових методів у своїй діяльності;

підтримувати тенденцію до зменшення ступеня й сфери впливу органів влади, чому сприяють приватизація, широке використання зовнішніх підрядників і субпідрядників, проведення тендерів і т.п. заходи.

В новому публічному менеджменті організаційна та персональна ефективність безпосередньо пов'язана з досягненням визначених цілей, отриманням певних результатів. Це дозволяє встановлювати конкретні вимірювальні індикатори якості й ефективності діяльності, оцінювати результативність різних програм, реалізованих організаціями.

Впровадження нового публічного менеджменту передбачає здійснення певних заходів, а саме: перетворення керівників публічних організацій на професійних менеджерів; зміщення акцентів з процедур на результати, приділення більшої уваги контролю над кінцевим результатом; опрацювання ясних стандартів та індикаторів ефективності; дезагрегування організаційних одиниць; запровадження елементів конкуренції; акцентування на більшій дисципліні й ощадливості у використанні ресурсів; запозичення й адаптації деяких управлінських практик приватного сектора.

При останньому необхідно враховувати те, що в управлінні публічними і приватними організаціями існують як подібність, так і відмінність. Подібність полягає в тому, що управління будь-якою організацією передбачає здійснення стратегічних виборів, визначення цілей, забезпечення їхнього досягнення при ефективному використанні ресурсів і гарантію якості кінцевого продукту (результату). При цьому як ті, так і інші організації відповідальні і підзвітні перед своїми основними реципієнтами. А відмінність визначається специфічними особливостями публічних і приватних організацій. Так, якщо приватні організації в основному залежні від ринку, то публічні - від політичної і соціальної сфери. У той час, як приватний сектор орієнтований на задоволення споживчих потреб і запитів, публічний - переважно на задоволення політичних запитів, як засобу досягнення політичної та соціальної стабільності. Однак, тенденції сучасного світу є такими, що подібність в управлінні публічними і приватними організаціями збільшується, а відмінність - зменшується.

В той же час, впровадження нових моделей державного управління обов'язково передбачає урахування специфіки публічних організацій кожної конкретної країни, що виявляється в процесі емпіричних досліджень.

У третьому розділі - “Оцінка ефективності діяльності органів влади в Україні” - наведено й проаналізовано результати емпіричних досліджень, що були спрямовані на визначення чинників, які впливають на ефективність діяльності місцевих органів влади в Україні.

Оцінка загальної ефективності діяльності місцевих органів влади респондентами є не дуже високою і дорівнює 0,64 за шкалою від -2 до 2, де -2 означає, що організація діє зовсім неефективно, -1 - радше неефективно, 0 - десь ефективно, десь ні, 1 - радше ефективно, 2 - цілком ефективно, а оцінка зовнішньої ефективності за цією ж шкалою дорівнює 0,28.

Основними причинами, що заважають ефективній роботі місцевих органів влади, респондентами визнаються, насамперед, такі: відсутність необхідної матеріальної бази (59% респондентів), низька зарплата працівників (52%), відсутність у працівників матеріальних стимулів (46%). Тобто, на думку респондентів, основні проблеми в діяльності організацій зумовлені певними зовнішніми чинниками. Внутрішні ж проблеми (тобто ті, які можна розв'язати за допомогою зусиль самої організації) опитані не вважають значущими, що свідчить про певну тенденцію, яку необхідно переборювати, перекладання відповідальності за результати своєї діяльності на зовнішні обставини.

Оцінюючи перспективи діяльності своїх організацій, переважна більшість респондентів (79%) сходиться на можливості найближчим часом підвищити ефективність їхньої роботи. Однак, шляхи підвищення ефективності вбачаються респондентами досить різними: 47% опитаних зазначають можливість підвищення загальної ефективності роботи відповідних організацій лише завдяки загальній адміністративній реформі, а 30% вважають можливим проведення змін на рівні окремого органу влади. Причому, посилання на власні зусилля є більш властивим для представників органів місцевого самоврядування.

Необхідно відзначити, що у низько ефективних організаціях (показники загальної та зовнішньої ефективності діяльності котрих знаходяться в інтервалі [-2; 0]) порівняно з високоефективними (дані показники знаходяться в інтервалі [1; 2]) значно зростає питома вага негативних чинників, наявність яких великою мірою залежить від самої організації: некомпетентність багатьох працівників (17% проти 11%); відсутність плідної взаємодії між окремими підрозділами (14% проти 6%); напружена психологічна обстановка в колективі (12% проти 6%); жорсткий стиль керівництва (9% проти 2%). Це дозволяє дійти висновку, що всупереч думкам багатьох респондентів, підвищення ефективності діяльності місцевих органів влади можна досягти і завдяки внутрішнім зусиллям окремих організацій, а саме: зміні стилю керівництва, вживанню заходів щодо зменшення психологічної напруженості в колективі, правильному добору кадрів та організації роботи підрозділів.

Рис. 2. Розподіл відповідей респондентів на запитання: "За якими показниками можна оцінювати ефективність діяльності окремого органу влади?" (у % до опитаних в кожній групі)

Аналіз чинників внутрішньої ефективності, виявив певну розбіжність між наявною структурою робочого часу багатьох співробітників місцевих органів виконавчої влади і тією, яка необхідна для забезпечення ефективної роботи цих організацій. Основний недолік полягає в тому, що занадто багато часу йде на ведення документації, на “паперову” роботу і недостатньо використовуються сучасні можливості збереження, обробки і передачі інформації, які забезпечуються комп'ютерною технікою. Також виявилось, що багатьом співробітникам органів виконавчої влади не вистачає знань, умінь і навичок, необхідних у їхній практичній роботі. Найбільшим професійним недоліком є низький рівень вміння користуватися комп'ютерною технікою і володіння сучасними інформаційними технологіями. Вимагає певного удосконалення і структура організацій, у яких були проведені емпіричні дослідження, особливо стосовно підвищення чіткості структури внутрішньої підпорядкованості і поліпшення структури внутрішніх інформаційних потоків.

Поряд з цим встановлено, що основними факторами, які сприяють ефективній роботі місцевих органів влади, є такі:

існування на рівні організації єдиного центру прийняття стратегічних рішень;

домінування консенсусних форм розв'язання проблемних ситуацій, що виникають на рівні окремих підрозділів;

здійснення добору працівників виключно згідно із їхніми професійними якостями;

запровадження дієвих механізмів мотивування і заохочення працівників;

реальне налагодження взаємодії з населенням відповідної території.

Крім того, певні позитивні зміни стосовно підвищення ефективності діяльності органів влади в Україні відбуваються завдяки зміні ставлення їхніх співробітників до своєї роботи, поглибленню розуміння того, що місії їхніх організацій пов'язані із задоволенням соціальних потреб, зростанню спрямованості діяльності організацій на конкретні результати щодо задоволення потреб жителів регіону, визнанню своєї відповідальності за них, підвищенню самостійності в прийнятті рішень, бажанню використання інновацій у своїй діяльності, що свідчить про поступове, хоча й повільне, перетворення керівників органів влади різних рівнів із адміністраторів на менеджерів.

У четвертому розділі - “Розробка стратегії, що забезпечує підвищення організаційної ефективності” - узагальнено та систематизовано підходи до опрацювання стратегії у публічних організаціях, визначено специфіку застосування стратегічного менеджменту в них, запропоновано механізм розробки і впровадження стратегії, що враховує цю специфіку та дозволяє підвищити організаційну ефективність.

Ступінь публічності організацій значною мірою визначає їхню специфіку. Це не дозволяє застосовувати безпосередньо підходи і процедури стратегічного менеджменту, що їх розроблено для приватного сектора, до публічних організацій, а потребує під час розробки стратегії урахування низки умов, які відрізняються для приватних і публічних організацій. До цих умов належать ринкові особливості, політичний вплив, “примусовість” послуг, вплив на зовнішнє середовище, суспільна увага, правовласність, організаційні цілі, обмеженість повноважень у діяльності, критерії ефективності, стимули, що застосовуються.

Організаційна стратегія зумовлюється рішеннями, прийнятими в організації, які визначають або виявляють її наміри, завдання чи цілі, шляхи досягнення цілей; визначають види діяльності організації чи спектр послуг, що надаються нею; ідентифікують наявний чи необхідний організації тип різних ресурсів; конкретизують природу економічного і неекономічного впливу діяльності організації на своїх співробітників, клієнтів, партнерів і суспільство. Стратегія забезпечує фокусування зусиль та створює безперервність і погодженість дій з досягнення бачення організації, реалізації поставлених цілей, формує “обличчя організації”. Вона може використовуватися організаціями як план, зразок, компонента організаційної культури, для позиціонування і здійснення “обхідних маневрів” стосовно до конкурентів.

Механізм розробки і впровадження стратегії в моделі, що пропонується, включає сім складових: опис історичного контексту організації в термінах зміни діяльності організації і її ідеалів; аналіз досвіду інших організацій; здійснення ситуаційної оцінки в термінах сильних і слабких боків організації, можливостей і загроз; визначення портфеля ключових проблем; проведення аналізу реципієнтів і ресурсів; визначення стратегічних дій для управління ключовими проблемами і змісту стратегії; впровадження стратегії (рис.3).

Відзначені складові пов'язано між собою таким чином, що зміст стратегії визначається типом зовнішнього середовища і стратегічних дій. Тип зовнішнього середовища ідентифікується під час ситуаційної оцінки. Стратегічні дії спрямовані на розв'язання ключових проблем, на їхнє визначення впливають наявні в розпорядженні організації ресурси, ставлення до неї реципієнтів, досвід інших організацій, а також сильні й слабкі боки організації, можливості й загрози, що існують у зовнішньому середовищі. Портфель ключових проблем формується виходячи з порівняння нинішньої ситуації з баченням і цілями організації, які остаточно формулюються завдяки опису історичного контексту. Впровадження стратегії передбачає розробку тактик поведінки стосовно ключових реципієнтів, залежно від того, до якого типу вони належать, перерозподіл ресурсів і об'єднання стратегічних дій у стратегічні теми.

При дослідженні різних форм яких може набувати стратегічна дія, а також типів стратегії та зовнішнього середовища організацій доцільно скористатися термінологією, запозиченою зі зарубіжних джерел. В даному випадку це є виправданим, враховуючи адаптацію позитивного іноземного досвіду до специфіки українських органів влади, що була здійснена в дисертаційній роботі. Стратегічна дія може набувати форму ”саги”, ”пошуку”, ”пригоди” й ”парі”. Сага підкріплює ідеологію і цінності, які організація хоче зберегти, вона може мати характер, що відновлює, реформує чи оберігає. Пошук викликає до життя нові ініціативи, він може мати характер нового регламенту, нового бачення й альтернативного курсу. Пригода і парі забезпечують цілеспрямований неухильний “рух уперед”, пригода може мати цільовий, іспитовий і єднальний характер, а парі - характер обгородження, важелів і просування.

Спонукання до дії і зовнішня реактивність організацій публічного сектора визначають чотири типи їхнього зовнішнього середовища: спокійне, кластерне спокійне, неспокійне і турбулентне. У спокійному зовнішньому середовищі найкращою є стратегія ”бюрократа”, яка дозволяє реалізовувати саги, що підтримують і захищають організаційні цінності. Для кластерного спокійного середовища найбільш слушним типом стратегічної дії є парі, що дозволяє оптимально розподіляти ресурси між кластерами за допомогою стратегії ”пристосуванця”. Неспокійне зовнішнє середовище вимагає застосування стратегії ”директора”, яка б реалізовувала такий тип стратегічних дій, як пригоди, що дозволить знаходити нові шляхи для відповідності до умов зовнішнього середовища. За наявності турбулентного зовнішнього середовища перевагу варто надавати пошукам, що дозволяють реагувати на швидкі зміни ситуації і нові обставини, дотримуючись стратегії ”мутуаліста”, яка передбачає реагування не тільки на сильні, але й на слабкі сигнали зі зовнішнього середовища, що вимагає, з одного боку, високої оперативності, а з іншого, - високого рівня співробітництва з реципієнтами, встановлення нових схем взаємин. З погляду адаптації до зовнішнього середовища, дана стратегія є найбільш ефективною і придатною для організацій у процесі перетворення й широкомасштабних змін.

Ґрунтуючись на запропонованому механізмі, було розроблено і програмно реалізовано експертну систему “Організаційна стратегія” (ЕС), основна мета якої - надання допомоги керівнику публічної організації у виборі стратегії, яка б найбільше відповідала ситуації, що склалася усередині організації та її зовнішньому середовищі. Вона реалізує такі функціональні завдання: формування портфелю ключових проблем; здійснення SWOT-аналізу, аналізу наявних ресурсів і основних реципієнтів; визначення змінності навколишнього середовища; оцінку прагнення організації до змін; розробку стратегії з урахуванням особливостей організації та її зовнішнього середовища.

ЕС є евристичною й самонавчальною. Евристичність полягає у тому, що відповідні функціональні завдання вирішуються у діалозі людина - комп'ютер, а самонавчальність - у тому, що вибір і ідентифікація моделей, закладених в ЕС, здійснюються на підставі параметрів, що характеризують організацію та її навколишнє середовище. До таких параметрів належать: достатність ресурсів, що є в організації, для розв'язання проблем і запобігання загрозам; здатність можливостей, що існують, та сильних боків організації розв'язувати проблеми і запобігати загрозам; посилення слабкими боками організації проблем і загроз; важливість реципієнтів для організації, їхнє ставлення до організації; активність взаємодії організації із зовнішніми реципієнтами (зовнішня реактивність); зовнішнє і внутрішнє спонукання організації до дії; змінюваність і тип зовнішнього середовища організації. Комплексний аналіз даних параметрів та їхнього взаємовпливу дозволяє запропонувати стратегію, яка найбільш відповідає специфіці організації та ситуації, що склалася у зовнішньому середовищі на конкретний період.

ЕС “Організаційна стратегія” забезпечує індивідуальний підхід до організації у розробці стратегії. Однак, результати проведених емпіричних досліджень дозволяють зробити деякі загальні зауваження з цього приводу стосовно місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Так, відповіді респондентів дають можливість виявити тип зовнішнього середовища та основні ключові проблеми даних організацій, що дозволяє визначити спрямованість стратегії для “типової” подібної організації. Тип зовнішнього середовища визначається за двома показниками: зовнішній реактивності та спонуканням до дії. Якщо перенести отримані за результатами досліджень значення показників за шкалою від -2 до 2 для різних організацій, в яких проводились дослідження (обласних державних адміністрацій (ОДА), районних державних адміністрацій (РДА), органів місцевого самоврядування (ОМС) і окремо для високоефективних організацій) на схему, що зображує типи зовнішнього середовища (рис. 4), можна бачити, що і ОДА, і РДА, і ОМС мають спокійне зовнішнє середовище, яке характеризується низькою зовнішньою реактивністю та слабким спонуканням до дії. Це свідчить, певним чином, про косність даних організацій, про те, що вони не сприймають викликів сьогодення, не бажають змінюватися. Спокійне середовище властиве і високоефективним організаціям, хоча просторово вони знаходяться у такій точці, де легше відбувається перехід до іншого типу зовнішнього середовища.

публічний державний управління влада

Рис. 4. Типи зовнішнього середовища, характерні для органів влади

Виходячи із зазначеного, для “типових” ОДА, РДА чи ОМС як найбільш придатну можна запропонувати стратегію, що характеризується використанням у діяльності стандартизованих рутинних процедур. Дана стратегія дозволяє реалізовувати стратегічні дії, що підкріплюють ідеологію та цінності, які організація хоче зберегти, однак, поступово модифікуючи при цьому ті наявні види й аспекти діяльності, що стали неадекватними нинішнім умовам. Звичайно, дана стратегія забезпечує лише незначні зміни, відповідно і невелике підвищення ефективності, однак вона дозволить за умови поступового збільшення зовнішньої реактивності і/або спонукання до дії перейти до іншого типу зовнішнього середовища і до стратегій, більш активних с точки зору підвищення ефективності.

Що стосується високоефективних організацій, то для них доцільно через незначне підвищення зовнішньої реактивності або спонукання до дії перейти до кластерного спокійного або до неспокійного, а поступово і до турбулентного середовища. Такий перехід є цілком можливим, оскільки вимагає лише відповідного цілеспрямованого прагнення, яке, до речі, вже проглядається в цих організаціях, не потребуючи суттєвих матеріальних витрат.

В кластерному спокійному середовищі високоефективним організаціям доцільно використовувати стратегію, що характеризується встановленням більш активних взаємин зі зовнішніми реципієнтами для збільшення власного “соціального кредиту”. В неспокійному середовищі доцільно використання стратегії, спрямованої на збільшення урахування у діяльності інтересів реципієнтів (перш за все, клієнтів), для чого є можливим застосування експериментальних чи тимчасових заходів, наприклад, уведення тимчасових посад.

У п'ятому розділі - “Механізм перетворення організації на високоефективну” - визначено механізм, що забезпечує перетворення органів влади на високоефективні публічні організації.