Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ЛУКАШ СЕРГІЙ СТАНІСЛАВОВИЧ

УДК 342.9

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОВС УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - Теорія управління

Харків - 2002р.

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університету внутрішніх справ МВС України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук Іншин Микола Іванович, Національний університет внутрішніх справ, старший науковий співробітник науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення ОВС

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор, Калюжний Ростислав Андрійович, Київський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, начальник кафедри теорії і історії держави та права;

кандидат юридичних наук, доцент, Гаращук Володимир Миколайович, Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, доцент кафедри адміністративного права.

Провідна установа - Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, відділ державного управління та адміністративного права (м. Київ).

Захист відбудеться “ 27 ” вересня 2002 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50 річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий “ 26 ” серпня 2002 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.С. Мошенський

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Трансформація суспільного життя відповідно до цілей та принципів побудови демократичної, правової, соціальної держави, руйнація існуючої кілька десятиліть правової системи і зародження, розвиток на цій підставі зовсім іншого, відповідаючого цивілізованим стандартам, правового забезпечення функціонування механізму державного апарату, прямо й безпосередньо торкається процесу реформування органів внутрішніх справ України як найважливішої у сфері захисту й охорони права, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин ланки правоохоронної системи держави і суспільства. Загальновідомо, що органи внутрішніх справ сьогодні не в повній мірі виконують завдання, поставлені перед ними суспільством. Цьому є багато причин. Вони різні за характером і сутністю. Однак головними з них обгрунтовано слід вважати низький рівень ефективності управлінської діяльності органів, структур і підрозділів внутрішніх справ та неналежне нормативно-правове забезпечення цієї діяльності. В зв'язку з цим гостро постає проблема вдосконалення нормативної бази, покликаної регулювати управлінську діяльність в сфері організації й функціонування органів внутрішніх справ України.

Проблеми управлінської діяльності органів внутрішніх справ України в юридичній та управлінській науці завжди були предметом дослідження, що сприяло накопиченню відповідного методологічно-теоретичного матеріалу. На цю тему було опубліковано велику кількість статей, збірників, монографій, підручників. Зокрема, дослідженню проблем управління в органах внутрішніх справ були присвячені праці вчених: Авер'янова В.Б., Ануфрієва М.І., Бандурки О.М., Безсмертного О.К., Битяка Ю.П., Васильєва А.С., Венедиктова В.С., Веселого В.З., Гаращука В.Н., Голосніченка І.П., Гоца В.Я., Гуменюка В.А., Додіна Є.В., Дорогіх М.М, Єропкіна М.І., Іншина М.І., Калюжного Р.А., Ківалова С.В., Клюшнічекна О.П., Коваля Л.В., Колодкіна Л.М., Колпакова В.К., Комзюка А.Т., Кондратєва Я.Ю., О.П.Коренева, Кириченко І.Г., Лавріненко О.В., Лазарева Б.М., Луньова О.Є., Нечитайленк А.О., Остапенко О.І., Павловського Р.С., Пахомова І.П., Пєткова В.П., Попова Л.Л., Рабиновича П.М., Римаренка Ю.І., Рябченко О.П., Самсонова В.М., Скакун О.Ф., Тищенка М.М., Цвєткова В.В., Шакуна В.І., Шемшученка Ю.С., Шкарупи В.К., Штанька А.Ф., Щербіни В.І., Ярмиша О.Н. та ряду інших авторів. Водночас, цього не можна сказати про таке явище як ефективність управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ. Сьогодні ж поняття управління в органах внутрішніх справ у ракурсі його ефективності, підвищення якості набуває нового змісту, а тому потребує предметного наукового дослідження, пізнання його сутності і соціально-юридичного характеру.

Дослідження та розробки щодо ефективності управлінської діяльності в органах внутрішніх справ особливо доцільні сьогодні, коли набрала чинності низка визначальних нормативно-правових актів, що складають юридичну базу для вирішення багатьох проблем в цій сфері. Це: Закон України “Про державну службу”, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність”, Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, Комплексна програма вдосконалення роботи з кадрами та підвищення авторитету міліції, Програма розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 рр., Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України. Ці правові акти безумовно є значними кроками на шляху до забезпечення ефективності управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ. Однак, вже зараз деякі їх положення не відповідають сучасним вимогам, об'єктивно не можуть якісно і своєчасно вирішувати проблеми, пов'язані з тематикою даної дисертаційної роботи. Звідси багато положень, що містяться в чинному нормативно-правовому забезпеченні організаційно-структурної побудови та функціонування системи органів внутрішніх справ, очікують свого подальшого розвитку й удосконалення.

Отже, актуальність роботи полягає в:

науковій і практичній важливості вивчення малодослідженої теми ефективності управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ і з'ясуванні перспектив її подальшої розробки;

перегляді існуючої практики управління в органах внутрішніх справ і обгрунтуванні потреби удосконалення її відповідно до вимог і критеріїв ефективності;

створенні ефективного правового механізму, який спонукав би суб'єктів управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ до таких дій, рішень, що повністю відповідають принципам ефективності і як найкращим чином сприятимуть досягненню соціально-правоохоронних цілей державно-організованого суспільства;

визначенні, з'ясуванні критеріїв ефективності управлінської діяльності в органах внутрішніх справ;

обгрунтуванні удосконалюючих заходів щодо подальшого розвитку нормативно-правового забезпечення ефективної управлінської діяльності в органах та структурних підрозділах внутрішніх справ.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дана дисертаційна робота виконана в межах “Комплексної програми удосконалення роботи з кадрами і підвищення авторитету міліції на 1999-2005 рр.”, “Програми розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001 - 2005 рр.”, планів роботи науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення органів внутрішніх справ та кафедри управління в ОВС України Національного університету внутрішніх справ. Тема дисертації відповідає пріоритетним завданням учбового процесу та підготовці кваліфікованих фахівців для органів внутрішніх справ з урахуванням нового рівня вимог щодо їх організаційно-структурної побудови та функціонування.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Мета полягає у всебічному аналізі, розкритті сутності і особливостей явища ефективності управлінської діяльності в органах та структурних підрозділах внутрішніх справ, в розробці конкретних практичних рекомендацій та наукових пропозицій щодо розвитку й удосконалення відповідного нормативно-правового забезпечення.

Об'єктом дослідження є управлінсько-правові відносини, які виникають у сфері функціонування органів та підрозділів внутрішніх справ.

Предмет дослідження складають теоретико-методологічні засади, нормативна основа та процедури ефективної управлінської діяльності органів внутрішніх справ України.

У роботі поставлено наступні основні завдання:

дослідити основний понятійний апарат проблематики ефективності управлінської діяльності в органах внутрішніх справ;

проаналізувати сучасний стан правового забезпечення управлінської діяльності в органах та підрозділах внутрішніх справ України;

визначити наукові, соціально-управлінські та правові чинники ефективної діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ;

з'ясувати основні критерії ефективності управлінської діяльності системи органів внутрішніх справ;

скласти пропозиції стосовно подальшого удосконалення діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ;

удосконалити існуючий механізм правового забезпечення управлінської діяльності органів внутрішніх справ України.

Методологічну і теоретичну основу дослідження складають загальнотеоретичні і спеціальні праці вчених-правознавців, економістів, філософів, соціологів, психологів, а також закони, постанови Верховної Ради України, відомчі нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України.

Автор керувався методом діалектики, як загальним методом пізнання закономірностей розвитку природи, суспільства та мислення. При аналізі питань, що є предметом дослідження, використовувались, зокрема, системний підхід, історичний, структурно-функціональний, формально-логічний, порівняльний, соціологічний та інші методи пізнання суспільних процесів і явищ, а також спеціальні юридичні методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм.

Наукова новизна одержаних результатів. Явище “управлінська діяльність органів внутрішніх справ України” в ракурсі його ефективності вперше стало теоретичним об'єктом наукового дослідження. Як наслідок, проведений в роботі аналіз дозволив скласти поняття “управлінської діяльності в органах внутрішніх справ” та “ефективності управлінської діяльності органів внутрішніх справ”, виявити і пізнати взаємовплив різних чинників, що тісно з ними пов'язані. З урахуванням цього стала можливою розробка механізму правового регулювання управлінської діяльності органів, структур та підрозділів внутрішніх справ України.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає і в тому, що воно виконано на основі новітнього нормативно-правового забезпечення управлінської діяльності органів внутрішніх справ, що створило реальну можливість сформувати низку науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення відповідних нормативних приписів, основні з них:

визначенно поняття функцій управління в органах внутрішніх справ України як таку нормативно закріплену, іманентно властиву, відносно відокремлену частину управлінської діяльності держави, яка характеризується єдністю змісту, однотипністю методів і форм реалізації та просторово-часовим виразом у відповідному управлінському циклі;

визначено поняття принципів права як такі, народжені ідеями розуму і справедливості, закріплені нормативно та віддзеркалені у правосвідомості людей, основоположні нормативні начала, які виконують регулюючу, впорядковуючу, гарантозабезпечуючу роль щодо взаємовідносин учасників правовідносин у суспільстві і державі;

визначено поняття правового регулювання в органах внутрішніх справ як таке соціально-юридичне явище суспільної життєдіяльності, що означає об'єктивно необхідний, обов'язково заснований на принципах права, впорядковуючий службово-трудові відносини вплив загального і спеціального юридичного інструментарію з тим, щоб шляхом впровадження й реалізації загальнозаборонного типу правового впливу в сфері функціонування органів, структур та підрозділів забезпечити якнайповніше здійснення громадянами своїх прав, свобод та законних інтересів;

визначено поняття нормативно-правового акта як таке мовно-документальне офіційне вираження волі громадянського суспільства (уповноважених ним органів), яке приймається в установленому порядку, містить юридичні норми та інші елементи правової системи і спрямований на ефективне регулювання суспільних відносин;

визначено поняття актів державного управління в сфері функціонування і структурної побудови органів, структур та підрозділів внутрішніх справ як підзаконні, владні, що мають юридично встановлені форми прийняття і провадження, нормативні рішення органів державного управління в сфері правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ України, покликані виражати волю суб'єктів громадянського суспільства щодо захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина і людини;

окреслено, керуючись правилами логічного переходу від об'єктивного до суб'єктивного та причинно-наслідковими взаємозв'язками, механізм суспільної детермінації управління в сфері органів внутрішніх справ наступним чином: соціальна природа - цілі органів системи Міністерства внутрішніх справ - цілі управлінської діяльності в цій сфері - функції - структура - принципи - методи, способи, засоби прийоми;

диференційовано скорочену і розширену схематичні моделі управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ України. Скорочена модель має вигляд: “ресурсне забезпечення управлінської діяльності в органах системи МВС - витрати - результат”; розширена модель: “ресурсне забезпечення управлінської діяльності в органах системи МВС та відповідні внутрішньоорганізаційні фактори - проміжні соціальні та організаційно-психологічні фактори - витрати - результати виконання певних завдань та реалізації тих або інших функцій - кінцевий, загальний результат управлінської діяльності”;

окреслено основні завдання правотворчості в органах внутрішніх справ України, які полягають в забезпеченні: по-перше, управлінського впливу апаратів МВС, інших суб'єктів управління на систему підпорядкованих органів, структур та підрозділів, які безпосередньо реалізують процеси розкриття й розслідування злочинів, підтримання суспільної безпеки; по-друге, організації та удосконаленні процесу управління, гарантій законності в управлінській діяльності;

обгрунтовано необхідність розроблення проекту Концепції розвитку відомчого нормативно-правового забезпечення ОВС України;

аргументовано потребу створення кодифікованого акту - Кодексу правоохоронної діяльності ОВС України;

складено поняття механізму правового регулювання управлінської діяльності органів внутрішніх справ як системи правових засобів, що супроводжують, забезпечують процес управління таким чином, за якого досягнення правоохоронних цілей функціонування органів, структур та підрозділів відбувається якісно, повно і своєчасно.

Практичне значення одержаних результатів. Одержані результати можуть бути використані Міністерством внутрішніх справ, іншими суб'єктами влади при розробці проектів нормативно-правових актів України, призначених регулювати організаційно-структурну побудову і правоохоронну діяльність органів, служб та підрозділів внутрішніх справ.

Практична значущість дослідження також полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть використовуватись: а) в науково-дослідній роботі - для подальшого опрацювання загальних і спеціальних питань управлінської діяльності в органах внутрішніх справ; б) у правотворчості - при підготовці проекту Концепції розвитку відомчого нормативно-правового забезпечення ОВС України та Кодексу правоохоронної діяльності ОВС України; в) у правозастосуванні - рекомендації, які обгрунтовані в дисертації, мають за мету вдосконалення практики застосування норм чинного законодавства в сфері управлінської діяльності органів внутрішніх справ; г) у навчальному процесі - положення та висновки дисертації можуть бути використані в юридичних та інших навчальних закладах при вивченні управлінських дисциплін, а також при розробці науково-практичних посібників й методичних рекомендацій.

Отримані дисертантом результати використовуються в навчальному процесі Національного університету внутрішніх справ на лекціях та практичних заняттях по теорії управління в органах внутрішніх справ, адміністративному, трудовому праву та соціально-правовому захисту працівників ОВС України.

Апробація результатів дослідження здійснювалась за допомогою видавничої, навчальної, пропагандистської роботи, шляхом розробки проектів нормативних актів та внесення пропозицій щодо змін у чинному законодавстві. Основні положення і висновки дисертації знайшли відображення у наукових публікаціях автора, а також доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях “Актуальні проблеми роботи з персоналом в ОВС” (Харків, 1999), “Виховне, соціальне та психологічне забезпечення кадрової політики в органах внутрішніх справ: методи та технології” (Харків, 2000), “Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (Суми, 2000), засіданнях методологічного семінару науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення ОВС України.

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладені у п'ятьох статтях, опублікованих в збірниках наукових праць.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів‚ висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 191 сторінку. Список використаних літературних джерел складається із 125 найменувань і займає 10 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

орган нормативний внутрішний управлінський

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, об'єкт, предмет, мета, завдання і методологія дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І “Соціально-правова характеристика управлінської діяльності в ОВС” містить три підрозділи. У першому підрозділі “Поняття та значення управлінської діяльності в ОВС України” аналізується методологічно-понятійний апарат управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ, визначається поняття останньої та засвідчується її важливість у справі захисту прав, свобод і законних інтересів учасників суспільних відносин.

В роботі підкреслюється, що управління в органах внутрішніх справ - це різновид державного управління і повинно забезпечувати взаємодію органів, підрозділів та служб системи Міністерства внутрішніх справ як єдиного цілого з метою виконання поставлених перед ними завдань і функцій. Безпосередньо процес управління в органах, структурах та підрозділах внутрішніх спав органічно пов'язаний з цілеспрямованим впливом на умови професійної підготовки, служби, праці, побуту й культури осіб рядового та начальницького складу. Зазначено, що органи внутрішніх справ як об'єкт управління в сфері правоохоронної діяльності держави в соціальному розуміння даного поняття являють собою комплекс діяльності людей, виокремлений із соціального середовища у вигляді ланки соціальної системи та представлений у вигляді особливої функції, реалізація якої потребує спеціального механізму управління. І елементно-структурний і функціональний аспекти об'єкта управління вимагають універсального засобу регулювання як організаційної визначеності певної сукупності людей, так і цільового функціонування даного організаційно оформленого службово-трудового колективу. Таким загальновизначеним засобом є нормативне забезпечення, що обумовлюється його сутністю як регулятора суспільних відносин, котрий має виявлятися в поєднанні загальносоціальних та суто групових інтересів шляхом формального державного закріплення міри свободи, рівності й справедливості. Обгрунтовано, що організаційна побудова системи управління в органах внутрішніх справ, визначення змісту управлінської діяльності, суб'єкта управління, функцій і завдань об'єкта управління повинні здійснюватись таким чином, щоб досягнення цілей управління в даній сфері правоохоронної діяльності держави відбувалось за найменших витрат сил, засобів і часу.

У другому підрозділі “Сучасний стан правового забезпечення управлінської діяльності в ОВС України” розкривається зміст, предмет і завдання правового регулювання управлінської діяльності в органах, службах та підрозділах внутрішніх справ, визначається поняття принципів права.

Зазначається, що управлінська діяльність в органах внутрішніх справ набуває соціально виправданого характеру лише у випадку правового регулювання всіх її найважливіших сфер і аспектів. Весь процес управління, принципи та методи управління можуть і повинні здійснюватись тільки на основі правових норм, тільки в межах закону. Водночас сьогодні підхід до правового регулювання в ОВС України не може бути традиційним. Адже змінюється саме розуміння права і його місця в суспільстві, по-новому співвідносяться право і влада, право і юридична норма, право і державне управління. Нова роль права, правового регулювання управлінської діяльності в органах системи Міністерства внутрішніх справ виражається в тому, що в змісті даних явищ соціальної дійсності такі методи управлінської діяльності як командування, встановлення вимог повинні змінюватись на компроміс, забезпечення, захист. Наповненість правового регулювання таким змістом повинно відноситись до взаємовідносин органів внутрішніх справ в процесі своєї діяльності з будь-якими учасниками суспільних відносин. Саме тому управлінська діяльність в органах системи МВС України має бути віддзеркаленою в нормативно-правових актах і мати суто правовий, законний характер. Проголошено, що ефективність правового регулювання залежить від багатьох умов і причин, які необхідно і враховувати, і дотримуватись, і створювати. Отже правове регулювання в органах внутрішніх справ повинно здійснюватись відповідно до комплексу основоположних соціально-правових ідей в цій сфері, тобто принципів права. Доведено: по-перше, принципи правового регулювання, здійснюваного з метою ефективної діяльності ОВС України, мають своїми витоками політичну, економічну, ідеологічну і соціальну сфери; по-друге, принципи позитивного права, покликані регулювати функціонування органів, структур та підрозділів внутрішніх справ, підпорядковуються найважливішому, загальнопрофільному принципу в цій сфері - принципу законності. Додержання в своїй діяльності особами рядового і начальницького складу принципів позитивного права є необхідним для ефективного функціонування органів системи МВС і складає своєрідний, нормативно визначений, обов'язковий морально-правовий мінімум, сприйняття і реалізація якого характеризує якісне змістовне наповнення терміна “професіоналізм працівників органів внутрішніх справ України”. Чим віщий рівень усвідомлення особами рядового і начальницького складу принципів позитивного права, додержання й реалізація останніх, тим вищий їх професіональний рівень.

В третьому підрозділі “Нормативне забезпечення як основний засіб управлінської діяльності в органах внутрішніх справ” проведено аналіз сутності та системи такого регулювання.

Багатогранна діяльність органів Міністерства внутрішніх справ регулюється широким масивом різних за характером, юридичною природою і формою нормативно-правових актів. З'ясовано, що до найважливіших завдань даного розгалуженого нормативно-правового забезпечення ОВС України на сьогоднішньому етапі їх реформування насамперед відноситься: а) визначення місця і ролі цієї складової національної правоохоронної системи, її завдань, функцій, принципів, форм і методів функціонування; б) раціоналізація структурної побудови органів, структур та підрозділів внутрішніх справ; в) забезпечення оптимального розподілу функціональних ролей працівників, їх прав і обов'язків; г) створення системи взаємозв'язку управлінсько-виконавчих відносин в цій сфері; д) розмежування і розподіл функцій і ролей щодо збору, обробки інформації й направлення результатів її аналізу на різні рівні управлінської структури; є) закріплення науково обгрунтованої побудови системи прийняття рішень і точне співвідношення її з інститутом відповідальності; ж) упорядкування найважливіших аспектів застосування фізичних та розумових здібностей до служби особового складу.

Розділ ІІ “Теоретичні та практичні аспекти ефективності управлінської діяльності”, який складається з двох підрозділів, присвячено характеристиці змісту наукових, соціально-управлінських та правових чинників ефективної діяльності ОВС України, з'ясуванню критеріїв такої діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ.

У першому підрозділі “Наукові, соціально-управлінські та правові чинники ефективної діяльності ОВС України” досліджуються основні фактори наукової, соціально-управлінської та правової діяльності, які прямо впливають на показники ефективності в сфері діяльності органів, структур і підрозділів внутрішніх справ та їх особового складу.

Підкреслено, що ефективна діяльність органів внутрішніх справ не виникає сама по собі. Вона є наслідком багатьох суспільних явищ і процесів з-поміж яких особливе значення й актуальність сьогодні набувають наукові, соціально-управлінські та правові фактори. Саме наукове, соціально-управлінське і правове забезпечення діяльності органів, структур та підрозділів внутрішніх справ прищеплює останній властивості, які у своїй сукупності і складають суть поняття “ефективність”. У цьому аспекті зроблено висновок: відомча наука, спираючись на сучасні знання в різних галузях соціальної дійсності, вже сьогодні повинна почати роботу щодо створення єдиної програми наукового забезпечення процесів реформування ОВС України. Елементи стихійності в цій сфері повинні бути заміненими науково обгрунтованими засадами подальшого розвитку досліджуваної складової виконавчої влади в державі. Наголошено, що відправною точкою щодо пізнання ефективності функціонування органів внутрішніх справ є з'ясування суспільної необхідності та соціальної обумовленості відповідної управлінської діяльності. Суспільна необхідність управління в органах системи МВС обумовлена потребою в забезпеченні реалізації правоохоронної політики держави, спрямованої на забезпечення й реалізацію прав, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин. Соціальна обумовленість управлінської діяльності в цих органах походить з практики їх функціонування як складної організаційної системи, покликаної виконувати правоохоронну і правозабезпечуючу функції держави. У свою чергу наукові та соціально-управлінські чинники ефективної діяльності органів, структур та підрозділів внутрішніх справ тісно пов'язані і взаємодіють з правовими, причому останні є вторинними, похідними від перших. Як наслідок, предметом правового регулювання в ОВС є такі суспільні відносини, що виникають в процесі їх організації й функціонування стосовно вирішення різних питань у сфері правоохоронної і правозастосовчої діяльності держави: цілі, функції, структурна організація системи органів, принципи, організаційні засоби, заходи, форми, методи, стадії, процедури, операції та інші елементи даного різновиду державного управління.

У другому підрозділі “Критерії ефективності управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ” досліджено сутність показників функціонування органів системи МВС України, їх динаміку і взаємовплив, показано напрямки удосконалення останніх на сучасному етапі реформування органів внутрішніх справ.

З'ясовано, що ефективне використання ресурсного забезпечення управлінської діяльності в органах системи Міністерства внутрішніх справ і внутрішньоорганізаційних факторів відповідно до нормативно заданих цілей, запланованих заходів багато в чому залежить від проміжних факторів соціального та організаційно-психологічного характеру, тобто від темпераменту, активності й ініціативності виконавців поставлених правоохоронних завдань, їх мотивації і стимулювання, методів, способів та форм управління, психологічного клімату в тому чи іншому службово-трудовому колективі, соціального захисту осіб рядового і начальницького складу, міри врахування їх інтересів та індивідуальних особливостей. Розгляд зовнішньої і внутрішньої об'єктивації управлінської діяльності в ОВС як ключового моменту перетворення правоохоронних цілей і завдань в реальну дійсність суспільного життя дозволило дисертанту зробити наступний висновок: управлінська діяльність в органах системи Міністерства внутрішніх справ кінцевою своєю метою має такий соціальний стан, коли максимальною мірою будуть захищеними правоохоронні інтереси людини і громадянина, а також їх найрізноманітніших за формою і характером об'єднань. Такий соціальний ефект виникає лише внаслідок раціональної побудови системи управління в цих органах, правильного узгодження їх цілей, функцій, завдань, форм і методів діяльності із закономірностями, потребами й інтересами суспільства. Сутність даного соціального ефекту полягає також в тому, що він повинен бути сталим, прогресуючим, обіймати не тільки “знятий” результат вже здійсненої діяльності, але й бути джерелом наступного розвитку, виступати постійною і необхідною ланкою в ланцюгу безперервного відтворення суспільного життя.

Розділ ІІІ “Основні напрямки удосконалення нормативно-правового забезпечення ефективності управлінської діяльності в ОВС України” має три підрозділи. У першому підрозділі “Системний підхід до удосконалення нормативного забезпечення управління в органах внутрішніх справ” аналізуються існуючи нині методологічні підходи до визначення системи нормативно-правового забезпечення організаційно-структурної побудови та функціонування органів, структур та підрозділів внутрішніх справ, позначаються основні недоліки відповідного нормативно-правового забезпечення.

Доведено: з огляду на системність побудови і функціонування органів внутрішніх справ, системного характеру управління в цій сфері, системним повинно бути і нормативно-правове забезпечення ефективності управлінської діяльності в ОВС України. Підвищити ефективність управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ здатне лише таке нормативно-правове забезпечення, невід'ємними ознаками якого є системність, багатогранність, оптимальність та своєчасність. Показано: практика функціонування органів системи МВС України, управлінська діяльність в цій сфері та її нормативно-правове забезпечення не позбавлені низки недоліків, таких негативних рис, як неузгодженість їх поміж собою, фрагментарність правового регулювання важливих аспектів управлінської діяльності, відсутність системного підходу до врегулювання відповідного процесу управління.

У другому підрозділі “Розвиток нормативної бази діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ” окреслено й проаналізовано основні напрямки подальшого удосконалення нормативно-правового забезпечення організаційно-структурної побудови і функціонування ОВС України.

Обгрунтовано, що зміна політичних, соціально-економічних умов розвитку державності і громадянського суспільства в Україні призвела до необхідності перегляду цілей, завдань, форм і методів функціонування органів внутрішніх справ. Це з необхідністю призвело дану систему органів до кризового стану, коли існуюче нормативно-правове забезпечення органів системи МВС перестало відповідати нагальним вимогам суспільного життя. Значна кількість нормативних актів, їх нормативних приписів перетворилась у гальмуючі розвиток органів, структур та підрозділів внутрішніх справ елементи. Водночас, у більш тривалому історичному періоді такий кризовий стан не слід розглядати лише як негативний. Кризові явища - закономірні чинники розвитку будь-якої системи. Саме в цей період повинно відбуватись істинне переосмислення ролі і функцій ОВС, закладатися умови і передумови їх реформування відповідно до принципів побудови правової, демократичної, соціальної держави. Особливо підкреслюється у цьому аспекті роль відомчої науки, яка має своїм завданням вчасно дослідити ці зміни, дати їм відповідну оцінку і зробити обгрунтовані висновки щодо подальших напрямків удосконалення органів системи Міністерства внутрішніх справ України.

У третьому підрозділі “Удосконалення механізму правового регулювання управлінської діяльності ОВС України” на підставі попереднього розгляду основних елементів, складових нормативно-правового забезпечення управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ розроблено механізм правового регулювання діяльності означеної системи органів щодо захисту прав, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин.

Визначено, що механізм правового регулювання управлінської діяльності ОВС України - це насамперед система правових засобів, покликаних зробити управління в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ дієвим, оптимальним, ефективним. Даний механізм правового регулювання розглянуто з трьох найважливіших сторін: інструментальної, психологічної, соціальної. Інструментальний чи спеціально-юридичний аспект механізма правового регулювання управління в органах системи МВС охоплює увесь комплекс засобів, увесь юридичний інструментарій, задіяний в процесі правового регулювання організаційної побудови і функціонування органів, структур та підрозділів внутрішніх прав України, проходження служби їх особовим складом. Психологічний аспект механізму правового регулювання управління в ОВС характеризує формування і дію мотивів поведінки осіб рядового і начальницького складу в процесі здійснення відповідної управлінської діяльності. Це, по суті, свого роду проекція способів правового регулювання - позитивний зобов'язань, дозволів і заборон - на психологічну сферу особистості працівника органів системи Міністерства внутрішніх справ. Соціальний аспект механізма правового регулювання управління в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ України має суттєве методологічне і практичне значення для ефективного регулювання тих чи інших суспільних відносин. У даному аспекті важливу роль відіграє група питань про соціальний механізм дії права. До такого роду питань віднесено: доведення правових норм і приписів до відома усіх; направлення поведінки суб'єктів шляхом постановки в правових актах соціально корисної мети; формування правом соціально корисних зразків поведінки. Обгрунтовано, що механізм управління в органах системи МВС разом з правовим механізмом в цій сфері утворюють єдиний механізм правового регулювання управлінської діяльності в ОВС України.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації, теоретичного осмислення ряду наукових праць в різних галузях знань, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення нормативно-правового забезпечення ефективності управлінської діяльності ОВС України. Основні з них такі:

1. Організаційна побудова системи управління в органах внутрішніх справ, визначення змісту управлінської діяльності, суб'єкта управління, функцій і завдань об'єкта управління повинні здійснюватись таким чином, щоб досягнення цілей управління в даній сфері правоохоронної діяльності держави відбувалось за найменших витрат сил, засобів і часу. Управління в органах системи МВС повинно здійснюватись раціонально і ефективно. До критеріїв ефективності в даному випадку слід віднести розміри витрат, терміни та якість виконання завдань і досягнення поставлених цілей. Вимоги ефективного управління полягають в першу чергу в розробці різних варіантів рішень, їх співставленні й виборі найоптимальнішого з них. У зв'язку з цим, вибір оптимального рішення повинен здійснюватись з урахуванням наступних вимог: максимальне використання досягнень науки; реальність та об'єктивність; забезпеченість необхідними ресурсами; органічна поєднаність усіх рішень; комплексність; динамічність; узагальнення, врахування й використання нормативного зарубіжного і національного досвіду.

2. Природа управлінської діяльності в службах та підрозділах внутрішніх справ, як особливого різновиду державного управління, випливає з його соціальної функції, спрямованої на упорядкування процесів розвитку цих органів в інтересах всього суспільства шляхом узгодження різноманітних вимог, потреб та форм діяльності в правоохоронній і правозабезпечувальній діяльності механізму державного апарату. Такий підхід до визначення соціально-управлінської природи діяльності органів, структур та підрозділів внутрішніх справ України означає, по-перше, об'єктивну обумовленість і правозабезпеченість планованих дій; по-друге, узгодженість масштабів планованих заходів з обсягом реальних ресурсів; по-третє, вибір заходів впливу на конкретну ситуацію; по-четверте, всебічний контроль виконання запланованих дій виключно з точки зору досягнення передбачуваних результатів.

3. Суспільно-політична природа управління в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ безпосередньо обумовлює цілі цього виду управління, формує інтереси учасників відповідних управлінських відносин, породжує багаторідні ідеологічні та соціально-психологічні фактори, які й складають “живу тканину” управління, олюднюють формалізовані управлінські елементи. Схематично, керуючись правилами логічного переходу від об'єктивного до суб'єктивного та причинно-наслідковими взаємозв'язками, механізм суспільної детермінації управління в сфері органів внутрішніх справ необхідно означити наступним чином: соціальна природа - цілі органів системи Міністерства внутрішніх справ - цілі управлінської діяльності в цій сфері - функції - структура - принципи - методи, способи, засоби і прийоми. У свою чергу соціальний механізм формування і реалізації управлінської діяльності органів системи МВС може бути представленим єдиним ланцюгом взаємопов'язаних суспільних явищ: правоохоронні потреби й інтереси учасників суспільних відносин - цілі органів, структур та підрозділів внутрішніх справ - рішення та дії в цій сфері - результати.

4. Предметом правового регулювання управління в органах системи МВС України є такі суспільні відносини, що виникають в процесі їх організації і функціонування стосовно вирішення різних питань у сфері правоохоронної і правозастосовчої діяльності держави. Це: цілі, функції, структурна організація системи органів, принципи, організаційні засоби, заходи, форми, методи, стадії, процедури, операції та інші елементи даного різновиду державного управління. Сутність відповідного правового регулювання в даному випадку визначають його функціональне призначення та певні способи і технології юридичного забезпечення владної суспільно-державної правоохоронної волі. Найважливішими з-поміж них є: встановлення загальноприйнятних умов діяльності органів внутрішніх справ та їх посадових осіб; актуалізація панування всезагальної волі, що уособлюється в державі; легітимізація та юридична єдність різних структурних підрозділів органів системи МВС України; розроблення й закріплення арсеналу засобів даного різновиду державного управління.

5. Соціальну ефективність організації і функціонування керованих об'єктів стосовно управлінської діяльності в органах системи Міністерства внутрішніх справ слід визначати як за кінцевим результатом, об'єктивуючому і характеризуючому їх внутрішню життєдіяльність, так і за тим, як цей кінцевий результат вписується в запити суспільства, задовольняє, забезпечує їх чи навпаки. Для суспільства, учасників суспільних відносин не важлива сама по собі діяльність того чи іншого управлінського об'єкта в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ, ефективна вона чи ні, - їх турбують їхні власні права, свободи та інтереси.

6. Критерії загальної соціальної ефективності управлінської діяльності в органах внутрішніх справ полягають, по-перше, в ступені відповідності напрямків, змісту та результатів діяльності суб'єктів і об'єктів управління тим соціальним параметрам, які визначені функціями і статусом кожного органу, структури, підрозділу чи посадової особи; по-друге, в законності рішень та дій відповідних управлінських структур і працівників; по-третє, у мірі врахування і вираження в управлінських правоохоронних рішеннях та діях глибинних та комплексних потреб, інтересів, цілей людей; по-четверте, в мірі суспільної авторитетності рішень та дій суб'єктів і об'єктів управлінської діяльності в органах внутрішніх справ; по-п'яте, в правдивості і доцільності управлінської інформації, яка видається управлінськими структурами і посадовими особами органів, структур та підрозділів внутрішніх справ.

7. Процес удосконалення управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ повинен здійснюватись безперервно. У даному процесі необхідні механізми, які б забезпечували самоудосконалення його компонентів, застосовуваних форм і методів: а) потрібно, щоб даний процес, органічно пов'язаний з основними напрямками і програмами економічного і соціального розвитку країни, був чітко визначеним за цілями, принципами, предметом і джерелом; б) повинні суворо додержуватись і забезпечуватись такі принципи удосконалення управлінської діяльності, як комплексність, системність, безперервність, плановість; в) в предмет удосконалення управлінської діяльності повинні бути включеними усі основні компоненти, елементи і взаємозалежності системи управління: суб'єкт і об'єкт управління, їх функціональні і організаційні структури, діяльність, кадрове, наукове, технічне забезпечення, соціально-психологічні фактори; г) для підвищення рівня управління повинні використовуватись усі наявні джерела (організаційні, територіальні, соціальні, науково-технічні, правові, кадрові); д) сам процес удосконалення управлінської діяльності повинен бути внутрішньо організованим, мати необхідні органи, які його забезпечують і спрямовують.

8. Ефективність і результативність нормативно-правового забезпечення управлінської діяльності в органах, структурах та підрозділах внутрішніх справ прямо залежить від того, наскільки точними і чіткими є його юридичні формулювання, наскільки вони логічно і послідовно пов'язані поміж собою, наскільки одноманітним є застосування юридичних понять і термінів. Цьому сприяють правила юридичної техніки, які використовуються нормотворцем в процесі підготовки нормативно-правових актів. До правил підготовки проектів нормативних актів у даному випадку насамперед необхідно віднести: конкретність, чіткість і повнота у викладенні нормативного матеріалу; логіка у викладенні тексту документа і зв'язок нормативних приписів поміж собою; відсутність суперечностей, прогалин, колізій як в нормативному акті, так і у всьому нормативному забезпеченні; ясність, простота застосування і зрозумілість термінів; недопущення використання у тексті документа незрозумілих, багатозначних і розпливчатих, емоційно насичених термінів; відмова від канцеляризмів, словесних штампів, рідкісних слів; стислість і компактність викладення правових норм; скорочення до мінімума дублювання нормативного матеріалу з одного й того ж питання.

9. Виокремлено найсуттєвіші ознаки явища “механізму правового регулювання”: а) це система юридичних засобів, яка покликана найоптимальнішим чином впорядкувати ті чи інші питання суспільного життя; б) така система юридичних засобів представлена в динамічному, “працюючому” вигляді; в) поняття механізму правового регулювання походить від поняття правового регулювання; г) механізм правового регулювання охоплює сукупність фрагментів правової дійсності, комплекс послідовно взаємопов'язаних правових засобів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

Лукаш С.С. Поняття ефективності правового регулювання службово-трудових відносин в ОВС України // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. Одеської національної юридичної академії. - 2000. - Вип. 9. - С.193-196.

Лукаш С.С. Удосконалення правотворчості як фактор підвищення ефективності правового регулювання службово-трудової діяльності працівників ОВС // Актуальні проблеми права: теорія і практика: Зб. наук. пр. Східноукраїнського національного університету. - 2000. - № 1(2). - С. 76-81.

Лукаш С.С. Нормативне забезпечення як основний засіб управління в органах системи МВС України // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2001. - Вип. 14. - С. 147-151.

Лукаш С.С. Теоретичні основи нормативно-правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ// Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2001. - Вип. 16. - С. 227-232.

Лукаш С.С. Системний підхід до удосконалення нормативного забезпечення управління в органах внутрішніх справ // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2002. - Вип. 17. - С. 228-233.

АНОТАЦІЇ

Лукаш С.С. Нормативно-правове забезпечення ефективності управлінської діяльності ОВС України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07-теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національний університет внутрішніх справ, Харків, 2002.

Дисертацію присвячено аналізу теоретико-методологічних засад, організаційних основ та проблем практичної реалізації й удосконалення нормативно-правового забезпечення ефективності управлінської діяльності в ОВС України. Досліджуються сутність, особливість і структура нормативно-правового забезпечення організаційно-структурної побудови і функціонування органів системи МВС, поняття, предмет і завдання правового регулювання відповідної управлінської діяльності. Визначаються наукові, соціально-управлінські та правові чинники ефективної діяльності служб, структур та підрозділів внутрішніх справ, критерії ефективності управлінської діяльності в цих органах. В процесі дослідження дисертаційної тематики застосовано системний підхід до розвитку й удосконалення нормативного забезпечення управління в органах внутрішніх справ, внаслідок чого стало можливим створення єдиного механізму правового регулювання управлінської діяльності в органах системи Міністерства внутрішніх справ України. Обгрунтовано необхідність розробки проекту Концепції розвитку відомого нормативно-правового забезпечення ОВС України, та створення кваліфікованого акту - Кодексу правоохоронної ОВС України.

Ключові слова: нормативно-правове забезпечення, управлінська діяльність, правове регулювання, ефективність, органи внутрішніх справ, механізм правового забезпечення.

АННОТАЦИЯ

Лукаш С.С. Нормативно-правовое обеспечение эффективности управленческой деятельности ОВД Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальный университет внутренних дел, Харьков, 2002.

Диссертация посвящена анализу теоретико-методологических основ и организационных проблем практического осуществления и совершенствования нормативно-правового обеспечения эффективности управленческой деятельности в ОВД Украины. Исследуются сущность и значение управленческой деятельности в службах, структурах и подразделениях внутренних дел, современное состояние правового обеспечения управления в этих органах, понятие, предмет и задачи соответствующего правового регулирования. Определено понятие функций управления в органах системы МВД как такой нормативно закрепленной, имманентно присущей, относительно обособленной составляющей управленческой деятельности государства, которая характеризуется единством содержания, однотипностью методов и форм реализации, а также пространтсвенно-временным выражением в соответствующем управленческом цикле. Определено понятие принципов права как таких, порожденных идеями разума и справедливости, нормативно закрепленных и отраженных в правосознании людей, основополагающих нормативных начал, которые выполняют регулирующую, упорядочивающую, гарантирующую роль в сфере взаимодействия участников правоотношений в обществе и государстве. Определено понятие правового регулирования в органах внутренних дел как такое социально-юридическое явление общественной жизнедеятельности, которое обозначает объективно необходимое, основанное на принципах права, упорядочивающее служебно-трудовые отношения воздействие общего и специального юридического инструментария с тем, чтобы путем реализации общезапретительного типа правового воздействия в сфере функционирования органов, структур и подразделений внутренних дел обеспечить полное осуществление участниками общественных отношений своих прав, свобод и законных интересов.

Исследованы научные, социально-управленческие и правовые факторы деятельности органов внутренних дел, основные критерии эффективности этой деятельности. Обосновано, что критерии деятельности в органах внутренних дел заключаются, во-первых, в степени соответствия направлений, содержания и результатов деятельности субъектов и объектов управления тем социальным параметрам, которые определены функциями и статусом каждого органа, подразделения или должностного лица; во-вторых, в законности решений и действий соответствующих управленческих структур и работников; в-третьих, в степени учета и выражения в управленческих правоохранительных решениях и действиях глубинных и комплексные потребностей, интересов и целей людей; в-четвертых, в мере общественной авторитетности решений и действий субъектов и объектов управленческой деятельности в ОВД; в-пятых, в правдивости и целесообразности управленческой информации, которая выдается управленческими структурами и должностными лицами органов, структур и подразделений внутренних дел.

В работе применено системный подход к развитию и совершенствованию нормативно-правового обеспечения управления в органах системы Министерства внутренних дел, вследствие чего стало возможным создание единого эффективного механизма правового регулирования соответствующей управленческой деятельности. Очерчены основные задачи правотворчества в органах, структурах и подразделениях внутренних дел, которые заключаются в обеспечении: управленческого воздействия аппаратов МВД, других субъектов управления на системы подчиненных служб и должностных лиц, которые непосредственно реализуют процессы раскрытия и расследования преступлений, обеспечивают общественную безопасность; организации и совершенствования процесса управления; гарантий законности в управленческой деятельности. Обосновано необходимость разработки проекта Концепции развития ведомственного нормативно-правового обеспечения ОВД Украины. Аргументировано необходимость создания кодифицированного акта - Кодекса правоохранительной деятельности ОВД Украины.