Документаційне забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Спеціальність : 25.00.02 - механізми державного управління

ДОКУМЕНТАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ

Савицький Володимир Тадеушович

Львів - 2006

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми обумовлена динамікою подій, що відбуваються у нашій країні і спрямовані на вдосконалення процесів державного управління. Одним із визначальних факторів впливу як на перебіг, так і на результат управлінського процесу є діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, пов'язана з документуванням та організацією роботи з документами. З середини 70-х років ХХ століття таку діяльність, поряд із традиційною назвою “діловодство”, називають терміном “документаційне забезпечення управління” (далі - ДЗУ, документозабезпечення). Вважається, що поява цього терміна зумовлена впровадженням в управлінську діяльність автоматизованих систем управління.

Інформація, що використовується в системі сучасного державного управління, переважно оформлена документально. За допомогою документа інформація зберігається і передається у часі та просторі, а тому значна частина дій здійснюється у процесі управління шляхом створення і використання різноманітних документів. Документування та організація роботи з документами як складові процесу управління є важливими чинниками забезпечення результативності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

В Україні за роки незалежності створена власна система органів державної влади та місцевого самоврядування. Процес формування та функціонування цієї системи супроводжується виробленням певної системи її документаційного забезпечення. Необхідність дослідження відповідності системи документаційного забезпечення системі органів державної влади та місцевого самоврядування, науково-теоретичних і організаційно-правових засад її функціонування та достатності для забезпечення ефективної діяльності владних і самоврядних органів є сукупністю основних чинників, що обумовлюють актуальність теми дисертації.

Суспільне значення документаційного забезпечення управління викликає постійний науковий інтерес до проблем цієї сфери, проте ґрунтовних, комплексних наукових розробок у даному напрямі ще надто мало. Тому надзвичайно важливим надбанням у дослідженні проблем діяльності з документування та організації роботи з документами є наукові праці сучасних українських вчених І.Є.Антоненко, О.М.Загорецької, С.Г.Кулешова, Ю.І.Палехи та інших науковців.

Вагомим внеском у наукову розробку теоретико-методологічних проблем даної теми, організаційно-правових аспектів, нормативно-правового регулювання та практичної реалізації документаційного забезпечення управління є праці науковців В.Б.Авер'янова, Г.В.Атаманчука, В.Д.Банасюкевича, Б.Гурне, А.Н.Діденка, А.В.Єлпатьєвського, М.П.Ілюшенко, Я.С.Калакури, І.А.Корнілаєвої, В.А.Кудряєва, Т.В.Кузнецової, Н.М.Кушнаренко, М.В.Ларіна, Я.З.Лівшиця, О.В.Лози, В.Я.Малиновського, О.А.Машкова, А.Ф.Мельник, К.Г.Мітяєва, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.М.Олуйка, Г.Райта, А.М.Сокової, А.О.Чемериса та інших вчених.

У результаті системного аналізу наукових праць, законодавчої та підзаконної нормативно-правової бази, сукупності національних стандартів у галузі діловодства та архівної справи, практики документування та організації роботи з документами з'ясовано, що документаційне забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування вивчене недостатньо і потребує системних наукових досліджень. Необхідність наукового обґрунтування теоретико-методологічних засад, розкриття змісту, організаційно-правового статусу, стану практичної реалізації, перспектив розвитку і шляхів удосконалення документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування уможливила окреслення основних напрямів дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана у контексті здійснюваних кафедрами Хмельницького університету управління та права досліджень у межах загально-університетської наукової теми “Правові та управлінські засади розбудови Української держави і забезпечення прав громадян” (номер державної реєстрації 0104 U 004239).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є розроблення теоретичних положень, практичних рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування на основі вивчення його змісту, з'ясування еволюції та сучасного стану, організаційно-правового статусу, особливостей, проблем та перспектив його практичної реалізації.

Для досягнення мети дослідження визначено такі завдання:

- проаналізувати існуючі у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі погляди щодо документаційного забезпечення управління;

- дослідити понятійно-термінологічний апарат документаційного забезпечення управлінської діяльності;

- визначити статус документаційного забезпечення у системі функцій державного управління;

- з'ясувати сукупність та здійснити систематизацію функцій документа у державному управлінні;

- систематизувати принципи і охарактеризувати структуру документаційного забезпечення управління;

- здійснити аналіз та оцінку сучасного стану нормативно-правового регулювання сфери документозабезпечення;

- охарактеризувати систему державного управління та формування і реалізації державної політики у галузі архівної справи і діловодства;

- визначити шляхи оптимізації діяльності служб документаційного забезпечення управління;

- проаналізувати сучасну практику документаційного забезпечення управління та окреслити перспективи її вдосконалення.

Об'єктом дисертаційного дослідження є діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, пов'язана з документуванням та організацією роботи з документами.

Предметом дисертаційного дослідження є теоретико-методологічні та організаційно-правові засади документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, а також шляхи вдосконалення державного управління у цій галузі і практичної реалізації документаційного забезпечення управління.

Методи дослідження. Методологія наукового пошуку базувалася на філософських принципах пізнання, діалектичному, логічному і системному підходах до розгляду процесів документаційного забезпечення управління. При розв'язанні завдань, спрямованих на досягнення мети дослідження, у роботі використано сукупність таких загальнонаукових методів, як абстрагування, аналіз та синтез, порівняння, спостереження, узагальнення, формалізація, прогностичний, синергетичний, а також такі спеціальні методи, як етимологічний, структурно-функціональний, історизму, моделювання та інші.

Для забезпечення всебічного вивчення процесів документозабезпечення застосування зазначених методів здійснювалося у їх поєднанні. Етимологічний метод, методи аналізу, порівняння і узагальнення використані при вивченні понятійно-термінологічного апарату. На основі структурно-функціонального, формально-логічного, синергетичного методів та методів абстрагування, системного аналізу і синтезу досліджувалися проблеми функцій документа в управлінській діяльності, принципів, функціональної, організаційної та технологічної структури документаційного забезпечення управління. Дослідження історичного досвіду нормативно-правового регулювання документаційного забезпечення управління базувалося на поєднанні методів порівняння, історизму та інших. Прогностичний метод та метод моделювання використаний при дослідженні проблеми пошуку шляхів удосконалення державного управління документозабезпечувальною сферою та практичної реалізації документаційного забезпечення управління.

Здійснення дослідницької роботи базувалося на принципах єдності теорії і практики, дотримання відповідності емпіричного вивчення предметів і явищ їх реальному практичному стану. Використання системного підходу як стержня методологічної основи дослідження дало змогу комплексно розглянути досліджувану сферу за сукупністю її змісту, принципів, структури, функцій, організаційно-правових засад та зв'язків, дослідити документаційне забезпечення управління як цілісну систему.

Джерельну основу дослідження становлять наукова література, законодавство України, підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади і місцевого самоврядування різних рівнів, національні стандарти з діловодства та архівної справи.

Емпіричною базою роботи є навчальна та інструктивно-методична література, матеріали, пов'язані з практикою документування та організації роботи з документами в органах державної влади та місцевого самоврядування Хмельницької області, у Хмельницькому університеті управління та права, інформаційні ресурси системи комплексного інформаційного забезпечення “ЛігаБізнесІнформ”, матеріали міжнародної електронної мережі “Інтернет”.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є комплексним науковим дослідженням документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, яке містить науково-теоретичні положення, пропозиції та рекомендації щодо практичної реалізації результатів наукового пошуку з метою вдосконалення документаційного забезпечення управління. У дисертаційній роботі:

вперше:

- здійснено порівняльний аналіз змісту понять “діловодство (справочинство)”, “документаційне забезпечення управління” і “керування документацією”, доведено правомірність їх використання як термінів для позначення назви функції державного управління, сфери документування та організації роботи з документами і відповідних історичних етапів їх розвитку;

- сформульовано і запропоновано нормативно закріпити у відповідних актах з метою введення у науковий обіг та використання у практичній діяльності дефініцію терміна “документаційне забезпечення управління” у розумінні його як діяльності із документування та забезпечення потреб управління сукупністю документаційних, інформаційно-технологічних і кадрових ресурсів;

вдосконалено:

- визначення понять: “документ” як зафіксованої на матеріальному носієві інформації з метою її зберігання і передавання у часі та просторі; “керування документацією” як діяльності, яка в оптимальних організаційних формах, висококваліфікованим персоналом, на досконалій правовій основі шляхом ефективного використання новітніх інформаційних технологій, матеріально-технічних та фінансових ресурсів спрямовує всю сукупність систем документації впродовж їх життєвого циклу на досягнення цілей управління;

- систематизацію принципів документаційного забезпечення управління шляхом розподілу їх на дві групи - загальні і спеціальні, а також на підгрупи з визначенням елементного складу кожної з них;

дістали подальшого розвитку:

- положення щодо формування цілісного уявлення про документаційне забезпечення управління через розкриття його функціональної, організаційної та технологічної структури;

- питання нормативно-правового регулювання документаційного забезпечення управління, що відображені у запропонованих концепції та законопроекті щодо унормування цієї сфери діяльності;

- напрями вдосконалення державного управління та формування і реалізації державної політики у галузі архівної справи та діловодства у межах чинної або реформованої системи органів управління у цій сфері;

- шляхи оптимізації діяльності служб документозабезпечення через удосконалення їх організаційних форм і структурної будови, кадрового, нормативно-правового та матеріально-технічного забезпечення;

- вимоги національних стандартів України щодо порядку використання, розташування і оформлення реквізитів при складанні документів.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження мають науково-теоретичне і прикладне значення. Висновки, пропозиції і рекомендації, що містяться у дисертації щодо основних напрямів здійсненого дослідження, можуть бути використані у наукових цілях, застосовуватися у практичній діяльності служб документаційного забезпечення, при вдосконаленні нормативно-правового регулювання відносин у сфері документостворення і організації роботи з документами. Доцільне використання матеріалів дисертації, наявних у ній теоретико-методологічних положень у розробленні підручників, навчальних посібників, оновленні чинних і формуванні нових навчальних програм дисциплін, пов'язаних із документаційним забезпеченням та дотичних до нього.

Основні положення дисертації впроваджені і використовуються у практичній діяльності апарату Хмельницької обласної державної адміністрації (довідки про впровадження й реалізацію результатів наукового дослідження від 21 березня 2006 р. № 99/14-29-980/2006 і 99/14-29-981/2006), виконавчого апарату Хмельницької обласної ради (довідка про впровадження й реалізацію результатів наукового дослідження від 24 березня 2006 р. № 452/01-15), Хмельницького університету управління та права (довідки про впровадження й реалізацію результатів наукового дослідження від 27 березня 2006 р. № 318 і 319).

Розроблені автором проекти Законів України “Про документаційне забезпечення управління” та “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення поняття “документ”, що внесені до Верховної Ради України народними депутатами України Б.Я.Беспалим та В.М.Олуйком і зареєстровані 26 квітня 2006 року за № 9287 і № 9288 відповідно, у даний час знаходяться на розгляді у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (довідки про впровадження і реалізацію результатів наукового дослідження від 15 травня 2006 року № 58 і № 59).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Науково-теоретичні положення, висновки, пропозиції і рекомендації, у тому числі й ті, що становлять наукову новизну, отримані дисертантом на основі джерелознавчого аналізу у поєднанні з узагальненням особистого практичного досвіду автора у галузі документаційного забезпечення управління.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні положення, принципові ідеї і висновки дослідження було представлено на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи” (м. Хмельницький, 2003 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 2004 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (м. Київ, 2005 р.); щорічних звітних наукових конференціях науково-педагогічних працівників Хмельницького університету управління та права.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у восьми наукових публікаціях, у тому числі у монографії обсягом 28 друк. аркушів, у чотирьох статтях у фахових наукових виданнях обсягом 3,7 друк. аркуша та у трьох статтях в інших наукових виданнях обсягом 0,8 друк. аркуша. Загальний обсяг публікацій за темою дослідження становить 32,5 друк. аркуша.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 300 сторінок, із яких 182 сторінки основного тексту. Список використаної літератури містить 206 назв на 23 сторінках. Положення роботи ілюстровані 29 рисунками, 11 таблицями, а також доповнені 35 додатками на 95 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

документаційний державний влада самоврядування

У вступі обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень Хмельницького університету управління та права; розкрито ступінь наукової розробленості теми, визначено дослідницьку мету та завдання, пов'язані з її досягненням, а також об'єкт і предмет дослідження; зроблено огляд методів, джерельної основи та емпіричної бази дослідження; охарактеризовано суть наукової новизни, теоретичне і практичне значення одержаних результатів та особистий внесок дисертанта; наведено дані про апробацію результатів дослідження, публікацій за темою, а також про структуру роботи.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади документаційного забезпечення управління в Україні” - на основі системного огляду літератури за темою дослідження проаналізовано погляди вітчизняних та зарубіжних вчених із досліджуваної теми, охарактеризовано понятійно-термінологічний апарат документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, з'ясовано статус документаційного забезпечення у системі функцій державного управління, принципи його організації та функціональну, організаційну і технологічну структуру. У розділі досліджено походження і первісне значення таких основних термінів, як “інформація”, “документ”, “діловодство (справочинство)”, “документаційне забезпечення управління”, “керування документацією” та інших, що становлять терміносистему сфери документування і організації роботи з документами, а також процес трансформації як самих термінів, так і їх значення у сучасне розуміння їх змісту.

Аналіз нормативного закріплення понятійно-термінологічного апарату досліджуваної предметної галузі виявив проблему суперечності між встановленими законами та підзаконними актами визначеннями понять низки термінів, що ускладнює їх науковий обіг та вживання у практичній діяльності. До прикладу, поняття терміна “документ” визначається трьома Законами України (“Про інформацію”, “Про бібліотеки і бібліотечну справу”, “Про обов'язковий примірник документів”) та чотирма державними стандартами України (далі - ДСТУ): ДСТУ 2392-94, ДСТУ 3017-95, ДСТУ 3843-99, ДСТУ 2732:2004. Однак лише у двох із семи актів зазначені визначення співпадають. Усунення цієї колізії вбачається можливим через внесення змін до зазначених Законів України шляхом прийняття розробленого автором і внесеного в установленому порядку до Верховної Ради України законопроекту з уточненим формулюванням поняття документа як зафіксованої на матеріальному носієві інформації з метою її зберігання і передавання у часі та просторі.

На підставі порівняльного аналізу опрацьованих джерел у роботі вибудовується синтезована система функцій документа з виділенням у ній: головної функції, що полягає у здатності документа зберігати і поширювати інформацію у часі та / або просторі; загальних функцій, тобто характерних для всіх документів, незалежно від їх типу та виду (інформаційна, комунікативна, комулятивна); спеціальних функцій, що властиві лише певним видам і типам документів залежно від соціальних потреб (управлінська, пізнавальна, правова, загальнокультурна, меморіальна, гедонічна, статистична, історичного джерела).

Внаслідок дослідження термінології, що вживається у науковій літературі та нормативно-правових актах для означення сфери документування та організації роботи з документами, робиться висновок про те, що поряд із нормативно закріпленими визначеннями понять термінів “діловодство (справочинство)” і “керування документацією” в Україні, на відміну від країн пострадянського простору, термін “документаційне забезпечення управління”, що найбільше відображає суть сучасного стану досліджуваної сфери, у законодавстві, підзаконних актах, національних стандартах не вживається, тобто не є офіційно визнаним.

Підхід до визначення місця документаційного забезпечення у системі функцій державного управління здійснено з позицій розуміння важливості його впливу як на процес, так і на результат управління. Аналіз поглядів вітчизняних та зарубіжних дослідників засвідчує відсутність єдності думок як щодо класифікації функцій державного управління, так і сталості належності документаційного забезпечення до певних груп функцій або й наявності такої функції серед інших. Систематизація функцій державного управління виводиться в роботі аналітично-синтетичним шляхом із проаналізованих класифікацій, приймається як найбільш вдалий поділ функцій державного управління на три групи - загальні, спеціальні та забезпечуючі і, з урахуванням змісту, документаційне забезпечення відноситься до групи забезпечуючих функцій.

Документаційне забезпечення управління - це функція, у якій всі її складові елементи мають бути узгоджені, скоординовані, субординовані між собою за допомогою певних закономірностей, відносин і зв'язків, тобто принципів. Відсутність у вітчизняній науці державного управління розробок із цієї проблеми спонукали дисертанта до пошуку власного підходу у її розв'язанні, в основу якого закладається гіпотеза про те, що документаційне забезпечення як функція державного управління має базуватися на принципах державного управління з урахуванням специфічних особливостей цієї функції.

Розгляд існуючих систематизацій принципів державного управління показав, що за наявних у них подібних та відмінних ознак, жодна із зазначених класифікацій у своїй структурі не містить такого елементу як принципи документаційного забезпечення. У результаті прийняття як найбільш оптимальної класифікації принципів державного управління на суспільно-політичні (загальносистемні), структурні та спеціалізовані, а також відповідної систематизації кожної з цих груп, здійснюється доповнення групи спеціалізованих принципів державного управління новим елементом - принципами документаційного забезпечення. Формування системи принципів ДЗУ здійснюється шляхом їх поділу на дві групи - загальні та спеціальні. До групи загальних включаються двома підгрупами принципи державного управління - суспільно-політичні або загальносистемні та структурні. Група спеціальних принципів містить принципи, що визначають закономірності, відносини і зв'язки, які притаманні лише функції документаційного забезпечення. У свою чергу, спеціальні принципи поділяються на дві категорії - спеціалізовані, тобто характерні всій сукупності компонентного складу документаційного забезпечення (наприклад, принципи розмежування повноважень суб'єктів ДЗУ, права власності суб'єкта ДЗУ на документаційний фонд, забезпечення збереженості документаційного фонду та інші), та специфічні - властиві лише окремим елементам чи групам елементів компонентного складу цієї функції (до прикладу, принципи складання і оформлення документів, організації документообігу, здійснення контролю за виконанням документів тощо).

З метою формування цілісного уявлення про зміст та обґрунтування значення документаційного забезпечення у державному управлінні з використанням комплексного, системного підходу з'ясовується система функцій документаційного забезпечення, організаційні форми та процесуальні особливості її реалізації шляхом дослідження функціонального, організаційного і технологічного аспектів у їх взаємозв'язку та взаємообумовленості з точки зору змісту (що робиться) , організації (ким робиться) і технології (як робиться). Тобто, розкривається функціональна, організаційна та технологічна структура документаційного забезпечення управління.

Суттю методологічного підходу у дослідженні функціональної структури ДЗУ є розгляд останнього як частини сфери державного управління та окреслення відносно виокремлених видів робіт, що у сукупності становлять зміст даної функції. Тобто, на підставі змісту поняття, завдань, технології і практики документування та організації роботи з документами виділяються такі функції ДЗУ як: документування інформації; експедиційна обробка документів; облік документів; комунікативна функція; організація документообігу; контроль за виконанням документів; інформаційно-пошукова робота; організація документів; зберігання документів; передархівна обробка документів; раціоналізація документаційного забезпечення.

При характеристиці організаційної структури ДЗУ наголошується, що його функції не реалізуються самі по собі. Для ефективного виконання документаційним забезпеченням своєї ролі у державному управлінні потрібна його належна науково обґрунтована організація. Успішне розв'язання проблем організації документаційного забезпечення, як зазначається у дисертації, досягається шляхом оптимізації таких складників, як: вибір раціональної організаційної системи документаційного забезпечення та організаційної форми служби документозабезпечення; розробка чіткої структури, визначення чисельного та посадового складу, регламентація завдань і функцій служби документаційного забезпечення та її підрозділів і працівників; вибір оптимальних технологій роботи з документами, їх неухильне дотримання; високий рівень кваліфікації працівників служби, раціональна організація їх робочих місць, створення безпечних і комфортних умов праці.

Розкриття суті технологічної структури документаційного забезпечення досліджується через призму її головних завдань, що полягають у визначенні і характеристиці сукупності принципів, форм, методів, способів, операцій, етапів, за допомогою яких організаційна структура забезпечує реалізацію функціональної структури ДЗУ. До прикладу, такі функції ДЗУ, як документування та облік документів можуть реалізовуватися за централізованою, децентралізованою та змішаною системами; способом обліку документів є їх реєстрація, яка може здійснюватися за журнальною, картковою, електронною та змішаною формами і включає в себе операції датування, індексації, внесення реєстраційних даних документа до облікової форми тощо.

У другому розділі - “Нормативно-правове регулювання документаційного забезпечення управління в Україні” - з'ясовуються історичні аспекти державного регулювання досліджуваної предметної галузі, акцентується увага на особливостях правового унормування ДЗУ та здійснюється аналіз його законодавчої і підзаконної нормативно-правової бази. Зокрема зазначається, що сучасне документозабезпечення управлінської діяльності та його нормативно-правове регулювання є результатом багатовікового історичного процесу. На підставі опрацьованої сукупності джерел стверджується, що в Україні немає цілісних системних досліджень нормативно-правового регулювання ДЗУ, як, власне, і обмаль таких досліджень самої історії зародження, становлення і розвитку документування та організації роботи з документами. Тому історія та нормативно-правове регулювання діловодства України донедавна висвітлювалися, як правило, у контексті історії Росії та СРСР за російською періодизацією.

Не заперечуючи впливу наслідків нормотворчого процесу більш ранніх періодів, у роботі робиться висновок про те, що в основу сучасного нормативно-правового регулювання документаційного забезпечення покладено надбання унормування цієї сфери радянського періоду історії України. У дисертації подається авторське бачення методології дослідження історії та нормативно-правового регулювання ДЗУ в Україні на основі системного підходу до характеристики кожного історичного періоду. При цьому наукові пошуки мають базуватися на дослідженні тих систем державного управління, що історично складалися як етапи зародження, становлення і розвитку державотворчого процесу в Україні. У характеристиці кожного історичного етапу, поряд з аналізом особливостей документування, організування роботи з документами, повинні відображатися і особливості засобів державного регулювання документаційного забезпечення відповідної системи державного управління.

З позицій базування на принципах історизму, відповідності систем діловодства формам державності, територіальної цілісності пропонується періодизувати історію діловодства України за шістьма періодами: давньоруський період, литовсько-польська доба, козацький період, періоди перебування окремих територій України у складі інших держав, доба відродження державності України, період радянського соціалізму, період незалежності України. Наголошується на тому, що дослідження нормативно-правового регулювання ДЗУ можливе лише на достовірному історичному тлі.

У сучасному ДЗУ відбуваються значні зміни, зумовлені здобуттям Україною незалежності, активним впровадженням в управлінську діяльність новітніх інформаційних технологій та інтенсивним курсом України на інтеграцію у світовий інформаційний простір. Зазначені фактори викликають необхідність створення національної нормативно-правової бази документозабезпечення, яка б не лише формально замінила систему унормування цієї сфери, створену у радянський період, але й відповідала б потребам сучасної системи державного управління в Україні, регулювання процесів автоматизації документозабезпечувальної діяльності, створювала правові засади участі України у глобальних системах.

Аналіз такої сфери діяльності як документаційне забезпечення управління з точки зору права дає підстави вважати, що його правове регулювання містить усі необхідні ознаки. Як сфера правового регулювання документаційне забезпечення управління є сукупністю правовідносин між суб'єктами, що здійснюють документозабезпечувальну діяльність, має власні об'єкт, предмет та зміст. Суб'єктами правовідносин у цій сфері діяльності можуть виступати держава в особі відповідних уповноважених органів, юридичні та фізичні особи. Основним предметом правовідносин у цій галузі є документ, від якого походять інші предмети, наприклад, системи документації. Однак, перш за все, тут слід мати на увазі документи, що знаходяться у сфері управління, суспільному обігу, щодо яких або у зв'язку з якими саме тому і виникають суспільні відносини, що підлягають правовому регулюванню. Об'єктом правовідносин у сфері ДЗУ є діяльність щодо створення документів і організації роботи з ними, що є джерелом виникнення суспільних відносин, які повинні регулюватися правом. Зміст правовідносин складають права та обов'язки суб'єктів документаційного забезпечення управління.

Характеризується стан і на його основі визначається ступінь достатності нормативно-правового регулювання як відповідних напрямів, так і документаційного забезпечення управлінської діяльності в цілому. На підставі аналізу нормативно-правової бази документування та організації роботи з документами у радянський час та за період незалежності України стверджується, що Україна, зберігши протягом певного періоду чинність радянських нормативно-правових актів у галузі архівної справи та діловодства, тим самим забезпечила історико-юридичне наступництво і наявність правової основи для подальшої нормотворчості з метою формування власної національної бази нормативно-правового регулювання ДЗУ.

Відзначається, що напрацьована у нашій державі за час незалежності нормативно-правова база охоплює більшість найосновніших відносин у сфері документаційного забезпечення. Поряд із Конституцією України, нормативно-правове регулювання у даній сфері здійснюється низкою законів України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері архівної справи та діловодства, національними та галузевими стандартами, сукупністю актів міжгалузевої та галузевої дії центральних органів влади, актами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Аналізуються Закони України “Про інформацію”, “Про Національний архівний фонд та архівні установи”, “Про мови в Українській РСР”, “Про стандартизацію”, “Про державну таємницю”, “Про електронні документи та електронний документообіг”, “Про цифровий електронний підпис”, сукупність підзаконних нормативно-правових актів, що визначають механізми реалізації зазначеного законодавства, а також національні стандарти України. Зазначений аналіз дає підстави стверджувати про нерівномірність ступеня унормованості різних напрямів документозабезпечення та необхідність подальшого розвитку нормативно-правового регулювання сфери документаційного забезпечення управлінської діяльності.

У третьому розділі - “Удосконалення практичної реалізації документаційного забезпечення управління в Україні” - на підставі теоретичних висновків і з урахуванням практичного досвіду пропонуються та обгрунтовуються конкретні заходи, спрямовані на вдосконалення практичної діяльності, пов'язаної з документуванням та організацією роботи з документами в органах державної влади та місцевого самоврядування, виокремлюються найосновніші проблеми цієї сфери діяльності і окреслюються перспективи їх вирішення.

Оцінюючи нормативно-правову базу ДЗУ як таку, що може вважатися у даний час мінімально достатньою, поряд із цим у роботі зазначається, що її ще не можна назвати системою, оскільки правовим регулюванням охоплена не вся сукупність найосновніших відносин у даній сфері; певна частина нормативно-правових актів, що регулюють цю галузь, містить суперечливі норми і потребує узгодження; відсутній стержневий законодавчий акт, який би комплексно визначав основні засади правового регулювання відносин у даній сфері; не визначені першочергові завдання та перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення документостворення та організації роботи з документами; спостерігається повільність законопроектної роботи та значна тривалість узгоджувальних процедур у нормотворенні. Не враховуються реальні якісні зміни у сфері документозабезпечення, що склалися об'єктивно, прикладом чого є відсутність офіційного визнання в Україні документаційного забезпечення управління як функції державного управління, сфери документування та організації роботи з документами і відповідного історичного етапу їх розвитку.

У вирішенні багатьох зазначених проблем документозабезпечення могли б відіграти належну роль концепція нормативно-правового регулювання цієї сфери, Закон України “Про документаційне забезпечення управління” та відповідна Інструкція щодо його реалізації. Серед основних завдань концепції, спрямованих на вдосконалення і розвиток нормативно-правового регулювання у сфері документаційного забезпечення управління, вбачаються: усунення наявних у нормативних актах різної юридичної сили та рівнів протиріч; прийняття нових актів із метою унормування неврегульованих відносин; законодавче визначення суб'єктного складу ДЗУ, чітке закріплення його статусу і розмежування повноважень; реформування системи державного управління у даній галузі; гармонізація національної нормативно-правової бази з нормами міжнародного права та міжнародними стандартами у цій сфері.

На основі аналізу процесу та результатів розробки проекту Закону України “Про діловодство” і з урахуванням сучасних тенденцій у документостворенні та організації роботи з документами, а також практики документозабезпечувальної діяльності в державному управлінні автором запропоновано власний законопроект “Про документаційне забезпечення управління”.

У дисертації за системою певних критеріїв визначено характерні ознаки, з'ясовано суть та співвідношення понять “діловодство (справочинство)”, “документаційне забезпечення управління” та “керування документацією”. У результаті цього, на відміну від застандартованого визначення поняття діловодства (справочинства) як сукупності процесів, що забезпечують документування управлінської інформації та організування роботи зі службовими документами, пропонується авторське визначення поняття документаційного забезпечення управління як діяльності із документування та забезпечення потреб управління сукупністю документаційних, інформаційно-технологічних і кадрових ресурсів. Дефініція поняття “керування документацією” формулюється у розумінні його як діяльності, яка в оптимальних організаційних формах, висококваліфікованим персоналом, на досконалій правовій основі шляхом ефективного використання новітніх інформаційних технологій, матеріально-технічних та фінансових ресурсів спрямовує всю сукупність систем документації впродовж їх життєвого циклу на досягнення цілей управління.

На підставі розмежування змісту понять “діловодство (справочинство)”, “документаційне забезпечення управління” та “керування документацією” аргументовано доводиться правомірність вживання кожного з них у розумінні функції державного управління, сфери документозабезпечувальної діяльності та послідовних історичних періодів їх еволюції. Робиться висновок про те, що документаційне забезпечення управління є перехідним етапом від діловодства (справочинства) до керування документацією, а також доводиться, що для сучасного стану документування і організації роботи з документами характерні ознаки, властиві перехідному періоду. Наочно це відображено на рис.1.

Рис. 1. Співвідношення діловодства (справочинства), документаційного забезпечення управління та керування документацією і процес їх еволюції. Д(С) - діловодство (справочинство); ДЗУ - документаційне забезпечення управління; КД - керування документацією

Досліджено чинну в Україні систему державного управління у сфері архівної справи та діловодства і організацію служб документаційного забезпечення, а також визначені шляхи їх удосконалення.

Відповідно до ст. 3 Закону України “Про Національний архівний фонд та архівні установи” проведення державної політики у сфері архівної справи і діловодства забезпечують Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування. Спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у цій сфері є: на центральному рівні - Державний комітет архівів України (Держкомархів), на місцевому рівні - відповідні архівні установи.

Як засвідчує здійснений аналіз, між повноваженнями Держкомархіву з діловодства та повноваженнями цього комітету з архівної справи, що визначені зазначеним вище Законом та Положенням про цей орган, яке затверджене Указом Президента України від 22.03.2000 р. № 486/2000, існує значний дисбаланс на користь архівної справи. Поряд із відзначенням активізації в останні роки діяльності Держкомархіву з питань діловодства, у дисертації зазначається, що певні прояви дисгармонії на користь архівної справи спостерігаються і в практичній реалізації Держкомархівом своїх повноважень. На підставі цього робиться висновок про необхідність здійснення реформ у даній сфері.

Оцінюючи в цілому як позитивні кроки щодо спрямування і координації діяльності Держкомархіву через Міністра юстиції України відповідно до Указу Президента України від 26 липня 2005 р. № 1137/2005 та постанови Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2006 р. № 207, пропонується здійснення реформування державного управління у сфері архівної справи та діловодства шляхом перегляду, уточнення, розширення і перерозподілу повноважень з питань документозабезпечення у межах чинної системи або створення нової системи органів державного управління у цій сфері.

Надаючи особливого значення у практичній реалізації функції документаційного забезпечення відповідним структурним підрозділам, пропонуються конкретні науково обґрунтовані варіанти вибору організаційних форм служб документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів, шляхи вдосконалення їх кадрового, нормативно-правового та матеріально-технічного забезпечення.

Досліджуються проблеми, пов'язані з практичною організацією документаційного забезпечення; практикою створення та оформлення документів; поєднанням традиційних і автоматизованих систем обліку, документообігу та контролю за виконанням документів.

До 2003 року основним і єдиним підзаконним нормативно-правовим актом, який регулював і згідно з яким здійснювалася практична реалізація документостворення та організації роботи з документами, була Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р. № 1153. Набрання чинності з 01.09.2003 р. національним стандартом України ДСТУ 4163-2003 “Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів” спричинило неврегульовану досі колізію між нормами Примірної інструкції та нормами цього стандарту. Служби документозабезпечення опинилися у ситуації невизначеності щодо того, яким актом слід керуватися у практичній діяльності. Усунення цієї колізії вважається можливим шляхом розроблення і прийняття принципово нового комплексного підзаконного нормативного документа - “Примірної інструкції з документаційного забезпечення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій” за запропонованою автором структурою такого акта.

На підставі аналізу Примірної інструкції з діловодства, національного стандарту ДСТУ 4163-2003 та з урахуванням випробуваної на практиці доцільності пропонується скасування низки застарілих та надуманих вимог, удосконалення чинних та закріплення нових правил, спрямованих на спрощення практики складання і оформлення документів та організації роботи з ними. Авторський підхід щодо організації служб документаційного забезпечення, визначення їх статусу та повноважень їх працівників відображено у розроблених дисертантом у процесі наукового дослідження проектах Примірного положення про службу документаційного забезпечення та Примірної посадової інструкції керівника такого підрозділу.

З урахуванням типовості проблеми для місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у дисертації характеризується розроблена і запроваджена за безпосередньою участю автора в апараті Хмельницької обласної державної адміністрації адаптована з традиційною автоматизована система обліку, пошуку, контролю за рухом та виконанням документів під умовною назвою “Документ”, що успішно функціонує вже впродовж десяти років.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі розроблені наукові положення та отримані результати, які в сукупності дають змогу розв'язати важливу проблему організації документаційного забезпечення у державному управлінні. Проведене дослідження свідчить, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, покладена в основу дослідження наукова позиція автора в основному себе виправдала. На підставі здійсненого дослідження зроблені такі висновки та пропозиції:

1. Сучасний етап розвитку Української держави характеризується необхідністю посилення ролі державного управління, одним із важливих напрямів оптимізації якого є подальше вдосконалення документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Із удосконалаенням управлінської праці, її розподілом, спеціалізацією і автоматизацією документаційне забезпечення стає важливою сферою управлінської діяльності. Вирішення актуальних завдань сьогодення щодо виведення України на шлях стабільного і динамічного розвитку зумовлює посилення комплексного документаційного забезпечення потреб державного управління.

2. Аналіз стану наукової розробки проблем ДЗУ показав, що документаційне забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування як важливий інструмент впливу на процес та результат управлінської діяльності, один з визначальних чинників забезпечення функціонування владних та самоврядних органів вивчене фрагментарно і потребує системних наукових досліджень.

3. Понятійно-термінологічний апарат документозабезпечувальної сфери характеризується неузгодженістю і суперечливістю. Це стосується і термінів, що становлять основу терміносистем документаційного забезпечення. Офіційне невизнання документаційного забезпечення управління на рівні національних стандартів, підзаконних нормативно-правових актів та законодавством України не сприяє введенню цього терміна у науковий обіг, розробленню наукових уявлень про суть документаційного забезпечення. Через це така функція, як документаційне забезпечення не зазначається у прийнятих у науці класифікаціях функцій державного управління, при тому, що статус функції діловодства й досі є суперечливим.

Оґрунтовано необхідність впорядкування понятійно-термінологічного апарату сфери документостворення та організації роботи з документами шляхом усунення наявних суперечностей; подальшого розвитку та удосконалення уніфікації і стандартизації документів із метою адаптації ДЗУ до загальноєвропейської системи та включення його у міжнародний інформаційний обмін на основі сумісності національних та міжнародних стандартів у сфері документації, уніфікації даних та передавання інформації.

На підставі порівняльного аналізу змісту застандартованого поняття терміна “діловодство (справочинство)” і сформульованих автором визначень понять “документаційне забезпечення управління” та “керування документацією” обґрунтовано правомірність вживання кожного з них у розумінні функції державного управління, сфери документозабезпечувальної діяльності та послідовних історичних періодів їх еволюції, а також необхідність їх нормативного закріплення у національних стандартах, підзаконних нормативно-правових актах та у законодавстві України з метою введення у науковий обіг та практичне використання.

4. Визначено статус документаційного забезпечення як забезпечуючої функції державного управління, що є перехідним етапом від діловодства (справочинства) до керування документацією, а також доведено, що для сучасного стану документування і організації роботи з документами характерні ознаки, властиві перехідному періоду.

5. Систематизовано функції документа у державному управлінні з виділенням головної, загальних і спеціальних функцій та елементного складу двох останніх груп, а також визначено зміст кожної з функцій.

На основі дослідження закономірностей, відносин і зв'язків між складовими елементами документаційного забезпечення як функції державного управління здійснено систематизацію принципів документзабезпечення шляхом класифікації їх на дві групи - загальні і спеціальні, виділення в останній групі підгруп спеціалізованих та специфічних принципів і визначення їх елементного складу.

6. Розкрито функціональну, організаційну та технологічну структуру документаційного забезпечення управління через визначення сукупності та змісту його функцій, організаційних форм і процесуальних особливостей їх реалізації.

7. Досліджено, що документаційне забезпечення управління здійснюється на мінімально достатній нормативно-правовій основі. Сукупність законодавства, підзаконних нормативно-правових актів, національних стандартів із діловодства та архівної справи, що становлять правову базу документозабезпечення, ще не забезпечує у повній та однаковій мірі регулювання всієї сукупності правовідносин у даній галузі.

Визнано необхідним створення досконалої нормативно-правової бази як цілісної правової основи ДЗУ шляхом прийняття і реалізації запропонованого у дисертаційному дослідженні проекту концепції розвитку нормативно-правового регулювання сфери документозабезпечення, стержневими актами якої повинні стати Закон України “Про документаційне забезпечення управління” та відповідна Інструкція щодо його реалізації.

8. Обґрунтовано потребу удосконалення чинної в Україні системи державного управління та формування і реалізації державної політики у галузі архівної справи і діловодства. Реформування у цій сфері могло б здійснюватися:

- у межах чинної системи органів управління шляхом перегляду, уточнення і розширення повноважень у сфері документаційного забезпечення управління спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері архівної справи і діловодства - Державного комітету архівів України - та установ, що належать до його відання;

- шляхом розподілу повноважень із питань управління документаційним забезпеченням між Державним комітетом архівів України і службами документаційного забезпечення як вищих органів у системах органів відповідних гілок державної влади, так і відповідними службами центральних органів виконавчої влади за галузевим принципом;

- шляхом створення принципово нової системи - системи органів державного управління у сфері документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

9. Визначено, що одними з основних шляхів оптимізації діяльності служб документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування могли б бути:

- впорядкування системи служб документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування всіх рівнів на відповідній нормативно-правовій основі, забезпечуючи при цьому: однотипність їх назв відповідно до змісту виконуваної діяльності у поєднанні з організаційними формами, що відповідають відповідним рівням управління; визначення структури, чисельного та посадового складу служб документозабезпечення відповідних рівнів на науково обґрунтованих нормативах функціональної самодостатності та керованості;

- налагодження системи кадрового забезпечення документозабезпечувальних служб шляхом: продовження здійснення підготовки фахівців за спеціальністю 5.020107 “Діловодство” освітньо-кваліфікаційного рівня “молодший спеціаліст” для роботи на посадах технічного та обслуговуючого персоналу; введення у галузі “Державне управління” нової спеціальності “Документаційне забезпечення управління” або “Керування документацією” з метою підготовки фахівців з базовою вищою освітою освітньо-кваліфікаційного рівня “бакалавр” для роботи на посадах фахівців, а також для підготовки фахівців із повною вищою освітою освітньо-кваліфікаційних рівнів “спеціаліст” та “магістр” для роботи на посадах керівників структурних підрозділів та керівників служб документаційного забезпечення управління; запровадження системи періодичної перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників служб ДЗУ у регіональних центрах перепідготовки державних службовців, а також у Національній академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутах.

10. Практична реалізація документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування повинна базуватися на активному впровадженні новітніх інформаційних технологій документування, документообігу, контролю за виконанням, пошуку, використання та зберігання документів, оснащенні документозабезпечувальних служб сучасною комп'ютерною технікою та обладнанням із дотриманням вимог щодо сумісності засобів автоматизації і програмного забезпечення.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографія

1. Савицький В.Т. Діловодство та архівна справа у вищій школі (локальні нормативно-правові акти): Довідник / За ред. д.ю.н., проф. Нижник Н.Р. та к.н. з держ.упр., доц. Олуйка В.М. - Хмельницький: ПП Ковальський В.В., 2005. - 482 с.