Адміністративне судочинство: становлення та здійснення

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Конституція України проголосила права та свободи людини найвищою соціальною цінністю, а на державу поклала обов'язок їх забезпечувати та захищати. Важлива роль у справі захисту прав, свобод та законних інтересів осіб у сфері державного управління та місцевого самоврядування відводиться адміністративним судам, бо саме на них покладається розгляд і вирішення правових (адміністративно-правових) спорів, де однією стороною виступає особа (фізична або юридична), а іншою - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб'єкти публічної влади при здійсненні ними управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За таких обставин питання щодо здійснення адміністративного судочинства набувають особливої актуальності.

Чинні в Україні процедури розгляду адміністративно-правових спорів виявляються недостатньо ефективними, такими, що не забезпечують особам повноцінної реалізації їх права на захист від чиновницького свавілля. Причина такого становища, як здається, полягає в тому, що порядок здійснення адміністративного судочинства належним чином не був врегульований. Знаковим для вирішення цієї важливої проблеми стало прийняття Кодексу адміністративного судочинства України, в якому врегульовано повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

Одночасно слід зазначити, що нині відсутній єдиний підхід до розуміння категорій „адміністративне судочинство”, “адміністративна юстиція”, “адміністративний процес”. Виникають проблеми стосовно визначення завдань, компетенції та підсудності адміністративних справ судам, відсутня практика розгляду таких справ згідно з Кодексом адміністративного судочинства України. Тому в дисертації приділяється увага розробці поняття „адміністративне судочинство” та його відокремлення від понять “адміністративна юстиція”, “адміністративний процес”, аналізується практика розгляду спорів, що виникають із адміністративно-правових відносин, судами загальної юрисдикції.

Проблематика адміністративного судочинства та порядку його реалізації в Україні мало досліджена, оскільки у сучасних наукових працях увага приділялась лише питанням необхідності утворення та функціонування адміністративних судів в Україні.

Недостатня теоретична розробка питань запровадження та здійснення адміністративного судочинства, наявність правових проблем щодо механізму вирішення адміністративно-правових спорів, необхідність проведення комплексного дослідження проблем законодавчого регулювання адміністративного судочинства та аналізу сучасної практики розгляду адміністративно-правових спорів стали підставою для обрання автором даної теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з комплексною цільовою програмою № 0186.0.070865 „Права людини та проблеми становлення, організації i функціонування органів державної влади i місцевого самоврядування в Україні”, яка розробляється в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого. Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (протокол № 5 від 20.12.2002 р.).

Мета i завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному розгляді теоретичних і практичних проблем запровадження та здійснення адміністративного судочинства в Україні, визначенні співвідношення категорій “адміністративне судочинство”, “адміністративна юстиція”, “адміністративний процес”, в окресленні основних напрямків подальшого удосконалення законодавства, яке регулює механізм здійснення адміністративного судочинства. Для досягнення поставленої мети автором головна увага була приділена вирішенню таких завдань:

1) з'ясування сутності адміністративного судочинства та його відокремлення від суміжних понять;

2) проведення аналізу чинного законодавства в сфері адміністративного судочинства, його значення для забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері державно-владних відносин;

3) дослідження та з'ясування особливостей принципів адміністративного судочинства України;

4) аналіз завдань адміністративного судочинства та розгляд проблем формування в Україні адміністративних судів;

5) виявлення особливостей адміністративного судочинства та розгляд стадій його здійснення;

6) аналіз особливостей дотримання принципу законності в адміністративному судочинстві, гарантій їх забезпечення;

7) аналіз чинного законодавства в сфері адміністративного судочинства з точки зору компетенції адміністративних судів, підсудності їм спорів, що виникають у сфері публічно-владних відносин, реалізації принципу доступності адміністративного судочинства;

8) формулювання пропозицій стосовно удосконалення законодавства, яке регулює механізм розгляду справ, що виникають із адміністративно-правових відносин, системи адміністративних судів в Україні та правового статусу (повноважень) адміністративних судів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі становлення адміністративного судочинства, судового розгляду та вирішення публічно-правових спорів.

Предметом дослідження виступають правові норми, що визначають порядок утворення адміністративних судів, завдання, компетенцію, процедуру провадження в адміністративних справах, а також питання реалізації принципів, зокрема, законності та доступності судочинства в діяльності адміністративних судів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів та прийомів наукового пізнання. На всіх етапах дослідження використовувалися такі методи наукового пізнання, як діалектичний, формально-юридичний, статистичний, структурно-логічний, порівняльно-правовий та ін. За допомогою діалектичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості адміністративного судочинства. Формально-юридичний метод використовувався для аналізу існуючої системи правових норм, які регулюють порядок здійснення адміністративного судочинства, що у комплексі з методом логічного аналізу дозволяє окреслити напрямки вдосконалення законодавства у цій сфері. Для визначення тенденцій, які характеризують розвиток механізмів захисту осіб від свавілля владних структур, застосовувався історико-правовий метод наукового пізнання. Методи класифікації та групування використовувались при визначенні принципів адміністративного судочинства, гарантій реалізації принципів законності та доступності в адміністративному судочинстві. Застосування дисертантом порівняльно-правового методу дозволило дослідити різні системи адміністративних судів, порядок здійснення ними судочинства в зарубіжних країнах та сформулювати пропозиції щодо можливого запозичення світового досвіду в процесі удосконалення правових засад адміністративного судочинства в Україні. У процесі виконання дисертаційного дослідження використовувались результати наукових досліджень загальної теорії держави та права, конституційного права, адміністративного права, цивільно-процесуального права та інших галузей права і процесу, а також праці зарубіжних вчених-юристів. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності судів Харківської області, Автономної Республіки Крим з розгляду справ, що виникають із адміністративно-правових відносин, довідкові видання та статистичні матеріали.

Теоретичну основу дослідження становлять наукові положення, що стосуються сутності адміністративного судочинства та механізмів його реалізації, які містяться у працях А.Т. Боннера, В.Д. Бринцева, І.П. Голосніченка, А.І. Єлістратова, І.Б. Коліушко, О.М. Пасенюка, Н.Б. Писаренко, Ю.С. Педька, Н.Г. Саліщевої, А.О. Селіванова, Ю.М. Старілова, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка, Н.Ю. Хаманєвої, Д.М. Чечота та інших.

При написанні роботи використані роботи українських та російських вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.Ф. Бойка, В.М. Гайворонського, В.М. Гаращука, І.Є. Марочкіна, І.В. Панової, Ю.О. Тихомирова та інших, а також праці зарубіжних вчених і практиків у галузі адміністративного права.

Наукова новизна одержаних результатів. Дана робота є одним з перших в українській адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням теоретичних та практичних проблем запровадження адміністративного судочинства, що є частиною більш глобальної проблематики, пов'язаної із забезпеченням реалізації та захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина у сфері публічно-владних відносин. У дисертації на основі проведеного дослідження сформульовано низку нових положень, висновків, пропозицій, які, на думку дисертанта, мають важливе значення для юридичної науки і практики, а саме:

1. Наводиться авторське визначення адміністративного судочинства, згідно з яким воно є формою позовного здійснення правосуддя і полягає у всебічному, повному, об'єктивному розгляді та вирішенні адміністративними судами в стадійному порядку, визначеному нормами Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративно-правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб'єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами) - з іншого, з метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, здійснення контролю у сфері публічно-правових відносин.

2. Отримала подальше обґрунтування позиція відносно того, що найбільш ефективним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень є вирішення адміністративно-правових спорів спеціально створюваними для цього адміністративними судами.

3. Вперше поставлено та розглянуто ряд проблемних питань, що виникають у процесі становлення адміністративного судочинства, створення адміністративних судів в Україні, зокрема, стосовно їх системи, територіального розміщення, структури тощо.

4. Вперше, на основі положень Кодексу адміністративного судочинства України, здійснено спробу провести розмежування повноважень судів щодо підсудності спорів, що виникають у процесі здійснення владних управлінських функцій між фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень.

5. Вироблена авторська класифікація принципів адміністративного судочинства, проведено аналіз їх змісту та особливостей, яких вони набувають в адміністративному судочинстві.

6. Здійснено аналіз законодавства, яке регулює функціонування інституту адміністративного судочинства та практики його застосування судами загальної юрисдикції, висунуті пропозиції стосовно вдосконалення порядку провадження в адміністративних судах.

7. Подальше обґрунтування отримали положення щодо гарантій забезпечення дотримання принципів законності та реалізації принципу доступності судочинства в адміністративних судах.

8. На основі аналізу різних систем адміністративних судів зарубіжних країн та здійснення ними адміністративного судочинства надані пропозиції щодо можливого запозичення світового досвіду в процесі удосконалення системи адміністративних судів в Україні, правових засад адміністративного судочинства в Україні.

9. Сформульовані пропозиції щодо удосконалення законодавства, яке визначає систему, повноваження адміністративних судів, порядок здійснення ними судочинства.

Практичне значення результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі -- для поглиблення теоретичних розробок питань адміністративної юстиції, адміністративного процесу, адміністративного судочинства, визначення їх сутності та змісту;

- у правотворчій діяльності -- при розробці нових нормативно-правових актів та вдосконаленні вже існуючих, що стосуються проблем утворення адміністративних судів, їх системи, механізмів розгляду та вирішення адміністративно-правових спорів;

- у навчальному процесі -- під час викладання адміністративного права, спецкурсів -- розгляд судами адміністративних справ, адміністративна відповідальність, при підготовці методичних та навчальних посібників, а також розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів освіти;

- у правозастосовчій діяльності суддів при розгляді адміністративних справ, що виникають у сфері публічно-владних відносин;

- у правовиховній сфері положення і висновки дисертанта можуть бути використані в роботі щодо підвищення рівня правової культури населення, посадових осіб суб'єктів владних повноважень.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювались на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Результати дослідженої проблеми були оприлюднені на науково-практичних конференціях: XII міжвузівській студентській науковій конференціі, м. Запоріжжя, 20 травня 2004 р.; Міжнародній науково-практичній конференції, м. Харків, 25 травня 2004 р.

Публікації. Основні положення дисертації відображені у трьох статтях, опублікованих у наукових фахових періодичних виданнях з юридичних наук, затверджених Вищою атестаційною комісією України, двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура й обсяг роботи. Відповідно до мети, завдань, предмета й логіки дослідження дисертація складається з вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків (після кожного розділу й наприкінці роботи) та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 209 сторінок, у тому числі основного тексту 192 сторінки. Загальна кількість використаних джерел - 209 найменувань (17 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

адміністративний судочинство юстиція процес

У вступі обґрунтовуються актуальність обраної теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, показується зв'язок з науковими програмами, визначаються об'єкт та предмет дослідження, його мета, методологічна основа й завдання, відмічається теоретичне та практичне значення, наукова новизна, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи, структуру дисертації.

Розділ 1 “Теоретично-правові проблеми становлення адміністративного судочинства” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Адміністративне судочинство: зміст та поняття” акцентується увага на важливості для демократичної, правової держави забезпечувати надійний захист прав та свобод громадян від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Запровадження в Україні адміністративного судочинства саме і пов'язане з виконанням цього завдання. В дисертації автором сформульоване поняття адміністративного судочинства. Авторське визначення є ширшим порівняно з поняттям, наведеним у Кодексі адміністративного судочинства, і, на думку дисертанта, більш точно відображає зміст адміністративного судочинства.

У роботі зроблена спроба обґрунтувати думку щодо необхідності виокремлення адміністративного судочинства в самостійну галузь процесуального права, оскільки воно має судово-процесуальну форму, яка відрізняє його від інститутів адміністративного права.

Дисертантом розмежовуються поняття змісту адміністративного судочинства та таких суміжних з ним понять, як адміністративна юстиція, адміністративний процес, адміністративна юрисдикція.

Ще одна проблема, розглянута в дисертації, стосується розмежування компетенції між адміністративними, загальними та господарськими судами України та щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення. На думку дисертанта, слід підтримати пропозиції, що з запровадженням адміністративних судів доцільно визначити судову діяльність по розгляду справ про адміністративні правопорушення як адміністративно-деліктне судочинство і віднести до компетенції загальних судів.

В підрозділі розкриваються такі суттєві ознаки адміністративного судочинства, як суб'єкти, мета, завдання, сутність, зміст, структура та форма. Перед адміністративним судочинством постають завдання, що пов'язані не лише зі здійсненням основних функцій по захисту прав фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, але й по зміні ставлення громадян до захисту своїх прав в судовому порядку, реальності захисту осіб від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Досягти таких цілей можна лише при злагодженій та чітко врегульованій процесуальній діяльності, побудованій на принципах судочинства, результатом якої буде забезпечення законності в сфері публічно-владних відносин і захист прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

У підрозділі 1.2. “Принципи адміністративного судочинства” зазначається, що для адміністративного судочинства цілком зрозумілою є спрямованість принципів на виконання основного завдання - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Разом з тим підкреслено, що лише через накопичення та аналіз судової практики можливо оцінити весь потенціал принципів адміністративного судочинства, найкращим чином його використати.

Автором наводяться існуючі в науковій сфері класифікації принципів судочинства та пропонується авторська класифікація принципів адміністративного судочинства, а саме - принципи, що відображають сутність адміністративного судочинства як форми здійснення правосуддя (верховенство права, законність, поділ влади, незалежність суддів); принципи, що відображають сутність адміністративного судочинства як процесу з його окремими самостійними стадіями, такі принципи відображають сам хід судочинства (правова рівність, доступність та гарантованість судового захисту, мова судочинства, гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами, диспозитивність, змагальність, активна роль суду, офіційність, швидкість розгляду адміністративних справ, обов'язковість судових рішень, апеляційне та касаційне оскарження). Така класифікація, на думку дисертанта, дозволяє простежити послідовність дії принципів адміністративного судочинства, їх реального втілення на різних стадіях процесу. Наведена класифікація дозволяє також поділити принципи, по-перше, на загальні та спеціальні, а, по-друге, спеціальні принципи розташувати залежно від стадій процесу, де їх прояв є більш вагомим.

У дисертації розкривається зміст зазначених принципів та специфіка їх реалізації на стадіях адміністративного судочинства, проблеми, що виникають при їх практичній реалізації, та шляхи їх подолання.

У підрозділі 1.3. “Законодавчі засади та завдання адміністративного судочинства” зазначається, що реформування будь-якого правового інституту перш за все пов'язано з реформуванням самого законодавства, вивченням та аналізом вже існуючих норм. Проаналізовано зарубіжне та вітчизняне законодавство, яке закріплює право фізичних і юридичних осіб на захист їх прав та законних інтересів у суді від порушень з боку органів влади. Наведена характеристика нормативно-правових актів, які регламентують порядок створення та функціонування системи адміністративних судів, судовий порядок розгляду та вирішення адміністративно-правових спорів в Україні, приділена увага Постановам Пленуму Верховного Суду України та Рішенням Конституційного Суду України з цих питань.

У дисертації сформульоване авторське бачення завдань адміністративного судочинства. Виходячи з аналізу приписів Кодексу адміністративного судочинства України, це, зокрема, такі:

1. Базисним завданням є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які здійснюють владні управлінські функції на підставі законодавства або на виконання делегованих повноважень.

2. Судовий контроль за дотриманням законності органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, іншими суб'єктами, які здійснюють владні управлінські функції на підставі законодавства або на виконання делегованих повноважень.

3. Встановлення об'єктивної істини по справі.

Дисертантом звертається увага на існування факультативного завдання - забезпечення судом порядку в сфері нормотворчої діяльності та застосування закону, тобто узгодження законодавства.

Розділ 2 “Стадії розгляду справ в адміністративних судах” складається із чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Відкриття провадження в адміністративних справах” присвячений першій стадії адміністративного судочинства. В ньому дисертантом розкриваються основні положення, що мають значення для адміністративного судочинства, а саме: розподіл компетенції; “адміністративно-правовий спір” та його специфіка; визначення підсудності; строки; судові витрати.

Автором аналізується статус учасників судового розгляду та деякі проблемні питання, що не врегульовані Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема щодо процесуальної співучасті.

У роботі розкривається процедура відкриття провадження в адміністративній справі. Акцентується увага на тому, що в наукових працях зазначається не лише позов, як зовнішній вираз волевиявлення осіб, які звертаються до суду, а й скарга та заява. Обґрунтовується доцільність вживання терміна “адміністративний позов”.

Звертається увага на передбачені Кодексом адміністративного судочинства України обов'язки суду при вирішенні питання про відкриття провадження по справі перевірити наявність суб'єктивних та об'єктивних (позитивних та негативних) передумов розгляду справи. Розглядаються особливості таких процесуальних дій, як залишення заяви без руху та надання строків на усунення недоліків, повернення позовної заяви в разі неусунення недоліків, відмови у відкритті провадження. Зазначаються наслідки відкриття провадження (матеріально-правового та процесуального характеру).

У підрозділі 2.2. “Підготовка справи до розгляду” акцентується увага на те, що від належної підготовки адміністративної справи до судового розгляду залежить не лише швидкість та своєчасність розгляду справи, але й законність, обґрунтованість судового рішення. Зміст зазначеної стадії адміністративного судочинства полягає у вжиті всіх заходів для забезпечення належного (законного та обґрунтованого) розгляду і вирішення спору в одному судовому засіданні протягом розумного строку.

У дисертації розглядається порядок та зміст дій, що здійснюються суддею залежно від категорії адміністративної справи на підготовчому провадженні.

У Кодексі адміністративного судочинства України закріплені засоби повідомлення учасників процесу про час, місце проведення судового засідання. Разом з тим, у роботі звертається увага на деякі проблемні питання, пов'язані з цим, та пропонується авторське бачення їх вирішення.

При аналізі порядку призначення та проведення попереднього судового засідання наголошується на важливості норми, згідно з якою стадія підготовчого провадження може стати останньою стадією адміністративного судочинства, та розглядаються підстави для цього. Детально розглядаються наслідки підготовчого провадження.

У підрозділі 2.3. “Розгляд справи та ухвалення судового рішення” підкреслюється, що ця стадія є центральною в адміністративному судочинстві. Її метою є повне, всебічне й об'єктивне з'ясування фактичних обставин справи в судовому засіданні та ухвалення законного, обґрунтованого судового рішення в адміністративній справі на підставі дотримання процесуального законодавства.

У дисертації послідовно розкривається порядок здійснення зазначеної стадії адміністративного судочинства, який, на думку автора, складається з чотирьох етапів: вступного (підготовчого), безпосереднього розгляду по суті, завершального (судові дебати) та прийняття судового рішення. Висвітлено завдання та зміст кожного етапу, що полягає у здійсненні судом та учасниками процесу певних процесуальних дій, які становлять у своїй сукупності єдиний процес. При висвітленні етапу, що стосується безпосереднього розгляду справи по суті, автором розкривається предмет доказування в адміністративній справі та порядок встановлення судом обставин, що є предметом доказування.

У роботі наводиться характеристика та види судових рішень в адміністративних справах, вимоги, що до них ставляться, порядок їх прийняття та вступу в законну силу, порядок виправлення неповноти, неясності чи неточності в судових рішеннях. Зазначаються також підстави та порядок відкладення та зупинення розгляду адміністративної справи. Приділяється увага випадкам, коли розгляд справи закінчується без ухвалення судового рішення в адміністративній справі.

Підрозділ 2.4. “Перегляд судового рішення” присвячений реалізації однієї з основних засад судочинства, передбаченої п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України, --забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду.

У дисертаційному дослідженні розглянуті чотири форми перегляду судових рішень в адміністративному судочинстві: апеляційне провадження; касаційне провадження; провадження за винятковими обставинами та провадження за нововиявленими обставинами. При характеристиці кожної із названих форм перегляду судового рішення розкривається мета, завдання, стадії, суб'єкти, об'єкт, підстави, межі, процесуальний порядок розгляду та прийняття рішення. Розглянуто особливості здійснення апеляційного та касаційного провадження.

Розділ 3 “Забезпечення законності, прав та свобод громадян в адміністративному судочинстві” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “ Гарантії законності при розгляді адміністративних справ судами” акцентується увага на тому, що такі гарантії випливають із положень Конституції України. В роботі розкриваються поняття “законність”, “гарантії”, “гарантії законності”, наводяться існуючі в науці класифікації гарантій законності.

Дисертантом запропонована авторська класифікація гарантій:

1. Гарантії, що забезпечують право на судовий захист (доступність адміністративного судочинства; право на звернення до суду з адміністративним позовом).

2. Гарантії, що забезпечують справедливий та своєчасний розгляд адміністративної справи:

а) гарантії, що забезпечують реалізацію прав осіб, які беруть участь в адміністративному судочинстві (знайомитись з матеріалами справи; подавати докази та брати участь в їх дослідженні; заявляти відводи та клопотання тощо);

б) інші гарантії (рівність сторін перед законом та судом; гласність та фіксація судового засідання технічними засобами; активна роль суду; правова допомога; процесуальний примус).

3. Гарантії ухвалення законного та обґрунтованого рішення в адміністративній справі (нарадча кімната; оскарження судового рішення).

Наголошується на існуванні особливої гарантії в стадії перегляду судових рішень, а саме - право прокурора на участь у справі.

У роботі гарантії законності адміністративного судочинства характеризуються та розкриваються з урахуванням зарубіжного та українського законодавства, праць науковців та специфіки категорій справ, що розглядаються адміністративними судами.

Дисертантом пропонується внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України, незважаючи на незначний час, що минув після його вступу в дію, зокрема щодо повного фіксування процесу технічними засобами, захисту від безпідставних позовів та систематичних протидій правильному і своєчасному розгляду справи; щодо форми вирішення питання про відвід судді.

Підрозділ 3.2. „Забезпечення доступності адміністративного судочинства” присвячений дослідженню поняття „доступність судочинства”, його елементів та окремих аспектів. У дисертації наводяться та проаналізовані фактори, що негативно впливають на забезпечення доступності судочинства (велике навантаження адміністративних судів, віддаленість адміністративних судів від населення та ін.), вказані шляхи подолання або зменшення впливу негативних факторів. Наводиться досвід Російської Федерації з вирішення цих питань та робляться висновки про можливість його застосування в Україні. Проведене автором узагальнення практики розгляду судами Автономної Республіки Крим та Харківської області справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, свідчить про постійне зростання кількості зазначеної категорії справ.

Забезпеченню доступності адміністративного судочинства, на думку дисертанта, слугує:

1) право на звернення до суду для відкриття провадження в адміністративній справі та порядок реалізації цього права;

2) територіальне розташування адміністративних судів, яке, на думку автора, вирішено на сьогодні не повною мірою, його скоріше можна розглядати як перехідне;

3) відсутність матеріальних перешкод (судові витрати, надання правової допомоги та платних послуг);

4) встановлення такого порядку судового розгляду адміністративної справи, що забезпечує можливість безпосереднього здійснення особами, які беруть участь у справі, процесуальних прав у всіх інстанціях (особиста участь, мова, перекладач).

Автором запропоновані напрямки підвищення рівня доступності адміністративного судочинства в Україні.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження проблем адміністративної юстиції, становлення та розвитку адміністративного судочинства, аналізу чинного законодавства України, практики його застосування вирішене наукове завдання, що полягає у з'ясуванні теоретичних та практичних проблем запровадження адміністративного судочинства в Україні. У роботі сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети - визначення поняття та змісту адміністративного судочинства, його завдань, законодавчих засад здійснення, забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав і інтересів юридичних осіб у адміністративному судочинстві, доступності правосуддя, законності при розгляді адміністративних справ судами. Основні з них такі:

1. Адміністративне судочинство - це форма позовного здійснення правосуддя, яка полягає у всебічному, повному, об'єктивному розгляді та вирішенні адміністративними судами в стадійному порядку, визначеному нормами Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративно-правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб'єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, іншим суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень) - з іншого, з метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, здійснення контролю у сфері публічно-правових відносин.

2. Адміністративне судочинство тісно пов'язано з адміністративною юстицією, оскільки вони мають за мету (своїми завданнями) захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-владних відносин від порушень з боку владних суб'єктів. Разом з тим, адміністративне судочинство свою правозахисну функцію виконує в особливій судово-процесуальній формі, що відрізняє його від інших інститутів адміністративного права. У зв'язку з цим, на думку автора, адміністративне судочинство доцільно виокремити в самостійну галузь процесуального права.

3. В адміністративному законодавстві та Кодексі адміністративного судочинства України не розмежовуються поняття „адміністративний процес” та „адміністративне судочинство”, які не є тотожними. Адміністративне судочинство - це форма здійснення правосуддя, метою якої є вирішення судами спорів між громадянами та органами управління або між самими органами, а процес - сама діяльність суду. Однак для забезпечення єдності форми та змісту не слід протиставляти „адміністративне судочинство” „адміністративному процесу”.

4. Ідея поділу судочинства на форми (гілки) набуває важливого значення з появою адміністративного судочинства по справах, що виникають з адміністративно-правових спорів. До запровадження адміністративних судів, прийняття Кодексу адміністративного судочинства України під адміністративним судочинством розуміли лише діяльність суду по розгляду та вирішенню справ про адміністративні правопорушення. Це була єдина категорія справ, що розглядалася за процедурою, встановленою Кодексом України про адміністративні правопорушення. З запровадженням адміністративних судів доцільно визначити судову діяльність по розгляду справ про адміністративні правопорушення як адміністративно-деліктне судочинство та віднести його до підсудності загальних судів.

5. У роботі запропонована класифікація принципів адміністративного судочинства - принципи, що відображають сутність адміністративного судочинства як форми здійснення правосуддя (верховенство права, законність, поділ влади, незалежність суддів); принципи, що відображають сутність адміністративного судочинства як процесу з його окремими самостійними стадіями, такі принципи відображають сам хід судочинства (правова рівність, доступність та гарантованість судового захисту, мова судочинства, гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами, диспозитивність, змагальність, активна роль суду, офіційність, швидкість розгляду адміністративних справ, обов'язковість судових рішень, апеляційне та касаційне оскарження). Така класифікація, на нашу думку, дозволяє простежити послідовність реального втілення принципів на різних стадіях адміністративного судочинства. Критерій наведеної класифікації має складну структуру, по-перше, принципи поділяються на загальні та спеціальні, а по-друге, спеціальні принципи розташовуються залежно від стадій процесу, де їх прояв є більш вагомим.

6. Захист прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб є головним, але не єдиним завданням адміністративного судочинства. На адміністративні суди також покладено розгляд спорів між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спорів, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів. Адміністративний суд своїми рішеннями має привести їх діяльність у відповідність з вимогами законності. Це завдання адміністративного суду не суперечить його правозахисній діяльності, але було б корисним більш чітко відобразити в Кодексі адміністративного судочинства України особливості розгляду таких категорій справ.

7. На думку автора, справи щодо оскарження рішень податкових органів підлягають розгляду в адміністративних, а не в господарських судах, оскільки податкові органи є органами управління, уповноваженими у публічних інтересах виконувати функцію контролю за дотриманням законодавства у сфері оподаткування та ухвалюють правові акти на виконання покладених на них функцій. Таким чином, має місце правовий конфлікт між фізичною чи юридичною особою та податковим органом внаслідок реалізації останнім своїх владних управлінських функцій.

8. На думку автора, необхідно уточнити ч. 1 ст. 38 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій міститься перелік виняткових засобів судового виклику або судового повідомлення, але не зазначається процедура такого виклику. Звертає на себе увагу виклик через друковані засоби масової інформації. З одного боку, виклик через ЗМІ веде до порушення суб'єктивних прав людини, якщо особа не бажає (наприклад позивач) розголошення змісту її позовної заяви, та з інших причин. З іншого -- сумнівним є те, що особа є читачем саме того друкованого засобу масової інформації, в якому вміщено повідомлення про виклик.

9. Кодексом адміністративного судочинства України не врегульовано питання щодо вручення повісток засобами телефонного зв'язку. Не визначено чітко, за яких обставин повістка вважатиметься доставленою належним чином, а особа - повідомленою про дату, час і місце судового засідання. Незважаючи на позитивні моменти -- швидкість, економія часу і коштів, зручність -- виклик чи повідомлення особи телефоном мають бути використані лише у виняткових випадках (адміністративні справи зі скороченими строками розгляду). Автор пропонує у разі застосування зазначеного способу виклику чи повідомлення здійснювати його обов'язкову фіксацію. Це може бути, наприклад, довідка, складена секретарем судового засідання.

10. Дисертант поглиблює обґрунтування важливості норми, згідно з якою стадія підготовчого провадження може стати останньою стадією адміністративного судочинства через відмову позивача від адміністративного позову, визнання відповідачем адміністративного позову, роз'яснення можливості примирення, що дозволить не лише економити час, матеріальні ресурси, але й зменшити навантаження на суддів.

11. Обґрунтованою, на думку автора, є і положення про право адміністративного суду прийняти рішення, яке відрізняється від позовних вимог (наприклад, можливість повного скасування рішення, що прийняте некомпетентним органом, у разі його часткового оскарження), оскільки суд має забезпечити захист не лише конкретного позивача, але й суспільних інтересів. Крім того, для суду має бути важливим фактичний та повний захист прав осіб, особливо у випадку, коли вимоги адміністративного позову викладені у формі, що не приведе до ефективного захисту.

12. На думку дисертанта, рішення адміністративних судів прямо та опосередковано впливають на управлінський процес, оскільки можуть скасовувати повністю або частково нормативно-правові акти. Але рішення суду в таких випадках не створюють і не повинні створювати нових норм права, тобто суди не займаються правотворчою діяльністю - це акти правозастосування.

13. Одним із важливих елементів ефективності адміністративного судочинства є забезпечення в процесі верховенства права та законності. Гарантії законності в адміністративному судочинстві визначаються відповідно до принципу законності, який закріплено у ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України. Вони розглядаються дисертантом як спеціальні і до них належать:

а) гарантії, що забезпечують право на судовий захист (доступність адміністративного судочинства; право на звернення до суду з адміністративним позовом);

б) гарантії, що забезпечують справедливий та своєчасний розгляд адміністративної справи:

- гарантії, що забезпечують реалізацію прав осіб, які беруть участь в адміністративному судочинстві (знайомитись з матеріалами справи; подавати докази та брати участь в їх дослідженні; заявляти відводи та клопотання тощо);

- інші гарантії (рівність сторін перед законом та судом; гласність та фіксація судового засідання технічними засобами; активна роль суду; правова допомога; процесуальний примус);

в) гарантії ухвалення законного та обґрунтованого рішення в адміністративній справі (нарадча кімната; оскарження судового рішення).

Ряд гарантій законності адміністративного судочинства є одночасно принципами, вихідними ідеями, оскільки лише завдяки дотриманню принципів адміністративного судочинства, процедури розгляду справи буде досягнута головна мета - забезпечений надійний захист прав, свобод і інтересів фізичних осіб та прав і інтересів юридичних осіб.

14. Доступність до правосуддя складається з багатьох елементів, що в своїй сукупності становлять важливий принцип адміністративного судочинства, а його реалізація має питому вагу серед гарантій забезпечення законності в адміністративному судочинстві. Запропоновані в роботі напрямки забезпечення доступності правосуддя з адміністративних справ можуть суттєво покращити рівень захисту прав, свобод, інтересів фізичних і юридичних осіб, деякі з яких, зокрема, закріплені в Кодексі адміністративного судочинства України.

15. Передбачена в Україні система адміністративних судів, як здається, не є досконалою, оскільки не реалізована ідея створення адміністративних судів в округах, як територіальних одиницях, які б не збігалися з адміністративно-територіальним поділом України. Завдяки цьому адміністративні суди могли б стати більш захищеними від втручання в їх діяльність. Створення окружних адміністративних судів у межах областей також не сприяє забезпеченню доступності для населення. Така система адміністративних судів нині має об'єктивні підстави, наприклад, брак коштів, приміщень та ін. Тому систему адміністративних судів, що створюється, доцільно вважати перехідною на шляху створення дійсно незалежного та доступного адміністративного судочинства.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Руденко А. В. Законодавчі засади адміністративного судочинства // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. / Голов. ред. Ю. П. Битяк. - Харків: Право, 2003. - Вип. 6. - С.169-175.

2. Руденко А. В. Специфіка і прояв деяких принципів в адміністративному судочинстві // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2003. - Вип. 64. - С. 79-84.

3. Руденко А. В. Система адміністративних судів // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2004. - Вип. 68. - С. 181-186.

4. Руденко А. В. Адміністративні суди в Україні // Наука і вища освіта: Тези доповідей учасників XII міжвуз. студ. наук. конф., м. Запоріжжя, 20 травня 2004 р.: У 2 ч. - Ч. 2 / Гуманітарний університет „Запорізький інститут державного та муніципального управління”; студентське наук. тов-во. - Запоріжжя: ГУ „ЗІДМУ”, 2004. - 12 с.

5. Руденко А. В. Дотримання прав людини - одне з головних завдань адміністративного суду в Україні // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. міжнар. наук.-практ. конф., м. Харків, 25 трав. 2004 р. / За ред. Ю. П. Битяка. - Харків: НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування АПрН України, 2004. - С. 295-297.

АНОТАЦІЇ

Руденко А. В. Адміністративне судочинство: становлення та здійснення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2005.

Дисертація присвячена дослідженню проблем запровадження та здійснення адміністративного судочинства в Україні з урахуванням набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України. Наведено авторське поняття адміністративного судочинства, проведено його відмежування від понять „адміністративна юстиція”, „адміністративний процес”, „адміністративна юрисдикція”. Запропонована авторська класифікація принципів адміністративного судочинства, розкрито їх зміст, висвітлені завдання та законодавчі засади адміністративного судочинства. Зроблена спроба розмежування компетенції між адміністративними судами, з одного боку, та загальними і господарськими - з іншого, викладено авторське бачення вирішення деяких процесуальних питань при здійсненні адміністративного судочинства. Визначені гарантії законності в адміністративному судочинстві, розкриті особливості забезпечення доступності фізичних та юридичних осіб до адміністративного судочинства.

Ключові слова: адміністративне судочинство, адміністративна юстиція, адміністративна юрисдикція, адміністративний процес, компетенція адміністративних судів, адміністративний суд, адміністративна справа, принципи адміністративного судочинства, судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів, гарантії законності; доступність адміністративного судочинства.

Руденко А. В. Административное судопроизводство: становление и осуществление. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2005.

В диссертации исследуются проблемы становления и осуществления в Украине административного судопроизводства, организационные и правовые вопросы создания системы административных судов, их компетенции. Раскрывается понятие и содержание административного судопроизводства, дается авторское его определение, проводится разграничение с такими понятиями, как “административная юстиция”, “административный процесс”, “административная юрисдикция”. Административное судопроизводство - это форма искового осуществления правосудия, которое заключается во всестороннем, полном, объективном рассмотрении и решении административными судами в стадийном порядке, определенном нормами Кодекса административного судопроизводства Украины, административно-правовых споров, которые возникают между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и субъектом властных полномочий (органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, другим субъектом властных полномочий при осуществлении им властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на исполнение делегированных полномочий) - с другой, с целью защиты прав и свобод физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, осуществления контроля в сфере публично-правовых отношений.

Рассматривается компетенция и подсудность административных судов. Сделана попытка определения компетенции административных судов по налоговым и таможенным делам.

Разработана авторская классификация принципов административного судопроизводства. В соответствии с ней принципы разделены на те, которые отображают сущность административного судопроизводства как формы осуществления правосудия и принципы, которые отображают сущность административного судопроизводства как процесса с его отдельными самостоятельными стадиями, такие принципы отображают сам ход судопроизводства. Критерий данной классификации имеет сложную структуру, во-первых, принципы делятся на общие и специальные, а, во-вторых, специальные принципы размещаются в зависимости от стадии процесса, где их проявление является наиболее весомым.

Анализируются задачи административного судопроизводства. Отмечается, что кроме основных существуют и факультативные задачи, которые стоят перед административным судопроизводством.

Раскрывается процедура осуществления административного судопроизводства с учетом вступившего в силу Кодекса административного судопроизводства Украины, проводится сравнение с другим процессуальным законодательством, законодательством зарубежных государств. Указывается на некоторые проблемные моменты, которые не устранены Кодексом, и предлагаются способы их разрешения. Сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего порядок осуществления административного судопроизводства.

Рассмотрена и предложена авторская классификация гарантий законности административного судопроизводства. При исследовании проблем обеспечения доступности административного судопроизводства изучены факторы, негативно и позитивно влияющие на реализацию принципа доступности.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административная юстиция, административная юрисдикция, административный процесс, компетенция административных судов, принципы административного судопроизводства, административный суд, административное дело, судебный порядок разрешения административно-правовых споров, гарантии законности, доступность административного судопроизводства.

Rudenko A.V. Administrative legislation: formation and administration. - Manuscript.

Dissertation for taking an academic degree of the Candidate of Legal Sciences on speciality 12.00.07 - theory of management, administrative law and process, financial law, information law. - Yaroslav the Wise Nation Law Academy of Ukraine. - Kharkiv, 2005.

The dissertation is dedicated to researching the problems of administrative legislation in Ukraine, its administration taking into account the legal implementation of the Administrative Legislation Code of Ukraine. The concept of administrative legislation has been formulated and its differences from the concepts of “administrative justice”, “administrative process”, “administrative jurisdiction” have been found. The author's classification of administrative legal proceeding principles is proposed and their content is disclosed. The tasks and legislative principles of administrative legislation have been expounded. An attempt has been made to differentiate between the jurisdiction of administrative courts and economic ones. The system of trying legal disputes by administrative courts has been adduced and the author's opinion concerning the resolution of some procedural issues in carrying out administrative legal proceedings has been proposed. The guarantees of legality in administrative legal proceedings have been formulated and the principal guarantees of realizing the availability in administrative legislation have been disclosed.