Удосконалення управління комунальною власністю в Україні: теоретичні засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

УДК 35.073.515

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Автореферат

на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Удосконалення управління комунальною власністю в Україні: теоретичні засади

Алексєєв Валерій Марленович

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, заслужений юрист України Нижник Ніна Романівна, Національна академія державного управління при Президентові України, перший проректор.

Офіційні опоненти:

- доктор наук з державного управління, професор Воротін Валерій Євгенович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри економічної теорії та історії економіки;

- кандидат юридичних наук, доцент Галянтич Микола Костянтинович, Науково-дослідний інститут приватного права і підприємництва Академії правових наук України, заступник директора з наукової роботи.

Провідна установа: Хмельницький університет управління та права, кафедра державного управління та місцевого самоврядування, м. Хмельницький.

Захист відбудеться 7 грудня 2005 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 4 листопада 2005 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майбород

Анотації

Алексєєв В.М. Удосконалення управління комунальною власністю в Україні: теоретичні засади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2005.

У дисертації здійснено цілісне дослідження проблеми удосконалення управління комунальною власністю в Україні, проаналізовано стан наукової розробки теми, виявлено і розкрито тенденції розвитку управління комунальною власністю в Україні.

Теоретично обґрунтовано необхідність удосконалення управління комунальною власністю в Україні шляхом впровадження інноваційної моделі реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні.

Доведено необхідність реалізації конституційного права безпосередньої участі громадян в управлінні майном комунальної власності, запропоновано на законодавчому рівні ввести поняття "громадівська власність" як складової суспільних відносин в управлінні комунальною власністю територіальних громад. Удосконалено термінологію апарату управління комунальною власністю та спільною власністю територіальних громад, визначено основні підходи до розвитку підприємств комунальної власності та комплексні підходи до організації структур управління комунальною власністю в Україні.

Ключові слова: державне регулювання, власність, комунальна власність, територіальна громада, управління комунальною власністю, спільна власність, структура управління комунальною власністю, об'єкти спільної власності.

Алексеев В.М. Усовершенствование управления коммунальной собственностью в Украине: теоретические основы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2005.

В диссертации осуществлено целостное исследование проблемы усовершенствования управления коммунальной собственностью в Украине, проанализировано состояние научной разработки темы, выявлены и раскрыты тенденции развития управления коммунальной собственностью в Украине.

Теоретически обоснована необходимость усовершенствования управления коммунальной собственностью в Украине путем внедрения инновационной модели реализации управления коммунальной собственностью территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах и их совместной собственностью в Украине.

Показано, что общественные отношения, которые складываются при управлении коммунальной собственностью в Украине, недостаточно раскрыты в связи с тем, что территориальные общины непосредственно не принимают участие в процессе управления коммунальной собственностью. Обоснована необходимость реализации конституционного права непосредственного участия граждан в управлении коммунальным имуществом, предложено на законодательном уровне ввести понятие "общинная собственность" как составляющую общественных отношений в управлении коммунальной собственностью территориальных общин и дано ее определение.

Установлено, что эффективность деятельности системы управления коммунальной собственностью в значительной мере зависит от усовершенствования существующего нормативно-правового обеспечения. При анализе построения структуры управления коммунальной собственностью в Украине отмечается отсутствие взаимосвязи между ее элементами - органами, уполномоченными управлять объектами пребывающих в совместной собственности территориальных общин, территориальными общинами, а также сельскими, поселковыми, городскими, районными в городах советами, что указывает на ее незавершенность. Доказана необходимость на законодательном уровне четко обозначенного подхода к построению структур управления коммунальной собственностью территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах и их совместной собственностью в Украине. В диссертационной работе усовершенствована терминология аппарата управления коммунальной собственностью и совместной собственностью территориальных общин. Учитывая неоднозначные трактовки основополагающих понятий, касающиеся обозначения терминов управления коммунальной собственностью территориальной общины и управления совместной собственностью территориальных общин, предложены их определения.

В результате проведенного исследования усовершенствована классификация видов собственности территориальных общин. Дальнейшее развитие получили комплексные подходы к управлению коммунальной собственностью, основные подходы к созданию предприятий коммунальной собственности, составляющие механизма управления коммунальной собственностью в Украине.

Предложено переориентировать роботу некоторых высших учебных заведений, введя дополнительные дисциплины для тех категорий специалистов и руководителей, на которых возложены полномочия по управлению коммунальным имуществом и объектами совместной собственности территориальных общин. С учетом специфики проблематики управления коммунальной собственностью в диссертационном исследовании вносится предложение создать высшее учебное заведение в целях подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов соответствующего профиля.

Ключевые слова: государственное регулирование, собственность, коммунальная собственность, территориальная община, управление коммунальной собственностью, совместная собственность, структура управления коммунальной собственностью, объекты совместной собственности.

Alekseyev V. M. Improvement of communal property management in Ukraine: theoretical principles. - Manuscript.

Ph.D. thesis on public administration with the speciality 25.00.01 - theory and history of public administration. - National Academy of Public Administration at the President of Ukraine. - Kyiv, 2005

In thesis is completely investigated the problem of improvement of communal property management in Ukraine, analyzed the scientific development of this problem, revealed the tendencies of improvement of communal property management in Ukraine.

It is theoretically founded the necessity of improvement of communal property management in Ukraine by means of implementation of innovation model of realization for management of territorial communities' communal property in villages, towns, cities, city districts and their joint property in the local government system of Ukraine.

It is proved the necessity of constitutional right on citizens' participation in communal property management, proposed on the legislative level to introduce into practice the meaning of "communities' property" as a component of social relations in management of territorial communities' communal property. It is improved the personnel terms of management of territorial communities' communal and joint property, determined the main approaches to the development of communal property enterprises and the complex approaches to the organization of communal property management structures in Ukraine.

Key words: governmental regulation, property, communal property, territorial community, communal property management, joint property, communal property management structure, joint property objects.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку Української держави та громадянського суспільства потребує принципово нової якості публічної влади: удосконалення моделі державного управління, наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, ефективного правового регулювання організації діяльності територіальних громад та органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст та їх спільною власністю, безпосередньої участі громадян у виконанні функцій місцевого самоврядування, а також взаємодії територіальних громад, співробітництва у реалізації спільних проектів. Важливого значення набуває адаптація національної законодавчої бази з питань місцевого та регіонального розвитку до європейських стандартів, встановлення правового режиму комунальної власності та правових основ управління об'єктами спільної власності територіальних громад.

Проблема забезпечення ефективного управління комунальною власністю в Україні розглядалася, зокрема, на VІІІ Всеукраїнських муніципальних слуханнях (Автономна Республіка Крим, м. Судак, 29 липня - 2 серпня 2002 р.), тренінг-семінарі Асоціації міст України та громад "Сучасний стан місцевого економічного розвитку: проблеми та шляхи їх подолання. Досвід територіальних громад України" (м. Іллічівськ, 30 червня - 2 липня 2004 р.), слуханнях у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування "Реформування місцевого самоврядування в Україні" 1 грудня 2004 р., засіданні Консультативно-дорадчої ради з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України "Про стабілізацію політичної та соціально-економічної ситуації в Україні" 6 грудня 2004 р., Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування 26 квітня 2005 р.

У рекомендаціях парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування, схвалених постановою Верховної Ради України від 5 червня 2003 р. № 939-ІV, вказується, що діюча система управління комунальною власністю в Україні не є досконалою, системною та дієвою. Основними її недоліками є: недостатність і неповнота нормативно-правової бази; відсутність єдиного підходу до організації структур управління комунальною власністю, що яскраво виявляється на регіональному рівні, та належної підготовки фахівців для сфери управління комунальною власністю. Це безпосередньо і стало підставою для дослідження й аналізу системи управління комунальною власністю в Україні, що й спонукало систематизувати наявні підходи до шляхів її вдосконалення.

Теоретичну основу дисертації становлять наукові дослідження сутності власності, управління комунальною власністю та об'єктами спільної власності, основ організації та діяльності відповідних рад щодо управління майном територіальних громад, що містяться у працях українських вчених В.М. Бабаєва, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.Є. Воротіна, М.К. Галянтича, І.А. Грицяка, Р.К. Давидова, А.П. Зайця, В.М. Кампо, В.М. Князєва, А.М. Колодія, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, Ю.П. Лебединського, В.І. Лугового, О.Г. Мордвінова, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, В.Ф. Погорілка, М.І. Пухтинського, Н.І. Рудої, В.М. Селіванова, В.І. Семчика, М.О. Теплюка, А.Ф. Ткачука, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, російських науковців Ю.А. Тихомирова, В.Є.Чиркіна.

Не применшуючи вагомості й значущості внеску названих вчених, слід підкреслити, що в дослідженні напрямів розвитку управління комунальною власністю не було застосовано системний підхід, а проблема запровадження чітко визначеної структури реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні досі не стала предметом комплексного наукового аналізу, що й зумовило вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалася на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим проектом "Розроблення теоретичних засад деконцентрації та децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів забезпечення збалансованості повноважень і відповідальності" згідно з науковим проектом Академії "Державне управління та місцеве самоврядування" (номер державної реєстрації 0103U006819), у якому здобувач був виконавцем.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування необхідності, змісту та засобів, напрямів удосконалення управління комунальною власністю в Україні.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

здійснити аналіз наукової літератури та відповідної нормативно-правової бази з теми дослідження і на основі цього визначити його основні напрями;

розкрити сутність суспільних відносин, що складаються в процесі управління комунальною власністю, удосконаливши дефініцію поняття "громадівська власність" як складової суспільних відносин в управлінні комунальною власністю територіальних громад та класифікацію видів власності територіальних громад;

дослідити наукові джерела щодо формування комунальної (муніципальної) власності в зарубіжних країнах та управління нею і на основі цього досвіду визначити комплексні підходи щодо вдосконалення управління комунальною власністю в Україні;

визначити наявні на регіональному рівні підходи до створення структур управління об'єктами спільної власності територіальних громад та вказати на засоби їх удосконалення;

виявити та розкрити тенденції розвитку управління комунальною власністю в Україні;

обґрунтувати на теоретичному рівні необхідність удосконалення управління комунальною власністю в Україні та запропонувати інноваційну модель реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються в процесі формування комунальної власності в Україні, її удосконалення та управління нею.

Предмет дослідження - теоретичні засади організації управління комунальною власністю.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що удосконалення теоретичних основ управління комунальною власністю сприятиме підвищенню ефективності діяльності органів, уповноважених управляти комунальним майном територіальних громад та об'єктами їх спільної власності.

Методи дослідження. Для реалізації мети та завдань дослідження використовувався комплекс взаємодоповнюючих методів:

метод системного аналізу, що дав змогу узагальнити наукові концепції, розробки та пропозиції провідних вітчизняних і зарубіжних учених, присвячених проблемі управління комунальною власністю;

історичний (історико-правовий) та логічний методи - для дослідження еволюції діяльності органів місцевого самоврядування у сфері управління комунальною власністю;

методи функціонального та статистичного аналізу, які дали можливість оцінити напрями реформування управління комунальною власністю з урахуванням інтересів громадянського суспільства;

методи програмно-цільовий, моделювання та узагальнення, а також порівняльно-правовий, формально-логічний - для формулювання рекомендацій і пропозицій щодо визначення напрямів державної політики в галузі управління комунальною власністю.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертаційній роботі

вперше:

виявлено і розкрито тенденції розвитку управління комунальною власністю в Україні;

запропоновано інноваційну модель реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні;

удосконалено:

визначення поняття "громадівська власність" як складової суспільних відносин в управлінні комунальною власністю територіальних громад;

класифікацію видів власності територіальних громад;

понятійно-термінологічний апарат управління комунальною власністю та спільною власністю територіальних громад;

дістали подальшого розвитку:

визначення етапів формування комунальної власності в Україні;

основні підходи до створення підприємств комунальної власності в Україні;

комплексні підходи щодо організації структур управління комунальною власністю в Україні;

заходи, що мають бути вжиті з подальшим ухваленням законодавчого акта з питань регулювання комунальної власності в Україні;

складові механізму управління комунальною власністю в Україні.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що:

здійснено теоретичне обґрунтування побудови моделі реалізації управління комунальною власністю;

доведено, що можливості підвищення ефективності управління комунальною власністю на всіх рівнях зумовлені потребами у вдосконаленні законодавчої бази в цій сфері, формуванні відповідних структур в органах місцевого самоврядування та уніфікації такої моделі на всіх рівнях управління;

запропоновано складові моделі реалізації управління комунальною власністю, включаючи кількісні характеристики відповідних структур (категорії посад, ранги, чисельність персоналу) в системі органів місцевого самоврядування;

удосконалено науковий підхід до визначення складових механізму управління комунальною власністю.

Результати дисертаційного дослідження:

взяті до впровадження Комітетом Верховної Ради України з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій. Зокрема, пропозиції автора щодо управління об'єктами комунальної власності використані в процесі підготовки законопроекту "Про право комунальної власності та управління об'єктами права комунальної власності" (реєстраційний № 6042 від 12 серпня 2004 р.), щодо повноважень районної та обласної рад стосовно управління об'єктами спільної власності територіальних громад - при підготовці законопроекту "Про комунальну власність" (реєстраційний № 6042-1 від 8 вересня 2004 р.) (довідка від 10 червня 2005 р. № 06-8/12-319);

реалізовані в діяльності Львівської обласної ради у процесі запровадження на рівні обласних рад у складі їх виконавчих апаратів структур управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. За безпосередньою участю автора розроблено Положення про управління спільною власністю територіальних громад Львівської обласної ради та статут комунального підприємства "Нерухомість та майно" (довідка від 9 червня 2005 р. № 971/6);

перебувають на стадії реалізації запровадження Чернівецькою обласною радою у складі виконавчого апарату цієї ради структурного підрозділу - управління об'єктами спільної власності територіальних громад. Дисертант брав участь у розробці Положення про відділ виконавчого апарату Чернівецької обласної ради з питань управління об'єктами спільної власності територіальних громад (довідка від 3 червня 2005 р. № 08.12/40-427);

ураховані при підготовці рішень Івано-Франківської (довідка від 15 червня 2005 р. № 14-134/233-р/116), Львівської (довідка від 9 червня 2005 р. № 971/6), Харківської (довідка від 8 червня 2005 р. № 01-12/620), Чернівецької (довідка від 3 червня 2005 р. № 08.12/40-427) обласних рад;

використані Івано-Франківським обласним центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій при проведенні тематичних семінарів протягом 2002-2005 років. У цьому центрі автор дисертації започаткував серію занять з теми дослідження: "Повноваження органів місцевого самоврядування в питаннях формування та управління комунальною власністю. Огляд законодавства, що регулює правовідносини власності", "Шляхи та методи формування комунального майна", "Соціально-економічне призначення права комунальної власності. Контроль за використанням комунального майна"(довідка від 14 червня 2005 р. № 5). комунальний власність громада управління

Дисертантом організовано проведення в Івано-Франківській обласній раді нарад-семінарів з керівниками районних рад та міст обласного значення, працівниками виконавчого апарату обласної ради з питань управління комунальною власністю, об'єктами спільної власності територіальних громад, створення відповідних структур управління майном (довідка від 15 червня 2005 р. № 14-134/233-р/116).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею. Висновки та результати, у тому числі ті, що характеризують наукову новизну, отримані й сформульовані автором самостійно. Ідеї і розробки, що належать співавтору, з яким було підготовлено публікацію, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та практичні результати дисертаційного дослідження доповідалися та обговорювалися на міжрегіональній науково-практичній конференції "Місцеве самоврядування в Україні: досвід, проблеми і перспективи розвитку" (м. Чернівці, 2000), міжрегіональних слуханнях "Формування стратегії регіонального розвитку: практика роботи, проблеми організації, муніципальна специфіка" (м. Івано-Франківськ, 2001), нараді-семінарі "Удосконалення правового та інформаційного забезпечення районних рад" (м. Івано-Франківськ, 2003), ІІ Міжнародній науково-практичній конференції "Сучасні проблеми управління" (м. Київ, 2003), ІV Міжнародному науковому конгресі "Державне управління та місцеве самоврядування (м. Харків, 2004), науково-практичній конференції "Кар'єра молодих державних службовців" (м. Харків, 2004), науково-практичній конференції за міжнародною участю "Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення" (м. Київ, 2005).

Матеріали дослідження апробовані автором у Верховній Раді Автономної Республіки Крим на семінарі з керівниками органів місцевого самоврядування щодо питань управління комунальною власністю та об'єктами спільної власності територіальних громад (м. Сімферополь, 2000), на лекціях, семінарах та практичних заняттях із слухачами центрів підвищення кваліфікації в різних регіонах України.

Публікації. Основні наукові результати здобувача за темою дисертації опубліковані в 11 працях, у тому числі в семи статтях (одна у співавторстві) у наукових фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційне дослідження складається з вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел.

Повний обсяг дисертації становить 206 сторінок, з них 169 сторінок основного тексту. Робота містить 3 рисунки, 1 додаток на шести сторінках і список використаних джерел із 244 найменувань на 22 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено ступінь розробленості наукової та практичної проблеми, сформульовано мету, завдання та гіпотезу, конкретизовано об'єкт та предмет дослідження, охарактеризовано методи дослідження, висвітлено наукову новизну роботи та практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації, впровадження та відомості про публікації.

У першому розділі - "Методологічні аспекти дослідження управління комунальною власністю" - на основі огляду наукових та нормативно-правових джерел розглянуто управління комунальною власністю територіальних громад як складову публічного управління, суспільні відносини, що складаються в процесі управління комунальною власністю, особливості формування комунальної власності в Україні, а також досвід формування комунальної та муніципальної власності в зарубіжних країнах і управління нею.

Системний аналіз наукових праць і літературних джерел з проблеми дослідження показав, що питання управління комунальною власністю територіальних громад, механізм реалізації управління цією власністю розкривається не повною мірою. Було виявлено також, що серед науковців не припиняються дискусії стосовно місця комунальної власності в інституті власності. На думку українських вчених, така форма власності розглядається як один із різновидів публічної (О.В. Батанов, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ткачук) або громадської власності (І.А. Грицяк, В.В. Кравченко, М.І. Пухтинський, М.О. Теплюк). Огляд аналітичних джерел свідчить, що запровадження в Україні комунальної власності як одного з різновидів публічної власності мало означати створення таких фінансово-економічних засад місцевого самоврядування‚ які відповідають об'єктивним законам її розвитку. Більшість дослідників (Н.Р. Нижник, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ткачук) визначають, що право власності - це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають у зв'язку з привласненням матеріальних благ громадянами. Як показав функціональний аналіз, суспільні відносини, які складаються в процесі управління комунальною власністю, в Україні недостатньо розвинені, оскільки територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо не беруть участі в управлінні майном комунальної власності. З метою розв'язання цієї проблеми запропоновано запровадити на законодавчому рівні поняття "громадівська власність" як складову суспільних відносин в управлінні комунальною власністю територіальних громад. Виділено такі види власності територіальних громад: громадівську; муніципальну; комунальну; спільну.

Досліджуючи процес становлення комунальної власності в Україні, більшість вчених та практиків виокремлюють два її етапи: перший - з моменту прийняття Закону України "Про власність" до прийняття Конституції України (1991-1996 рр.), другий - від прийняття Конституції України донині. На основі системного та історико-правового аналізу особливостей формування комунальної власності в Україні запропоновано нову періодизацію становлення комунальної власності: перший етап (1990-1996 рр.) - установчий; другий етап (1996-1997 рр.) - період певної невизначеності щодо управління майном органами місцевого самоврядування; третій етап (з 1997 р. і донині) - законодавче очікування визначення процесу управління комунальним майном на всіх рівнях. Вивчення наукових праць і законодавчих актів показало, що процес формування комунальної власності в Україні ще не завершений й потребує чіткого законодавчого врегулювання щодо подальших його перспектив.

За результатами системного аналізу виявлено спільну тенденцію до подальшого розвитку принципів управління муніципальною (комунальною) власністю в розвинених країнах - перебування значної частини майна в управлінні органів місцевого самоврядування. Із розширенням масштабів і ускладненням функціонування об'єктів забезпечення життєдіяльності локальних спільнот громадян дедалі більше повноважень щодо управління муніципальною (комунальною) власністю передається на місця. Видається доцільним запровадження в Україні таких підходів з передачею регіонам державного майна, розміщеного на їх території, розширенням повноважень щодо управління цим майном, зокрема спільною власністю територіальних громад. А це, у свою чергу, потребує вдосконалення діючої системи управління комунальною власністю, підвищення ролі громад та органів місцевого самоврядування.

Як свідчить аналіз наукової літератури з досліджуваної теми, питання управління комунальною власністю науковцями вивчалися побіжно, тому поза їх увагою залишилися деякі проблеми. На основі цього дисертантом визначено основні напрями наукового дослідження:

теоретичні засади управління комунальною власністю в Україні;

удосконалення управління комунальною власністю в Україні;

тенденції розвитку управління комунальною власністю в Україні;

основні та комплексні підходи до створення підприємств і організації структур комунальної власності в Україні;

оптимізація механізму управління комунальною власністю в Україні.

У другому розділі - "Теоретичні засади управління комунальною власністю в Україні" - узагальнено результати аналізу нормативно-правових основ управління комунальною власністю, досліджено систему управління комунальною власністю на сучасному етапі та особливості управління спільною власністю територіальних громад на регіональному рівні.

Проведено аналіз нормативно-правових актів щодо здійснення управлінських функцій стосовно майна комунальної власності територіальних громад та об'єктів їх спільної власності, який свідчить про недостатнє регулювання питань реалізації управління комунальною власністю в Україні. Обґрунтована можливість управління громадівським майном безпосередньо територіальною громадою та вказано на необхідність законодавчого визначення механізму такого управління.

За результатами дослідження встановлено наявність дублюючих елементів у структурі управління комунальною власністю в Україні, відсутність взаємозв'язку між елементами цієї структури - органами, уповноваженими управляти об'єктами спільної власності територіальних громад та територіальними громадами, а також сільськими, селищними, міськими, районними у містах радами. Зазначені недоліки враховані у запропонованій інноваційній моделі реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні (див. рисунок).

Вивчення практики управління об'єктами спільної власності територіальних громад, яке здійснюють обласні та районні ради, показало, що за єдиної нормативно-правової бази, яка регламентує ці питання, органи місцевого самоврядування застосовують різні підходи до управління таким майном. Форми і методи управління суттєво відрізняються навіть у сусідніх областях, а обсяг повноважень відповідних рад реалізується не завжди відповідно до чинного законодавства України. Деякі органи місцевого самоврядування, до повноважень яких належить управління об'єктами спільної власності територіальних громад, ще остаточно не визначилися стосовно створення відповідних структур управління, пояснюючи це тим, що на законодавчому рівні відсутнє чітке визначення механізму їх створення.

Аналіз положень чинного законодавства, визначень термінів "управління комунальною власністю" та "управління спільною власністю територіальних громад" свідчить, що трактуються вони неоднозначно і потребують уточнення:

управління комунальною власністю територіальної громади (за нашим визначенням) - це комплекс необхідних заходів, що забезпечують належне функціонування підприємств, установ та організацій, які належать до комунальної власності цієї територіальної громади і перебувають в управлінні відповідної сільської, селищної, міської, районної в місті ради або уповноваженого ними органу;

управління спільною власністю територіальних громад - це комплекс необхідних заходів, що забезпечують належне функціонування підприємств, установ та організацій, які належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах і перебувають в управлінні обласних та районних рад.

У третьому розділі - "Удосконалення управління комунальною власністю в Україні" - доведено необхідність здійснення якісних перетворень у системі управління комунальною власністю територіальних громад та їх спільною власністю шляхом удосконалення теоретичних засад. Виявлено і розкрито тенденції розвитку управління комунальною власністю, запропоновано удосконалити нормативно-правові засади та оптимізувати механізм управління комунальною власністю, обґрунтовано концептуальний підхід до впровадження інноваційної моделі реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні.

Аналіз наукової літератури, досвіду нормативно-правового забезпечення свідчить, що процес формування матеріальної основи місцевого самоврядування ще не завершено: не повною мірою законодавчо врегульовано статус комунальної власності та управління нею, нечітко визначено правовий статус майна спільної власності територіальних громад, не проведено структурування об'єктів права комунальної власності, не врегульовано особливості здійснення права комунальної власності та права спільної власності територіальних громад, не визначено порядок управління комунальним майном, не встановлено чітких обмежень щодо розпорядження ним. Усе це зумовлено певними колізіями між нормами Конституції України, законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про власність", які потребують усунення шляхом вдосконалення законодавства.

Ґрунтуючись на положеннях ст. 26, 29, 41, 43, 54, 58 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", запропоновано визначення таких термінів:

управління (відділ) об'єктами спільної власності - структура районної (обласної) ради, на яку покладено функції з управління спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Чисельність персоналу такого управління (відділу) та видатки на його утримання визначаються відповідною районною (обласною) радою;

управління (відділ) майном комунальної власності міста обласного (районного) значення - структура міської ради, на яку покладено функції з управління майном територіальної громади міста. Чисельність персоналу такого управління (відділу) та видатки на його утримання визначаються відповідною міською радою;

управління (відділ) рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами комунальної власності районної у місті ради - структура районної в місті ради, на яку покладено функції з управління майном, що належить до комунальної власності територіальної громади району в місті. Чисельність персоналу такого управління (відділу) та видатки на його утримання визначаються відповідною районною у місті радою;

міжрайонне управління комунальною власністю територіальних громад - організаційна структура кількох районних рад, яка здійснює функції з управління майном, що передано відповідними сільськими, селищними, міськими радами, розміщеними на території цих районів. Чисельність персоналу такого управління та видатки на його утримання визначаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами;

міжобласне управління комунальною власністю територіальних громад - організаційна структура кількох обласних рад, яка здійснює функції з управління майном, що передано відповідними сільськими, селищними, міськими радами, розміщеними на території цих областей. Чисельність персоналу такого управління та видатки на його утримання визначаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.

Визначено, що однією з вагомих причин гальмування розвитку управління комунальною власністю в Україні є професійна непідготовленість, низький рівень кваліфікації та компетентності посадових осіб органів місцевого самоврядування. З метою розв'язання цієї проблеми пропонується переорієнтувати роботу деяких вищих навчальних закладів, ввівши додаткові дисципліни для категорій спеціалістів та керівників, які відповідатимуть за вирішення питань щодо управління комунальною власністю та об'єктами спільної власності територіальних громад.

Результати наукового дослідження дали можливість визначити напрями удосконалення управління комунальною власністю в Україні та запропонувати для їх реалізації дієві організаційні й законодавчі заходи.

Висновки

У дисертаційному дослідженні на теоретичному рівні вирішено актуальне наукове завдання щодо необхідності удосконалення управління комунальною власністю в Україні. Отримані в процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної мети, вирішення поставлених завдань, підтверджують гіпотезу, а також дають можливість зробити такі висновки та внести певні пропозиції.

1. За підсумками системного аналізу наукових праць та нормативно-правових актів з теми дослідження встановлено, що основним недоліком системи управління комунальною власністю в Україні є неналежний взаємозв'язок між її елементами, що не забезпечує ефективне управління. Відсутність чітко визначеного на законодавчому рівні підходу до побудови структур управління комунальною власністю територіальних громад і об'єктами їх спільної власності, недостатня увага до організаційного та кадрового потенціалу органів місцевого самоврядування, наявність дублюючих структур управління спільною власністю - головні чинники, що нині гальмують розвиток управління комунальною власністю в Україні. Незважаючи на вагомий внесок вітчизняних та зарубіжних науковців у вирішення проблеми управління комунальною власністю територіальних громад в Україні, поза їх увагою залишилися багато питань, що й дало можливість визначити основні напрями наукового дослідження.

2. Визначено, що суспільні відносини, які складаються в процесі управління комунальною власністю в Україні, недостатньо розвинені, оскільки територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо не беруть участі в управлінні майном комунальної власності. Це не формує у свідомості громадян - членів територіальної громади - відчуття власника цього майна та відповідальне ставлення до його використання. Така тенденція зберігатиметься доти, поки не буде радикально змінено підхід до визначення механізму управління майном безпосередньо територіальною громадою. З цією метою видається доцільним унормувати поняття "громадівська власність" - майно громади, визначене на загальних зборах громадян як об'єкти життєзабезпечення села, селища, міста, районів у містах, визнавши єдиним суб'єктом управління нею територіальну громаду. Таким чином: по-перше, буде віддана історична данина традиціям управління майном громадами в Україні; по-друге, поняття "громадівська власність" більше відповідає визначенню первісного територіального утворення - "громади", а не "комуни"; по-третє, ст. 143 Конституції України, ч. 2 ст. 327 Цивільного кодексу України чітко закріплено, що територіальні громади села, селища, міста можуть безпосередньо управляти майном, що є в комунальній власності. У зв'язку із зазначеним удосконалено класифікацію видів власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, до якої, крім громадівської, віднесено комунальну, муніципальну та спільну власність.

3. За результатами системного аналізу наукових джерел щодо формування і управління комунальною (муніципальною) власністю в зарубіжних країнах та з урахуванням положень ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування окремі об'єкти комунальної власності видається доцільним спільно утримувати органами місцевого самоврядування кількох регіонів. На основі зарубіжного досвіду створення спільних проектів використання майна запропоновано запровадити міжрайонні та міжобласні управління комунальною власністю територіальних громад, а також у порядку експерименту створити міжобласне комунальне управління, що керуватиме роботою багатьох потужних підприємств з метою отримання прибутку, який спрямовуватиметься на розвиток міжрайонних комунальних підприємств цих областей.

4. Установлено, що на обласному рівні відсутній системний підхід до побудови структур управління об'єктами спільної власності територіальних громад, що не сприяє вдосконаленню управління комунальною власністю в Україні. Пропонується на законодавчому рівні запровадити механізм створення у складі виконавчих апаратів обласних і районних рад структурних підрозділів, на які б покладалися функції управління підприємствами, установами та організаціями, що належать до спільної власності територіальних громад, а також налагодити взаємодію відповідних рад з територіальними громадами з метою ефективного управління об'єктами цієї власності.

5. Виявлено і розкрито тенденції розвитку управління комунальною власністю в Україні:

запровадження обгрунтованої системи місцевих податків і зборів;

передача у сферу управління органів місцевого самоврядування значної частини державного майна;

створення акціонерних товариств, частина власності яких належить громаді, її представницькому органу (така можливість передбачена чинним законодавством);

формування структур управління комунальною власністю територіальних громад на рівні району;

удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування з підприємницькими структурами різних форм власності;

концентрація коштів місцевих бюджетів для виконання спільних проектів та залучення до цього структур інших форм власності;

створення органами місцевого самоврядування необхідних для життєзабезпечення територіальних громад комунальних підприємств.

Отримали розвиток основні підходи до створення:

на районному (обласному) рівні консультативно-методичного відділу або відповідного центру, що надавали б необхідну методично-консультативну допомогу сільським, селищним, міським, районним у містах радам при створенні комунальних підприємств з урахуванням специфіки того чи іншого району (області);

спільних підприємств комунальної власності на рівні району (області), окремих районів (областей), у тому числі з іноземними інвестиціями;

необхідної кількості комунальних підприємств, які за принципом достатньої необхідності надаватимуть відповідні послуги громадянам - членам територіальних громад села, селища, міста, районів у містах та вирішуватимуть усі питання життєдіяльності територіальних громад району (області).

6. На теоретичному рівні обгрунтовано необхідність удосконалення управління комунальною власністю в Україні шляхом упровадження інноваційної моделі реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні (див. рисунок), у якій її складові взаємопов'язані відповідними організаційно-правовими засадами. Ця модель: виключає наявність дублюючих елементів управління об'єктами спільної власності територіальних громад; надає можливість територіальній громаді самостійно управляти належним їй майном або передавати його в управління уповноваженому нею органу; чітко визначає структурні підрозділи на всіх рівнях управління майном територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та об'єктів їх спільної власності.

7. Доцільним є створення Методичного центру Верховної Ради України з питань управління комунальною власністю як консультативно-дорадчого органу відповідних рад, визначення Національної академії державного управління при Президентові України як основного закладу підготовки та перепідготовки керівників структур управління комунальною власністю територіальних громад та об'єктами їх спільної власності, заснування Інституту управління комунальною власністю - вищого навчального закладу з підготовки спеціалістів з питань управління комунальною власністю, які в цілому мають становити науково-консультативний комплекс, що має на меті посилити діючу структуру управління комунальною власністю в Україні та підвищити ефективність управління всіма її складовими.

8. Пропонується запровадження комплексу заходів, у тому числі законодавчих, що мають бути оформлені у вигляді системного правового акта - Кодексу законів про власність, який регулюватиме питання стосовно як сутності комунальної власності, так і форм, методів та структур управління нею.

9. Зважаючи на те, що при формуванні місцевих бюджетів окремі місцеві ради не передбачають відповідних заходів щодо постійної фінансової підтримки підприємств та об'єктів, які мають стратегічне значення для життєдіяльності територіальних громад, у чинне законодавство, зокрема в Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", пропонується ввести новий термін - "стратегічні об'єкти життєзабезпечення територіальних громад", під яким слід розуміти котельні, бойлерні, мережі тепло-, водо-, газо-, електропостачання та інші об'єкти, без яких неможливе належне функціонування громади. Бажано на законодавчому рівні передбачити спрямування 25% коштів, отриманих від приватизації та відчуження майна комунальної власності, на утримання таких об'єктів в належному технічному стані.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Алексєєв В. Комунальна власність: проблеми та перспективи // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип. 1. - С. 200-206.

2. Алексєєв В. Шляхи розв'язання проблем комунальної власності // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип. 2. - С. 49-55.

3. Алексєєв В. Спільна комунальна власність: історія і реалії // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 3, 7-9 (7). - С. 131-136.

4. Алексєєв В. Приватизація майна комунальної власності // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князева. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Вип. 2. - С. 168-174.

5. Алексєєв В., Биркович В. Управління спільною комунальною власністю // Вісн. Хмельниц. ін-ту регіон. упр. та права. - 2003. - № 1 (5) - С. 28-32. - Авторські - с. 30-32.

6. Алексєєв В. Стратегічні об'єкти комунальної власності // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 2. - С. 235-242.

7. Алексєєв В. Перспективи розвитку системи управління комунальною власністю // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 492-497.

8. Алексєєв В.М. Система управління комунальним майном потребує вдосконалення //Сучасні проблеми управління: Зб. матеріалів ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. / Уклад: Б.В. Новіков, І.І. Федорова та ін. - К.: ІВЦ "Політехніка", 2003. - Ч. 1. - С. 168-169.

9. Алексєєв В.М. Під надійним захистом територіальної громади // Держава та регіони. - 2004. - № 1. - С. 4-7.

10. Алексєєв В.М. Законодавчі колізії кадрового забезпечення на регіональному рівні // Кар'єра молодих державних службовців (за підсумками стажування у 2004 р.): Матеріали наук.-практ. конф. (22 верес. 2004 р., Харків). - Х.: Магістр, 2004. - С. 3-5.

11. Алексєєв В.М. Управляти комунальною власністю повинні професіонали // Теорія та практика державного управління. Вип. 9: Державне управління та місцеве самоврядування: Тези ІV Міжнар. наук. конгр. (26 лют. 2004 р., Харків). - Х.: Магістр, 2004. - С. 122-123.

Размещено на Allbest.ru