Історичний досвід становлення та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість в Україні (ХVІІІ–ХХІ ст.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

Історичний досвід становлення та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість в Україні (ХVІІІ-ХХІ ст.)

Мозуляка Олексій Олександрович

Київ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Усенко Ігор Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ), завідувач відділу історико-правових досліджень

Офіційні опоненти:

член-кореспондент АПрН України, доктор юридичних наук, професор Гончаренко Володимир Дмитрович, Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого (м. Харків), завідувач кафедри історії держави і права України і зарубіжних країн

кандидат юридичних наук, доцент Чехович Валерій Анатолійович, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, доцент кафедри теорії та історії держави і права

Провідна установа - Національний університет внутрішніх справ МВС України (м. Харків), кафедра теорії та історії держави і права

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.

Анотація

Мозуляка О.О. Історичний досвід становлення та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість в Україні (ХVІІІ-ХХІ ст.). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. - Донецький інститут внутрішніх справ МВС України. - Донецьк, 2003.

Дисертацію присвячено історико-юридичному аналізу становлення та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість України як комплексної галузі законодавства, що регулює відносини у вугледобувній промисловості. Поряд із загальними закономірностями його історичного розвитку розглядаються окремі актуальні проблеми застосування законодавства про вугледобувну промисловість.

У дисертації сформульовані наукові висновки та пропозиції, спрямовані на поліпшення правового регулювання відносин у вугледобувній промисловості. Запропоновано вдосконалити механізм законодавчого регулювання гірничих відносин шляхом розроблення та прийняття Гірничого кодексу України, обстоюється позиція зосередження функцій управління вугледобувною промисловістю в окремому органі державного управління.

Ключові слова: законодавство про вугледобувну промисловість, гірниче законодавство, вугледобувна промисловість, законодавче регулювання відносин.

Аннотация

Мозуляка А.А. Исторический опыт становления и развития законодательства об угледобывающей промышленности в Украине (XVІІІ-ХХІ в.). - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. - теория и история государства и права, история политических и правовых учений. - Донецкий институт внутренних дел МВД Украины. - Донецк, 2003.

Диссертация посвящена историко-юридическому анализу становления и развития законодательства об угледобывающей промышленности Украины как комплексной отрасли законодательства, регулирующего отношения в угледобывающей промышленности. Наряду с общими закономерностями его исторического развития рассматриваются отдельные актуальные проблемы применения законодательства об угледобывающей промышленности.

При рассмотрении вопросов становления и развития законодательства об угледобывающей промышленности автором исследована историография проблемы, поданы источниковая база и категориальный аппарат, обоснованы теоретико-методологические основы исследования.

В диссертации автор исследует четыре периода развития законодательства об угледобывающей промышленности: его становления и начального развития в дореволюционный период (XVІІІ - нач. ХХ в.), проблемы законодательного обеспечения деятельности угледобывающей промышленности в украинских государствах 1917-1920 гг., формирование и развитие украинского советского законодательства об угледобывающей промышленности, использование исторического опыта в современном законодательном регулировании отношений в угледобывающей промышленности. Диссертантом также исследуются отдельные актуальные аспекты применения норм законодательства на различных исторических этапах: опыт законодательного регулирования привлечения частных капиталов к развитию угледобывающей промышленности, особенности законодательного регулирования отношений в угледобывающей промышленности в условиях политической нестабильности и обострения социальных конфликтов, опыт законодательного обеспечения сочетания административно-командной экономики и хозрасчета в угледобывающей промышленности.

Автором обоснована необходимость принятия Экономической стратегии (энергополитической концепции) развития энергетических и топливных отношений в государстве, а также разработка на ее основе Национальной программы реформирования угольной отрасли. Предложено совершенствовать горное законодательство Украины путем разработки и принятия Горного кодекса Украины.

Ключевые слова: законодательство об угледобывающей промышленности, горное законодательство, угледобывающая промышленность, законодательное регулирование отношений.

Annotation

Mozuliaka A.A. Historical experience of formation and development of legislation in the coal-mining industry in Ukraine (XVIII-XXI). - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of the Candidate of Sciences (Law) on the speciality 12.00.01- the theory and history of state and law; the history of political and legal doctrines. - Donetsk Institute of Internal Affaires, Donetsk, 2003.

The dissertation is dedicated to historical and juridical analysis of formation and development of legislation of coal-mining industry of Ukraine as a complex branch of legislation regulating trucks in coal-mining industry. Paralell with general regularities of its historical development some actual problems are relation concerning application of legislation in the coal-mining industry.

The author formulated scientific conclusions and proposals, directed at improvement of legislative control of relations in coal-mining industry. He suggested to improve tools of legal regulation of mining relations by means of working out Mining Law of Ukraine, maintained the position of separation of functions of coal-mining industry administration of a special body of state administration.

Key words: legislation in the coal-mining industry, mining legislation, coal-mining industry, legislative control of relation.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність дисертаційного дослідження. У структурі споживаних паливно-енергетичних ресурсів України вугілля та його продукти займають понад 25%, з вугледобувною промисловістю пов'язані долі багатьох тисяч людей, а держава витрачає на її підтримку величезні кошти. Водночас на початку 2003 р. 60% підприємств вугледобувної промисловості у Донбасі проходили на різних стадіях процедуру банкрутства, а однією з вимог Міжнародного валютного фонду до України є закриття неприбуткових шахт, які становлять близько 40 % від їх загальної кількості. Проте реорганізація галузі шляхом ліквідації всіх неприбуткових шахт неминуче породить нові проблеми у соціальній сфері шахтарських міст.

Серед багатьох чинників, що негативно впливають на реформування вугільної промисловості, одним з найвагоміших є недостатня розробленість і ефективність відповідного законодавства. Державна влада, орієнтуючись на найближчі цілі, вирішує адміністративним та законодавчим шляхом поточні господарські завдання, не пов'язуючи їх із довгостроковими соціально-політичними та економічними стратегіями. Так, низка прийнятих Президентом України та Кабінетом Міністрів України у 1995-1996 рр. нормативно-правових актів, спрямованих на реформування відносин власності у вугледобувній промисловості, мали негативні наслідки. На цьому тлі позитивним моментом стало прийняття Гірничого закону України від 6 жовтня 1999 р., який закріпив організаційно-правові основи діяльності гірничої промисловості. Але навіть сьогодні у чинному законодавстві немає реального механізму отримання коштів для перебудови вугільної промисловості.

Фахівці з питань промислового розвитку вбачають один із шляхів розв'язання цієї проблеми у вивченні та використанні в українському законодавстві зарубіжного досвіду відбудови промисловості (насамперед європейських країн та Росії). Проте цей шлях не враховує національних та місцевих особливостей розвитку, які можуть звести нанівець усі намагання виходу з кризи. Разом з тим в Україні накопичено багатий власний історичний досвід розвитку і відновлення вугільної промисловості. Це, зокрема, практика розроблення вугільних родовищ із залученням іноземного капіталу, уроки відновлення вугільної промисловості після двох світових воєн тощо.

Донедавна в офіційних документах та у вітчизняній науковій літературі домінували заідеологізовані стереотипи щодо недосконалості методів управління вугільною промисловістю у дореволюційний період, а також у період становлення української державності. Здебільшого негативно оцінювалася приватна форма власності на надра та на засоби виробництва у вугільній промисловості, що призвело до вилучення з наукового обігу важливої частини державно-правового досвіду. Тому об'єктивний аналіз регулювання відносин у вугледобувній промисловості України з часів її виникнення, вивчення способів та шляхів подолання економічних криз дає нам той безцінний досвід, який можна враховувати при розробленні сучасних концепцій розвитку вугільного сектору економіки.

Актуальність цього дослідження посилюється наявністю певних прогалин у висвітленні відповідної проблематики в попередній науковій літературі. Так, при підготовці дисертаційного дослідження автором було проаналізовано праці багатьох вітчизняних та зарубіжних учених. Здебільшого це праці початку ХХ ст., різні за своєю глибиною, змістом, напрямами, ідеологією та обсягом дослідження, що торкались проблем застосування приватного капіталу у роботі вугледобувної промисловості, розвитку гірничого права, системи фабрично-заводського законодавства, змін способів та методів державного управління. В окремих працях фрагментарно висвітлювалася проблема утворення та розвитку галузевого законодавства, але системного дослідження розвитку законодавства, що регулювало відносини у вугледобувній промисловості в Україні протягом ХVIII-ХХ ст., не було. Відповідно з'явилась потреба у концептуалізації та комплексному підході до досліджуваної проблеми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження проведено відповідно до науково-дослідної програми кафедри теорії та історії держави і права Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті, розробленої згідно з планом наукових досліджень “Програма розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 рр.”. Воно було також узгоджено з плановими дослідженнями Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Теоретико-методологічні проблеми історії української державності та права” (№ держ. реєстрації 1998U001939) та “Історія держави і права: сучасні проблеми історіографії, джерелознавства та юридичної біографістики (№ держ. реєстрації 0101U000377).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у виявленні закономірностей та особливостей розвитку законодавчого регулювання відносин у вугледобувній промисловості як елементу державного регулювання гірничої справи загалом.

Відповідно до поставленої мети, увагу зосереджено на вирішенні таких завдань:

оцінка наукової літератури та історичних джерел з досліджуваної проблеми;

встановлення основних соціально-економічних, політичних та юридичних чинників, що зумовили становлення та розвиток законодавства про вугледобувну промисловість в Україні;

визначення структури законодавства про вугледобувну промисловість на різних етапах історії розвитку промислових відносин в Україні;

з'ясування закономірностей та особливостей формування і функціонування органів державного управління вугледобувною промисловістю;

розкриття характеру і масштабу впливу держави на розвиток вугледобувної промисловості шляхом аналізу ефективності відповідних нормативно-правових актів;

з'ясування впливу попереднього гірничого законодавства на формування та регулювання сучасних суспільних відносин у вугільній промисловості, формування пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини у вугледобувній промисловості України протягом ХVІІІ-ХХІ ст.

Предметом дослідження є становлення та розвиток законодавства, що регулювало зазначені вище суспільні відносини.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено сукупність загальнотеоретичних принципів та сучасних засобів і методів наукового пізнання (філософських, загальнонаукових та спеціально-наукових). Обґрунтуванню обраних методів присвячено окремий підрозділ дисертаційного дослідження (1.2). Зокрема, при визначенні структури, мети та завдання дослідження здобувач спирався на універсальний діалектичний метод пізнання та гносеологічний підхід. Серед загальнонаукових методів використовувались такі як аналізу та синтезу, системний, структурний, функціональний. Серед спеціально-наукових методів - історико-оглядовий, формально-юридичний, порівняльно-правовий, хронологічно-проблемний, статистичний, соціологічний.

Хронологічні рамки дослідження охоплюють період від видання першого документа, що регулював гірничі відносини на території України у складі Російської імперії (1700 р. ), та до 2003 р.

Територіальні межі дослідження охоплюють сучасну територію України. Основним регіоном дослідження став український Донбас (сучасні Донецька та Луганська області, частина Дніпропетровської та Харківської областей). Поза дослідженням свідомо залишилися Західноукраїнський вугільний басейн та буровугільні розробки, оскільки вони через невелику потужність не могли суттєво впливати на економічний розвиток держави, тобто мали статус місцевої промисловості.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що, завдяки сукупності теоретичних узагальнень, зроблених на підставі нових даних про історичні передумови, закономірності та особливості становлення і розвитку вугільної промисловості та пов'язаного з нею законодавства, стало можливим уперше реконструювати історичний процес виникнення, розвитку та реформування законодавства з питань регулювання відносин у вугледобувній промисловості в Україні протягом ХVІІІ-ХХІ ст.ст.

Наукова новизна дисертації виражена насамперед у таких головних результатах дослідження:

Встановлено, що основними соціально-економічними, політичними та юридичними чинниками, які зумовили становлення та розвиток законодавства про вугледобувну промисловість в Україні, є:

а) високий ступінь концентрації великих промислових підприємств вугільної галузі на обмеженій території, стратегічна перевага вугілля в паливному балансі України та містоутворюючий характер вугільних підприємств;

б) політична нестабільність в умовах соціальної напруженості регіону;

в) недосконалість загального гірничого законодавства, яке не здатне в повному обсязі регулювати питання діяльності галузі з підвищеним рівнем небезпеки;

г) неефективна діяльність вугільної промисловості за умови нестабільного законодавства та неналежного фінансування.

Обґрунтована думка про те, що структура системи нормативних актів законодавства про вугледобувну галузь зберігала наступність на різних етапах історії розвитку галузі.

Доведено, що на початку ХХ ст. з'являється тенденція до виділення в окрему групу державних органів управління вугледобувною галуззю. Наслідком цієї тенденції стало утворення в радянські часи центрального органу управління вугільною промисловістю. Скасування Міністерства вугільної промисловості УРСР наприкінці 80-х років ХХ ст. негативно відбилося на діяльності галузі, оскільки децентралізація управління спричинила ефект некерованості.

Доведено, що відновлення Міністерства вугільної промисловості України у 1994 р. не дало позитивного ефекту у зв'язку з відсутністю необхідного законодавства про вугледобувну промисловість. Поспішність та непослідовність у виконанні рішень, нестабільність складів урядів України негативно позначилося на авторитетності цього органу. Проте скасування центрального державного органу управління знижує ефективність реформування, оскільки специфіка діяльності вугледобувної промисловості вимагає її постійного регулювання та контролювання з боку держави на відповідному рівні.

Додатково обґрунтовано висновок про те, що негативним чинником розвитку законодавства про вугледобувну промисловість є відсутність у державі енергетичної стратегії (енергополітичної концепції), яка повинна визначити стратегічний напрям розвитку паливних та енергетичних відносин в Україні. Гірничий закон України 1999 р. містить передові засади гірничого законодавства, але з огляду на відсутність ефективного механізму реалізації положень цього закону доцільно розробити та прийняти Гірничий кодекс України.

Аргументовано висновок, що залучення приватного капіталу до реформування галузі має бути обмеженим, а перевага повинна надаватися державному фінансуванню. Новий курс на реформування відносин власності не може суттєво поліпшити ситуацію з інвестиційною привабливістю вугільної промисловості, оскільки впровадження програм базується на загальному законодавстві й не має чітко прогнозованого економічного підґрунтя.

Запропоновано заходи для вдосконалення бюджетного фінансування реформування вугледобувної промисловості України, яке повинно бути гарантованим відповідним чинним законодавством. Зокрема доцільно розробити та затвердити на законодавчому рівні Національну програму реформування вугледобувної промисловості, в якій передбачити гарантії для належного фінансування реформи у паливному секторі.

Зроблено висновок про те, що для ефективного впровадження реформ необхідне створення умов централізації та державного дотування, які обмежують створення, розвиток та регулювання вільного вугільного ринку. Запропоновано частково відмовитися від цього економічного інструменту та обмежити вільний продаж вугілля до великих споживачів вугільної продукції шляхом укладання довгострокових, гарантованих урядом угод.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані: для подальшого наукового опрацювання проблеми формування та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість в Україні, гірничого законодавства загалом і осмислення важливих історико-правових питань розвитку українського державотворчого процесу; при викладанні курсів історії держави і права України та при підготовці відповідних розділів підручників і навчально-методичних посібників; з метою створення необхідного підґрунтя для побудови правової бази сучасної української держави.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Положення і висновки наукового дослідження обговорювались на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Донецького інституту внутрішніх справ МВС України при Донецькому національному університеті та відділу історико-правових досліджень Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на таких наукових форумах: Міжнародні конференції: “Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні” (м. Донецьк, вересень 2001 р., тези опубліковані); “Наступність у праві та юридичній науці” (м. Львів, вересень 2001 р., тези не друкувалися); “История государства и права Украины и России: взгляд из ХХI века” (м. Курськ, травень 2002 р., тези друкуються); “Юридична біографістика: історія, сучасність та перспективи” (м. Феодосія, вересень 2002 р., тези опубліковано); “Юридична наука та освіта: історія, сучасність, перспективи” (м. Рівне, травень 2003 р., тези друкуються); “Історико-правові проблеми автономізму та федералізму” (м. Севастополь, вересень 2003 р., тези друкуються); “Історико-правові аспекти державотворчих процесів в Україні ХХ ст.” (Донецький інститут внутрішніх справ МВС України, м. Донецьк, квітень 2002 р., тези не друкувалися).

Результати дослідження відображені у трьох наукових статтях, які опубліковані у виданнях, що визнані ВАК України як фахові з юридичних наук.

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети, завдань та предмета дослідження дисертація складається із вступу, п'яти розділів, які разом включають десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації - 195 сторінок, списку використаних джерел -29 сторінок (435 посилань).

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтована актуальність теми дисертації; висвітлено зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами; визначена мета і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення; подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Становлення і розвиток законодавства про вугледобувну промисловість: історіографія проблеми, джерельна база та теоретико-методологічні основи дослідження” складається з двох підрозділів, в яких автор подає історіографію проблеми формування та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість України та відповідні джерела (підрозділ 1.1), висвітлює теоретико-методологічні основи та категоріальний апарат дослідження (підрозділ 1.2).

Дисертант робить висновок про те, що в попередній літературі висвітлені лише окремі аспекти досліджуваної проблеми. Серед найбільш вагомих дореволюційних досліджень відзначаються праці М. Блінова, Б. Брандта, І. Германа, О. Градовського, А. Кеппена-молодшого, Ле-Пле, А. Лоранського, Л. Лутугіна, А. Мевіуса, Д. Менделєєва, І. Полетики, Є. Рагозіна, А. Скальковського, О. Терпигорева, В. Удінцева, П. Фоміна, А. Яновського та інших авторів, які в контексті розгляду загального розвитку вугледобувної промисловості звертали деяку увагу на відповідне законодавство.

Періоду революційних змін і громадянської війни в Україні присвячено праці А. Блюма, В. Бороніна, А. Венедіктова, Ю. Гессена, Д. Дорошенка, А. Караса, Л. Крицмана, Г. Лакіна, Ю. Ларіна, Л. Лібермана, А. Локшина, В. Мілютіна, Н. Прокопенка, В. Радіонова, Н. Святицького, М. Стахіва. Крім того, значна частина досліджень мали на меті висвітлення питань становлення та розвитку радянської держави, в тому числі й окремих питань радянського законодавства - Ю. Арістаков, Г. Бакулев, П. Василенко, А. Вєткін, І. Воблов, П. Волобуєв, В. Дребижев, В. Калашніков, О. Козочкіна, В. Крутіков, Е. Локшин, Н. Мироненко, Є. Монастирський, П. Мустель, А. Нелідов, М. Нирцев, А. Пробат, Г. Пронська, І. Разнатовський, А. Решеткін, А. Рогожин, А. Рубін, Г. Соболєв, І. Федоров, Ю. Цимерман, Д. Шполянський. Частина дослідників-істориків і практичних працівників Е. Абакумов, І. Баранов, М. Вознесенський, О. Гаєвий, Е. Грановський, О. Засядько, А. Карпов, Г. Красниковський, С. Кронгауз, Є. Солдатенко, О. Стаханов, О. Судоплатов, О. Терпигорев та ін. присвятили свої праці ролі вугледобувної промисловості під час Другої світової війни та перших післявоєнних років.

Авторами сучасних доктринальних історичних, юридичних, політичних, економічних досліджень аспектів розвитку гірничого законодавства України та законодавства про вугледобувну промисловість є В. Амітан, О. Амоша, Б. Біремберг, В. Данілов, І. Довжук, В. Касперович, П. Кликлевич, В. Коновалюк, Ю. Красноносов, З. Ліхолобова, Л. Мазітова, Є. Мартинов, Г. Моісеєв, В. Полтавець, В. Смірнов, О. Храповницька, А. Чебанов, Ю. Ященко. На деякі аспекти становлення та розвитку законодавства України про вугледобувну промисловість звертали увагу такі дослідники, як В. Авер'янов, Ю. Веденєєв, В. Гончаренко, С. Дубенко, В. Погорілко, Г. Пронська, О. Рябченко, А. Селіванов, В. Селіванов, В. Сіренко, Л. Танцюра, І. Усенко, О. Фрицький, В. Цвєтков, Ю. Шемшученко.

У розділі характеризується джерельна база дисертаційного дослідження, яку склали: нормативно-правові акти державних установ Російської імперії, урядів українських держав 1917-1920 рр., центральних та місцевих органів радянської влади, нормативно-правові акти, прийняті Україною після 1991 р., а також інші історичні (в т.ч. архівні) документи, мемуари, періодичні видання тощо.

Окрема увага приділена теоретичним основам, методології та категоріальному апарату дослідження. Зокрема зазначається, що у чинному законодавстві України не закріплено поняття “вугільної (вугледобувної) промисловості”. За аналогією з визначенням поняття гірничої (гірничодобувної) промисловості у ст. 1 Гірничого закону України від 6 жовтня 1999 р. під вугільною (вугледобувною) промисловістю в широкому плані слід розуміти комплексну галузь важкої промисловості з розвідування родовищ корисних копалин (вугілля), його видобутку з надр землі та збагачення. Але, оскільки особливу актуальність має насамперед регулювання відносин у добувному секторі промисловості, то в цій роботі під терміном “вугільна (вугледобувна) промисловість України” розуміється лише комплекс підприємств з видобутку вугілля як кінцевого продукту.

На думку здобувача, особливості законодавчого регулювання відносин у вугледобувній промисловості зумовлені специфічними засобами і способами видобутку кінцевого продукту. Отже, нормативні акти, які регулюють відносини у вугледобувній промисловості, становлять окрему комплексну галузь законодавства, або, щонайменше, окрему підгалузь законодавства про промисловість. Її ядром є гірниче законодавство поряд із нормативними актами земельного та екологічного (природноресурного) законодавства. Крім того, основна частина вугледобувної промисловості є державною власністю, тому законодавство про вугледобувну промисловість також містить нормативні приписи адміністративного та фінансового законодавства.

Дисертація побудована на принципі історизму, який зумовлює мету та хронологічні межі дисертаційного дослідження. Автор також ґрунтується на принципах об'єктивності та розвитку, застосовується плюралістичний підхід. Використання загальнонаукових методів аналізу і синтезу, співвідношення загального та окремого, а також системного, структурного, функціонального методу дозволило розкрити основні політико-правові та соціально-економічні чинники, які вплинули на формування та розвиток законодавства про вугледобувну промисловість. Застосування історико-оглядового, формально-юридичного, порівняльно-правового, хронологічно-проблемного методів дали можливість проаналізувати сутність і значення законодавства про вугледобувну промисловість для реформування загального галузевого законодавства в руслі сприяння розбудові української промисловості. Статистичний метод дав можливість визначити й проаналізувати економічну ефективність від упровадження програм реформування вугледобувної промисловості Донбасу. Використання соціологічного методу сприяло залученню до вивчення сучасного досвіду суспільної оцінки нормативного та організаційного забезпечення державою умов роботи вугільної промисловості.

У другому розділі “Становлення та початковий розвиток законодавства про вугледобувну промисловість (XVIII-початок ХХ ст.) аналізуються передумови формування та початковий розвиток законодавства про вугледобувну промисловість України у ХVIII-на поч. ХХ ст., досліджені загальні питання створення та розвитку органів управління вугледобувною промисловістю (підрозділ 2.1), здійснено аналіз законодавчого регулювання залучення приватних капіталів до розвитку вугледобувної промисловості (підрозділ 2.2).

Розглянуто загальні закономірності становлення і початкового розвитку законодавства про вугледобувну промисловість України, започаткування якого відбулось 14 листопада 1795 р. виданням указу Катерини ІІ “Об устроении литейного завода в Донецком уезде при речке Лугани и об учреждении ломки найденого в той стране каменного угля”, яким на території сучасної України було започатковано перший промисловий рудник.

Відомо, що наприкінці ХVІІ ст. вугільні родовища в Україні використовувались у побуті місцевими козаками. Ще більш ранні витоки має вітчизняне гірниче законодавство, проте його становлення та оформлення в окрему галузь законодавства на території України пов'язується з правлінням Петра І. Ядром законодавства про вугледобувну промисловість України стають норми гірничого законодавства.

Передумовою формування законодавства про вугледобувну промисловість в окрему комплексну галузь (підгалузь) стало те, що рівень кодифікації російського гірничого законодавства був досить низьким. Центральним нормативним актом дореволюційного гірничого законодавства був Гірничий статут, який розроблявся на підставі Гірничого положення, і автор наголошує на тому, що цей Статут був досить громіздким документом. Зміни в центральному управлінні гірничої промисловості призвели до того, що замість кодифікаційних робіт перевагу було віддано розробленню окремих питань регулювання гірничої справи. Крім положень щодо гірничої справи у різних місцевостях Російської імперії (о. Сахалін, Царство Польське, Область війська Донського тощо), існували окремі правила для приватної гірничої промисловості та окремі положення щодо певного виду видобутку (окремі правила про соляну, золоту, кам'яновугільну промисловість). Доповнення у Гірничий статут вносилися нераціонально: шляхом “напластування” (саме так визначалось тогочасними юристами). Хоча Статут не повною мірою виконав своє кодифікаційне завдання, низка його положень відтворилася у Гірничому положенні СРСР та Гірничому кодексі УСРР 1928 р.

Автор поділяє думку вчених, які вважають, що капіталізація вугледобувної промисловості під час промислового піднесення кінця ХІХ ст. безпосередньо пов'язана саме із державною політикою протекціонізму, а про її масштаби свідчить факт, що 1/11 частина всього рухомого майна Бельгії була вивезена в Росію. Законодавство про вугледобувну промисловість суттєво розширюється за рахунок нормативних актів, якими встановлювався пільговий режим у митній та тарифній сферах. Вітчизняний вугільний ринок захищався від імпортованого вугілля митом, яке збільшувалось у разі конкурування іноземного палива з місцевим. Вугільна продукція перевозилася за пільговими залізничними тарифами, окремі підприємства підтримувались за рахунок державних замовлень, стабільність законодавства та державної політики приваблювала інвесторів.

До Першої світової війни вугледобувна промисловість розглядалася як складова частина гірничозаводської промисловості. Проте не в останню чергу відокремленню вугільної промисловості сприяло утворення з'їздів гірничопромисловців Півдня Росії - організації, яка мала безпосередні зв'язки з урядовими органами. Капіталізація вугледобувної промисловості відбувалась за рахунок іноземних інвесторів, а конкурентна боротьба з вітчизняними промисловцями призвела до утворення монополії з реалізації донецького вугілля “Продвугілля”. Захист державних інтересів відбувався в напрямку розроблення нормативно-правових актів антимонопольного законодавства, а з початком Першої світової війни вугледобувна промисловість отримує нове організаційне оформлення - державну монополію, яка централізує питання розподілу вугільної продукції в одній установі.

У третьому розділі “Законодавство про вугледобувну промисловість в українських державах 1917-1920 рр.” розглядаються законодавчі заходи щодо розвитку промислових відносин у Донбасі з боку урядових органів Центральної Ради, Гетьманату та Директорії УНР (підрозділ 3.1), висвітлені особливості законодавчого регулювання відносин у вугледобувній промисловості в умовах політичної нестабільності і загострення соціальних суперечностей (підрозділ 3.2).

Автор указує на те, що твердити про українізацію вугледобувної промисловості до 1917 р. можна лише у тому розумінні, що більшість Донецького басейну територіально входила до українських земель. Зацікавленість Російської імперії у розвитку цього регіону завжди підкреслювалася, зокрема, наданням Донбасу статусу регіону Росії. Офіційне визначення української гірничої промисловості як “Промисловості Півдня Росії” в той час, коли паралельно існувала “Промисловість Царства Польського”, говорить само за себе.

З початком революційних змін на сцену політичної боротьби, крім революційних сил, вийшли національні течії, які намагалися насамперед захистити власні економічні інтереси. У зв'язку з цим автор підкреслює, що уряд Центральної Ради майже не мав ніякого впливу на вугільний Донбас. Так, архівні дані свідчать про те, що перший контакт особливоуповноваженого УНР професора Ганицького з керівництвом “Монотопу” відбувся 2 грудня 1917 р. Пропозиція розгляду відносин “Монотопу” та українського уряду та введення до Ради “Монотопу” уповноваженого Центральної Ради з наглядними функціями промисловцями була відхилена. Українському уряду пропонувалась співпраця на ділових засадах, проте заперечувалась “будь-яка звітність перед краєвою організацією до роз'яснення цього питання на Всеросійському паливному з'їзді”.

Органи управління Гетьманату повинні були рахуватися з присутністю у регіоні військових сил своїх союзників, які певним чином втручалися у господарську діяльність підприємств. Проте і в таких умовах уряд Скоропадського багато зробив для відбудови вугільної промисловості. Так, законодавство про вугледобувну промисловість України було доповнено нормативними приписами міжнародних договорів та угод, оскільки на розвиток промислових відносин в Україні великий вплив мала зовнішня політика. Великого значення набували договори між урядом Гетьманату та Донською республікою щодо спільного управління Донбасом та утворення наднаціональних органів управління. Що ж до уряду Директорії, то він з огляду на наступ Червоної гвардії у грудні 1919 р. не зміг вжити суттєвих заходів відносно вугледобувної промисловості.

Аналізуючи структуру законодавства про вугледобувну промисловість, дисертант доходить висновку, що зміни відбувалися лише у питаннях, пов'язаних із земельними відносинами, управлінням промисловими підприємствами та націоналізацією-денаціоналізацією підприємств. Основним нормативно-правовим актом галузі залишався дореволюційний Гірничий статут, який діяв у частині, що не суперечила нормативно-правовим актам того або іншого українського уряду. В період 1917-1920 рр. вугільна промисловість Донбасу не мала тієї стабільності, яка забезпечувала б належний розвиток промислових відносин у Донбасі, а відновлення видобутку вугілля було можливим лише за умови стабільності влади. При регулюванні промислових відносин враховувалися не лише внутрішні проблеми та політичне становище у державі, а й зовнішня політика, а саме: економічні та політичні зв'язки з сусідніми державами, які мали територіальні або економічні інтереси в Донбасі.

Крім того, на розвиток вугледобувної промисловості України впливав соціальний та політичний стан усередині регіону, адже занепад промисловості Донбасу на початку 1917 р. пов'язується з робітничими страйками, основними вимогами яких було підвищення заробітної платні. На хвилі протистояння робітників та підприємців суттєво посилюється значення Рад робітничих депутатів (РРД), які стали основними представниками інтересів робітників, висуваючи здебільшого справедливі вимоги. Поступово рішення РРД почали набувати характеру локальних нормативних актів, у тому числі й у фінансово-господарській сфері діяльності. Впорядкування Тимчасовим урядом повноважень робітничих організацій шляхом доповнення законодавства нормативними актами з питань примирних установ практично повсюди ігнорувалось. Робітничі організації тиснули на підприємства за допомогою народної міліції, яка у промисловому регіоні була виборною та залежала в діяльності від вказівок робітничих організацій. Паралельно активізується діяльність об'єднань промисловців та підприємців Донбасу - “Вуглесоюзу”, “Антрацитсоюзу”, які мали вплив на Тимчасовий уряд; союз українських промисловців “Протофіс” за добу Гетьманату намагався встановити власний контроль за вугільними підприємствами.

Автор вважає, що стосовно розглядуваного періоду 1917-1920 рр. неможливо дати однозначну оцінку діяльності робітничих організацій, як і українським промисловим колам (у тому числі колишнім російським). Усі вони активно боролися за домінуюче положення в промисловості тим шляхом, який дозволяли навколишні обставини, це: бойові дії, арешти як з одного, так і з іншого боку, масові звільнення, бойкотування, локаут-звільнення тощо. Пошуку компромісних рішень не сприяла нестабільність політичної обстановки, про що свідчить різке падіння видобутку вугілля під час зміни політичної влади та його зростання в умовах стабільності влади та законодавства.

У четвертому розділі “Розвиток законодавства про вугледобувну промисловість у Радянській Україні” здобувачем досліджуються загальні риси становлення та розвитку радянського законодавства про вугледобувну промисловість, утворення та розвитку компетенції центральних і місцевих органів управління нею (підрозділ 4.1). Поглиблено розглядається специфічний радянський досвід законодавчого забезпечення поєднання адміністративно-командної економіки і господарського розрахунку у вугледобувній промисловості (підрозділ 4.2).

Особливу увагу автором приділено розробленню та прийняттю Гірничого кодексу УСРР 1928 р. Дисертант поділяє думку дослідників проблем кодифікації радянського гірничого законодавства про те, що Гірничий кодекс УСРР не виконав свого завдання з розширення та конкретизування норм Гірничого положення СРСР 1927 р., оскільки переважно дублював положення останнього. Проте створена бінарна система загальносоюзного та республіканського гірничого законодавства проіснувала майже без змін до 1978 року, що свідчить про достатньо високий рівень її адекватності тогочасним умовам.

На початку 20-х років законодавство про вугледобувну промисловість включало також промислове та земельне законодавство, поступово воно розширювалось за рахунок нормативних приписів адміністративного законодавства, оскільки визначальною рисою радянської доби стало формування адміністративно-командної системи управління державою і суспільством. Впровадження заходів щодо розвитку вугледобувної промисловості майже не обходилось без участі центральних партійних органів.

Розвиток органів управління вугледобувною промисловістю відповідав загальному руслу розвитку промислових відносин у суспільстві. Структура управління вугледобувною промисловістю була багатоланкова і очолювалася центральним органом управління вугледобувною промисловістю. Посередниками між центральними та місцевими органами виступали головні комітети та головні управління (главки). Місцеві органи управління - синдикати, трести і комбінати в подальшому трансформувались у комбінати та виробничі об'єднання. Іноді місцеві органи управління вугледобувною промисловістю очолювались особливим регіональним органом, який фактично безпосередньо керував та спрямовував діяльність підпорядкованих підприємств (так, до 30-х рр. ХХ ст. організаційна структура управління шахтою сягала семи ланок).

Дисертант указує на те, що створення окремого центрального органу управління вугільною промисловостю розпочалося у 1940 р. з утворенням Наркомату паливної промисловості. При організації міністерств в СРСР було утворене союзно-республіканське Міністерство вугільної промисловості, після його поділу з 1948 р. вугледобувна промисловість України підпорядковувалась Міністерству вугільної промисловості західних регіонів СРСР. Останнє у 1954 р. було реформоване в Міністерство вугільної промисловості УРСР та Міністерство будівництва підприємств вугільної промисловості УРСР. Скасування міністерств у 1957 р. і утворення у 1965 р. нового союзно-республіканського Міністерства вугільної промисловості УРСР мало свої позитивні та негативні наслідки, проте певною мірою децентралізувало управління підприємствами. Остаточна трьохланкова структура управління вугледобувною промисловістю оформилась у 1973 р., і проіснувала до ліквідації міністерства у 1987 р.

Окрему увагу автором приділено встановленню партійної влади та контролю у вугледобувній промисловості та їхньому поєднанню з впровадженням господарського розрахунку. Після відомого судового процесу - “шахтинської справи”, центральні партійні органи поставили перед місцевими партійними, профспілковими та господарськими організаціями завдання з контролю за поліпшенням роботи промислових підприємств. Періодично ЦК КП(б)У спільно з РНК УРСР видавали постанови щодо роботи вугледобувної промисловості Донбасу, якими визначалися програмні завдання. Від місцевих партійних органів вимагалася безпосередня участь у господарській діяльності підприємств, водночас сфера їхнього втручання обмежувалась у зв'язку з виникненням фактичного подвійного керівництва промисловістю. Водночас залучення партійних організацій до управління вугледобувною промисловістю мало певний позитивний ефект (особливо при відбудові промисловості). Однак у 60-70-ті рр. ЦК КПРС не було спроможне визначити остаточну долю промисловості Донбасу, тому наслідки кризи недофінансування, що почалася в цей період, відчуваються й нині.

Автором визначений вітчизняний досвід впровадження орендних відносин у дрібну вугледобувну промисловість. Організаційно-правове оформлення дрібної та орендованої промисловості потребує подальшого вивчення, оскільки ці питання є досить актуальними й сьогодні, під час реформування відносин власності у вугледобувній промисловості.

У п'ятому розділі “Використання історичного досвіду в сучасному законодавчому регулюванні відносин у вугледобувній промисловості” автором розглядаються питання залучення історичного досвіду на сучасному етапі відбудови вугільної промисловості України.

Здобувач вважає, що використання історичного досвіду у сучасному законодавчому регулюванні відносин у вугледобувній промисловості є обмеженим. Насамперед його застосування вбачається у заходах з подолання негативних явищ під час реформування промислових відносин, проте при розробленні концепцій подальшого розвитку вугледобувної промисловості поза увагою залишаються деякі позитивні моменти: досвід орендних відносин, дрібної промисловості тощо.

Більшість нормативно-правових актів законодавства про вугледобувну промисловість на етапі набуття Україною незалежності мали тимчасовий і надзвичайний характер (що було характерно для цієї галузі промисловості під час зміни влади). В дусі змін у законодавстві відбувається відтворення центрального органу управління вугледобувною промисловістю - Державного комітету України з вугільної промисловості, положення про який розроблялося та доопрацьовувалось протягом 1991-1992 рр. Створення потужного центрального органу управління було викликане необхідністю розв'язання проблем вугледобувної промисловості, внаслідок чого в 1994 р. було відроджене Міністерство вугільної промисловості України. Однак цей орган не виконав покладених на нього завдань і у зв'язку з проведенням адміністративної реформи вугільну промисловість було віддано до компетенції новоутвореного Міністерства палива та енергетики. Проте з урахуванням програми реформування відносин власності у вугільній промисловості новий центральний орган (державний департамент вугільної промислововсті), який ототожнювався з колишнім Держвуглепромом, був ліквідований у 2003 р.

Ядром сучасного законодавства про вугледобувну промисловість є гірниче законодавство. Прийняття Гірничого закону України у 1999 р. стало позитивним чинником у подальшому розвитку законодавства України, оскільки він закріпив правові та організаційні підстави для ведення гірничих робіт. Проте цей закон є декларативним, тобто не містить ефективних механізмів впровадження реформування у промисловості, тому в державі виникла необхідність прийняття Гірничого кодексу України. Автор додатково обґрунтовує тезу про необхідність розроблення в Україні енергетичної стратегії (енергополітичної концепції), яка повинна визначити спрямованість української економіки на державну політику щодо використання енергетичних ресурсів. Необхідність у прийнятті такого документа доводиться й тим, що жодна державна програма у вугледобувній промисловості протягом 13-ти років не досягла своєї мети за браком відповідного законодавства та фінансування, хоча кожна з них передбачала проведення певних організаційно-правових заходів.

У висновках узагальнюються результати дисертаційного дослідження та визначаються основні напрямки розвитку законодавства про вугледобувну промисловість. За результатами дисертаційного дослідження автором обґрунтовуються такі основні наукові висновки:

Поняття законодавства про вугледобувну промисловість не закріплено у сучасному законодавстві, це дає можливість визначити його як комплексну галузь (підгалузь) законодавства, що регулює відносини у вугледобувній промисловості. Законодавство про вугледобувну промисловість складається з нормативно-правових актів гірничого, земельного, промислового, екологічного (природоохоронного) законодавства, окремих нормативних приписів адміністративного та фінансового законодавства.

Аналіз літератури, присвяченої проблемам становлення та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість, свідчить про переважне історичне та техніко-економічне спрямування праць дослідників, в яких розкриваються лише окремі аспекти означеної проблеми. Водночас відсутні узагальнюючі дослідження законодавчого регулювання відносин у вугледобувній промисловості.

Сучасні фахівці з питань розвитку вугледобувної промисловості вказують на те, що для подальшого розвитку законодавства України та вдосконалення вітчизняного законодавства слід залучати закордонний досвід промислово розвинутих країн (в тому числі Росії). Водночас за часи існування української вугледобувної промисловості напрацьовано цінний вітчизняний досвід, який необхідно враховувати при реформуванні відносин у цій галузі.

Використання історичного досвіду у сучасному законодавчому регулюванні відносин у вугледобувній промисловості є обмеженим. Насамперед його застосування вбачається у заходах з подолання негативних явищ під час реформування промислових відносин, проте при розробленні концепцій подальшого розвитку вугледобувної промисловості поза увагою залишаються позитивні напрацювання. Так, певний інтерес становить залучення приватного капіталу до відбудови вугледобувної промисловості на початку 20-х років ХХ ст., результати якого, форми та методи контролю можуть вивчатися під час розроблення проектів ліквідації безперспективних або ж малих за потужністю шахт.

На всіх історичних етапах розвитку вугледобувної промисловості основою гірничого законодавства - ядра законодавства про вугледобувну промисловість був кодифікований нормативно-правовий акт (Гірниче положення, Гірничий статут, Гірниче положення СРСР, Гірничий кодекс УРСР, Основи законодавства про надрокористування, Кодекс УРСР про надра). На сучасному етапі таким нормативним актом є Гірничий закон 1999 р., який містить передові засади гірничого законодавства. З огляду на відсутність ефективного механізму реалізації положень цього закону в Україні виникла потреба в розробленні та прийнятті більш кодифікованого акту - Гірничого кодексу України, який повинен враховувати приватизаційні процеси в гірничій та земельній сфері.

В Україні не вироблена енергетична стратегія (енергополітична концепція) розвитку в державі енергетичних та паливних відносин. Протягом 13 років в Україні було проголошено кілька програм реформування відносин у вугледобувній промисловості. Оскільки всі вони не були виконані за браком коштів, а виконання сучасної програми “Вугілля України” безпосередньо залежить від бюджетного фінансування, доцільним є гарантування виділення бюджетних коштів на реформування шляхом законодавчого затвердження Національної програми розвитку вугледобувної промисловості, розробленої на основі Енергетичної стратегії.

З метою підвищення рівня розв'язання проблем вугледобувної промисловості та здійснення ефективного керівництва процесом реформування необхідно відродити у складі Міністерства палива та енергетики Департамент вугільної промисловості.

Основні публікації здобувача

законодавство вугледобувний гірничий

1. Історико-правові аспекти формування та розвитку права власності на надра в Україні у ХVІІІ-ХХ ст. // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Вісник ДІВС МВС України. - Донецьк, 2001. - № 2.- С. 73-81.

2. Органи державного монопольного управління вугільною промисловістю України: формування та розвиток // Право України. - 2002. - №7. - С. 39-43.

3. Питання орендних відносин у вугільній галузі: радянський досвід та сучасне законодавство // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 19. - К.: Ін-т держави та права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003.- С. 166-172.

4. Місцеве управління вугледобувною промисловістю Донбасу за часів Української Гетьманської держави (серпень-листопад 1918 р.) // Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні: Матеріали міжнародної конференції. - Донецьк, 2001. - С. 151-154.

5. Організаційно-правові проблеми розвитку Донбасу у працях радянських юристів // Юридична біографістика: історія, сучасність та перспективи: Матеріали VIII Міжнародної конференції істориків права. - Феодосія, 2003. - С. 207-211.

Размещено на Allbest.ru