Державне управління в системі владно-партійної взаємодії

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.07:323.2

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В СИСТЕМІ ВЛАДНО-ПАРТІЙНОЇ ВЗАЄМОДІЇ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

БАШТАННИК ВІТАЛІЙ ВОЛОДИМИРОВИЧ

Київ-2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Української Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник:

Сурмін Юрій Петрович, доктор соціологічних наук, професор, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління, Українська Академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри філософії, соціології державного управління.

Офіційні опоненти:

Бакуменко Валерій Данилович, доктор наук з державного управління, доцент, Українська Академія державного управління при Президентові України, начальник управління координації наукових досліджень;

Пухтинський Микола Олександрович, кандидат юридичних наук, доцент, заслужений юрист України, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України, голова.

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень при Адміністрації Президента України, відділ політичних і гуманітарних досліджень, м. Київ.

Захист відбудеться 12 червня 2002 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 30 квітня 2002 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлена потребами комплексного аналізу однієї з важливих проблем теорії державного управління - оптимізації управління суспільними відносинами в системі "органи влади - політичні партії", теоретичного осмислення процесу демократичного розвитку України, раціоналізації владних відносин, визначенню нових, ефективніших варіантів взаємовпливу суспільства і держави. Державне управління в системі владно-партійної взаємодії виступає як організаційно-регулюючий, власне, системний вплив держави на суспільно-політичні процеси з метою забезпечення стабільного прогнозованого розвитку всіх суб'єктів владних відносин та дотримання демократичних норм взаємовідносин у суспільстві.

Характер, структура, форми та особливості взаємовідносин органів влади з політичними партіями реально віддзеркалюють цілі суб'єктів взаємодії, прагнення до змін, систему зв'язків, тенденції поведінки, забезпечують визначеність, послідовність та наступність політичного курсу, інноваційний характер державно-управлінських рішень. У сучасних умовах реалізація взаємодії в межах системи "людина - суспільство - держава" можлива шляхом демократичного суспільно-політичного партнерства, оптимальним результатом якого є розвиток України як європейської держави.

Нині саме проблематика оптимізації державного управління в умовах реформування політичної системи України актуалізує системне дослідження взаємодії органів влади з політичними партіями, особливості суспільно-політичного діалогу, впровадження європейського досвіду взаємовідносин влади та партій, впливу виборчих процесів на стан взаємодії, розвитку місцевого самоврядування як поля взаємодії, використання партіями та органами влади факторів взаємного впливу. Проведення комплексного дослідження державно-управлінських аспектів владно-партійної взаємодії обґрунтовано необхідністю узагальнення історично-теоретичних та практичних знань у галузі державного управління, вироблення практичних рекомендацій та напрацювання системи дійових засобів реалізації взаємодії в конкретних історичних умовах перехідного періоду, формування передумов існування громадянського суспільства в Україні.

У численних працях провідних вітчизняних науковців, присвячених проблематиці державного управління, досліджені окремі напрями взаємовідносин у системі "органи влади - політичні партії" в Україні, проаналізовано теоретичні та практичні аспекти взаємовідносин політичних партій і владних структур, проблематику партійно-політичного впливу на державне управління. Значний внесок у розвиток формування наукової галузі державного управління за даною проблематикою зробили вітчизняні та зарубіжні вчені В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, В.Д. Бакуменко, А.О. Білоус, І.М. Варзар, К.С. Гаджиєв, В.М. Князєв, В.Г. Кремень, В.М. Литвин, В.І. Луговий, Я.Й. Малик, І.Ф. Надольний, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, М.І. Пірен, А.М. Пойченко, М.О. Пухтинський, В.А. Ребкало, П.К. Ситник, В.А. Скуратівський, С.О. Телешун, В.П. Тронь, Л.Є. Шкляр, В.В. Цвєтков та інші. Роботи зазначених науковців дозволили конкретизувати мету, завдання та напрями дослідження. Проте, цілісна картина розвитку державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні поки що повністю не відтворена, зокрема відсутні комплексні дослідження впливу громадських інститутів на ефективність державно-управлінської діяльності на регіональному рівні (за винятком наукових статей та виступів на науково-практичних конференціях).

Актуальність дисертаційного дослідження полягає в тому, що воно дозволяє:

вивчити цілісний процес становлення базових засад державного управління в системі владно-партійної взаємодії як складової наукової галузі державного управління з точки зору історично-теоретичної проблематики;

дослідити суперечливі підходи у визначенні оптимального співвідношення владного та партійного впливу на загальний процес демократизації суспільних відносин;

визначити напрями вдосконалення взаємодії у системі "органи влади - політичні партії" відповідно до тенденцій розвитку управлінських відносин у країні та визначити засоби раціоналізації державного управління в системі владно-партійної взаємодії як складової частини процесу демократизації влади в Україні відповідно до європейських стандартів;

розкрити організаційні основи функціонування механізму владно-партійної взаємодії та проблеми ефективності громадських інститутів у системі владно-партійної взаємодії на центральному та регіональному рівнях.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою частиною наукового плану діяльності кафедри філософії, соціології державного управління Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України. Дисертація виконана автором у ході безпосередньої участі в дослідженні у рамках комплексної теми УАДУ "Державне управління та місцеве самоврядування" - науково-дослідної роботи Дніпропетровського регіонального інституту державного управління за темою: "Дослідження проблем управління соціально-економічним розвитком Дніпропетровського промислового регіону та розробка науково-методичних рекомендацій з його вдосконалення" (Державний реєстраційний номер 0100U003151).

Мета дослідження полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні закономірностей і тенденцій розвитку державного управління в системі владно-партійної взаємодії у 1991 - 2001 рр., узагальненні та визначенні напрямів впровадження зарубіжного досвіду політичного діалогу, розробці практичних рекомендацій концептуального плану щодо базових засад владно-партійної взаємодії на центральному та регіональному рівнях.

Мета дослідження реалізована внаслідок розв'язання комплексу завдань:

дослідити історичні засади, тенденції та особливості державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні в 1991-2001 рр., обґрунтувати періодизацію розвитку системи "органи влади - політичні партії";

проаналізувати на основі системного та порівняльно-історичного методів стан розробки проблеми владно-партійної взаємодії в Україні, узагальнити досвід такої взаємодії в країнах-членах Європейського Союзу (ЄС) та визначити напрями його впровадження на національному рівні;

уточнити зміст поняття "державне управління в системі владно-партійної взаємодії";

охарактеризувати провідні тенденції процесу владно-партійної взаємодії в ході виборчих процесів та становленні місцевого самоврядування в Україні;

оцінити ступінь впливу ЗМІ та громадських організацій на формування відносин у системі "органи влади - політичні партії";

теоретично обґрунтувати авторську концепцію державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні, визначити організаційні основи та запропонувати комплекс засобів реалізації ефективної державно-управлінської діяльності у системі "органи влади - політичні партії";

- виявити позитивні аспекти суспільно-політичного впливу на процес прийняття управлінських рішень та розробити комплекс завдань органів легітимної політичної влади щодо вирішення проблем ефективності громадських інститутів у системі владно-партійної взаємодії, забезпечення публічної підтримки процесу реформування державного управління в Україні.

Об'єктом дисертаційного дослідження є державне управління в системі владно-партійної взаємодії на центральному та регіональному рівнях в Україні у 1991-2001 рр. Предметом дослідження є особливості виникнення, становлення та розвитку на власних засадах, а також зміст та практичні засоби оптимізації державного управління у справі організації взаємодії органів легітимної влади з політичними партіями в Україні як умови розвитку демократії у перехідний період (відповідно до традицій загальноєвропейського демократичного процесу).

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що демократичне державне управління в Україні буде ефективним за умови системного підходу до організації механізму взаємовідносин органів влади з політичними партіями на центральному та регіональному рівнях з урахуванням зарубіжного досвіду взаємовідносин владних та партійних структур, оптимізації державно-управлінської діяльності у системі взаємодії, ефективного впровадження громадських інститутів у процес формування базових засад державного управління в системі "органи влади - політичні партії". владна партійна політична взаємодія

Методи дослідження. Відповідно до актуальності проблеми, стану її розробки в дослідженнях галузі державного управління теоретична та методологічна основи передбачають необхідність обробки та узагальнення науково-практичного досвіду взаємодії органів влади з політичними партіями. Під час проведення дослідження свою ефективність довели порівняльно-історичний метод та системний підхід. Порівняльно-історичний метод передбачав вивчення досліджуваної проблеми для виявлення тенденцій оптимізації державного управління, розвитку взаємовідносин інститутів політичної системи європейських країн, істотних загальних рис певних соціально-політичних явищ з метою застосування в Україні міжнародного досвіду. Системний підхід дозволив дослідити базові елементи системи "органи влади - політичні партії" у взаємодії з іншими елементами політичної системи через їх внутрішню інтеграцію. Основою для порівняльно-історичного методу та системного підходу послужила інформація, систематизована за критеріями аналізу відповідно до характеру дослідження. У дисертаційному дослідженні також використовувалися загальнонаукові методи аналізу, синтезу, аналогії.

Серед спеціальних наукових методів застосовано статистичний метод аналізу даних і результатів соціологічного дослідження та ситуативний метод, що дозволив врахувати сталі й короткочасні політичні процеси, об'єктивні та суб'єктивні фактори й обставини впливу на події. Тематика дисертації передбачала застосування інституціонального методу для детального аналізу функціонування та взаємодії інститутів політичної системи, їх повноважень, формальних правил прийняття рішень та взаємозв'язків з урахуванням національного та світового досвіду.

Значну роль у дослідженні відіграли методи аналізу змісту конкретних документів: традиційний метод аналізу документів та контент-аналіз, що дозволило визначити ступінь актуалізації окремих суспільних подій, відповідність декларованих суспільних позицій суб'єктів політичного процесу реаліям життя країни. Теоретичну та практичну базу дослідження становили наукові розробки вітчизняних і зарубіжних учених у галузі державного управління, права, політології, закони України, укази, розпорядження та послання Президента України Л.Д. Кучми, постанови Кабінету Міністрів України, результати соціологічних досліджень.

Наукова новизна здобутих результатів дисертації полягає у системному дослідженні механізмів державного управління в контексті владно-партійної взаємодії у принципово нових умовах державотворення, значних змін у законодавстві України, реалізації напрямів адміністративної реформи, проголошенні стратегічним курсом державної політики інтеграцію до ЄС, адаптації національного законодавства до норм європейського права.

На основі одержаних результатів сформульовано ряд положень, узагальнень та висновків, які становлять наукову новизну і полягають у тому, що в дисертації у хронологічних рамках 1991 - 2001 рр. вперше здійснено дослідження базових засад державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні як історично-теоретичної проблеми:

- розкрито підходи до аналізу системи "органи влади - політичні партії" з точки зору владно-формуючих тенденцій, визначено характер впливу владних структур на становлення багатопартійності у країні;

розроблено структуру та методологію інтегративного аналізу стану взаємодії органів влади з політичними партіями, охарактеризовано історичні етапи, особливості та тенденції розвитку державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні на центральному та регіональному рівнях, уточнено зміст поняття "державне управління в системі владно-партійної взаємодії";

обґрунтовано узагальнений комплекс засобів оптимізації державного управління в системі владно-партійної взаємодії на центральному, регіональному та місцевому рівнях через поєднання інструментів суспільно-політичного діалогу та організаційно-управлінських механізмів, а також досліджено їх специфічні зв'язки;

удосконалено напрями та перспективи впровадження зарубіжного досвіду взаємодії органів влади з політичними партіями в практику державного управління в Україні; виявлено залежність ефективності державного управління від стану системи політичного консенсусу в країні;

дістали подальший розвиток реальні досягнення у формуванні напрямів оптимізації державного управління процесом владно-партійної взаємодії на регіональному рівні через структурну реорганізацію механізму владно-партійної взаємодії, зміни функцій, компетенцій і методів діяльності органів влади, вдосконалення організаційних основ функціонування механізму взаємодії та ефективної діяльності громадських інститутів у системі "органи влади - політичні партії".

Використані в роботі теоретичні положення досліджуються з урахуванням сучасних наукових досягнень у галузі державного управління та інших соціогуманітарних наук.

Практичне значення одержаних результатів визначається спрямованістю роботи на комплексний аналіз таких факторів як розвиток державно-управлінських відносин на центральному та регіональному рівнях, реформування політичної системи України, вплив адміністративної реформи на становлення взаємодії у системі "органи влади - політичні партії", забезпечення суспільної підтримки державно-управлінської діяльності в умовах утвердження інститутів громадянського суспільства та демократизації механізму державного управління в Україні.

Матеріали дисертації впроваджені в поточній роботі управління з питань внутрішньої політики Дніпропетровської обласної державної адміністрації (ОДА), у ході проведення засідань Політичної ради при голові Дніпропетровської ОДА, при проведенні "круглих столів" з представниками політичних партій, днів інформування населення в межах області (акт № 1 про впровадження від 18 вересня 2001 р., Дніпропетровська ОДА).

Практичне значення дослідження полягає також у використанні його основних положень під час проведення лекційних та практичних занять, семінарів та "круглих столів" з курсів "Концептуальні засади політики: теорія і історія", "Партії в політичній системі: світовий досвід і Україна", "Національна безпека України", "Організаційні засади світової та європейської інтеграції" у межах програми підготовки магістрів державного управління Дніпропетровського регіонального інституту Української Академії державного управління при Президентові України (ДРІДУ УАДУ), у Дніпропетровському регіональному Центрі підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій - для державних службовців місцевих органів виконавчої влади, працівників органів місцевого самоврядування, осіб, зарахованих до кадрового резерву, тощо (акт № 1 про впровадження від 11 вересня 2001 р., ДРІДУ УАДУ).

Результати дисертації доцільно використати при підготовці навчально-методичних посібників, розробці навчальних планів і програм курсів та читанні лекцій з дисциплін "Теорія та історія державного управління", "Державна влада та організація роботи державних установ", "Соціально-політичний моніторинг" для слухачів УАДУ; при розробці спеціальних курсів з питань державного управління в системі владно-партійної взаємодії у центрах підвищення кваліфікації державних службовців для працівників органів виконавчої влади, місцевого самоврядування.

Практичні та теоретичні рекомендації щодо створення дійових засобів взаємодії органів влади з політичними партіями на центральному та регіональному рівнях можуть використовуватися з метою подальшого розвитку наукових досліджень проблем ефективності державного управління з метою забезпечення соціально-політичної стабільності, національної єдності та утвердження інститутів громадянського суспільства в Україні.

Особистий внесок здобувача. Наукове дослідження за визначеним напрямком здійснювалось автором самостійно. У роботі 1 автором дисертації особисто запропоновано концепцію державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні, визначено організаційні основи та засоби реалізації ефективної державно-управлінської діяльності в системі "органи влади - політичні партії", розроблено комплекс завдань органів влади щодо вирішення проблем ефективності громадських інститутів у цій системі.

У роботах 2, 8 особисто автором запропоновано вдосконалену періодизацію розвитку владних відносин та багатопартійності в Україні згідно зі змінами внутрішньополітичної ситуації і нормативно-законодавчої бази у 1991-2001 рр. та відповідно до етапів виборчих процесів у країні. У роботі 9 особисто автором запропоновано напрями проведення порівняльного аналізу функціонування політичних систем України та зарубіжних країн, визначено перспективи впровадження зарубіжного досвіду владно-партійної взаємодії в Україні, обґрунтовано напрями дослідження умов політичного діалогу влади та партій в України на центральному, регіональному та місцевому рівнях.

Апробація результатів дисертації проводилась автором на п'яти науково-практичних конференціях: науково-практичній конференції "Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи" (УАДУ, травень 1998 р.); Всеукраїнській конференції "Українська національна ідея" (Львівський державний університет ім. І. Франка, квітень 1999 р.); науково-практичній конференції "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні" (УАДУ, травень 1999 р.); науково-практичній конференції "Державна регіональна політика в Україні" (УАДУ, травень 2000 р.), науково-практичній конференції "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (УАДУ, травень 2001 р.).

Публікації. За темою дисертації вийшло 10 наукових публікацій, у тому числі у фахових виданнях - 7 статей, в інших - 3 статті.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і п'яти додатків. Загальний обсяг дисертації становить 226 сторінок, з них основного змісту 187 сторінок, 11 сторінок додатків, список використаних літературних джерел налічує 328 найменувань (у тому числі 18 - з іноземних мов) і займає 28 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету й завдання дослідження, визначено наукову новизну, практичне значення одержаних результатів, їх реалізація та особистий внесок здобувача.

У першому розділі - "Базові теоретичні засади державного управління в системі владно-партійної взаємодії в Україні (1991-2001 рр.)" - проаналізовано характеристики та тенденції організаційного розвитку владного механізму в Україні у 1991-2001 рр., досліджено теоретико-методологічну проблематику становлення політичних партій, подано теоретичне узагальнення інституціональних характеристик державного управління у системі взаємодії.

Широкий спектр наукових досліджень з проблем державного управління у контексті розвитку владного механізму, наведений у роботах зарубіжних та вітчизняних вчених В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Бакуменко, К.С. Гаджиєва, Б.А. Гаєвського, Н. Генрі, Б. Гурне, В.М. Князєва, Г.І. Лелікова, В.М. Литвина, В.І. Лугового, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського, М.О. Пухтинського, С.М. Серьогіна, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, Г. Райта та інших дав можливість всебічно проаналізувати етапи розвитку владного механізму та загальні тенденції формування владних відносин на всіх рівнях, визначити структурні та функціональні характеристики системи органів влади.

Поряд з цим недостатньо дослідженою виявилась проблема розвитку владних відносин в умовах реформування політичної системи та становлення багатопартійності в Україні. Це потребувало детального аналізу і уточнення періодизації процесу формування органів влади, виокремлення структурних характеристик та тенденцій організаційного розвитку владного механізму.

Розгляд теоретичної бази розвитку владного механізму дозволив дійти висновку, що реформування органів влади в Україні залежить від таких факторів: визначення центральною управлінською елітою стратегії суспільно-політичного розвитку (шляхом регламентації у відповідних нормативно-правових актах); наявності раціонального механізму оцінювання здобутків і втрат при реалізації окремих політичних програм, оперативного внесення коректив; здійснення неупередженого аналізу проблемних ситуацій групами незалежних експертів при прийнятті управлінських рішень; наявності альтернативних варіантів розвитку подій, коротко-, середньо- та довгострокових прогнозувань, що мають базуватися на грунтовних наукових розробках.

Визначення особливостей становлення системи політичних партій в Україні, запропоноване у монографіях та статтях вітчизняних дослідників В.М. Бебика, А.О. Білоуса, К.Ю. Богомаза, І.М. Варзара, О.В. Гараня, С.І. Здіорука, В.Г. Кременя, В.М. Литвина, М.М. Логунової, Я.Й. Малика, В.В. Медведчука, М.В. Примуша, С.Г. Рябова, В.М. Яблонського та інших, дозволило вдосконалити систему історично-теоретичного аналізу діяльності та функціональних ознак партій.

Теоретичні та практичні досягнення аналізу партій як суспільних інститутів більш детально розглянуто та систематизовано у сучасних зарубіжних дослідженнях. Зокрема, класифіковано фази еволюції партій (А. Панебіанко) та визначено роль політичних партій у формуванні моделей суспільної взаємодії (А. Лейзерсон, Ж. Бодуен), детерміновано проблеми незалежності влади та партій (М. Дюверже), охарактеризовано партії як суб'єкти виборчого процесу, що здатні через механізм демократичних виборів делегувати своїх представників до органів влади (Дж. Сарторі).

Науковий аналіз базових теоретичних підходів до інституту політичних партій дозволив зробити висновок, що визначальний вплив партій на процес державотворення в умовах трансформації політичної системи України значною мірою залишився поза увагою вітчизняних дослідників. У дисертації запропоновано уточнену періодизацію розвитку багатопартійності в Україні у 1991-2001 рр., охарактеризовано основні функції політичних партій, визначено проблематику історичного розвитку конструктивного взаємовпливу партій та органів влади.

Теоретичні та практичні аспекти взаємовідносин політичних партій і владних структур аналізували вітчизняні вчені А.О. Білоус, І.М. Варзар, М.Ф. Головатий, С.І. Здіорук, Я.Й. Малик, Н.Р. Нижник, А.М. Пойченко, М.В. Примуш, В.А. Ребкало, П.К. Ситник, В.А. Скуратівський, В. Черепанов, В.М. Шаповал, Л.Є. Шкляр та інші. Розгляд стану розробки питання взаємодії дозволив виділити два підходи до системного аналізу владно-партійної взаємодії. Перший підхід визначає структурні складові політичної системи, концентрує увагу на дослідженні можливостей взаємовідносин і взаємодій. Другий підхід базується на дослідженні прямих та зворотних зв'язків.

Аналіз взаємовпливу окремих елементів у системі "органи влади - політичні партії", наведений у працях зарубіжних авторів Г. Алмонда, М. Вебера, Ф. Вільсона, Дж. Гріна, Б. Гурне, М. Дюверже, Л. Даймонда, Ж. Зіллера, Г. Клінгемана, П. Левіса, А. Паретто, Т. Парсонса, Дж. Прідхема та інших дав можливість узагальнити багатий світовий досвід. Наголошено, що більшість зарубіжних дослідників оперує сталими категоріями в системі владно-партійних взаємовідносин, чітко окресленими умовами суспільної взаємодії. При цьому специфіка державотворчих процесів в Україні не дозволяє беззастережно застосовувати зарубіжний досвід політичної взаємодії як базової моделі.

Результати аналізу напрямів оптимізації відносин в системі "органи влади - політичні партії" дозволили визначити взаємодію як узгодження дій, інтеграцію суб'єктів політичного процесу на засадах консенсусу для найбільш ефективної реалізації функцій взаємодії, з метою програмування розвитку суспільно-політичного процесу. Під державним управлінням в системі владно-партійної взаємодії запропоновано розуміти вплив держави на суспільно-політичні відносини на центральному, регіональному та місцевому рівнях з метою визначення, регулювання та контролю дотримання чинних законодавчих норм організації взаємовідносин органів влади з політичними партіями, регіональними та місцевими організаціями партій, оптимізації державно-управлінських відносин та вдосконалення державно-управлінського механізму. Комплекс принципів, інституціональних характеристик, рівнів та форм взаємодії, особливостей формування її дійових механізмів складають теорію державного управління в системі владно-партійної взаємодії. У сучасному процесі державотворення основною функцією взаємодії виступає мінімізація політичного протистояння у суспільстві, вироблення механізмів суспільної адаптації управлінських рішень як передумови конституювання громадянського суспільства.

Аналіз базових засад владно-партійної взаємодії дозволив визначити методологічними напрямами дослідження впровадження зарубіжного досвіду взаємовідносин органів влади і політичних партій, партійно-політичний вплив на виборчий процес та становлення місцевого самоврядування в Україні. Поряд із цим актуалізовано розробку організаційних основ функціонування механізму взаємодії, аналіз ролі громадських організацій та ЗМІ, визначення шляхів впровадження громадських інститутів у системі "органи влади - політичні партії".

У другому розділі - "Європейський досвід організації демократичного державного управління та системні характеристики розвитку владно-партійної взаємодії в Україні" - обґрунтовано актуальність дослідження особливостей та напрямів впровадження зарубіжного досвіду політичного співробітництва у вітчизняну державно-управлінську діяльність, доведено необхідність комплексного аналізу - порівняльного та адаптаційного - як двох основних напрямів впровадження такого досвіду. Головну увагу приділено аналізу функціонування партійно-політичних систем Великої Британії, Франції та ФРН.

Доведено необхідність використання управлінського досвіду країн, які успішно подолали проблеми перехідного періоду, з метою суттєвого прискорення формування оптимальної моделі суспільно-політичного діалогу. Запропоновано зосередити увагу на інституті політичних угод суб'єктів суспільно-політичного процесу. Розроблено комплекс напрямів наукового дослідження особливостей політичного партнерства у зазначених країнах. Вказано на різнопланові підходи до визначення умов політичного діалогу в країнах-лідерах ЄС, охарактеризовано проблематику законодавчого регулювання діяльності партій.

У результаті дослідження європейського досвіду взаємодію у системі "органи влади - політичні партії" визначено як впорядковану, об'єднану через осмислення певного процесу або явища реалізацію інтересів національної спільноти (або її частини), спрямованої на підвищення ефективності державного управління та на мінімізацію конфліктності сторін суспільно-політичного діалогу. Доведено існування прямої залежності між кількістю суспільно-політичних організацій та ефективністю державного управління. Вказано, що наявність історичних традицій політичного управління інтегрує суспільство, процес управління набуває ознак політичної наступності, а певний політичний консерватизм дозволяє запобігти дискретності в управлінській діяльності. Обґрунтовано, що впровадження зарубіжного досвіду владно-партійної взаємодії сприятиме розвитку вітчизняного політичного процесу та адаптації України до норм європейської демократії.

Проведений аналіз європейського досвіду владно-партійної взаємодії дозволив визначити виборчий процес базовим показником розвитку політичного діалогу. Детальний аналіз виборчих кампаній 1998 - 1999 рр. в Україні та результати соціологічних досліджень (проведених на рівні м. Дніпропетровська та Дніпропетровської області) дозволили уточнити етапи національного виборчого процесу, охарактеризувати його як визначальний фактор владно-партійної взаємодії, дослідити особливості регіонального представництва у виборчих списках політичних партій, з'ясувати ступінь впливу ЗМІ на перебіг виборчих процесів.

Доведено, що вибори сприяють формуванню чітко структурованих загальнодержавних та регіональних партійно-політичних угрупувань (партія - як центр, громадські організації - як сателіти), що на певному історичному етапі створюють блок сил з метою перемоги на виборах та охоплення власним впливом якомога більшої кількості громадян.

Виділено основні ознаки розвитку суспільно-політичного процесу в Україні у 1998-1999 рр. у результаті виборів: унеможливилася реставрація монопартійного політичного режиму; органи влади виступили ініціативними суб'єктами політики; політичні партії пройшли черговий етап структуризації, пов'язаний із формуванням владних відносин на центральному рівні; суттєвого вдосконалення зазнала вся система державного управління в Україні.

Визначено, що в умовах перехідного періоду участь у виборчому процесі органів влади і політичних партій виступає як основна формою владно-партійної взаємодії, при цьому первинним рівнем взаємодії визначено рівень місцевого самоврядування.

У роботі проведено порівняльний аналіз визначення проблем розвитку місцевого самоврядування у виборчих програмних документах лідируючих політичних партій на виборах 1998 року. Доведено, що умовою подальшого розвитку самоврядних структур є забезпечення ефективної реалізацію владних повноважень самоврядних структур, гарантування поєднання інтересів регіонів і центру, створення умов для взаємодії політичних партій - виразників інтересів певних соціальних груп з органами влади - виразниками інтересів певної територіальної громади.

Виявлено сучасні характерні ознаки співпраці осередків політичних партій з органами місцевого самоврядування (ОМС): ситуаційний характер співпраці, зорієнтованість, переважно, на участь у виборчих процесах, націленість на вирішення наявних комунально-побутових проблем. Розглянуто тенденції підвищення ролі ОМС та визначено напрями подальшого реформування ОМС у контексті адміністративної реформи.

Доведено значні переваги самоврядних структур перед іншими рівнями управління та охарактеризовано напрями удосконалення владно-політичних відносин в Україні на місцевому рівні через формування умов політично самодостатньої діяльності ОМС, створення системи взаємного інформаційного забезпечення ОМС; впровадження у поточну діяльність посадових осіб ОМС інструментів та механізмів демократичного політичного діалогу через проведення семінарів, консультацій, нарад, "круглих столів" за участі місцевих організацій політичних партій тощо.

У третьому розділі - "Удосконалення взаємодії суб'єктів громадянського суспільства і влади як напрям оптимізації державно-управлінської діяльності на центральному та регіональному рівнях" - розроблено комплекс засобів вдосконалення механізму функціонування владно-партійної взаємодії на центральному і регіональному рівнях в Україні.

Встановлено, що інтегративний аналіз напрямів формування механізму взаємодії має включати дослідження взаємовпливу громадських організацій, ЗМІ, органів влади, партій на суспільно-політичні процеси. Визначено зростання ролі громадських організацій у державотворчих процесах та їх впливу на виникнення і становлення політичних партій. Наголошено на суспільних функціях громадських організацій у процесі формування механізму владно-партійної взаємодії на регіональному і місцевому рівнях, визначено прямі та опосередковані канали взаємодії у системі "органи влади - політичні партії".

Запропоновано визнати взаємовплив органів влади, політичних партій, громадських організацій як пряму форму владно-партійної взаємодії, що реалізується шляхом представництва інтересів населення у суспільному житті, та опосередковану форму, що реалізується ЗМІ. Доведено, що діяльність ЗМІ виступає як засіб суспільно-політичного діалогу, громадського обговорення для формування громадянського консенсусного механізму, актуалізовано вплив ЗМІ на рівень політичної культури суб'єктів суспільно-політичних відносин. Запропоновано для більш ґрунтовного наукового дослідження систему "громадяни - громадські організації - політичні партії - ЗМІ - органи влади".

Охарактеризовано механізм владно-партійної взаємодії в Україні в умовах трансформації політичної системи як інтегровану багаторівневу систему. Чітко визначено роль, повноваження та функції суб'єктів взаємодії в такій системі. Запропоновано вважати організаційними рівнями владно-партійної взаємодії центральний рівень як стратегічний, регіональний (обласний) - тактичний та місцевий - ситуаційний. Базовим рівнем визначено регіональний (обласний) рівень взаємодії.

Запропоновано авторську концепцію реалізації основних напрямів оптимізації діяльності органів влади щодо створення умов конструктивної владно-партійної взаємодії, визначено комплекс пріоритетних завдань органів влади у політичній сфері: аналіз блокування політичних сил, формування передумов для реалізації принципу політичного консенсусу в суспільстві; мінімізація проявів політичного екстремізму; активна інформаційна політика, висвітлення діяльності органів влади всіх рівнів у ЗМІ регіону, кадрове забезпечення органів влади.

Розроблено стратегію реформування управління з питань внутрішньої політики (на прикладі Дніпропетровської ОДА). З метою вдосконалення діяльності органів влади в системі владно-партійної взаємодії визначено суспільно-політичні та організаційно-аналітичні пріоритети управлінської діяльності у сфері внутрішньої політики на регіональному (обласному) рівні. Запропоновано удосконалену структуру управління з питань внутрішньої політики ОДА із визначенням функцій та завдань його підрозділів.

Обґрунтовано, що дійовими механізмами громадського впливу на систему владно-партійної взаємодії виступають: діяльність громадських рад (через зміни функцій консультативно-політичних, політичних рад) при головах місцевих адміністрацій, міських головах; інститут політичних угод між керівниками органів влади та осередків партій; формування спеціальних профільних комісій та координаційних рад на регіональному рівні; партійні конференції з актуальних питань становлення громадянського суспільства; презентації програм політичних партій.

Загалом, доведено важливість впливу громадських інститутів на формування передумов широкого політичного діалогу, значного розширення поля демократичної взаємодії. Визначено, що саме інтеграція організаційних та громадських механізмів у системі владно-партійної взаємодії здатна реалізувати комплекс завдань суспільно-політичного розвитку, таких як підвищення політичної свідомості населення, активізація діяльності політичних і громадських організацій, об'єктивність та неупередженість діяльності ЗМІ, формування регіональних пріоритетів політичного діалогу.

ВИСНОВКИ

1. Узагальнення наукових підходів у дослідженні базових засад владно-партійної взаємодії в Україні в 1991 - 2001 рр. свідчить про недостатню розробку загальнотеоретичних засад державного управління в системі владно-партійної взаємодії: методології дослідження, напрямів та механізмів удосконалення державно-управлінської діяльності на центральному та регіональному рівнях.

2. Державне управління в системі владно-партійної взаємодії - це вплив держави на суспільно-політичні відносини на центральному, регіональному та місцевому рівнях з метою визначення, регулювання та контролю дотримання чинних законодавчих норм організації взаємовідносин органів влади з політичними партіями, регіональними та місцевими організаціями партій, оптимізації державно-управлінських відносин та вдосконалення державно-управлінського механізму.

3. Загальна тенденція діяльності систем державного управління в європейських країнах полягає у тому, що політична партія або блок політичних партій, які складають більшість у парламенті, формують виконавчі структури на центральному рівні, впливають на урядову політику та розвиток політичної культури у суспільстві. Інтегруючими характеристиками західноєвропейської демократії є забезпечення визначеної політичної відповідальності та чітке розмежування повноважень між політичними діячами і державними службовцями. Вивчення інструментів здійснення таких процесів та шляхів впровадження на національному ґрунті є особливо актуальним в умовах реформування системи державної служби та проведення адміністративної реформи в Україні, введення інституту політичних посад. Впровадження досвіду країн-членів ЄС в організації демократичного державного управління та у процесі законодавчого реформування необхідно здійснювати з урахуванням національних особливостей державотворення та поступового входження України до єдиного європейського правового простору в контексті пріоритетного напряму державної політики - інтеграції до ЄС шляхом адаптації законодавчої бази України до норм ЄС.

4. У сучасних умовах політико-адміністративних реформ провідною тенденцією впливу політичних партій на формування органів влади під час виборчого процесу в Україні є лобіювання інтересів політичних, економічно-фінансових груп, значно обтяжених регіональними зв'язками. Демократичний характер владно-партійної взаємодії дозволяє зробити механізм формування виборчих блоків більш прозорим і відкритим для громадськості та перейти від регіонального характеру виборчої владно-партійної діяльності до загальнодержавного спрямування політичної взаємодії. Підвищення ролі регіонів та регіональних органів влади в розвитку країни є світовою тенденцією, що призводить до необхідності перерозподілу управлінських функцій між державою і регіонами. Існує необхідність створення як державних, так і регіональних структур взаємодії з політичними і громадськими організаціями.

5. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні відбувається в умовах посилення впливу політичних партій на механізм реалізації інтересів та владних повноважень територіальних громад, структуризації партійних осередків та значного зростання їх кількості на місцевому рівні. Діяльність самоврядних структур виступає первинним рівнем владно-партійної взаємодії в Україні. Це потребує виваженого підходу з боку органів влади до формування демократичних механізмів політичного співробітництва на рівні самоврядування та цілеспрямованого, організуючого впливу з боку партій на громадськість з метою формування політичної свідомості, активної участі населення у вирішенні питань місцевого розвитку.

6. Ефективними засобами удосконалення взаємодії суб'єктів громадянського суспільства і влади в Україні виступає політично інтегративне співробітництво органів влади, політичних партій, громадських організацій та ЗМІ. Функціонування в українському суспільстві системи комунікативних зв'язків, відкритість органів влади, рівень відповідності суспільних потреб і владних рішень, комплексний характер засобів підвищення ефективності взаємодії у системі "органи влади - політичні партії - громадські організації - ЗМІ - громадянин" виступають факторами демократизму. Через гарантування діяльності незалежних ЗМІ (як системи суспільного обговорення, джерел інформації, системи суспільної адаптації), активної участі у суспільному житті громадських організацій відбувається процес становлення взаємодії у системі "органи влади - політичні партії" як основи громадянського суспільства в Україні.

7. Владно-партійна взаємодія здатна забезпечити реформування управлінської системи України максимально ефективно та у найкоротший час за умов вирішення проблеми кадрового потенціалу органів влади на всіх рівнях шляхом включення до кадрового резерву на посади державних службовців представників політичних партій державницького спрямування.

8. Організаційними рівнями владно-партійної взаємодії виступають: центральний (стратегічний), обласний (тактичний), місцевий (ситуаційний). Аналіз діяльності основних суб'єктів владно-партійної взаємодії на всіх рівнях визначив, що базовим виступає обласний рівень. З метою забезпечення ефективності державно-управлінської діяльності у системі взаємодії необхідно підвищити роль управлінь з питань внутрішньої політики ОДА, що дозволить сформувати політично стабільний стан регіонального управління, забезпечити чітку вертикаль управлінських рішень при збереженні та розвитку принципів децентралізації та деконцентрації у державному управлінні.

9. Основними напрямами впровадження діяльності громадських інститутів у системі владно-партійної взаємодії на регіональному (обласному) рівні виступають: громадські ради; спеціальні профільні комісії при відповідних управліннях місцевих державних адміністрацій з числа представників політичних партій та громадських організацій; координаційні ради при ОДА; партійні конференції з проблемних питань регіонального розвитку; політичні угоди між керівниками органів влади та осередків політичних партій, що є позитивними аспектами суспільно-політичного впливу на процес прийняття державно-управлінських рішень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Баштанник В.В. Зміст та засоби реалізації механізму взаємодії органів влади та політичних партій в Україні // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 4. - С. 25-32.

2. Баштанник В.В. Владний характер діяльності політичних партій як фактор становлення громадянського суспільства // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 1. - С. 285-296.

3. Баштанник В.В. Регіональна політика Європейського Союзу // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 122-130.

4. Баштанник В.В. Пріоритетні напрями державної політики інтеграції України до Європейського Союзу // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 42-57.

5. Баштанник В.В. Адміністративна реформа в умовах регіоналізації влади // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 126-133.

6. Баштанник В.В. Взаємодія політичних партій - головний напрям розвитку демократії в Україні // Командор. - 1999. - № 3-4. - С. 14-18.

7. Баштанник В.В. Регіональний рівень. Влада і партії // Віче. - 1999. - № 6. - С. 14-19.

8. Баштанник В.В. Основні етапи становлення органів влади в незалежній Україні // Актуальні проблеми державного управління. Збірник наукових праць. ДФ УАДУ. - 2000. - Вип. 3. - С. 70-81.

9. Баштанник В.В. Політичне партнерство і шляхи подолання конфліктів у взаємодії партій і влади: досвід ФРН та перспективи впровадження в Україні // Грані. - 1999. - № 4. - С. 20-29.

10. Баштанник В.В. Постмодерністські аспекти політичної філософії державного управління // Міжвузівський збірник наукових праць "Філософія. Культура. Життя". - ДМетАУ. - 1999. - Вип. 6. - С. 196-205.

АНОТАЦІЇ

Баштанник В.В. Державне управління в системі владно-партійної взаємодії. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління зі спеціальності 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2002.

У дисертації досліджено особливості діяльності органів влади з врахуванням політико-партійного впливу в період 1991-2001 рр., проаналізовано стан наукової розробки теми, уточнено зміст категорій та понять, що складають основи теорії державного управління в системі владно-партійної взаємодії, узагальнено вітчизняний та зарубіжний досвід організації демократичного державного управління, охарактеризовано стан владно-партійної взаємодії під час виборчих процесів, обґрунтовано необхідність підвищення ефективності діяльності управлінських структур регіонального рівня в контексті демократизації суспільних відносин в Україні, запропоновано шляхи впровадження громадських інститутів в системі владно-партійної взаємодії на регіональному рівні.

Ключові слова: державне управління, органи влади, політичні партії, владно-партійна взаємодія, виборчий процес, європейський досвід, місцеве самоврядування, громадські інститути.

Баштанник В.В. Государственное управление в системе взаимодействия органов власти и партий. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2002.

В диссертации исследованы особенности деятельности органов власти с учетом политико-партийного влияния в период 1991-2001 гг., проанализировано состояние научной разработки темы, уточнено содержание отдельных категорий и понятий, которые составляют основы теории государственного управления в системе взаимодействия органов власти и политических партий.

В работе изучены структурные характеристики и тенденции организационного развития государственно-управленческого механизма в Украине, приведены институциональные характеристики государственного управления в данной системе, обоснована целесообразность изучения проблемы взаимодействия в контексте реформирования политической системы Украины, усовершенствована периодизация этапов формирования органов власти в Украине в 1991-2001 гг.. Научный анализ исследования базовых теоретических подходов к изучению института политических партий позволил автору определить роль партий в процессе трансформации политических систем. Предложена уточненная периодизация развития многопартийности в Украине.

Под государственным управлением в системе взаимодействия органов власти и политических партий предложено понимать влияние государства на общественно-политические отношения на центральном, региональном и местном уровне с целью определения, регулирования и контроля соблюдения действующих законодательных норм организации взаимодействия органов власти и политических партий, оптимизации государственно-управленческих отношений.

В диссертационном исследовании проанализирован зарубежный опыт организации демократического государственного управления. Обоснованы пути применения зарубежного опыта, актуализирована необходимость комплексного анализа - сравнительного и адаптационного - как двух основных направлений внедрения такого опыта. Предложено усовершенствовать разработки механизмов политического взаимодействия путем внедрения института политических договоров общественно-политического процесса.

Особое место в работе уделено анализу избирательного процесса 1998 - 1999 гг.: особенностям избирательного законодательства, результатам выборов, активности избирателей, этапам национального избирательного процесса. Доказано, что выборы способствуют формированию четко структурированных партийно-политических групп и в условиях переходного периода выступают как основная форма взаимодействия органов власти и политических партий. Рассмотрена проблематика развития местного самоуправления - как поля взаимодействия органов власти и политических партий. Выявлены тенденции повышения роли органов местного самоуправления для преодоления ситуативного характера сотрудничества организаций политических партий и органов власти, определены условия развития структур самоуправления в контексте проведения административной реформы.

Исследована роль таких факторов взаимного влияния на систему "органы власти - политические партии" как средства массовой информации (СМИ) и общественные организаций. Выявлена определяющая роль СМИ на уровень политической культуры субъектов взаимодействия и формирование условий политического диалога в обществе. Предложена для дальнейшего детального изучения система "граждане - общественные организации - политические партии - СМИ - органы власти".

Разработан обобщенный комплекс средств оптимизации государственного управления в системе взаимодействия на центральном, региональном и местном уровнях за счет объединения инструментов общественно-политического диалога и организационно-управленческих механизмов. Обоснована необходимость качественного изменения методов и форм деятельности управления по вопросам внутренней политики областной государственной администрации. Разработаны организационные механизмы совершенствования деятельности такого управления и его отделов.

Предложены эффективные механизмы общественного влияния на систему взаимодействия, такие как деятельность общественных советов, политические соглашения между руководителями органов власти и лидерами региональных организаций политических партий, формирование специальных профильных комиссий и координационных советов на региональном уровне, проведение партийных конференций по проблемным вопросам развития общества и широкие общественные презентации программ политических партий.