Становлення і розвиток системи державних органів управління освітою в Україні (1917-1941 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.05 - галузеве управління

Становлення і розвиток системи державних органів управління освітою в Україні (1917-1941 рр.)

Самандас Наталія Володимирівна

Київ - 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор педагогічних наук, професор Майборода Василь Каленикович, Українська Академія державного управління при Перезидентові України, професор кафедри управління освітою.

Офіційні опоненти: доктор педагогічних наук, професор Сагач Галина Михайлівна, професор кафедри логіки Київського національного університету імені Тараса Шевченка;

кандидат педагогічних наук Бутівщенко Станіслав Васильович, заступник начальника навчально-методичного відділу Української Академії державного управління при Президентові України.

Провідна установа:

Київський державний лінгвістичний університет, кафедра педагогіки, Міністерство освіти і науки України, м. Київ.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.А. Шахов

Анотація

Самандас Н.В. Становлення і розвиток системи державних органів управління освітою в Україні (1917-1941 рр.). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.05 - галузеве управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2001.

У дисертації здійснено комплексний аналіз процесу становлення та розвитку системи державних органів управління освітою в Україні (1917-1941 рр.).

Досліджено мету, функції, структуру центральних органів державної виконавчої влади управління освітою на різних етапах їх функціонування. Обґрунтовано принципи оптимізації суб'єктивних та об'єктивних факторів розвитку державного управління освітою в Україні.

Узагальнено досвід організації системи державних органів управління освітою. Зроблено висновки щодо можливості використання історичного досвіду з метою реформування сучасної системи управління освітою.

Ключові слова: управління, державні органи управління освітою, модель управління, система управління, історичний досвід, зміст, форма, децентралізація, адміністративно-командне управління.

Аннотация

Самандас Н.В. Становление и развитие системы государственных органов управления образованием в Украине (1917-1941 гг.). - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.05 - отраслевое управление. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2001.

Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию процесса становления и развития системы государственных органов управления образованием в Украине (1917-1941 гг.).

В работе исследованы цели, функции, структура центральных органов государственной исполнительной власти управления образованием на различных этапах их функционирования через призму теоретического осмысления данной проблемы. Обоснованы принципы, закономерности оптимизации субъективных и объективных факторов развития государственного управления образованием в Украине. С этой целью разработан объективно-целостный анализ, этико-гуманистический, научно-теоретический подход к осуществлению историко-теоретического исследования и ретроспективный логико-системный анализ; в научный оборот введено 168 архивных источников, большинство из них - впервые.

Проблема становления и развития управления образованием имеет социальную и историко-педагогическую суть, она была и есть объектом научных интересов на протяжении многовекового развития общества, на разных этапах общественного развития приобретает своеобразные особенности, что предопределяется социально-политическими и экономическими процессами, характером личностных отношений. Исследование исторического опыта управления образованием в Украине, а также, категориальный анализ проблемы в научной литературе дали возможность уточнить понятие "процесс становления и развития государственного управления образованием". Оно отображает сущность, характер и ценностно-функциональный аспект отраслевого управления: управление образованием.

В диссертации осуществлён комплексный анализ теоретических и методических основ формирования системы государственных органов управления образованием в Украине. Проанализированы модели формирования государственных органов управления образованием, компетенция и условия работы.

Характерной особенностью данного исследования является история теоретико-управленческого аспекта базирующаяся на анализе архивных материалов, которые позволили автору выявить периоды (1917-1919 гг. - развитие системы государственного управления образованием периода национально-освободительной борьбы украинского народа: Центральной Рады, гетьманата, Директории; 1920-1930 гг. - поиск новых форм и методов государственного управления образованием в период советской власти; 1930-1941 гг. - административно-командная система управления), тенденции и особенности развития государственных органов управления образованием на определённых исторических этапах.

Диссертация содержит исследования основных направлений в становлении центральных органов государственной исполнительной власти, определены содержание, формы, которые в разные периоды истории значительно трансформировались. Сравнительный анализ методологических и практических основ функционирования национальной и советской модели управления образованием дал автору возможность определить иерархию тенденций в этих моделях.

Осуществлён анализ практической деятельности органов управления образованием в период национально-освободительной борьбы украинского народа в 1917-1920 годах и в 20-30 годах - строительства советского общества. В диссертации важное место уделяется организационному становлению в Украине центральных и местных органов исполнительной власти. Анализ архивных документов позволяет выделить основные аспекты практической деятельности органов управления образованием. В работе показано резкое отличие системы деятельности органов управления образованием 1917-1919 годов от системы советского периода (1920-1941 гг.).

Характерной особенностью заключительного периода, исследуемого в диссертации (конец 30-х гг.), является определение тенденций, унификации и стандартизации, нормативно-директивный характер государственного управления образованием, переход на трёхуровневую систему управления образованием (центр - область - район (город)), установление командно-административной системы управления. Основой для объективной характеристики деятельности органов исполнительной власти послужили архивные материалы.

В диссертации на основе анализа архивных материалов обоснованы выводы, сформулированы перспективные направления создания оптимальной модели образования в условиях реформации.

Ключевые слова: управление, государственные органы управления образованием, модель управления, система управления, исторический опыт, содержание, форма, децентрализация, административно-командное управление.

1. Загальна характеристика роботи

Вступ. В умовах розвитку української державності пріоритетне значення надається освітянській галузі. Удосконалення освіти, одного з основних чинників сучасних суспільних реформ і однієї з найголовніших умов регенерації й розвитку національно-духовного та соціально-економічного організму неможливе без докорінної реорганізації системи державного управління освітою.

Для визначення оптимальних на сучасному етапі розвитку українського суспільства форм і методів реформування управлінських процесів у галузі освіти слід насамперед проаналізувати спадщину, наявний стан і тенденції в системі освіти загалом та в управлінні освітньою сферою зокрема. Вивчення механізму державного управління освітою дедалі набуває все більшої ваги, оскільки викликано потребою вирішення низки проблем, що невідкладно стоять перед національною системою освіти. Мета державного управління - підпорядкувати стихійний процес свідомому контролю, створити необхідні умови для досягнення стратегічних цілей.

Дисертаційна робота присвячена дослідженню процесів становлення й функціонування національної системи державного управління освітою в Україні та її вдосконалення. Дослідження змісту, форм державних органів управління на різних етапах дасть можливість відтворити цілісну картину історії розвитку системи управління освітою в 1917-1941 рр., виявити принципи й закономірності функціонування, залежність її прогресу від активності громадських сил, раціонального поєднання повноважень держави й місцевого самоврядування в управлінні освітою.

Актуальність теми. Удосконалення системи державного управління освітою - актуальна проблема сьогодення. Вона є багатогранною соціальною проблемою, що постала у зв'язку з поглибленням теоретичних і практичних знань розвитку освітньої галузі, і потребує невідкладного вирішення. Державною національною програмою "Освіта" ("Україна ХХІ століття") визначено найважливіші завдання реформування управління освітою, зокрема: перехід від державного до громадського управління; чітке розмежування функцій між центральними, регіональними й місцевими органами управління; утвердження у сфері освіти гармонійного поєднання прав особи, суспільства й держави; автономізація функціонування регіональних і місцевих органів управління освітою.

Дослідження й вирішення зазначених проблем, їх актуальність зумовлені протиріччями між об'єктивною необхідністю здійснення Україною адміністративної реформи, вимогами суспільства, рівнем міжнародного розвитку освітньої галузі й станом законодавчого та науково-методичного забезпечення, а також відсутністю узагальнюючого історико-теоретичного дослідження, фундаментальних наукових праць, присвячених питанням розвитку системи державного управління освітою в Україні. Тому дане дослідження має певною мірою усунути ці прогалини, узагальнити коло питань, що випадають із поля зору фахівців інших галузей науки, розкрити в історичній ретроспективі складний і багатогранний процес розвитку системи управління освітою в Україні.

Історико-теоретичний аспект досліджуваної теми дає можливість проаналізувати проблеми теорії та історії державного управління дедуктивним методом - від загального до конкретного. Оскільки вивчення досвіду, технологій створення системи державних органів управління України на різних історичних етапах дозволяє змоделювати головні організаційно-правові засади, реалізація яких і забезпечує успіх діяльності центральних органів державної влади, що здійснюють керівництво у сфері освіти.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження здійснено відповідно до зведеного плану наукової діяльності Української Академії державного управління при Президентові України, має ініціативний характер, координується науковим проектом "Державне управління та місцеве самоврядування" (ДР - ОК № 200 U 004103) і безпосередньо пов'язана з науковою темою кафедри управління освітою.

Мета й задачі дослідження - виявлення особливостей процесу становлення й розвитку органів державного управління освітою України в 1917-1941 роках та визначення можливостей використання в сучасних умовах досвіду, нагромадженого в цей період.

Досягнення мети базувалося на опрацюванні програми дослідження та вирішенні наступних завдань:

здійснити ретроспективний логіко-системний аналіз розвитку теорії та практики державного управління освітою визначеного періоду;

обґрунтувати періодизацію розвитку державного управління освітою в Україні;

дослідити цілі, функції, структуру центральних органів державної виконавчої влади управління освітою на різних етапах їх функціонування;

виявити та уточнити основні принципи раціональної організації державного управління освітою в Україні;

оцінити реальні досягнення управління освітою в 1917-1941 рр. у розробці теоретичних основ державного управління;

визначити можливості використання позитивного досвіду державного управління освітою в сучасних умовах.

Об'єкт дослідження - центральні органи державної влади, що здійснюють керівництво у сфері освіти.

Предмет дослідження - становлення й розвиток системи державних органів управління освітою в Україні (1917-1941 рр.)

Методи дослідження. Для розв'язання поставлених завдань використані загальнонаукові методи:

конкретно-пошукові (теоретичний аналіз, синтез, актуалізація і класифікація архівних та друкованих джерел з питань управління освітою в Україні);

історико-структурний - для виявлення основних компонентів системи державного управління освітою на різних етапах історичного розвитку;

хронологічний, що дав можливість розглянути розвиток державного управління освітньою галуззю в русі, змінах і часовій послідовності;

конструктивно-генетичний - для вивчення генезису основних напрямів розвитку системи державних органів управління освітою в Україні;

діахронний (метод періодизації) - для дослідження якісних змін державного управління освітою в період визначених історичних періодів розвитку;

проблемно-науковий, екстраполяційний, прогностичний - поширення висновків, одержаних у результаті аналізу матеріалів архівів, на систему державного управління освітою, а також систематизацію отриманих даних.

З метою забезпечення достовірності одержаних результатів використовувалися методи наукової ідентифікації порівняльного аналізу, синтезу, узагальнення й систематизації архівних та літературних джерел. Проаналізовані матеріали архівів: протоколи засідань та витяги з них, бюлетені, закони, універсали, відозви про стан справ на місцях, доповідні записки, телеграми, протоколи переговорів, накази по міністерству, розпорядження, штатні розписи центральних органів управління освітою, листування з місцевими органами про організацію освіти, звіти про роботу відділів міністерства та його місцевих органів управління освітою, статистичні відомості, що дають змогу простежити й проаналізувати діяльність органів управління освітою та висвітлити хід освітньої реформи державного управління в Україні за період 1917-1941 рр.; монографії, дисертаційні роботи, статті в наукових виданнях, законодавчі акти, періодичні видання ("Вісті з Української Центральної ради" (1917 р.), "Народня воля" (1917 р.), "Киевская мысль" (1917 р.), "Нова рада" (1917-1918 рр.), "Державний вісник" (1918 р.), "Республіканські вісті" (1918 р.), "Вісник Державних законів для всіх земель Української Народної Республіки" (1918 р.), "Весник Украинской Народной Республики" Орган Центрального исполнительного комитета Всеукраинской Рады Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов (1918 р.), Збірник законів та розпоряджень робітничо-селянського уряду України (1919-1941 рр.), Бюлетень НКО (1919-1941 рр.), "Шлях освіти" (1922-1941 рр.) та інші.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що удосконалення цілісної системи центральних органів державного управління освітою в Україні можливе за умови реалізації концепції управління освітньою галуззю, розробленої з урахуванням вітчизняного й світового досвіду управління освітою, проектування новітніх освітніх систем, педагогічних і суспільних особливостей сучасного стану, використання виявлених актуальних принципів, форм і тенденцій функціонування державних органів управління освітою.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що:

вперше на системному рівні проведено цілісний науковий аналіз еволюції процесу становлення розвитку й державного управління освітою в Україні за часів національних урядів та радянської влади;

виявлено та науково обґрунтовано основні періоди й етапи системи державних органів управління освітою (1917-1919 рр. - децентралізація та гуманізація управління освітою в період визвольних змагань; 1920-1931 рр. - пошуки нових форм і методів управління освітою в радянський період, відбудови народного господарства; 1932-1941 рр. - встановлення адміністративно-командної системи управління);

введено до широкого наукового обігу нові документи та факти (152 архівні джерела), більшість з яких є унікальними, зокрема, діяльність Генерального секретаріату освіти (1917 р.), план управління освітою в Україні (1917 р.), закон про управління освітою в УНР (1919 р.), тимчасовий закон про управління шкільними справами в Україні (1918 р.) та інші документи й матеріали;

удосконалені підходи до визначення основних принципів розвитку державного управління освітою в Україні;

подальшого розвитку набули провідні тенденції створення й розвитку системи державних органів управління освітою та здійснено їх класифікацію (організаційні, змістові, розвиваючі).

Практичне значення одержаних результатів. Застосовані в дисертації підходи та висновки щодо розвитку системи державних органів управління освітою в Україні можуть бути використані як науковими, так і практичними працівниками системи державного управління.

Результати дослідження та висновки, що містяться в дисертації, можуть бути базою для подальших наукових досліджень із теорії та історії державного управління в Україні (1917-1941 рр.), історії України, теорії та історії педагогіки, при підготовці навчальної літератури із зазначених дисциплін, при складанні навчальних програм, планів, спецкурсів, при написанні підручників та методичних посібників з історії та теорії державного управління, історії педагогіки, викладанні курсів з історії України.

Одержані результати дозволяють створити модель оновлення навчального процесу при складанні вузівських навчальних планів і програм, а також у підвищенні кваліфікації державних службовців та працівників освітньої галузі.

Основні положення дисертації використовуються в навчальному процесі ряду вузів Міністерства освіти і науки України: акти про реалізацію наукових досліджень від 28 березня 2000 р., № 227 від 6 березня 2000 р.; довідка про апробацію і провадження результатів дисертаційного дослідження від 5 червня 2000 р.

Апробація результатів. Основні ідеї та результати дисертації були обговорені та схвалені на засіданнях кафедр соціальної та гуманітарної політики, управління освітою Української Академії державного управління при Президентові України, Львівського національного університету, Дрогобицького, Вінницького державних педагогічних університетів. Теоретичні положення, висновки та практичні рекомендації оприлюднені на наукових конференціях ("Концепція гуманізму в становленні та розвитку професійної освіти", Одеса, 1997; "Актуальні проблеми реформування державного управління" науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Української Академії Державного управління при Президентові України, Київ, 1997; "Державна регіональна політика та місцеве самоврядування", Київ, 2000), присвячених проблемам розвитку освіти в Україні.

Публікації. Матеріали дисертації знайшли своє відображення в 6 друкованих роботах, з них 5 - у фахових наукових виданнях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел: 391 найменування, 168 архівних матеріалів , у тому числі 28 іноземними мовами, обсяг основного змісту дисертації становить 186 сторінок, а загальний - 249 сторінок; 20 рисунків, 2 таблиці, 4 додатка.

2. Основний зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано зв'язок дослідження з науковими програмами, планами й темами, викладено мету дослідження й завдання роботи, визначено об'єкт, предмет, методи й гіпотезу дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, подано інформацію про апробацію роботи, загальні відомості про публікації з проблем дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

Перший розділ - "Проблема розвитку державного управління освітою як об'єкт наукового дослідження" - включає два підрозділи, в яких аналізується стан досліджуваної проблеми, розкриваються теоретико-методологічні засади сутнісного визначення державного управління освітою, висвітлюються особливості наукового аналізу розвитку центральних органів державної влади, що здійснюють керівництво у сфері освіти.

Державне управління освітою - це організований процес державної влади у сфері освіти. Основними його функціями є: планування, організація, мотивація, контроль. Органи управління освітою - установи, що здійснюють керівні функції, спрямовані на виконання законів, постанов та інших нормативних актів у галузі освіти. Ці функції здійснюють державні органи управління освітою та органи громадського самоврядування. Міністерство освіти - вищий орган державного управління освітою в Україні.

З урахуванням методичних засад дослідження розвитку системи державного управління освітою, закладені українськими вченими В. Винниченком, Д. Донцовим, Н. Полянською-Василенко, П. Христюком та іншими дається оцінка розвитку національної системи освіти через призму політичних подій, що відбувалися в період Української Народної Республіки (УНР).

Проведення шкільної реформи в УНР та ідею необхідності створення національної школи висвітлюють у своїх працях О. Астряб, А. Алиськевич, К. Волошинов, А. Домбровський, А. Ортоскопченко. Роботою, що підбила підсумки першого етапу розвитку національно-демократичного руху в освіті за 1917-1912 рр. стала праця С. Постарнака "Із історії освітнього руху на Україні за часів революції 1917-1919 рр.".

У розділі показано науковий внесок авторів, що працювали в керівних органах народної освіти: А. Бондаря, В. Гадзінського, Г. Гринька, В. Кузьменка, М. Приходька, Я.Ряппо, М.Скрипника та інших. Аналіз досліджень цих авторів засвідчує значний інтерес до вивчення стану освіти в Українській РСР. У працях дослідників радянського періоду питання розкриття розвитку центральних органів державної влади в Україні залишилося поза увагою. Розвиток радянської школи в УРСР досліджується в працях Є. Березняка, М. Гриценка, М. Грищенка, І. Золотоверхого, І. Пухи, Г. Шевчука, Г. Ясницького.

Ґрунтовне ознайомлення з уже розробленими положеннями системного підходу (А. Авер'янов, П. Анохін, В. Афанасьєв, В. Биков, В. Кінг, В. Кузьмін, Ф. Корольов, Н. Нижник, Е. Юдін, С. Янг) допомогло визначити його основні принципи й межі використання. Для дослідження складного соціологічного явища, яким є державне управління, були виділені такі системні ознаки: цілісність, компонентність інтегративність, функціональність, структурність, організаційність, цілеспрямованість. Сукупність ознак дозволила обґрунтувати необхідність і можливість використання системного підходу як базової методології, що забезпечує синтез відповідних наукових знань.

Аналіз праць українських учених В. Авер'янова, В. Бакуменка, С. Бутівщенка, Б. Гаєвського, В. Кременя, С. Крисюка, В. Лугового, В. Майбороди, П. Надолішнього, І. Надольного, Н. Нижник, В. Ребкала, В. Скуратівського, В. Троня, В. Шамрая та інших; російських учених: Г. Атаманчука, Ю. Афанасьєва, Н. Боровської, Б. Буренкова, В. Лазарєва; кандидатських дисертацій: Н. Агафонової, С. Бутівщенка, С. Жарої, С. Калашнікової, Н. Михайлівської, І. Передерій, Ю.Чирви дав змогу розкрити альтернативні підходи науковців до визначення суті, мети, умов, змісту, форм, функцій, структури та методів управління у сфері освіти.

Серед зарубіжних учених, роботи яких присвячені розробці проблем державного управління, варто виділити М. Альберта, Д. Самборського, Д. Врен, Ф. Генрі, Б. Гурне, М. Мескона, Ж. Паже, Г. Райта, Ч. Сноу, А. Файоля, Ф. Хедоурі та інших.

У другому розділі - "Державне управління освітою в Україні українськими національними урядами за доби визвольних змагань (1917-1920 рр.)" - розкриваються організаційні передумови становлення державних органів державного управління освітою.

У розділі подається аналіз формування системи державних органів управління освітою в період Центральної Ради, гетьманату, Директорії.

Центральна Рада України 15 червня 1917 року приймає рішення про організацію першого вищого національного органу державного управління в країні - Генерального секретаріату (ГС). Головою ГС і Генеральним секретарем внутрішніх справ було призначено В.К.Винниченка, а 23 червня до складу ГС був введений Генеральний секретар освіти І.М. Стешенко, який офіційно розпочав роботу 25 червня 1917 року - від дня вступу на посаду.

У проголошеній ГС України декларації від 27 червня 1917 року окреслювалися основні напрями діяльності Генерального Секретаріату освіти (ГСО), а 21 вересня Тимчасовий уряд затвердив статут ГСО, згідно з яким до його складу входили: Генеральний секретар, два його товариші, Генеральна рада освіти, департаменти вищої та середньої школи, початкової школи, позашкільної освіти, мистецтв (складався з п'яти автономних студій, кожну з яких очолював керівник, представники національних меншин і комісари як представники Секретаріату на місцях (див. рис. 2.1). У складі Генерального секретаріату були штатні працівники. Основний принцип його діяльності - децентралізація та демократизація управління.

Дорадчим органом при ГСО була шкільна рада, якій належала вся повнота влади шкільного управління в Україні.

За статутом у державних школах усіх типів шкільними та адміністративними справами керувала педагогічна рада, яка обирала педагогічний колектив, адміністрацію школи. 10-12 серпня 1917 року було проведено Другий Всеукраїнський вчительський з'їзд у Києві. На з'їзді було визначено основні напрями створення та розвитку єдиної школи, про що 5-6 квітня 1917 р. було порушено питання Першим Всеукраїнським з'їздом. Висувалися вимоги щодо організації нової національної школи та впровадження українізації всіх типів шкіл від нижчих до вищих. Важливим було рішення про створення інституту комісарів народної освіти. Посади губернських та повітових комісарів уводилися для зв'язку Генерального Секретаріату освіти з місцевими органами.

5 грудня 1917 року Центральна Рада ухвалила закон, за яким до ГСО переходили всі школи та просвітні установи, що існували в УНР. Цього ж дня було ухвалено закон про заснування Академії мистецтв, створенню якої сприяв департамент мистецтв при Генеральному секретаріаті освіти. Законом від 28 грудня 1917 р. були скасовані шкільні округи та звільнені з посад попечителі. На їх місце призначалися комісари. Комісаріат виробляв "законопроекти про передачу справ шкільних округ відповідним секретарствам, місцевим самоврядуванням та інше".

15-20 грудня 1917 року на нараді в справах організації управління освітою в Україні було розглянуто "План управління народною освітою на Вкраїні". Він мав відповідати трьом головним вимогам:

- "всім народам УНР повинно забезпечити вільний розвиток їхньої школи і взагалі освіти;

- щоб в освітній справі була певна єдність;

- децентралізація управління повинна бути можливо ширшою".

Питання, що стосувалися управління освітою національних меншин передавалися до відома відділів народної освіти при національних народних міністерствах, до складу яких входили шкільні ради. На місцях створювалися національні ради освіти: губернські, обласні, міські та сільські. Національні ради освіти розглядали питання, що стосувалися даної національності. ГСО об'єднував діяльність усіх національних культурно-просвітніх інституцій. План управління освітою визначав функції та склад генерального секретаріату. При ГСО законодавчим органом була Генеральна Рада освіти.

Важливим, на наш погляд, є те, що ГСО повинен був стати об'єднуючим і координуючим органом усіх культурно-просвітніх установ України, а система управління освітою - державною, демократичною і колегіальною.

Проте ідеї демократизації управління не були втіленні в життя. У березні владу захопили більшовики, а з 29 квітня 1918 року в Києві відбувся з'їзд землевласників, на якому П.Скоропадський був обраний гетьманом України.

Епоха гетьманату характеризується не тільки певним економічним піднесенням "часом високої кон'юнктури", а й періодом розвитку освіти, культури й науки.

3 травня 1918 р. гетьманом було затверджено новий уряд у складі 11 осіб, міністром освіти призначено М.П.Василенка, який 2 травня приступив до виконання своїх обов'язків.

Міністерство освіти складалося із шести департаментів: загальних справ, вищої та середньої школи, професійної освіти, до- та позашкільної освіти, мистецтв, професійної освіти, нижчої освіти.

15-17 травня 1918 року в Києві відбулася нарада представників губернських земств, міст і Міністерства народної освіти під головуванням директора департаменту нижчої освіти А.Лещенка. На нараді було розглянуто проекти влаштування літніх курсів для вчителів нижчих початкових шкіл. Питання, що обговорювалися на нараді також торкалися органів місцевого самоврядування, у віданні яких знаходилися просвітні установи.

21 червня 1918 року Міністерство народної освіти перейменували в Міністерство народної освіти та мистецтва, оскільки при ньому було утворено Генеральне управління мистецтва та національної культури. Згідно з п. 2 Закону про утворення Головного управління мистецтва і національної культури й про переіменування Міністерства народної освіти в Міністерство народної освіти та мистецтва (Держ. Вісн. - 1918. - 24 черв. - № 20) управління створювалося "для завідування справами мистецтва, художнім вихованням і культурними установами".

10 жовтня 1918 р. до Ради Міністрів подано на затвердження "Тимчасовий закон про управління шкільними справами на Україні", відповідно до закону Міністерство народної освіти та мистецтв визначалося як центральний орган управління освітою. На місцях утворювалися управління освітою (губернські, повітові, волосні та інші), законом визначалися їх функції, структура та компетенція. Законом також підтверджувалася ліквідація шкільних округів, окружних комісаріатів та приймався поділ на повіти.

Таким чином, у Законі простежується ідея централізованого управління освітою в країні. Чітко визначаються обов'язки, завдання, функції та взаємозв'язки між структурними одиницями системи державних органів управління освітою, але не виключається й участь громадських органів в управлінні освітою, оскільки до губернських та повітових управлінь входили представники від земств та міст. Управління освітою певною мірою мало державно-громадський характер. При земствах (губернських, повітових, волосних, міських та інших) створювалися громадські органи управління освітою: відділи та ради освіти. Найбільшу увагу приділяли шкільній та професійній освіті. Відповідно відбувався поділ функцій та компетенції між державними й громадськими органами управління освітою. Для розв'язання питань освіти національних меншостей утворювалися національні ради освіти (губернська, повітова, міська та інші). Визначався склад ради освіти національних меншин.

У розділі всебічно аналізується діяльність уряду П. Скоропадського, який виділяв кошти на розвиток освіти, відкрив 150 українських гімназій, заснував два українських державних університети в Києві та Кам'янці-Подільському, кафедри українознавства у вищих навчальних закладах, Національний архів, Національну бібліотеку, Національну галерею мистецтв, Український історичний музей.

У цьому розділі також досліджується діяльність керівного органу - Директорії - у складі В.Винниченка (голова), С. Петлюри, Ф. Швеця, О. Макаренка, П. Андріївського, який 19 грудня 1918 р. переїхав до Києва. 26 грудня вона опублікувала свій програмний політичний документ - Декларацію, в якій проголошувала ліквідацію гетьманського режиму й відновлення незалежної Української Народної Республіки. Далі висвітлено діяльність міністра народної освіти І. Огієнка, який зосередив увагу на реформуванні успадкованої ним управлінської структури.

28 січня 1919 року Директорія затвердила закон про управління освітою, відповідно до якого управління народною освітою було децентралізовано: передано колегіальним органам управління із представників місцевого самоврядування, комісарів народної освіти та вчительства. Затверджено також структуру Міністерства народної освіти. Закон проголошував демократичні принципи побудови управлінської системи освіти. Вона мала базуватися на радах трьох рівнів: генеральній, губернській, повітовій. Існуючі на той час комісаріати, національні та сільські ради підлягали поступовому скасуванню. Значно зменшувався склад рад: генеральної - із 31 до 19 осіб, губернських - із 28 до 21, повітових - із 17 до 16. Запроваджено на місцях інститут інструкторів. Таким чином, було створено демократичну, просту й дієву систему державного управління з розумним поєднанням централізації і децентралізації, державного й громадського управління.

У третьому розділі - "Радянські органи державного управління освітою 1917-1941 рр." - висвітлюються теоретичні основи та визначаються загальні тенденції й закономірності розвитку системи державного управління освітою в зазначений період.

30 (17 ст. ст.) грудня 1917 року в Харкові перший Всеукраїнський з'їзд Рад утворив перший робітничо-селянський уряд України, який називався Народним Секретаріатом Української робітничо-селянської республіки. З'їзд утворив президію Центрального виконавчого комітету (ЦВК), а також обрав перших народних секретарів. Народним секретарем освіти було призначено В.П. Затонського.

Першими законодавчими актами в галузі управління освітою в діяльності секретаріату освіти стало поширення законів РСФСР на всій території України. Наркомос України, його структура, система державних органів управління й органів громадського самоврядування формувалися на зразок Наркомосу РСФСР. Головною метою Наркомосу України було проведення шкільної реформи, як це було зроблено в Росії. Але одним з нагальних питань, яке необхідно було розв'язати насамперед, було питання розвитку національної школи.

6 червня 1919 року прийнято положення Раднаркому України "Про народний комісаріат освіти", яким визначалась структура органів державного управління закладами освіти та виховання в Україні (див. рис. 3.1).

На місцях справою народної освіти, за винятком вищої освіти, керували губернські, повітові, міські відділи народної освіти. Місцеві відділи народної освіти утворювалися при відповідних виконкомах губернських, повітових, міських радах депутатів. Компетенція місцевих відділів освіти поширювалася в межах, встановлених загальними законопроектами.

Декретом від 26 січня 1919 року були передані всі навчальні заклади у відання Народного комісаріату освіти. Цей декрет був кроком на шляху до ліквідації різновідомчого управління освітою. Ще одним важливим актом у справі управління середніми навчальними закладами освіти став декрет Ради Народних Комісарів від 1 лютого 1919 року "Про середню школу".

25 березня 1920 року в Харкові відбулася Перша Всеукраїнська нарада завідувачів губернськими відділами народної освіти, на якій було прийнято схему народної освіти УСРР.

Документом, що вносив доповнення в систему державного управління освітою був циркуляр від 9 вересня 1921 року ЦК РКП (б) "Про уважне відношення до комуністів - працівників відділів народної освіти". Йшлося про те, що: "….місцевим партійним органам необхідно проявити уважне відношення до кадрів комуністів, що працюють в освіті, скоротивши переміщення їх з галузі народної освіти в інші до дійсно необхідного і абсолютно неминучого мінімуму".

Вивчені архівні документи дозволяють стверджувати, що тенденція до централізації та ідеологізації управління освітою в Україні посилюється. Так, 4 листопада 1921 року було видано циркуляр "Про зв'язок партійних організацій з органами народної освіти", в якому наголошувалося, що справа народної освіти в Радянській республіці, і в розумінні підготовки господарських працівників - є справою глибоко комуністичною. При цьому звертає на себе увагу та обставина, що партійним організаціям у цьому відводилася особлива роль. Зокрема, на керівні посади в освітянській галузі висували кандидатури комуністів. Відділи освіти були підзвітними партійним комітетам, усі важливі заходи з народної освіти попередньо підлягали обговоренню в партійних комітетах; у всіх заходах в освітніх організаціях обов'язково повинні були брати участь комуністи.

З метою покращання справи народної освіти в республіці 24 квітня 1922 року Раднарком УСРР прийняв положення, згідно з яким посилювався контроль за виконанням усіма освітніми та навчально-виховними закладами Республіки основної програми державного виховання та навчання. А тому в складі Наркомосу створено орган, що контролював виконання державної програми навчання та виховання - центральну інспекцію з освіти, а в складі місцевих його органів - губернську та повітову інспекції з освіти.

Своєрідним підсумком законотворчих процесів у галузі народної освіти Наркомосу УСРР від початку його створення була спроба кодифікації законів про народну освіту.

22 липня 1922 року відбулося засідання колегії Наркомосу, на якому було прийнято рішення про створення комісії з розробки "Основного закону з освіти", до складу якого увійшли представники Головсоцвиху, Головполітосвіти, Головпрофосвіти, Наукового комітету, юристконсульт Наркомосу. Встановлювався термін слухання проекту Кодексу - 15 вересня 1922 року.

Принципове значення мала постанова, прийнята 14 лютого 1925 року Радою Народних Комісарів "Про скасування губерній та перехід на триступеневу систему управління", що внесла зміни в діяльність освітньої галузі. Відповідно до постанови перехід на триступеневу систему управління мав здійснюватися з 1 жовтня, а вся територія УСРР адміністративно-територіально поділялася на округи (53) та райони (358) і сільські ради, що підпорядковувалися центру.

У 1931-1932 рр. проведено новий поділ, донині чинний, на області. У зв'язку із цим відбулась реорганізація Наркомосу України, на який покладались нові функції: здійснення загального, ідеологічного, наукового та методичного керівництва всією системою народної освіти в областях, районах, містах, селах України, а разом із тим закладів, що знаходилися у віданні інших наркоматів; централізація всієї культурно-освітньої системи; забезпечення системи Наркомосу кадрами, остаточне затвердження професорів навчальних закладів; керівництво науково-дослідною роботою.

Враховуючи зазначене, були внесені зміни в структуру Наркомосу України, обласних, районних і міських відділів народної освіти. Наркомос як державний орган управління складався з таких секторів: методологічного, планування, науково-дослідної роботи, кадрів, соціального виховання, масової комуністичної освіти, мистецтва, літературного контролю, обслуговування. За такою ж структурою в основному формувалися й відділи народної освіти.

Для допомоги органам народної освіти в організації управління навчально-виховною роботою освітніх закладів, розробці методичних питань роботи навчальних закладів 25 грудня 1931 року при міських і районних відділах народної освіти утворювалися міські й районні навчально-методичні комісії, а з 23 лютого 1932 року районні та міські відділи народної освіти були виконавчими органами Райвиконкомів і міських Рад, виділених в окремі адміністративно-господарські одиниці. Цим було започатковано перехід на чотириступеневу систему управління: район (місто) - область - центр, що діє й сьогодні.

У 30-40 рр. в Україні відбувалося докорінне реформування системи державного управління освітою відповідно до вимог командно-адміністративної системи.

Новоутворені партійно-радянські органи управління освітою проводили пропагандистську діяльність щодо втілення марксистсько-ленінських принципів управління, навчання та виховання. Реальна влада була цілковито зосереджена в руках більшовицької партії. Основною особливістю реформ цього періоду було посилення бюрократичного централізму й втрата ролі принципів децентралізації та гуманізації.

У даному розділі висвітлені рекомендації щодо діяльності органів державного управління освітою (1917-1941 рр.) в процесі реформування сучасної системи управління освітою в Україні.

Висновки

1. Аналіз вітчизняного й світового досвіду показує, що в розвинутих країнах "Державне управління" вже давно визнано як самостійну, предметно, функціонально й структурно визначену галузь професійної діяльності, академічної діяльності наукових досліджень. В Україні до 1997 року державне управління розглядалося як вузька спеціальність, підпорядкована природничим, політичним, економічним, психолого-педагогічним наукам. Із 1 липня 1997 року в класифікаторі видів економічної діяльності, складеному з використанням світового досвіду стандартизації "Державне управління" визначено як один з основних видів діяльності.

Проблема становлення й розвитку управління освітою має соціальну та історико-педагогічну сутність; вона була і є об'єктом наукових інтересів упродовж багатовікового розвитку суспільства; на різних етапах суспільного розвитку вона набуває своєрідних особливостей, що зумовлюється соціально-політичними, економічними та освітньо-соціально-політичними процесами, характером людських відносин і діяльності.

2. Дослідження історичного досвіду управління освітою в Україні, а також категоріальний аналіз проблеми в науковій літературі дали змогу уточнити поняття "процес становлення й розвитку державного управління освітою". Воно відбиває сутність, характер і ціннісно-функціональний аспект галузевого управління: управління освітою.

Процес становлення й розвитку державного управління освітою - це закономірна, послідовна зміна в його змісті, структурі, формах і методах управління до певного історичного періоду; це складова частина, підсистема державного управління - самостійної галузі діяльності, навчання та наукових досліджень. Без управління неможливе функціонування освіти. Його найважливішою складовою є управління через державну, владно-організаційну діяльність. Державне управління освітою - багатогранна діяльність державних органів влади, що має мету, зміст, функції, структуру, раціонально поєднує в собі керуючу й керовану підсистеми.

3. Розроблено й обґрунтовано періодизацію розвитку державного управління освітою України в досліджуваний період:

- 1917-1919 рр. - становлення умов для розвитку системи державного управління, підґрунтям якої були законодавчі акти незалежної України в період УНР, гетьманату й Директорії;

- 1920-1930 рр. - пошуки нових форм і методів управління освітою в період побудови радянського суспільства;

- 1930-1941 рр. - уніфікація, централізація та стандартизація, нормативно-директивний характер державного управління освітою, перехід на триступеневу систему управління: район а область а центр, встановлення адміністративно-командної системи управління.

Кожен період визначається соціально-економічними умовами, рівнем розвитку освіти, якістю розроблення проблеми розвитку центральних органів влади в теорії й на практиці, суб'єктами реалізації її мети й завдань.

4. Досвід засвідчує, що кожного разу, коли відбувалось реформування освітньої галузі (за винятком 1917-1919 рр. періоду визвольних змагань) воно розпочалось не з реформування системи державного управління, а змісту, форм, методів організації навчально-виховного процесу. Потреба часу - системне, прогностичне, випереджуюче управління нове забезпечення управлінської діяльності, відкритість системи управління для громадської думки.

5. На основі теоретичного аналізу й зіставлення висновків виявлено або підтверджено тенденції: поєднання засобів державного впливу з громадським управлінням; місцевого, регіонального й глобального партнерства; відкритість державного управління для громадської думки й менша залежність від упливу посадових осіб; збалансованість централізації і децентралізації; демократизації і гуманізації управління; пошуку нових моделей управління (двоступенева: центр - губернія; триступенева: центр - область - район (місто)); закономірності: історичності (система державного управління не тільки функціонує, але й розвивається, проходячи етапи становлення й розвитку, занепаду та розпаду), комунікативності (центральні органи державної влади освітньої сфери не ізольовані від навколишнього середовища, а пов'язані з ним множиною комунікацій, що враховувались у процесі управління та прийняття управлінських рішень); найсуттєвіші принципи: здійснення управлінських процесів єдиноначальності - отримання працівником наказів і розпоряджень від одного безпосереднього начальника; функціональної дефініції - чітке визначення цілей, завдань, очікуваних результатів, єдності цілей та відповідальності; об'єктивності й оптимізації, що зумовлюють необхідність скорочення галузевих рівнів управління; цілеспрямованості й зворотного зв'язку; публічності й стимулювання.

6. Проведений історико-логічний аналіз дав змогу з'ясувати специфічні особливості розвитку центральних органів державної виконавчої влади управління освітою, визначити зміст, функції, що в різні періоди історії трансформувались і набували відповідних форм.

Доведено, що важливим етапом у дослідженні проблеми є прогнозування шляхів розвитку системи державного управління освітою в умовах проведення адміністративної реформи в Україні. Аналіз історичної еволюції, факторів генези, закономірностей та особливостей сучасного становлення, функціонування, структурування державних органів управління освітою дозволяє стверджувати, що напрями такого розвитку залежать від соціально-культурного стану в Україні, а також тенденцій загальноєвропейських освітніх систем.

7. Комплексним системним дослідженням встановлено, що існуюча чотирьохрівнева модель державного управління (міністерство а область а місто а район) в організаційно-управлінському й функціональному відношенні неадекватні до наукових і ринкових вимог, що формуються; призводить до дублювання в роботі й обмеження самостійності нижчих систем управління, зниження ефективності функціонування системи державного управління.

8. Розгляд проблеми на методологічному, історичному й практичному рівнях підтвердив гіпотезу про те, що удосконалення цілісної системи органів державного управління освітою є результативним за умови реалізації концепції управління освітою, системного вивчення вітчизняного й зарубіжного досвіду та традицій діяльності органів державної влади освітньої галузі.

Виділені в дослідження організаційні й змістовно-процесуальні тенденції мають значення як для державного управління освітою, так і для системи державного управління в цілому. Вони можуть складати теоретичну й методологічну основу для визначення шляхів подальшого проведення адміністративної реформи в Україні.

Зокрема, на державну службу в центральних органах влади повинні прийматись спеціалісти виключно на конкурсній основі. Щоб позбавитись формалізму, слід при Кабінеті Міністрів України створити Вищу атестаційно-кваліфікаційну комісію, яка б атестувала кандидатів на посади в апараті міністерств при присвоєнні їм рангів державних службовців. При цьому в комісії мають бути не тільки представники вищих державних органів влади чи управління, але й учені - управлінці, психологи, педагоги, юристи. Міністерству освіти і науки України потрібно внести доповнення до законів України "Про освіту", "Про загальну середню освіту", "Про професійно-технічну освіту"; у проекті закону "Про вищу освіту" в розділі "державне управління" передбачити чітке розмежування функцій між центральними, регіональними й місцевими органами управління; створити Державну комісію з проведення реформи управління освітою в Україні та використати власний досвід реформування адміністративного апарату в історичному минулому.

У дисертації запропоновано перспективні напрями подальшої розробки проблеми: вироблення концепції розвитку державної системи управління вищою, професійно-технічною освітою; визначення принципів і закономірностей системи державного управління освітою в різні періоди розвитку суспільства.

Список опублікованих праць за темою дисертації

державний управління освіта

1. Самандас Н.В. (Іванова Н.В.) Генеральний секретаріат - вищий орган державного управління освітою в Україні (1917 р.) // Вісн. УАДУ - 1998. - № 1. - С. 126-132.

2. Самандас Н.В. Розвиток органів державного управління освітою в епоху гетьмана П. Скоропадського (29 квітня - 14 грудня 1918 р.) // Вісн. УАДУ. - 1998. - № 4. - С. 165-180.

3. Самандас Н.В. Становлення та розвиток радянських органів державного управління освітою в Україні 1917-1920 рр. // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 1. - С. 236-250.

4. Самандас Н.В. Дерегуляція і поліпшення державних послуг // Вісн. УАДУ. - 1998. - № 1. - С. 58-63.

5. Самандас Н.В. Державне управління освітою в період Директорії (грудень 1918 р. - лютий 1919 р.) // Концепція гуманізму в становленні та розвитку професійної освіти: Матеріали міжнародної конференції. - О.: Астропринт, 1998. - С. 131-136.

6. Самандас Н.В. Розвиток органів державного та місцевого управління освітою в Україні (1920-1941 рр.) // Зб. наук. праць УАДУ. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 2. - В 4 ч.: Ч. ІV. - С. 474-480.

Размещено на Allbest.ru