Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Аналіз організаційно-правових засад і проблем діяльності податкової міліції в Україні

Сараскіна Тетяна Василівна

Анотація

податковий міліція правовий

Сараскіна Т.В. Аналіз організаційно-правових засад і проблем діяльності податкової міліції в Україні - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Університет внутрішніх справ МВС України, Харків, 2000.

Дисертацію присвячено організаційно-правовим засадам діяльності податкової міліції в Україні. У роботі проаналізовано проблеми правового регулювання діяльності податкової міліції, визначено її правовий статус; досліджено питання організаційно-штатної побудови. Охарактеризовано повноваження податкової міліції, визначено недоліки їх правового регулювання. Сформульовано пропозиції щодо оптимізації чинного законодавства та його практичного застосування.

Ключові слова: податки; державна податкова служба; податкова міліція; правовий статус; права; обов'язки; оперативні перевірки; фінансова відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Сараскина Т.В. Анализ организационно-правовых основ и проблем деятельности налоговой милиции в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Университет внутренних дел МВД Украины, Харьков, 2000.

Диссертация посвящена организационно-правовым основам деятельности налоговой милиции в Украине. В работе рассмотрен механизм правового регулирования деятельности налоговой милиции. Осуществлен новый подход к исследованию ее правового статуса, определено место налоговой милиции в системе государственных органов. Характеризуются отдельные элементы ее правового статуса, выявлены недостатки правового регулирования прав и обязанностей налоговой милиции, юридической ответственности ее должностных лиц. Обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, соответствующие предложения излагаются в виде правовых норм. Анализируются проблемы организационно-штатного построения налоговой милиции, намечаются пути его оптимизации. Сформулировано понятие оперативных проверок как специального метода финансового контроля, определены виды оперативных проверок соблюдения субъектами предпринимательской деятельности требований действующего законодательства в зависимости от их объекта. Обосновывается понятие финансовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, проводится ее отграничение от административной ответственности. Высказывается предложение по предоставлению налоговой милиции полномочий привлечения субъектов предпринимательской деятельности к финансовой ответственности по результатам оперативных проверок. Обосновывается необходимость расширения полномочий налоговой милиции по привлечению к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли, общественного питания, услуг; в сфере финансов и предпринимательской деятельности, формулируются соответствующие предложения по внесению изменений в действующее законодательство. Обобщен зарубежный опыт деятельности специальных органов по борьбе с нарушениями законодательства в области налогообложения, определены возможности его использования в отечественной практике.

Ключевые слова: налоги; государственная налоговая служба; налоговая милиция; правовой статус; права; обязанности; оперативные проверки; финансовая ответственность.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Набуття Україною державної незалежності, конституйована розбудова соціальної правової держави на ринкових засадах передбачає відповідні зміни у державному управлінні. В першу чергу, це стосується змін у структурі органів виконавчої влади взагалі та спеціальних органів, уповноважених на здійснення контролю за доходами держави, зокрема. Враховуючи, що нині більш ніж 80% доходів держави формується за рахунок податків та інших обов'язкових платежів, а конституційного обов'язку сплачувати податки і збори дотримуються не всі платники, надзвичайної актуальності набувають питання діяльності органів державної податкової служби.

Особливо гостро постає питання правового регулювання діяльності спеціальних підрозділів органів державної податкової служби - податкової міліції. Фактична відсутність теоретико-методологічних досліджень щодо діяльності податкової міліції в Україні, прогалини у чинному законодавстві негативно впливають на реалізацію податковою міліцією своїх повноважень, спричиняють судові позови суб'єктів підприємницької діяльності на дії та рішення її посадових осіб.

Положення правової доктрини щодо діяльності податкової міліції, її спеціальна компетенція не знайшли належного відображення у працях науковців та законотворчій роботі. До цього часу окремі проблеми діяльності податкової міліції вивчались М.П. Кучерявенком, В.І. Полюховичем, П.Т. Гегою. Наведені аргументи повною мірою обгрунтовують актуальність і важливість проведення комплексного наукового дослідження організаційно-правових засад діяльності податкової міліції.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Університету внутрішніх справ МВС України, відповідає основним завданням та напрямкам проведення адміністративної реформи в Україні, комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю в Україні на 1996-2000 роки.

Об'єкт дослідження. Суспільні відносини, що стосуються сфери діяльності органів державної податкової служби.

Предмет дослідження. Предметом дослідження є організаційно-правові засади діяльності податкової міліції.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення тенденцій та закономірностей становлення податкової міліції в Україні, шляхів оптимізації її організаційних структур та правового статусу.

Для досягнення поставленої мети в дисертації вирішуються такі основні завдання:

Визначаються роль та можливості податкової міліції в подоланні негативної тенденції тінізації економічної діяльності.

Узагальнюється зарубіжний досвід діяльності спеціальних органів по боротьбі з порушеннями законодавства у галузі оподаткування, робляться висновки щодо його застосування у вітчизняній практиці.

Аналізуються проблеми правового регулювання діяльності податкової міліції, визначаються шляхи його удосконалення.

Характеризується правовий статус податкової міліції та намічаються основні напрямки його оптимізації.

Аналізуються проблеми організаційно-штатної побудови податкової міліції, зовнішньої та внутрішньої взаємодії її структурних елементів.

Визначаються повноваження податкової міліції, недоліки в їх правовому регулюванні.

Методологія та методи дослідження. Науково-теоретичне підгрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці українських та російських вчених, розробки фахівців у галузі теорії управління, адміністративного та фінансового права - В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, В.П. Божьєва, Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, С.О. Комарова, В.В. Копєйчикова, М.П. Кучерявенка, В.В. Лазарєва, М.М. Марченка, О.Ф. Скакун, Ю.М. Старілова, А.А. Стародубцева, Н.І. Хімічової та ін., практиків - М.Я. Азарова, В.Р. Жвалюка та ін. Нормативну базу роботи склали - Конституція України, чинне адміністративне та фінансове законодавство, нормативно-правові акти інших галузей права, окремі норми, що регулюють питання правового статусу податкової міліції, системи оподаткування, юридичної відповідальності за порушення законодавства у сфері оподаткування, практика їх застосування; проекти законодавчих актів. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали щодо результатів діяльності податкової міліції в Україні.

Методологічною основою дисертаційного дослідження стали сучасні методи наукового пізнання: 1- як загальнонауковий метод використовувався системний підхід, що дозволив визначити проблемні питання правового регулювання діяльності податкової міліції, а також розв'язати їх у межах сучасної національної правової системи (підрозділ 2.1). До того ж, системний підхід застосовувався для дослідження проблем удосконалення організаційно-штатної побудови податкової міліції (підрозділ 2.3); 2 - компаративний метод використовувався при узагальненні зарубіжного досвіду діяльності спеціальних органів по боротьбі з правопорушеннями у галузі оподаткування, формулюванні висновків щодо його застосування у вітчизняній практиці (підрозділ 1.2); 3 - за допомогою історико-правового методу досліджувались процеси становлення системи оподаткування та податкової міліції в Україні (підрозділ 1.1); крім цього в дослідженні використовувались логічний та статистичний методи.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна даної роботи полягає в тому, що в ній вперше проведено спеціальне комплексне дослідження питань правового регулювання діяльності податкової міліції в Україні; здійснено поглиблений аналіз правових норм, що регламентують правовий статус підрозділів податкової міліції, її юрисдикційних повноважень.

В результаті проведеного дослідження сформульовані нові наукові положення і висновки, що запропоновані здобувачем особисто та виносяться на захист:

Здійснено новий підхід до визначення правового статусу та місця податкової міліції в системі державних органів, завдяки чому обгрунтовується належність органів державної податкової служби, в тому числі податкової міліції, до загальної системи правоохоронних органів та до системи спеціальних органів фінансового контролю.

Удосконалено та розширено склад обов'язків податкової міліції, обгрунтовується необхідність внесення доповнень в розділ V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні” щодо обов'язків податкової міліції, пропозиція викладена у вигляді відповідної правової норми.

Дістали подальший розвиток пропозиції щодо необхідності закріплення прав податкової міліції безпосередньо в розділі V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні” для ліквідації колізій та суперечностей між уповноважуючими нормами Законів України “Про державну податкову службу в Україні” та “Про міліцію” при наданні ними прав посадовим особам податкової міліції.

Удосконалено поняття оперативних перевірок як спеціального методу фінансового контролю, вперше визначаються види оперативних перевірок дотримання суб'єктами підприємницької діяльності вимог чинного законодавства в залежності від їх об'єкта, обгрунтовується необхідність внесення відповідних доповнень до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.

Дістали подальшого розвитку теоретичні положення науки стосовно визначення фінансової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності; вперше обгрунтовується необхідність надання податковій міліції повноважень щодо притягнення суб'єктів підприємницької діяльності до фінансової відповідальності за результатами оперативних перевірок.

Для врегулювання проблем юрисдикційних повноважень податкової міліції на законодавчому рівні вперше пропонується класифікувати посадових осіб податкової міліції на дві групи, залежно від обсягу наданих їм прав.

Дістали подальшого розвитку теоретичні положення стосовно необхідності реформації інституту юридичної відповідальності посадових осіб податкової міліції. Пропонується внесення відповідних змін до статті 25 розділу V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.

Вперше обгрунтовується необхідність розширення повноважень податкової міліції щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності; пропонується внесення відповідних змін в чинне законодавство.

Вперше обгрунтовується необхідність виведення слідчого апарату зі складу податкової міліції, закріплення його в системі органів державної податкової служби як самостійного структурного елементу; розширення компетенції податкової міліції щодо підслідності провадження попереднього слідства про злочини в сфері підприємництва та фінансової діяльності.

Практичне значення одержаних результатів. Одержані результати мають як науково-теоретичне, так і практично-прикладне значення: в сфері науково-дослідної діяльності - основні висновки дослідження можуть бути використані для подальшої розробки проблем правового статусу податкової міліції, юридичної відповідальності за порушення законодавства у галузі оподаткування; у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано правові норми, що пропонуються для внесення змін та доповнень в Закон України “Про державну податкову службу в Україні”; у правозастосовчій діяльності - одержані висновки дозволять удосконалити процедуру застосування податковою міліцією заходів державного примусу до порушників вимог чинного законодавства; у навчальному процесі - матеріали дисертації вже використовуються в навчальному процесі Університету внутрішніх справ МВС України (в курсі “Фінансове право”, спеціальних курсах);

Особистий внесок здобувача. Дослідження носить самостійний характер. У ході роботи над дисертацією здобувачем у співавторстві було підготовлено й видано в Університеті внутрішніх справ МВС України науково-практичний посібник “Податкова міліція: коментарі та роз'яснення чинного законодавства”.

Особистий внесок здобувача в зазначену роботу наступний: ним написана вступна частина (с. 3-5) та підібрані і систематизовані 26 нормативних актів.

Апробація роботи. Результати дослідження були обговорені на спільних засіданнях кафедр адміністративного права та адміністративної діяльності в органах внутрішніх справ і управління в органах внутрішніх справ. Основні положення дисертаційного дослідження доповідалися на другій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (м. Суми, травень 2000 р.), та на восьмій міжнародній науково-практичній конференції “Транснаціональна злочинність: заходи протидії, проблеми підготовки кадрів правоохоронних органів” (м. Харків, червень 2000 р.)

Публікації автора. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковані у чотирьох наукових статтях, які надруковано у фахових виданнях, а також науково-практичному посібнику, виданому у співавторстві (Бандурка О.М., Вишневська М.К., Жвалюк В.Р., Сараскіна Т.В. Податкова міліція: Коментарі та роз'яснення чинного законодавства. - Харків: Університет внутрішніх справ, - 1999. - 268 с.)

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які вміщують сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дисертаційного дослідження складає 170 сторінок. Список використаних джерел охоплює 185 найменувань, міститься на 19 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається зміст і стан наукової розробки проблеми, її значимість, вказується зв'язок роботи з науковими програмами, визначається об'єкт та предмет дослідження, його мета і завдання, відзначається теоретична та практична значимість роботи, її наукова новизна, коротко формулюються основні положення, які виносяться на захист, наводяться дані щодо апробації та публікації результатів дисертації.

У першому розділі “Становлення податкової міліції в Україні” розглянуто процес формування податкової міліції в Україні та зарубіжний досвід діяльності спеціальних органів по боротьбі з правопорушеннями у галузі оподаткування.

У підрозділі 1.1 “ Сучасна податкова політика та становлення податкової міліції” характеризується податкова політика періоду становлення незалежності нашої держави. Досліджується вплив сучасної податкової системи на процес тінізації економіки. Значна увага в підрозділі приділяється характеристиці поняття, змісту, чинникам “тіньової економіки”. Визначається її склад: “кримінальна тіньова економіка” та “паралельна”, остання, в свою чергу, поділяється на три частини: 1- сектор домашніх господарств; 2- “неформальний сектор”; 3- “прихований сектор”. Досліджуються шляхи подолання в державі прихованих економічних процесів - легалізації “паралельної тіньової економіки” та ліквідації “кримінальної”. Найефективнішим визначається проведення комплексу заходів, направлених на значну лібералізацію податкової системи, та одночасне посилення кримінальної, адміністративної, фінансової відповідальності за порушення законодавства в галузі оподаткування, введення контролю за видатками фізичних осіб, налагодження взаємодії між правоохоронними та контролюючими органами. Розглянуто концепцію реформування системи оподаткування, висловлюються особисті пропозиції, пов'язані зі зниженням податкового тиску на платників податків.

Аналізуються заходи глави держави та уряду у подоланні тіньової економіки - проголошення “амністії” капіталів некримінального походження, створення умов для добровільного повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно перебувають за її межами. Формулюється власна позиція щодо необхідності проведення зазначених заходів одночасно з введенням контролю за видатками фізичних осіб та посиленням відповідальності за відкриття чи використання валютних рахунків за межами України з порушенням чинного законодавства у галузі валютного регулювання, виокремленням нового складу злочину - приховування доходів в іноземній валюті за межами України.

Окремо наголошується на ролі органів державної податкової служби та особливо - податкової міліції в подоланні негативної тенденції перерозподілу національного доходу на користь тіньової економіки. Докладно розглянуто процес формування податкової міліції в Україні. Зазначається, що після утворення Президентом України Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій і підпорядкування їм підрозділів Міністерства внутрішніх справ України по боротьбі з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування, діяльність податкової міліції у складі податкової адміністрації більше двох років не мала чіткого законодавчого закріплення. З прийняттям змін та доповнень в Закон “Про державну податкову службу в Україні” стосовно діяльності податкової міліції невизначеність правового статусу податкової міліції було здебільшого усунуто. Але немало важливих питань стосовно організаційно-правових засад діяльності податкової міліції лишились невирішеними, спроби розібратися в деяких з них будуть зроблені в наступних розділах дослідження.

У підрозділі 1.2 “Зарубіжний досвід діяльності податкових органів” досліджено набутки розвинутих країни, що мають більший ніж Україна досвід регулювання податкових відносин при ринковій економіці; виробили свої моделі побудови системи оподаткування, спеціальних контролюючих органів; встановили певний інститут відповідальності за порушення вимог законодавства у галузі оподаткування. Проаналізовано системи оподаткування, системи податкових органів та спеціальних підрозділів по боротьбі з правопорушеннями в галузі оподаткування, обсяг їх повноважень, примусові заходи, що застосовуються до порушників податкового законодавства таких країн, як: Сполучені Штати Америки, Німеччина, Італія, Швеція, Іспанія, Російська Федерація.

На підставі узагальнення зарубіжного досвіду в зазначеній сфері здобувачем робиться ряд висновків: 1- податкова система має безпосередній вплив на стан економіки країни та прогресію порушень законодавства (в тому числі і кримінальних) у галузі оподаткування. Значний податковий тягар викликає зростання вказаних порушень (за винятком окремих країн з високою культурою платників податків, що заснована на традиціях поваги до будь-якого закону, наприклад, Швеція); 2 - законодавством більшості країн відповідальність за порушення у галузі оподаткування встановлюється нормами податкового законодавства (США, Франція, Німеччина, Італія та ін.); введено особливий порядок розслідування та судового розгляду таких справ. Податкові органи констатують порушення та приймають рішення про притягнення до відповідальності, а обов'язок доказування своєї невинності лежить на порушникові (презумпція невинності при розслідуванні та розгляді в суді податкових правопорушень не спрацьовує). У деяких країнах (США, Німеччина, Японія та ін.) податкові спори розглядаються інститутом податкових судів, такі спори, як правило, виключені із розряду майнових; 3 - у більшості країн розслідування податкових злочинів віднесено до компетенції спеціальних підрозділів, що входять до системи Міністерства фінансів та до складу податкових органів. (Служба внутрішніх доходів США в системі Міністерства фінансів та слідчий департамент і підрозділи фінансового розшуку в її складі; Податкова поліція ФРН “Штойфа” Міністерства фінансів; Фінансова гвардія Італії; Підрозділи по боротьбі з податковим шахрайством Податкового агентства Іспанії). Але в ряді країн спеціальні підрозділи для розслідування злочинів у галузі оподаткування в складі податкових органів не утворюються, такими повноваженнями наділені поліцейські органи (Швеція) або самостійні правоохоронні структури (Росія), в деяких країнах поряд зі спеціальними підрозділами Міністерства фінансів право виявлення та розслідування податкових злочинів надається також поліції або прокуратурі (Італія, Німеччина); 4- санкції за вчинення податкових злочинів в багатьох країнах передбачають поряд зі стягненням штрафів, що постають у дуже широкому спектрі (навіть до 600% в Іспанії), позбавлення волі на строки в середньому до 5 - 7 років, в окремих країнах до 10 (ФРН). Здобувачем робляться висновки щодо необхідності більш ширшого використання в нашій державі зарубіжного досвіду проведення ринкових реформ (Польща, КНР); діяльності контролюючих органів (зокрема іспанського - де поряд з достатньо помірною системою оподаткування діє високопрофесійний податковий орган та застосовуються високі фінансові санкції); Сполучених Штатів Америки - де тільки за вимогу сплати більшої суми податку чи хабара посадову особу Служби федеральних доходів може бути притягнуто до адміністративної (штраф до 20 тисяч доларів) чи кримінальної (до 5 років ув'язнення) відповідальності.

Другий розділ “Правове регулювання та організація діяльності податкової міліції в Україні” присвячено проблемам правого регулювання діяльності податкової міліції, визначення її правового статусу та питанням організаційно-штатної побудови податкової міліції.

У підрозділі 2.1 “ Правове регулювання діяльності податкової міліції в Україні” досліджуються загальнотеоретичні засади поняття правового регулювання, його об'єкта, предмета, правових засобів, механізму правового регулювання та його стадій.

В межах першої стадії механізму правового регулювання - правової регламентації суспільних відносин - досліджуються правові норми, що визначають правовий статус податкової міліції, правила поведінки суб'єктів суспільних відносин, однією стороною яких є податкова міліція. У зв'язку з цим, здобувачем проаналізовано нормативні акти, що містять зазначені норми. У першу чергу, це Конституція України, Закони України “Про державну податкову службу в Україні”, “Про міліцію”, Кримінально-процесуальний кодекс України, Кримінальний кодекс України, Закони України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”, Закони України про ратифікацію міжнародних угод, та самі міжурядові угоди України з Російською Федерацією, КНР, Киргизькою Республікою та ін. про уникнення подвійного оподаткування, про співробітництво і взаємодопомогу з питань додержання податкового законодавства. До того ж, при дослідженні питання правового регулювання діяльності податкової міліції було проаналізовано наступні Укази Президента України - “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій”, “Питання Державних податкових адміністрацій”, крім цього, Укази Президента України, які стосуються виконуваних функцій податкової міліції та були прийняті Президентом на підставі пункту 4 розділу XV Конституції України - “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”, “Про заходи щодо підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки”, “Про деякі зміни в оподаткуванні”.

Поряд з цим, здобувачем аналізуються правові норми, що закріплюють організаційно-правові засади діяльності податкової міліції, які містяться в нормативних актах Кабінету Міністрів України. Насамперед, це: Постанови Кабінету Міністрів України “Про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції”, “Про забезпечення діяльності Державної податкової адміністрації України”, “Про затвердження Положення про спеціальні звання посадових осіб органів державної податкової служби”, “Про проходження служби особами начальницького складу податкової міліції та обчислення їм вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги” та ін. Крім того, проаналізовано процесуальні норми, що регламентують порядок, форми та методи реалізації прав і обов'язків, встановлених матеріальними нормами. Такі норми містяться в постановах Кабінету Міністрів України та визначають, наприклад, порядок застосування певних заходів щодо погашення платниками податкових заборгованостей - “Про затвердження Порядку вилучення готівки у платника податків, який має податкову заборгованість”, “Про затвердження Порядку звернення стягнення на рухоме майно, що перебуває у податковій заставі, для погашення податкової заборгованості платника податкiв (крім фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності) та реалізації такого майна”, “Про комплекс заходів, спрямованих на збільшення дохідної частини бюджетів та недопущення ухилень від оподаткування” та ін.

Певну увагу було приділено дослідженню нормативних актів Державної податкової адміністрації України, що безпосередньо стосуються діяльності органів державної податкової служби по виконанню покладених на неї завдань і функцій. Зазначені нормативні акти мають внутрішньовідомче юридичне значення та розповсюджуються на осіб, що перебувають в системі управлінського, службового підпорядкування. Однак більш важливим є видання Державною податковою адміністрацією України нормативно-правових актів з питань оподаткування, що розраховані на значно ширше коло суб'єктів. Здобувачем було проаналізовано норми права, що містяться в зазначених актах ДПА України і мають зовнішню юридичну дію; визначено їх відповідність чинному законодавству, дотримання порядку їх державної реєстрації. Серед них накази Державної податкової адміністрації України “Про затвердження Інструкції про порядок обліку платників податків”, “Про затвердження деяких нормативних актів з питань приймання, реєстрації, обліку і розгляду в підрозділах податкової міліції заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини”, “Про затвердження Інструкції про порядок вилучення посадовими особами органів державної податкової служби України у підприємств, установ та організацій документів, що свідчать про приховування (заниження) об'єктів оподаткування, несплату податків та інших платежів” та ін.

Стисло охарактеризовано другу стадію механізму правового регулювання, на якій відбувається трансформація, перетворення загальних приписів правових норм в конкретну модель поведінки конкретних суб'єктів правовідносин. Визначається, що правовідносини, однією стороною яких є підрозділи податкової міліції, можуть бути регулятивними - у випадку відповідності поведінки суб'єктів приписам правових норм, а також - охоронними, що виникають з факту неправомірної поведінки суб'єктів, але завжди такі правовідносини матимуть управлінський характер, що обумовлено нерівним становищем взаємодіючих сторін. Наступна стадія механізму правового регулювання передбачає реалізацію прав та обов'язків посадових осіб податкової міліції, а при існуванні перешкод до їх виконання до неї приєднується остання стадія - правозастосовча.

У результаті дослідження механізму правового регулювання діяльності податкової міліції здобувачем було виявлено ряд недоліків, основними серед них є - відсутність визначення положення підрозділів податкової міліції в системі органів податкової служби, їх підпорядкованості та підконтрольності Державним податковим адміністраціям (інспекціям); нечіткість закріплення основних функцій; невизначеність правових принципів діяльності податкової міліції; суперечність між правами, що надаються податковій міліції Законами України “Про державну податкову службу” та “Про міліцію”; неврегульованість юрисдикційних повноважень, обов'язків та відповідальності посадових осіб податкової міліції.

В підрозділі 2.2. “Правовий статус та місце податкової міліції в системі державних органів” здобувачем визначаються поняття та ознаки державних органів виконавчої влади, встановлюються параметри, за допомогою яких буде досліджено правовий статус податкової міліції, це: 1- визначення призначення органу та його місця в системі органів виконавчої влади; 2- легітимація мети утворення органу, визначення сфери його відання та діяльності; 3- формулювання його завдань і функцій; 4- встановлення повноважень (прав і обов'язків) по здійсненню визначених завдань та функцій в певній галузі чи сфері його відання; 5- наділення його правом приймати відповідні правові акти; 6- введення органу, його керівника та інших посадових осіб в систему відповідальності за порушення законності в діяльності органу; 7- встановлення порядку формування його структури, штатів; фінансування, порядку ліквідації; 8- встановлення порядку прийняття, реалізації і контролю за виконанням його рішень; 9- інформаційне забезпечення органу виконавчої влади та його підрозділів; 10 - взаємодія з іншими державними органами.

Значна увага в роботі приділяється визначенню місця податкової міліції в системі державних органів. На підставі теоретичних розробок науковців, чинного законодавства, власних набутків здобувача дістали подальшого розвитку положення щодо неможливості визначення правового статусу та місця податкової міліції в системі державних органів у відриві від органів державної податкової служби. Обгрунтовується належність органів державної податкової служби, в тому числі і податкової міліції, до загальної системи правоохоронних органів та до системи спеціальних органів фінансового контролю в залежності від забезпечення виконання функцій держави.

Пропонується власна класифікація органів фінансового контролю. На думку здобувача, система органів фінансового контролю в Україні складається з трьох груп органів: перша група охоплює державні органи, які, як правило, функціонують у сфері фінансово-кредитної діяльності та поряд з іншими функціями виконують функції фінансового контролю, - до неї належать: Міністерство фінансів України, Державне казначейство, Національний банк України, Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування України, Державна митна служба України. Вказана група може бути поділена на підгрупи: органи державного управління фінансами, кредитні органи, інші органи; до другої групи належать спеціальні органи державного фінансового контролю, для яких функція фінансового контролю є основною, це: Рахункова палата України, органи державної податкової служби, державна контрольно-ревізійна служба; третю групу формують органи недержавного фінансового контролю, на сьогодні це аудиторські фірми та незалежні аудитори.

Визначається мета утворення податкової міліції та сфера її діяльності. Аналізуються недоліки правового статусу податкової міліції, пов'язані з: відсутністю зобов'язуючих норм в Законі України “Про державну податкову службу в Україні”; визначенням прав податкової міліції шляхом посилання на окремі норми зазначеного Закону та Закону України “Про міліцію”, колізіями між уповноважуючими нормами цих нормативних актів, що виникають при реалізації прав посадовими особами податкової міліції. Висловлюється пропозиція щодо необхідності закріплення прав податкової міліції безпосередньо в розділі V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.

Значна увага приділяється здобувачем питанням притягнення до юридичної відповідальності посадових осіб податкової міліції за порушення законності при здійсненні посадових обов'язків. Визначено недоліки правового регулювання інституту відповідальності чинним законодавством, застарілість положень щодо відповідальності службових осіб податкової міліції, обгрунтовується необхідність внесення змін до статті 25 Розділу V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні” - “Відповідальність посадових осіб податкової міліції” (див. висновки автореферату - стор.17).

В цьому ж підрозділі аналізується порядок фінансування органів державної податкової служби, розглядаються нові правила виділення бюджетних асигнувань, впроваджені Законом України “Про Державний бюджет України на 2000 рік”; засади інформаційного забезпечення органів державної податкової служби; проблеми взаємодії податкової міліції з іншими державними органами при здійсненні боротьби зі злочинністю в сфері економіки.

В підрозділі 2.3 “Проблеми організаційно-штатної побудови податкової міліції”, за допомогою пізнавальних засобів системного підходу, досліджується структура податкової міліції. Як цілісне утворення, податкова міліція об'єднана єдиною системою управління, єдиними цілями, для досягнення яких утворювались підрозділи податкової міліції. Внутрішня структура податкової міліції побудована за вертикальним принципом, що складається з трьох ієрархічно розміщених рівнів. Організація підрозділів податкової міліції кожного рівня, орієнтована на виконання завдань, що перед ними стоять, а кожен підрозділ податкової міліції має свою внутрішню побудову, відповідно до виконуваних функцій.

Аналізуються організаційно-правові питання діяльності Головного управління податкової міліції, Слідчого управління податкової мiлiцiї, Управлiння по боротьбi з корупцiєю в органах державної податкової служби Державної податкової адміністрації України. Визначається їх внутрішня структурно-штатна побудова, надається стисла характеристика повноважень кожного структурного елементу зазначених підрозділів. За зазначеною схемою здобувачем розглянуто ще два рівні структурних підрозділів податкової міліції - Управління податкової міліції Державної податкової адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; слідчі відділи податкової міліції Державної податкової адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; відділи по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби, та останній рівень - відділи податкової міліції, слідчі відділення податкової міліції відповідних державних податкових інспекцій в районах, містах, районах в містах, міжрайонних (на два і більше районів) та об'єднаних (на місто і район) державних податкових інспекцій.

Проведений аналіз структури податкової міліції дозволяє зробити висновки щодо існування певних недоліків організаційно-штатної побудови цього структурного підрозділу органів державної податкової служби.

По-перше, це стосується визначення місця податкової міліції в системі органів державної податкової служби. Податкова міліція, з одного боку, є цілісною системою, що має внутрішню структуру, побудовану за вертикальним принципом трьома ієрархічно розташованими рівнями, а з іншого боку, є спеціальним структурним підрозділом Державної податкової адміністрації України, державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державних податкових інспекцій в районах, містах, районах в містах, належить до системи органів державної податкової служби, але не як самостійний елемент цієї системи, а лише входить до складу Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій (інспекцій), перебуваючи з ними у відносинах підпорядкування.

По-друге, певні проблеми викликають окремі моменти підпорядкованості підрозділів податкової міліції Державній податковій адміністрації України, місцевим державним податковим адміністраціям (інспекціям), пов'язані зі здійсненням загального керівництва та контролю за діяльністю підрозділів податкової міліції їх головами, особливо це стосується діяльності підрозділів по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби, оперативних підрозділів.

По-третє, щодо місця слідчих підрозділів в системі податкової міліції та органів державної податкової служби. Слідчі підрозділи податкової міліції складають централізований слідчий апарат, об'єднаний єдиним керівництвом, при цьому загальне керівництво здійснюється Головою Державної податкової адміністрації України. Виходячи з функціонального призначення та загального керівництва, слідчі підрозділи повинні належати до системи органів державної податкової служби як її самостійний елемент.

По-четверте, щодо недосконалості підзаконних нормативних актів, регулюючих організаційно-штатні засади діяльності податкової міліції. Зазначені нормативні акти мають багато недоліків, в першу чергу, пов'язаних з нечітким розподілом функцій між структурними підрозділами податкової міліції, визначенням повноважень та відповідальності їх керівників.

Третій розділ “Повноваження податкової міліції” присвячено характеристиці прав та обов'язків податкової міліції, особлива увага приділяється її юрисдикційним повноваженням.

В підрозділі 3.1 визначається, що повноваження податкової міліції, закріплені статтею 21 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, за змістом не відрізняються від зафіксованих в статті 19 зазначеного Закону її завдань та функцій. На думку здобувача, повноваження податкової міліції необхідно викладати як систему взаємообумовлених, чітко визначених прав та обов'язків із зазначенням відповідальності посадових осіб за невиконання чи неналежне виконання обов'язків та перевищення наданих прав.

На підставі аналізу норм чинного законодавства та теоретичних розробок науковців, здобувачем визначається склад обов'язків податкової міліції, обгрунтовується необхідність внесення доповнень до розділу V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні” щодо обов'язків податкової міліції, пропозиція викладається у вигляді відповідних правових норм (див. висновки автореферату - стор.15).

В результаті аналізу прав податкової міліції, наданих Законами України “Про державну податкову службу в Україні” та “Про міліцію”, виявлено колізії та суперечності між уповноважуючими нормами цих нормативних актів. Зазначені недоліки насамперед стосуються правового регулювання юрисдикційних повноважень податкової міліції щодо притягнення суб'єктів підприємницької діяльності до адміністративної та фінансової відповідальності. Здобувачем висловлюється пропозиція про закріплення прав податкової міліції безпосередньо в розділі V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні” шляхом повного їх перерахування в статті 22.

Особлива увага в підрозділі приділяється визначенню поняття оперативних перевірок як спеціального методу фінансового контролю. Визначено недоліки нормативного регулювання проведення оперативних перевірок податковою міліцією. Закон України “Про державну податкову службу в Україні” не містить відповідних норм; підзаконні нормативні акти Державної податкової адміністрації України, наприклад, Розпорядження ДПА України від 25 вересня 1998 р. № 272-р “Щодо введення в дію порядку проведення оперативних перевірок та розгляду матеріалів по них” та ін., не відповідають вимогам чинного законодавства до нормативних актів органів виконавчої влади, тобто не мають юридичної сили. Здобувачем визначаються види оперативних перевірок дотримання суб'єктами підприємницької діяльності вимог чинного законодавства в залежності від їх об'єкта, обгрунтовується необхідність внесення відповідних доповнень в статтю 22 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, сформульовано відповідну правову норму (див. висновки автореферату - стор. 16).

Проводиться класифікація посадових осіб податкової міліції на дві групи, залежно від обсягу наданих їм прав - перша - начальник податкової міліції України, начальники управлінь та відділів податкової міліції, які є заступниками відповідних Голів Державних податкових адміністрацій та начальників Державних податкових інспекцій, наділені правами, передбаченими для органів державної податкової служби в повному обсязі; та друга категорія, до якої належать всі інші посадові особи податкової міліції, наділені державно-владними повноваженнями, незалежно від займаної посади та спеціального звання.

В підрозділі 3.2 “Юрисдикційні повноваження податкової міліції” визначаються права податкової міліції щодо притягнення до кримінальної, адміністративної та фінансової відповідальності за порушення законодавства у галузі оподаткування.

До компетенції податкової міліції належить розслідування злочинів, передбачених статтею 80-1 (Приховування валютної виручки) та статтею 148-2 (Ухилення від сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів) Кримінального кодексу України. Здобувачем обгрунтовується необхідність розширення компетенції податкової міліції щодо підслідності провадження попереднього слідства про злочини в сфері підприємництва та фінансової діяльності.

До того ж, обгрунтовується необхідність розширення повноважень податкової міліції щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності. Пропонується надати право посадовим особам податкової міліції складати протоколи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням правил торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами; порушенням правил про валютні операції; порушенням порядку зайняття підприємницькою діяльністю; порушенням законодавства з фінансових питань; порушенням порядку формування та застосування цін і тарифів, а начальникам підрозділів податкової міліції Державних податкових адміністрації (інспекцій) - розглядати справи про зазначені адміністративні правопорушення.

Особлива увага в підрозділі приділяється обгрунтуванню фінансової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності. При дослідженні питання фінансової відповідальності найбільш важливим є момент відмежування її від адміністративної. Назвемо основні відмінності між ними: 1- фінансова відповідальність настає тільки за порушення фінансово-правових норм, що встановлюють правила поведінки суб'єктів фінансових правовідносин, захищають фінансові інтереси держави; 2 - сутність притягнення до фінансової відповідальності виявляється у набутті порушником вимог фінансово-правових норм обов'язку відшкодувати заподіяну державі матеріальну шкоду (при чому, для цього немає потреби використовувати цивільно-правові засоби), та зазнати покарання за вчинене правопорушення шляхом сплати додаткових коштів - фінансових санкцій; 3 - фінансова відповідальність може реалізовуватись паралельно з адміністративною, кримінальною та дисциплінарною; 4 - суб'єктами фінансової відповідальності є підприємства, установи, організації та їх філії, фізичні особи, але не посадові особи, які є суб'єктами дисциплінарної, адміністративної і кримінальної відповідальності.

Вперше здобувачем обгрунтовується необхідність надання податковій міліції повноваження щодо притягнення до фінансової відповідальності порушників чинного законодавства за матеріалами оперативних перевірок.

У висновках формулюються найсуттєвіші результати проведеного дослідження. Виносяться конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання діяльності податкової міліції, окремі пропозиції викладаються у вигляді відповідних правових норм.

1. На підставі аналізу норм чинного законодавства та теоретичних розробок науковців здобувачем визначено склад обов'язків податкової міліції, обгрунтовано необхідність внесення змін в статтю 21 “Повноваження податкової міліції” розділу V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, шляхом викладення її в наступній редакції:

“Стаття 21. Обов'язки податкової міліції

Податкова міліція відповідно до покладених на неї завдань зобов'язана:

дотримуватись встановлених законом принципів діяльності;

запобігати злочинам у галузі оподаткування; виявляти зазначені злочини; вживати заходи до їх припинення та розкриття; здійснювати провадження у справах про злочини, віднесених до її компетенції;

запобігати правопорушенням у галузі підприємницької, фінансової діяльності, оподаткування; виявляти їх, вживати заходів до їх припинення; здійснювати провадження у справах по них; застосовувати до правопорушників заходи адміністративні та фінансової відповідальності;

приймати та реєструвати заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини i правопорушення, віднесені до компетенції податкової міліції, здійснювати їх перевірки;

здійснювати досудову підготовку матеріалів за протокольною формою та провадження дізнання;

здійснювати розшук платників, що ухиляються від сплати податків, інших обов'язкових платежів та осіб, які займаються підприємницькою діяльністю без реєстрації у порядку, встановленому чинним законодавством, та не зареєстрованих як платники податків;

7) здійснювати заходи, направлені на відшкодування заподіяних державі збитків та оперативного забезпечення примусового стягнення заборгованості до бюджету;

8) здійснювати заходи, направлені на боротьбу з тіньовою економікою;

9) забезпечувати безпеку працівників органів державної податкової служби та їх захист від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням ними посадових обов'язків;

10) запобігати корупції та іншим службовим порушенням серед працівників державної податкової служби;

11) збирати, аналізувати, узагальнювати інформацію щодо порушень законодавства у галузі оподаткування, прогнозувати тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов'язаних з оподаткуванням;

зберігати державну, службову, комерційну таємницю, дані про вклади фізичних осіб, іншу інформацію, отриману при виконанні службових обов'язків.

2. Оперативні перевірки дотримання суб'єктами підприємницької діяльності вимог чинного законодавства розглядаються як спеціальний метод фінансового контролю поряд з документальними перевірками. Здобувачем пропонується закріпити в Законі України “Про державну податкову службу в Україні” наступну уповноважуючу норму:

“ Податковій міліції для виконання покладених на неї завдань надається право:

1) брати участь у комплексних планових та позапланових виїзних документальних перевірках суб'єктів підприємницької діяльності;

2) здійснювати оперативні перевірки діяльності суб'єктів підприємницької діяльності щодо: а) реалізації підакцизних товарів; б) дотримання встановленого порядку розрахунків зі споживачами з використанням реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг; в) перевищення лімітів готівки в касах та використання готівкових коштів при розрахунках за товари, роботи, послуги; г) порядку патентування торгівельної діяльності, операцій з торгівлі готівковими валютними цінностями, операцій з надання послуг у сфері грального бізнесу та побутових послуг; д) наявності свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, спеціальних дозволів (ліцензій, патентів тощо) на її здійснення”.

3. Пропонується внесення змін до статті 25 розділу V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, шляхом викладення її в наступній редакції:

“Стаття 25. Відповідальність посадових осіб податкової міліції

Посадова особа податкової міліції за невиконання чи неналежне виконання обов'язків, перевищення наданих прав, інші порушення чинного законодавства, вчинені у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, притягується до дисциплінарної відповідальності згідно із Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ; до кримінальної відповідальності (при наявності в діяннях посадової особи складів посадових злочинів чи злочинів проти правосуддя); до матеріальної відповідальності (у випадку завдання матеріальної шкоди шляхом прийняття незаконних рішень або вчинення незаконних дій). Посадова особа податкової мiлiцiї, яка виконує свої обов'язки відповідно до наданих законодавством повноважень та у межах закону, не несе відповідальності за завдані збитки.

Дії або рішення посадових осіб податкової мiлiцiї можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку до суду чи прокуратури. Дії або рішення начальника податкової міліції України, начальників управлінь та відділів податкової міліції, які є заступниками відповідних Голів (начальників) Державних податкових адміністрацій (інспекцій) стосовно притягнення до адміністративної чи фінансової відповідальності, припинення операцій платників податків на рахунках в установах банків, стягування в бюджети та державні цільові фонди донарахованої за результатами перевірок суми податків, інших платежів, можуть бути оскаржені у порядку загальної процедури подання скарг на рішення посадових осіб органів державної податкової служби в порядку підпорядкованості чи у судовому порядку”.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНІ В НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ

Роль податкової міліції у боротьбі зі злочинністю у сфері економіки //Вісник Університету внутрішніх справ. - 1999. - Вип. 5. - С. 191-195.

Місце податкової міліції в системі державних органів //Вісник Запорізького юридичного інституту МВС України. - 2000. - № 3. - С. 20-26

Фінансова відповідальність як вид юридичної відповідальності (постановка питання) //Вісник Університету внутрішніх справ. - 2000. - Вип. 11. - С. 315-319

Проблеми взаємодії державних органів у боротьбі зі злочинністю у сфері економіки //Міліція України. -1999. - № 1-2. - С. 15

Бандурка О.М., Вишневська М.К., Жвалюк В.Р., Сараскіна Т.В. Податкова міліція: Коментарі та роз'яснення чинного законодавства. - Харків: Ун-т внутр. справ, - 1999. - 268 с.